ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1399/2019

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția VIII-a contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/2015, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională De Integritate, a formulat contestație împotriva Raportului de evaluare x/22.06.2015, solicitând anularea Raportului de evaluare x/22.06.2015 și obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecata.

Prin Sentința nr. 3270 din 9 decembrie 2015, Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, a admis contestația formulată de contestatorul A. în contradictoriu cu Agenția Națională de Integritate, a anulat Raportul de evaluare nr. x/22.06.2015 emis de pârâtă.

Împotriva sentinței a declarat recurs pârâta Agenția Națională de Integritate criticând-o pentru nelegalitate, în temeiul dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., iar reclamantul A. a formulat, în temeiul art. 488 pct. 8 din C. proc. civ., recurs incident împotriva aceleiași sentințe.

3.1 În motivarea căii de atac, recurenta-pârâtă a susținut, în esență, că raționamentul instanței de fond cu privire la inexistența unui conflict de interese generat de acțiunile desfășurate de către recurentul-reclamant este bazat pe o interpretare eronată a prevederilor legale incidente, respectiv art. 46 din Legea administrației publice locale nr. 215/2001, art. 75 lit. f) și art. 77 din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali.

În opinia recurentei, pentru adoptarea hotărârilor consiliului local, nu răspund doar consilierii locali care votează împotriva unui proiect de hotărâre, ci și cei care se abțin de la vot.

Interesul patrimonial al consilierului local are caracter personal indirect și reiese din calitatea acestuia de consilier local, care a participat la procesul de votare al hotărârii prin care s-a decis, închirierea de către Consiliul Local, a unor trupuri de pășune, proprietatea privată a municipiului Câmpulung Moldovenesc și încheierea la data de 13.05.2010 a Contractului de închiriere nr. x/13.05.2010, fiindu-i influențată îndeplinirea cu obiectivitatea a atribuțiilor ce îi revin.

În ceea ce privește potențialul beneficiu, legiuitorul arată că un consilier trebuie să-și anunțe colegii la începutul dezbaterilor, chiar și atunci când o decizie a autorității publice din care face parte ar putea prezenta un beneficiu sau un dezavantaj pentru sine sau pentru soț, soție, rude sau afini până la gradul al doilea. Prin urmare, este suficient ca beneficiu să aibă caracter potențial, nu neapărat efectiv.

Recurenta consideră că sentința atacată a fost pronunțată cu aplicarea greșită a normelor de drept material aplicabile, prin acordarea unui înțeles greșit, din punct de vedere juridic, al participării la vot, a noțiunii de interes personal și a obligației de a anunța la începerea dezbaterilor a interesului reclamantului, în problema supusă dezbaterii, interpretare care nu respectă intenția legiuitorului.

Astfel, recurenta arată că reclamantul A. a fost prezent în sala la ședința consiliului și a participat la procesul de votare, fără să-și anunțe interesul în cauză.

În fine, recurenta-pârâtă a susținut că exprimarea legiuitorului în art. 77 alin. (3) din Legea nr. 393/2004, abținerea de la vot, s-a făcut în sensul obligației consilierului local de a nu participa la procesul de votare, de a se abține de a participa la procesul de votare, nu de a-și exprima votul de abținere.

3.2 În motivarea căii sale de atac, reclamantul A., în temeiul art. 488 pct. 8 din C. proc. civ., a criticat sentința instanței de fond, arătând în esență, că în mod greșit prima instanță a apreciat că în cauză nu a fost încălcat principiul neretroactivității.

În opinia recurentului-reclamant, în speță este vorba de pretinse fapte săvârșite anterior intrării în vigoare a legii nr. 176/2010 și a unor verificări a Hotărârii a Consiliului Local din data 29.04.2010, în baza sesizării și a Dosarului nr. x/19.09.2014.

Potrivit dispozițiilor art. 76 alin. (3) din Legea nr. 161/2003, în vigoare până la data de 25 noiembrie 2007 (când au fost abrogate în mod expres de art. 60 alin. (1) lit. B) capitolul VIII din Legea nr. 144/2007), în cazul unui eventual conflict de interese și dacă alesul local a realizat foloase materiale, prefectul dispunea sesizarea organelor de urmărire penală sau a celor constituite potrivit Legii nr. 115/1996.

Din punct de vedere al dreptului substanțial, la momentul de referință (29.04.2010), dispozițiile Legilor nr. 161/2003, 215/2001 și nr. 393/2004 trimiteau la instituția răspunderii civile, administrative sau penale și în niciun caz la efectele sau sancțiunile avute în vedere de dispozițiile art. 25 din Legea nr. 167/2010 și care se regăsesc în raportul contestat.

