ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2548/2019

Circumstanțele cauzei. Cererea de chemare în judecată. Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel Suceava la data de 23 martie 2016 reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate București a solicitat anularea Raportului de evaluare nr. x/02.03.2016 întocmit de pârâtă.

Hotărârea primei instanțe. Prin sentința nr. 150 din data de 08.06.2016, Curtea de Apel Suceava, secția de contencios administrativ și fiscal a respins, ca neîntemeiată cererea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate.

Cererea de recurs. Împotriva sentinței nr. 150 din data de 08.06.2016, pronunțată de Curtea de Apel Suceava, secția de contencios administrativ și fiscal a declarat recurs reclamantul A., invocând dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. În dezvoltarea motivelor de recurs se arată că, pentru existența unui conflict de interese trebuie îndeplinite cumulativ mai multe condiții, și anume: persoana ce exercită funcția publică să aibă un interes personal (interesul personal este definit de art. 75 lit. b) din Legea nr. 393/2004 ca reprezentând posibilitatea de a anticipa ca o decizie a autorității publice din care face parte ar putea prezenta un beneficiu sau un dezavantaj pentru o persoană juridică sau fizică cu care să fi avut o relație de angajament care să se fi născut cu ocazia deliberării și adoptării hotărârilor; interesul să fie de natură patrimonială și să poată influența îndeplinirea cu obiectivitate a atribuțiilor ce îi revin consilierului local. Analiza aplicării corecte a acestor dispoziții legale trebuie să pornească de la faptele care i-au fost imputate prin raportul de evaluare contestat, respectiv faptul că a votat pentru aprobarea a 27 hotărâri ale Consiliului local al municipiului Fălticeni prin care s-a aprobat/rectificat bugetul local, inclusiv a bugetului Colegiului Național "Nicu Gane" Fălticeni. Față de motivarea oferită de instanța de fond, interpretând corect dispozițiile art. 46 alin. (1) din Legea nr. 215/2001 și art. 70 din Legea nr. 161/2003 rezultă că, pentru a fi în prezența unui conflict de interese trebuie să fie dovedit un interes patrimonial iar nu un interes personal. Existența unui interes patrimonial presupune crearea unui beneficiu persoanei care ar fi subiectul conflictului de interese, în mod direct sau indirect. În raportul de evaluare contestat nu este indicat care ar fi beneficiul sau dezavantajul exietent în ceea ce privește Colegiul Nasțional "Nicu Gane" Fălticeni a cărui buget ar fi fost votat de către recurentul-reclamant în mai multe rânduri și nici care este interesul personal/patrimonial al acestuia. Consideră că nu sunt îndeplinite condițiile prevăzute de lege deoarece urmare a hotărârilor de consiliu local privind aprobarea/rectificarea bugetului local nu a obținut niciun beneficiu patrimonial. Prin cel de-al doilea motiv de recurs se susține că reclamantul nu a participat la votarea niciunei hotărâri referitoare la aprobarea bugetului Colegiului Național "Nicu Gane" Fălticeni, ci a votat doar aprobarea bugetului local al municipiului Fălticeni. Un al treilea motiv îl constituie faptul că art. 75 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 393/2004 se aplică doar în cazul în care decizia la care participă alesul local prezintă un beneficiu pentru o persoană juridică cu care are o relație de angajament. În speță, Colegiul Național "Nicu Gane" Fălticeni al cărui angajat este pe postul de profesor și pe funcția de conducere de director adjunct nu este o persoană juridică în accepțiunea art. 75 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 393/2004. Indiferent de forma și volumul bugetului aprobat pentru unitatea școlară la care este angajat, aceasta nu îi poate achita drepturi salariale mai mari decât cele prevăzute de lege și nu poate primi eventuale beneficii la care fac referire textele de lege sus-citate. Al patrulea motiv de nelegalitate îl constituie faptul că toate hotărârile de consiliu local privind aprobarea/rectificarea bugetului local reprezintă acte administrative normative pentru care nu se poate reține existența unui conflict de interese. Consideră că, prin analogie, în cazul de față pot fi aplicate dispozițiile art. 72 alin. (2) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției (1) "Persoana care exercită funcția de membru al Guvernului, secretar de stat, subsecretar de stat sau funcții similare acestora, prefect ori subprefect este obligată să nu emită un act administrativ sau să nu încheie un act juridic ori să nu ia sau să nu participe la luarea unei decizii în exercitare funcției publice de autoritate, care produce un folos material pentru sine, pentru soțul său ori rudele dale de gradul I. (2) Obligațiile prevăzute în alin, (1) nu privesc emiterea, aprobarea sau adoptarea actelor normative". În cazul de față, hotărârea de aprobare/rectificare a bugetului local reprezintă tot un act administrativ cu caracter normativ, deoarece își produce efecte asupra întregii comunități a municipiului Fălticeni. În acest sens sunt dispozițiile art. 27 din Legea nr. 215/2001: În scopul asigurării autonomiei locale, autoritățile administrației publice locale au dreptul să instituie și să perceapă impozite și taxe locale, să elaboreze și să aprobe bugetele locale al comunelor, orașelor, municipiilor și județelor în condițiile legii. În analiza naturii juridice a unui act administrativ, esențiale sunt efectele juridice pe care le produce, natura măsurilor dispuse în conținutul său, iar nu forma sau denumirea. Or, din moment ce hotărârile consiliului local de aprobare a bugetului local își răsfrâng efectele juridice asupra întregii comunități locale din municipiul Fălticeni, hotărârea nefiind destinată doar anumitor subiecți de drept, este evident că actul doptat este un act administrativ normativ.

