ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1717/2024

Ședința publică din data de 26 martie 2024

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Cererea de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel Bacău sub nr. de dosar x/2016 la data de 17.03.2016, reclamantul A. a chemat în judecată pe pârâta Agenția Națională de Integritate București (ANI), solicitând anularea Raportului de evaluare nr. x/26.02.2016 și obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.

Primul ciclu procesual

Hotărârea primei instanțe

Prin sentința nr. 76 din data de 22 iunie 2018, Curtea de Apel Bacău a a respins ca inadmisibilă contestația în partea privind latura penală a Raportului de evaluare contestat și a admis în parte contestația formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate și în consecință a anulat Raportul de evaluare nr. x/26.02.2016, întocmit de pârâtă, numai în partea privind conflictul administrativ de interese.

Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentințe, în condițiile art. 483 C. proc. civ., a formulat recurs pârâta Agenția Națională de Integritate solicitând în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. admiterea recursului, casarea sentinței recurate și în rejudecare să se dispună respingerea contestației reclamantului.

Decizia pronunțată în recurs

Prin decizia nr. 5406din 9 noiembrie 2021, Înalta Curte de Casație și Justiție a admis recursul declarat de pârâta Agenția Națională de Integritate împotriva sentinței nr. 76/2018 din 22 iunie 2018 a Curții de Apel Bacău – secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, a casat sentința recurată și a trimis cauza spre rejudecare la aceeași instanță.

Al doilea ciclu procesual

Hotărârea primei instanțe

Prin sentința civilă nr. 85/2022 din 23 septembrie 2022, Curtea de Apel Bacău – secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a respins acțiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, ca neîntemeiată.

Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentințe, în condițiile art. 483 C. proc. civ., a formulat recurs reclamantul A. solicitând în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. admiterea recursului, casarea sentinței recurate și în rejudecare desființarea raportului doar în ceea ce privește fapta descrisă ca fiind în materie administrativă și respingerea ca inadmisibilă a cererii privind desființarea raportului pentru cea de a doua faptă.

În motivarea opțiunii sale procesuale reclamantul recurent a susținut că sentința civila este dată cu aplicarea greșită a dreptului material aplicabil în cauză si anume prin încălcarea dispozițiilor art. 25 din Legea nr. 176/2010.

Totodată, potrivit dispozițiilor art. 70 din Legea nr. 161/2003 prin conflict de interese se intelege situația in care persoana ce exercita o demnitate publica sau o funcție publica are un interes personal de natura patrimoniala, care ar putea influenta îndeplinirea cu obiectivitate a atribuțiilor care ii revin potrivit Constituției si altor acte normative.

Conflictul de interese apare atunci când funcționarul public are un interes personal care influențează sau pare sa influențeze îndeplinirea atribuțiilor sale oficiale cu imparțialitate si obiectivitate. Interesele private ale funcționarului public pot include un beneficiu pentru sine sau pentru familia sa, pentru rudele sale apropiate, pentru prieteni, pentru persoane sau organizații cu care funcționarul public a avut relații politice sau de afaceri. Interesul personal se poate referi si la orice datorii pe care funcționarul public le are fata de persoanele enumerate mai sus.

In lucrarea nr. x/04.02.2014 s-a reținut faptul ca din activitatea de evaluare efectuata au fost identificate elemente in sensul existentei unui conflict de interese, intrucat in exercitarea funcției de primar recurentul a semnat diferite contracte in baza cărora Primăria Municipiului Onești a achiziționat direct produse de la S.C. B. S.R.L., societate in cadrul căreia deține calitatea de asociat impreuna cu mama mea, C..

Prin Hotărârea Consiliului Local al Municipiului Onești s-a dispus alocarea sumei de 15.948 RON (fara TVA) de la bugetul local pentru achiziționarea de cadouri de Crăciun care se vor acorda salariaților din aparatul de specialitate al Primăriei Municipiului Onești, cat si unui număr de 600 de copii.

In acest sens, i-a fost încredințata Direcției de Aprovizionare din cadrul Primăriei Municipiului Onești sarcina de a achiziționa un număr de 270 de pachete cu cadouri pentru angajații Primăriei si 600 de pachete cu cadouri pentru copii.