Legea nr. 161/2003 nu conține nici o dispoziție referitoare la sancțiunile aplicabile consilierilor locali pentru ipoteza conflictului de interese, ci face trimitere la dispozițiile art. 47 din Legea nr. 215/2001 (art. 46 în actuala reglementare), care se referă la nulitatea actelor adoptate, iar nu și la alte tipuri sancțiuni.

Recurenta ANI a raportat întreaga situație la dispozițiile Legii nr. 176/2010 în privința efectelor pe care le produce o eventuală situație de conflict de interese și nu la dispozițiile Legilor nr. 215/2001, nr. 161/2003 sau 393/2004.

Așadar, este de observat faptul că, din punct de vedere al dreptului material, nici una dintre legile enumerate în cele ce preced, anterioare Legii nr. 176/2010, nu reglementează instituția "eliberării din funcție" sau a "destituirii din funcție" și nici nu prevede "interzicerea unor drepturi sau libertăți" pentru o anumită perioadă de timp, astfel încât aplicarea dispozițiilor art. 25 din Legea nr. 176/2010 unei situații juridice născute înaintea intrării ei în vigoare înseamnă o aplicare retroactivă a legii.

Mai mult, este de observat că, prin dispozițiile art. 25 alin. (4) din Legea nr. 176/2010, este instituită și o excepție de la "dreptul comun" (Legile nr. 215/2001, nr. 161/2003 sau nr. 393/2004), în sensul că sancțiunile disciplinare nu pot consta în mustrare sau avertisment, cu alte cuvinte o agravare a condițiilor răspunderii disciplinare față de cadrul general de sancționare, fiind evident că fie și numai din această perspectivă legea civilă de drept substanțial retroactivează.

Astfel, nu poate fi reținută opinia instanței de fond, în sensul că "situația juridică care generează conflictul de interese este prevăzută în normele de drept substanțial (...) în vigoare (...)", întrucât, astfel normele de drept substanțial la care face trimitere instanța de fond cuprind alte dispoziții și alte efecte juridice decât cele reținute de ANI în Raportul contestat.

În concluzie, recurentul-reclamant a solicită admiterea recursului, casarea hotărârii atacate și admiterea contestației pentru motivele arătate.

Examinând sentința recurată prin prisma motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., a actelor dosarului și a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată că recursul formulat de pârâta Agenția Națională de Integritate este fondat, iar recursul formulat de reclamantul A. este nefondat, pentru următoarele considerente:

Instanța de fond a fost învestită cu soluționarea contestației împotriva Raportului de evaluare nr. x/22.06.2015 întocmit de Agenția Națională de Integritate, prin care s-a reținut ca încălcarea dispozițiilor legale s-ar fi produs prin participarea sa, în calitate de consilier local, la deliberarea și adoptarea Hotărârii Consiliului Local al municipiului Câmpulung Moldovenesc nr. 48 din data de 29.04.2010 - hotărâre prin care s-a aprobat închirierea prin licitație publica a unor trupuri de pășune, procedura de licitație, caietul de sarcini, comisia de licitație și de soluționare a contestațiilor - în condițiile în care ar fi avut un interes personal în închirierea unor pășuni dintre cele scoase la licitație.

Prima instanță a admis acțiunea intimatului-reclamant și, în consecință, a anulat raportul de evaluare, reținând în esență, că intimatul-reclamant nu s-a aflat în conflict de interese întrucât, așa cum rezultă din Procesul-verbal încheiat cu ocazia ședinței ordinare a Consiliului Local al municipiului Câmpulung Moldovenesc din data de 29.04.2010, dată la care a fost adoptată hotărârea menționată, reclamantul, deși a fost prezent la lucrările ședinței, s-a abținut de la vot în privința deciziei de a se închiria, prin licitație publica, anumite trupuri de pășuni, menționându-se expres "domnul consilier local A. nu a participat la vot - abținere." .

Instanța de fond a apreciat ca fiind eronată interpretarea pârâtei, potrivit căreia reclamantul a votat în cadrul procesului deliberativ, votul acestuia fiind înregistrat drept "abținere", întrucât abținerea de la vot semnifică tocmai contrariul și anume, neparticiparea reclamantului la procesul deliberativ și la adoptarea Hotărârii Consiliului Local al municipiului Câmpulung Moldovenesc nr. 48/29.04.2010.