Apărările formulate în cauză. Prin întâmpinarea depusă la dosar, intimatul-pârât a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea sentinței atacate.

Procedura de soluționare a recursului. Cu privire la examinarea recursului în completul filtru În cauză, au fost avute în vedere modificările aduse prin Legea nr. 212/2018 dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal, precum și măsurile luate prin Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din data de 20 septembrie 2018 prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție adoptată la data de 13 septembrie 2018 în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal. Față de aceste aspecte, în temeiul art. 494, raportat la art. 475 alin. (2) și art. 201 din C. proc. civ., astfel cum au fost completate prin dispozițiile XVII alin. (3), raportat la art. XV din Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanțelor judecătorești, precum și pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ. și dispozițiile art. 109 din Regulamentul de ordine interioară al instanțelor judecătorești, prin rezoluția din 24 octombrie 2018 s-a fixat termen de judecată la data de 15 mai 2019.

Soluția instanței de recurs Examinând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurenta-pârâtă, a apărărilor intimatului-reclamant invocate prin întâmpinare, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare. Recurentul-reclamant a învestit instanța de contencios administrativ cu examinarea legalității raportului de evaluare nr. x din 02 martie 2016, emis de către Inspecția de Integritate din cadrul Agenției Naționale de Integritate. Prin raportul de evaluare nr. x din 02 martie 2016, emis de către Inspecția de Integritate din cadrul Agenției Naționale de Integritate, s-a reținut că recurentul-reclamant, în calitate de consilier local, a participat la adoptarea mai multor hotărâri de consiliu local prin care s-au luat decizii privind aprobarea sau rectificarea bugetului local, inclusiv a bugetului Colegiului Național Nicu Gane Fălticeni la care a ocupat prin detașare funcția de director și director adjunct. Constatarea stării de incompatibilitate a reclamantului s-a întemeiat pe dispozițiile art. 70 din Legea nr. 161/2003 coroborat cu art. 46 alin. (1) din Legea nr. 215/2001 și art. 75 din Legea nr. 393/2004. Prima instanță a respins acțiunea reclamantului reținând că, pârâta a constatat în mod corect că reclamantul nu a respectat obligațiile referitoare la regimul juridic al incompatibilităților. Interpretarea pe care prima instanță a dat-o dispozițiilor legale și probatoriilor administrate în cauză este legală, întrucât situația premisă pe care a fost fundamentat Raportul de evaluare este necontestată, reclamantul deținând simultan funcția de consilier local, director și director adjunct al Colegiului Național "Nicu Gane" Fălticeni. Conform art. 70 din Legea nr. 161/2003 prin conflict de interese se înțelege situația în care persoana ce exercită o demnitate publică sau o funcție publică are un interes personal de natură patrimonială, care ar putea influența îndeplinirea cu obiectivitate a atribuțiilor care îi revin potrivit Constituției și altor acte normative. Totodată, potrivit art. 46 alin. (1) din Legea nr. 215/2010 nu poate lua parte la deliberare și la adoptarea hotărârilor consilierul local care, fie personal, fie prin soț, soție, afini sau rude până la gradul al patrulea inclusiv, are un interes patrimonial în problema supusă dezbaterilor consiliului local. Art. 75 din Legea nr. 393/2004 prezumă existența interesului personal atunci când aleșii locali (…) au posibilitatea să anticipeze că o decizie a autorității publice din care fac parte ar putea prezenta un beneficiu sau un dezavantaj pentru sine sau pentru: b) orice persoană fizică sau juridică cu care au o relație de angajament, indiferent de natura acestuia. Din actele dosarului rezultă