Pe cale de consecința, aceasta societate, S.C. B. S.R.L., a devenit furnizorul produselor, respectiv pachetelor pentru Crăciun.

Așadar, nu sunt îndeplinite condițiile necesare existentei unui conflict de interese, arată recurentul deoarece nu a avut niciun interes personal si niciun beneficiu material sau de orice natura pentru sine atunci când a semnat contractele in baza cărora Primăria Mun. Onesti a achiziționat direct produse de la S.C. B. S.R.L.

Contractul încheiat de Primărie a fost semnat cu societatea S.C. B. S.R.L., in calitate de persoana juridica, sub preturile pieței, astfel incat bugetul acesteia sa nu fie afectat. In aceasta situație, nu se poate vorbi de niciun beneficiu patrimonial pentru sine, intrucat cea care a avut de pierdut a fost societatea si nu Primăria Mun. Onesti.

Faptul ca a ajutat instituția la care lucra sa cumpere aceleași bunuri mai ieftin, pe care le-ar fi putut cumpăra de la orice alta societate mult mai scump, nu înseamnă ca recurentul a obținut vreun beneficiu patrimonial in detrimental acesteia.

Analizând situația de fapt, raportata la prevederile legale, scopul prevăzut de legiuitor consta in apărarea interesului public atunci când acesta este prejudiciat. In aceasta situație, Primăria Mun. Onesti a avut de câștigat, intrucat a încheiat contractele la preturi avantajoase.

Inspectorul de Integritate, atunci când analizează existenta conflictului de interese, este necesar a interpreta norma juridica ce rezida din împrejurarea ca, in procesul aplicării legii, acesta trebuie sa stabilească conținutul exact al normei puse in fata sa, prin clarificarea si lămurirea sensului normei legale, pentru a fi mulata pe situația de fapt prezentata, intrucat normele legale au întotdeauna un caracter general si impersonal, din "care trebuie sa se extragă esența aplicabila la cazul concret, care nu-si găsește de fiecare data reflecția in cadrul normei legale generale edictate de legiuitor, iar acesta este chemat sa observe sensul normei de drept, prin analiza textului acesteia.

In acest sens, Inspectorii de Integritate, in activitatea lor, realizează o interpretare cazuala sau judiciara care presupune ca, anterior soluționării cauzei, sa se studieze circumstanțele spetei deduse judecații, calificarea juridica a cauzei si, ulterior, interpretarea normei de drept pentru emiterea actului jurisdictional final, care incheie activitatea acesteia. In esența, toata activitatea se rezuma la a interpreta, atât norma de drept, cat si conduita pârtilor si a dovezilor administrate in fata sa nemijlocit, prin verificarea situației de fapt prezentate cu ipoteza abstracta a normei de drept, iar, in final, sa impună restabilirea ordinii de drept inculcate, cu consecința aplicării sancțiunii persoanei culpabile.

Astfel, este necesar a se vedea scopul instituit de legiuitor prin reglementarea conflictului de interese si abia ulterior, raportat la situația din speța, sa se analizeze daca intr-adevar primarul A. a obținut pentru sine un beneficiu material sau pentru instituția la care lucra.

Raportat la preturile de achiziție a bunurilor, se poate observa cu ușurința ca cea câștigată a fost Primăria Municipiului Onești si nu contestatorul.

În cuprinsul cererii de recurs, recurentul reclamant formulează și o cerere de repunere in termenul de recurs față de procedura de comunicare a sentinței atacate.

Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinare intimata pârâtă Agenția Națională de Integritate a solicitat, în principal respingerea cererii de repunere în termen a recursului declarat de A. cu consecința respingerii ca tardivă a cererii de recurs, iar, în subsidiar, respingerea ca nefondată a cererii de recurs.

Considerentele și soluția instanței de recurs

Examinând sentința recurată, prin prisma criticilor formulate, în raport de actele și lucrările dosarului și de dispozițiile legale incidente, constată că recursul reclamantului este nefondat, potrivit considerentelor ce vor fi expuse în continuare.