Înalta Curte nu împărtășește opinia instanței de fond, apreciind că în cauză există și constată că în cauză sunt îndeplinite condițiile pentru existența unui conflict de interese.

În acest context, instanța de control judiciar constată că sunt fondate susținerile recurentei-pârâte, câtă vreme legiuitorul stabilește condițiile conflictului de interese în raport de participarea consilierului local la deliberarea și adoptarea unei hotărâri de consiliu local în legătură cu o problemă asupra căreia are un interes personal de natură patrimonială.

Astfel, conflictul de interese este definit, de art. 70 din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și a mediului de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, ca fiind situația în care persoana ce exercită o demnitate publică sau o funcție publică are un interes personal de natură patrimonială, care ar putea influența îndeplinirea cu obiectivitate a atribuțiilor care îi revin potrivit Constituției și altor acte normative.

O definiție a conflictului de interese privind funcționarii publici este inclusă în art. 13 din Recomandarea nr. 10/2000 a Comitetului de Miniștri al Consiliului Europei, în sensul că "Conflictul de interese se naște în situația în care un funcționar public are un interes personal de natură să influențeze sau să pară a influența exercitarea imparțială și obiectivă a funcțiilor sale oficiale ".

Conflictul de interese privind aleșii locali este reglementat de Legea nr. 161/2003, Legea nr. 393/2004 privind statutul aleșilor locali și Legea nr. 215/2001 a administrației publice locale.

Astfel, potrivit art. 77 din Legea nr. 161/2003 "Conflictele de interese pentru președinții și vicepreședinții consiliilor județene sau consilierii locali și județeni sunt prevăzute în art. 47 din Legea administrației publice locale nr. 215/2001, cu modificările și completările ulterioare".

Art. 47 din Legea nr. 393/2004 prevede că "Aleșii locali sunt obligați să menționeze expres situațiile în care interesele lor personale contravin intereselor generale. În cazurile în care interesul personal nu are caracter patrimonial, consiliile locale pot permite participarea la vot a consilierului".

Conform art. 75 din aceeași lege, "Aleșii locali au un interes personal într-o anumită problemă, dacă au posibilitatea să anticipeze că o decizie a autorității publice din care fac parte ar putea prezenta un beneficiu sau un dezavantaj pentru sine sau pentru: a) soț, soție, rude sau afini până la gradul al doilea inclusiv; b) orice persoană fizică sau juridică cu care au o relație de angajament, indiferent de natura acestuia; c) o societate comercială la care dețin calitatea de asociat unic, funcția de administrator sau de la care obțin venituri; d) o altă autoritate din care fac parte; e) orice persoană fizică sau juridică, alta decât autoritatea din care fac parte, care a făcut o plată către aceștia sau a efectuat orice fel de cheltuieli ale acestora; f) o asociație sau fundație din care fac parte".

Potrivit art. 25 din Legea nr. 215/2001 "Aleșii locali sunt primarul, consilierii locali, președintele consiliului județean și consilierii județeni. În asigurarea liberului exercițiu al mandatului lor, aceștia îndeplinesc o funcție de autoritate publică, beneficiind de dispozițiile legii penale cu privire la persoanele care îndeplinesc o funcție ce implică exercițiul autorității de stat".

În cazul consilierilor locali, dispozițiile art. 46 alin. (1) din Legea nr. 215/2001 statuează că "Nu poate lua parte la deliberare și la adoptarea hotărârilor consilierul local care, fie personal, fie prin soț, soție, afini sau rude până la gradul al patrulea inclusiv, are un interes patrimonial în problema supusă dezbaterilor consiliului local".

Ca o detaliere a acestei interdicții legale, art. 77 din Legea nr. 393/2004 reglementează în sensul că "1) Consilierii județeni și consilierii locali nu pot lua parte la deliberarea și adoptarea de hotărâri dacă au un interes personal în problema supusă dezbaterii.

(2) În situațiile prevăzute la alin. (1), consilierii locali și consilierii județeni sunt obligați să anunțe, la începutul dezbaterilor, interesul personal pe care îl au în problema respectivă.

(3) Anunțarea interesului personal și abținerea de la vot se consemnează în mod obligatoriu în procesul-verbal al ședinței".

Reglementarea conflictului de interese prin prevederile art. 46 din Legea nr. 215/2001 a constituit obiectul excepțiilor de neconstituționalitate, Curtea Constituțională statuând prin jurisprudența sa (Decizia nr. 951/25.06.2009) că textul legal stabilește garanții ale imparțialității autorităților publice și a membrilor consiliilor locale în exercitarea atribuțiilor lor. Rațiunea instituirii acestui conflict de interese, care intră sub incidența prevederilor Legii nr. 161/2003, este aceea de a asigura "eliminarea subiectivismului și interesului particular ori de grup" în cadrul forurilor decizionale ale autorităților publice (Decizia nr. 418/03.07.2014).