că, recurentul-reclamant este încadrat pe funcția de profesor în cadrul Colegiului Național Nicu Gane Fălticeni din 01.09.1994, fiind numit prin detașare în interesul învățământului director al colegiului în perioada 01.04.2014 - 31.08.2014, precum și director adjunct în perioada 01.09.2012 - 01.04.2014 și 01.09.2014 până în prezent. În dubla sa calitate, de consilier local și de director, director adjunct al Colegiului Național "Nicu Gane" Fălticeni, recurentul-reclamant avea posibilitatea să anticipeze posibilitatea procurării resurselor financiare necesare unității școlare, deoarece, în calitatea sa de consilier local, membru al Comisiei pentru programe de dezvoltare economico-socială, administrarea domeniului public și privat al municipiuli, servicii și comerț din cadrul Consiliului local, a avut cunoștință de proiectele de hotărâre cu privire la sumele care urmau să fie alocate din bugetul local acestei unități școlare și, în același timp, în calitate de director a semnat adresele prin care Colegiul Național "Nicu Gane" Fălticeni a solicitat Consiliului local alocarea unor sume de bani din bugetul consiliului local. În consecință, prin votarea hotărârilor de aprobare a bugetelor locale pe anii 2013-2014, recurentul-reclamant și-a creat în mod indirect un folos material, prin intermediul unității școlare la care acesta deținea funcția de director. În raport de aceste aspecte, nu poate fi primită critica recuretului-reclamant conform căreia în actul administrativ supus cenzurii instanței nu este indicat beneficiul sau dezavantajul exietent în ceea ce privește Colegiul Nasțional "Nicu Gane" Fălticeni al cărui buget ar fi fost votat de către recurentul-reclamant în mai multe rânduri și nici care este interesul personal/patrimonial al acestuia deoarece, în cazul consilierilor locali, manifestarea atribuțiilor lor presupune manifestarea unei opțiuni, prin procedura de vot, iar conflictul de interese trebuie analizat prin prisma procedurii de vot pe care aceștia o îndeplinesc urmare a statutului de ales local. Astfel, în calitate de consilier local, recurentul-reclamant a participat la deliberarea și adoptarea unui număr de 27 Hotărâri ale Consiliului Local cu privire la aprobarea bugetului unității administrativ-teritoriale, inclusiv a bugetului Colegiului Național "Nicu Gane" Fălticeni prin care s-a creat un beneficiu persoanei juridice cu care se află în raporturi de muncă, beneficiul fiind reprezentat de sumele solicitate în calitate de director adjunct, necesare în procesul de reabilitare și modernizare a instituției de învățământ și alocate pentru această instituție din bugetul local, situație de natură să-i influențeze îndeplinirea cu obiectivitate a atribuțiilor ce îi reveneau în calitate de consilier local. În acest context, în mod corect prima instanță a reținut că, dispozițiile art. 77 din Legea nr. 393/2004 îi impuneau recurentului-reclamant obligația să anunțe la începutul ședințelor de consiliu local, în cadrul cărora s-au adoptat hotărârile referitore alocării de fonduri colegiului cu care se afla în relații de angajament, că are un interes personal și să se abțină de la vot, fiind fără relevanță caracterul temporar al detașării pe funcția de director adjunct, cvorumul cu care au fost adoptate hotărârile sau rezultatul controlului de legalitate exercitat de prefect. De asemenea, nu poate fi primită apărarea formulată de către recurentul-reclamant conform căreia nu a participat la votarea niciunei hotărâri referitoare la aprobarea bugetului Colegiului Național "Nicu Gane" Fălticeni, ci a votat doar aprobarea bugetului local al municipiului Fălticeni, atât timp cât a recunoscut că a participat la votarea hotărârilor. Cu privire la critica recurentului-reclamant în sensul că unitatea de învățământ nu este o persoană juridică, în accepțiunea art. 75 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 393/2004, Înalta Curte