În ceea ce privește motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., potrivit acestuia, casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greșită a legii materiale, nu și a legii procesuale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii atunci când instanța a recurs la textele de lege aplicabile speței dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit.

În cauza de față aceste motive nu sunt incidente, soluția primei instanțe fiind expresia interpretării și aplicării corecte a prevederilor legale în raport cu starea de fapt reținută în cauză și necontestată de recurent.

Astfel, prin raportul de evaluare contestat în cauză, pârâta Agenția Națională de Integritate a reținut în privința reclamantului A., pentru perioada supusă evaluării (18.06.2012-08.08.2014), elemente privind conflictul administrativ de interese.

Pârâta a arătat că la 18.06.2012, Judecătoria Onești a validat alegerea lui A. în funcția de Primar al municipiului Onești pentru mandatul 2012-2014. Din data de 28.01.2004, reclamantul A. figurează în Registrul comerțului în calitatea de asociat al B. S.R.L., cu o cotă de participare la beneficii și pierderi de 95%, 5% fiind deținută de mama sa în calitate de coasociat, începând cu aceeași dată.

Agenția Națională de Integritate a mai reținut că reclamantul, în calitate de primar, a semnat în intervalul 04.10.2012-28.08.2013, acte administrative emise în vederea efectuării de achiziții directe de către Primăria Onești, în baza cărora Primăria a cumpărat diferite produse în valoare totală de 18903,96 RON de la B.: a) acte semnate în intervalul 04.10.2012-07.11.2012, aferente achiziției directe efectuate în data de 04.10.2012, respectiv factura nr. x/04.10.2012 și nr. y/04.10.2012, în valoare totală de 9898.92 RON și referatele de aprobare a achizițiilor, respectiv Procesul-verbal din data de 04.10 privind justificarea sumelor cheltuite, propunerea de angajare a unei cheltuieli (nedatată), angajamentul bugetar individual/global (nedatat), ambele facturi mențiunea "Bun de plată", ordonanțarea de plată nr. x/07.01.2012; b) acte semnate în intervalul 01.12.2012-14.12.2012, aferente achiziției directe efectuate în data de 01.12.2012, respectiv facturile nr. x/01.12.2012, nr. y/01.12.2012 și nr. w/01.12.2012 în valoare totală de 4379,61 RON, procesele-verbale din data de 05.12.2012 și 10.12.2012 privind recepția mărfurilor procurate prin facturile menționate, respectiv propunerea de angajare a cheltuielilor (nedatată); angajamentul bugetar individual (nedatat), trei facturi cu mențiunea "Bun de plată" și ordonanțarea de plată nr. x/14.12.2012; c) actele semnate în intervalul 21.03.2013-27.03.2013, aferente achiziției directe efectuate în data de 21.03.2013, factura nr. x/21.03.2013 în valoare de 1371,91 RON și referatul de aprobare a cheltuielilor (nedatat); procesul-verbal din data de 27.03.2013 privind recepția mărfurilor procurate, respectiv propunerea de angajare a unei cheltuielilor (nedatată), angajamentul bugetar individual (nedatat), factura cu mențiunea "Bun de plată", ordonanțarea de plată nr. x/02.04.2013; d) acte semnate în intervalul 28.03.2013-04.04.2013 aferente achiziției directe efectuate în data de 29.03.2013, respectiv factura nr. x/29.03.2013 în valoare de 1001,52 RON, adresa nr. x/08.03.2013 emisă de Clubul sportiv Tema Sport în vederea colaborării cu Primăria mun. Onești pentru derularea unui Campionat de tenis cu mențiunea "Da", "Se aprobă", referatul nr. x/04.04.2013 de aprobare a cheltuielilor, propunerea de angajare a acestor cheltuieli (nedatat), angajamentul bugetar individual (nedatat), factura cu mențiunea "Bun de plată", ordonanțarea de plată nr. x/29.03.2013, aferentă facturii; e) factura nr. x/01.06.20139 în valoare de 560,13 RON cu mențiunea, Bun de plată", aferentă achiziției directe efectuate în data de 01.06.2013; f) factura nr. x/05.06.20139 în valoare de 557,09 RON) cu mențiunea "Bun de plată", aferentă achiziției directe efectuate în data de 05.06.2013; g) referatul de aprobare a fondurilor, cu mențiunea "Aprobat" aferent achiziției directe efectuate în data de 10.06.2013,prin factura nr. x/10.06.2013 în valoare de 300,23 RON; h) procesul-verbal din data de 28.08.2013 privind recepția mărfurilor cu mențiunea "Aprobat", aferent achiziției directe efectuate în data de 27.08.2013 prin factura nr. x/27.08.2013 în valoare de 834,55 RON.