În cauza de față, potrivit procesului-verbal al ședinței a Consiliului Local al municipiului Câmpulung Moldovenesc din data de 29 aprilie 2010, se constată că reclamantul A. a votat alături de ceilalți consilieri locali, votul său fiind înregistrat drept abținere.

În raport de dispozițiile art. 77 alin. (2) din Legea nr. 393/2004 precizate, în lumina principiului transparenței decizionale, Înalta Curte apreciază că recurentul-reclamant avea obligația să anunțe interesul său personal la începutul dezbaterilor precum și abținerea de la procesul de votare.

Aceasta deoarece art. 77 alin. (1) din Legea nr. 393/2004 interzice participarea sa la deliberare, impunând ca intimatul-reclamant să anunțe interesul său personal la începutul dezbaterilor asupra problemei în care are interes, tocmai pentru a se preveni participarea sa la deliberare în cadrul ședinței autorității deliberative, respectiv pentru a preveni influențarea hotărârilor acestei autorități prin prezența sa la deliberări.

Prin urmare, contrar celor reținute de instanța de fond, Înalta Curte constată că reclamantul avea obligația de a anunța interesul său personal în toate etapele premergătoare adoptării Hotărârii Consiliului Local al municipiului Câmpulung Moldovenesc nr. 48 din data de 29.04.2010, la un moment anterior începerii dezbaterilor asupra acestei hotărâri, iar nicidecum la momentul votului, printr-un vot de abținere.

Pentru aceste, Înalta Curte constată că este fondat recursul formulat de pârâta Agenția Națională de Integritate.

Referitor la recursul formulat de reclamantul A., Înalta Curte constată că acesta este nefondat pentru următoarele considerente.

Contrar susținerilor recurentului-reclamant, instanța de fond nu a pronunțat sentința atacată prin încălcarea principiului neretroactivității.

Astfel, Înalta Curte constată că, în acord cu prima instanță, normele conținute de Legea nr. 176/2010 reglementează procedurile derulate în fața Agenției Naționale de Integritate, în sensul că stabilește completările aduse Legii nr. 144/2007, cu privire la procedurile și sancțiunile aplicate prevederilor Legii nr. x, care nu înlătură prevederile Legii nr. 161/2003, ci doar stabilește modalitatea de evaluare și sancțiunile aplicate, iar acestea sunt de imediată aplicare.

Așadar, în mod corect a reținut prima instanță că începând cu data de 05.09.2010, data intrării în vigoare a Legii nr. 176/2010, procedura reglementată de acest act normativ privind evaluarea și constatarea conflictelor de interese și a incompatibilităților se aplică tuturor acestor situații juridice chiar dacă, potrivit normelor de drept substanțial care le reglementează, acestea s-au născut, înainte de intrarea în vigoare a Legii nr. 176/2010.

Prin urmare, contrar susținerilor recurentului, potrivit cărora normele de drept substanțial la care face trimitere instanța de fond cuprind alte dispoziții și alte efecte juridice decât cele reținute de ANI în Raportul contestat, în cauză, faptele au fost analizate și încadrate juridic în prevederile art. 70 din Legea nr. 161/2003, art. 46 alin. (1) din Legea nr. 2001 și art. 75 din Legea 393/2004, legi care erau în vigoare pe întreaga perioadă supusă evaluării, cuprinsă între data de 19.06.2008 și data de 22.06.2012.

Pentru aceste considerente și în temeiul art. 20 din Legea contenciosului administrativ nr. 544/2004 și art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul incident formulat de reclamantul A. ca nefondat, va admite recursul declarat de pârâta Agenția Națională de Integritate împotriva Sentinței nr. 3270 din 9 decembrie 2015 a Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, de contencios administrativ și fiscal, va casa sentința atacată și va respinge acțiunea formulată de reclamantul A., ca nefondată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul formulat de pârâta Agenția Națională de Integritate împotriva Sentinței nr. 3270 din 9 decembrie 2015 a Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal.

Casează în tot hotărârea recurată și în rejudecare, respinge acțiunea ca neîntemeiată.

Respinge recursul incident formulat de reclamantul A. împotriva Sentinței nr. 3270 din 9 decembrie 2015 a Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 14 martie 2019.

GGC - NN