constată că nu poate fi primită deoarece, potrivit dispozițiilor art. 19 alin. (1) din Legea nr. 1/2011 Legea educației naționale "unitățile de învățământ de stat au personalitate juridică". Prin utlimul motiv de recurs, recurentul-reclamant arată că toate hotărârile de consiliu local privind aprobarea/rectificarea bugetului local reprezintă acte administrative normative pentru care nu se poate reține existența unui conflict de interese. Cu privire la natura juridică a Hotărârilor Consiliului Local Fălticeni Înalta Curte reține că, potrivit dispozițiilor art. 27 din Legea nr. 215/2001 "În scopul asigurării autonomiei locale, autoritățile administrației publice locale au dreptul să instituie și să perceapă impozite și taxe locale, să elaboreze și să aprobe bugetele locale al comunelor, orașelor, municipiilor și județelor în condițiile legii". Caracterul unilateral al actului administrativ normativ constă în emiterea acestuia fără participarea sau consimțământul subiectelor de drept cu privire la care generează efecte juridice. Astfel, actele administrative normative se delimitează de cele individuale prin conținut dar și prin calitatea subiecților. Astfel, actul normativ conține reglementări de principiu care se adresează unor persoane nedeterminate, adică are o aplicabilitate generală. Gradul de generalitate a actelor administrative normative diferă, în sensul că, anumite norme privesc orice persoană aflată în țară, spre exemplu, regulile privind circulația pe drumurile publice, iar alte norme au un obiect de reglementare mai restrâns, de exemplu, normele ce privesc categorii determinate de persoane. Înalta Curte constată că o astfel de calificare are la bază definirea actelor normative ca fiind acea categorie de acte juridice care conțin o regulă, adică un act de aplicabilitate repetată, asupra unor subiecți de drept nedeterminați și a actelor individuale ca fiind acea categorie de acte care urmărește stabilizarea unei situații juridice precise în raport cu un număr relativ restrâns și determinat de subiecți de drept. Actele administrative normative conțin reglementări cu caracter general, impersonale, care produc efecte erga omnes, în timp ce actele individuale produc efecte, de regulă, față de o persoană, sau uneori față de mai multe persoane, nominalizate expres în conținutul acestor acte. Încadrarea unui act într-una dintre cele două categorii mai sus arătate se realizează prin examinarea integrală a conținutului său, prin prisma trăsăturilor fiecăreia dintre categoriile în discuție (acte normative și acte individuale). Cu alte cuvinte, un act administrativ este fie normativ, fie individual, în funcție de întinderea efectelor juridice pe care le produce. Concluzionând, Înalta Curte reține că numai hotărârile consiliului local prin care se stabilesc taxele locale au caracter normativ nu și cele care aprobă bugetul local, acestea având natura de acte administrative individuale. Așadar, în speța de față, în timpul mandatului de consilier local recurnetul-reclamant a participat la luarea de decizii cu conținut economic în favoarea unității de învățământ la care este încadrat ca profesor din 1994 și unde ocupa funcția de director adjunct, respectiv și-a exercitat dreptul de vot cu privire la adoptarea a 27 Hotărâri ale Consiliului Local referitoare la bugetul unității administrativ-teritoriale, inclusiv bugetul Colegiului Național "Nicu Gane" Fălticeni, acte administrative ce nu au caracterul unor acte normative. Prin urmare, Înalta Curte constată că hotărârea instanței de fond a fost pronunțată cu aplicarea corectă a normelor de drept material, criticile formulate de recurentul-reclamant fiind nefondate.

Soluția instanței de recurs. Pentru aceste considerente, constatând că nu este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 496 alin. (1) C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat. PENTRU ACESTE MOTIVE,