Cu privire la aceste fapte, pârâta a apreciat că pe latură administrativă sunt incidente art. 13 din Recomandarea 10/2000 a Comitetului de Miniștri al Consiliului Europei, art. 70, 71 și 76 din Legea 161/2003, cu consecința că situația descrisă în care s-a aflat reclamantul, constituie conflict de interese în raport de art. 70 coroborate cu art. 76 din Legea nr. 161/2003.

În acord cu hotărârea pronunțată de instanța de fond, Înalta Curte arată că recurentul A., având funcția de primar al Municipiului Onești nu a respectat regimul juridic al conflictelor de interese aplicabil funcționarilor publici și instituit de prevederile art. 70 - art. 71, art. 76 din Legea nr. 161/2003, față de modalitatea în care și-a îndeplinit atribuțiile de primar în perioada analizată cu privire la achizițiile Primăriei Municipiului Onești de la firma a cărui asociat principal era împreună cu mama sa.

Criticile formulate în susținerea motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., prin care recurenta-reclamantă a susținut, în esență, că instanța de fond a interpretat/aplicat greșit dispozițiile art. 70, art. 71 și art. 79 alin. (1) lit. c) și art. 79 alin. (2) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, sunt nefondate.

Potrivit art. 70 din Legea nr. 161/2003, privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, "Prin conflict de interese se înțelege situația în care persoana ce exercită o demnitate publică sau o funcție publică are un interes personal de natură patrimonială, care ar putea influența îndeplinirea cu obiectivitate a atribuțiilor care îi revin potrivit Constituției și altor acte normative".

Conform art. 79 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003:

(1) Funcționarul public este în conflict de interese dacă se afla în una dintre următoarele situații: interesele sale patrimoniale, ale soțului sau rudelor sale de gradul I pot influenta deciziile pe care trebuie să le ia în exercitarea funcției publice.

(2) În cazul existenței unui conflict de interese, funcționarul public este obligat să se abțină de la rezolvarea cererii, luarea deciziei sau participarea la luarea unei decizii și să-l informeze de îndată pe șeful ierarhic căruia îi este subordonat direct. Acesta este obligat să ia măsurile care se impun pentru exercitarea cu imparțialitate a funcției publice, în termen de cel mult 3 zile de la

Așadar, sfera conflictului de interese definit de această din urmă lege este mai largă.

Instanța de recurs reține că textul normei juridice trebuie interpretat în primul rând, din punct de vedere teleologic, fiind evident, încă din titlul Legii nr. 161/2003, că scopul legiuitorului și al reglementărilor, a fost acela de prevenire a corupției, urmărindu-se ca persoana care deține o demnitate/funcție publică să adopte o conduită preventivă de natură să o împiedice să ajungă într-un conflict de interese, rațiunea fiind aceea de a garanta principiile imparțialității, integrității, transparenței decizionale și supremației interesului public în exercitarea demnităților și funcțiilor publice, prin sancționarea situațiilor în care interesul privat ar putea prevala asupra interesului public, în exercitarea acestora.

Înalta Curte reține că problema de drept ce trebuie dezlegată în cauză este aceea a identificării cu certitudine a elementelor care se circumscriu în ipotezele reținute de legiuitor în textele legale anterior enunțate.

Așa cum rezultă din actele și lucrările dosarului, în mod corect pârâta a reținut existența conflictului de interese prin raportare la modalitatea în care reclamantul și-a îndeplinit atribuțiile de primar în perioada analizată cu privire la achizițiile Primăriei Municipiului Onești de la firma S.C. B. S.R.L. a cărui asociat principal era.

Alegațiile recurentului în sensul că,,... această situație a fost accidentală, întrucât eu, deși am calitatea de Primar al Primăriei Mun. Onești, nu am avut cunoștință de modalitatea de alegere a societății furnizoare, întrucât potrivit prevederilor legale, aceste atribuții sunt în sarcina Direcției de Aprovizionare.", nu pot fi primite.

O conduită administrativă adecvată, care să respecte exigențele de imparțialitate, integritate, transparență a deciziei și de supremație a interesului public, impunea reclamantului obligația de rezervă, de a se abține de la semnarea oricărui înscris și de a participa la orice procedură care viza și al cărei destinatar financiar era societatea la care deținea împreună cu mama sa calitatea de acționar, cum, în mod corect, a evidențiat instanța de fond.

Neprocedând în acest fel, recurentul a ales să se poziționeze în sfera conflictului de interese, fără însă a se putea prevala de împrejurarea că prețul de achiziție a bunurilor a fost cel mai scăzut, sub prețul pieței, că semnarea facturilor de plată nu au avut efect determinant și decisiv în nașterea, modificarea sau stingerea raportului juridic sau că factura fiscală nu reprezintă un act juridic, reclamantul omițând faptul că, în descrierea faptelor ce constituie conflictul de interese, inspectorul de integritate nu a reținut doar semnarea facturilor pentru achizițiile efectuate ci și a proceselor-verbale, a angajamentelor bugetare, a referatelor de aprobare a plăților.

Totodată, se are în vedere și că, în definirea conflictului de interese, legiuitorul nu a distins după cum actele juridice emise ori încheiate sunt sau nu rezultat al unor operațiuni administrative prealabile ori al unor acte premergătoare, situația de conflict de interese putând fi reținută în oricare din ipoteze, atât timp cât se verifică condițiile ce pot fi deduse din conținutul art. 70 al Legii nr. 161/2003, referitoare la existența unui interes de natură patrimonială și a posibilității de influențare a modului de îndeplinire, cu obiectivitate, a atribuțiilor aferente funcției.

În acest context se are în vedere și că tocmai în vederea respectării principiilor enumerate în art. 71 din Legea nr. 161/2003 ca stând la baza prevenirii conflictului de interese în exercitarea demnităților publice și funcțiilor publice, și anume "imparțialitate, integritate, transparența deciziei și supremația interesului public", în raport de textele de lege anterior citate, acesta trebuia să respecte obligația privind interdicția participării la deliberarea și adoptarea hotărârilor consiliului local, care este una generală, ce survine ori de câte ori se conturează existența unui posibil interes de natură patrimonială al alesului local, în chestiunile supuse dezbaterii. Totodată, se observă că dispozițiile art. 70 din Legea nr. 161/2003 nu stabilesc, ca și condiție, o influență demonstrată în îndeplinirea atribuțiilor demnitarului/funcționarului public ce are un interes personal de natură patrimonială, ci doar existența posibilității ca interesul personal să influențeze îndeplinirea cu obiectivitate a atribuțiilor persoanei în cauză.

Prin urmare, autoritatea pârâtă și instanța de fond au reținut în mod corect faptul că în exercitarea funcției de primar al Primăriei Municipiului Onești județul Bacău, recurentul A. avea obligația de a adopta o conduită preventivă de natură să îl împiedice să ajungă într-un conflict de interese și să dea dovada unei atitudini neutre, imparțiale și obiective față de interesele sale de orice natură.

În concluzie, în cauză sunt îndeplinite condițiile existenței conflictului de interese în persoana reclamantului, astfel că raportul de evaluare care consacră o atare stare de fapt și de drept este legal, iar hotărârea instanței de fond care-l validează este dată cu interpretarea și aplicarea corectă a normelor de drept material incidente circumstanțelor de fapt reținute în cauză, motivele invocate prin cererea de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia.

Pentru considerentele expuse, constatând că în cauză nu este incident motivul de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în temeiul dispozițiilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) și (2) și art. 497 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamantul A. împotriva sentinței nr. 85/2022 din 23 septembrie 2022 a Curții de Apel Bacău – secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 26 martie 2024, prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.