ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1177/2018

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal, reclamantul A., în contradictoriu cu Agenția Națională de Integritate, a solicitat anularea raportului de evaluare x/19.06.2015.

Prin sentința nr. 49 din 4 decembrie 2015, Curtea de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal a admis acțiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, și a anulat raportul de evaluare nr. x/l 09.06.2015.

Împotriva acestei sentințe a formulat recurs pârâta Agenția Națională de Integritate, cu invocarea motivului de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 pct. 8 C. proc. civ., prin raportare la art. 70 și art. 71 din Legea nr. 161/2003, a solicitat casarea sentinței atacate și respingerea acțiunii ca neîntemeiată.

În motivarea recursului, a invocat dispozițiile referitoare la conflictul de interese privind aleșii locali din Legea nr. 161/2003, art. 70, 71, 76 alin. (1) și (2), faptul că acestea se completează cu prevederile referitoare la statutul aleșilor locali din Legea nr. 393/2004, art. 75 lit. a), astfel că instanța de fond a interpretat greșit dispozițiile legale, concluzionând că acestea nu sunt aplicabile, astfel încât nu poate fi reținut un conflict de interese în sarcina recurentului - reclamant.

A arătat că existența unui conflict de interese este condiționată de întrunirea cumulativă a trei elemente: deținerea unei funcții publice, emiterea în exercitarea acestei funcții a unor dispoziții și obținerea de către soț/soție a unui folos material în urma respectivelor decizii, iar în speță, contrar celor reținute de instanța de fond, existența acestor trei elemente este evidentă.

Reclamantul a exercitat funcția publică de Primar al Comunei Negrilești, în exercitarea aceste funcții a emis o serie de decizii referitoare la soția sa, iar în urma acestora soția sa a obținut un folos material reprezentat de veniturile salariate încasate de la angajator - Primăria Negrilești, semnarea acestora reprezentând o manifestare de voință săvârșită cu intenția de a produce efecte juridice, în sensul că soția recurentului a obținut venituri de la angajatorul Primăria Negrilești, acesta aflându-se în situația în care, datorită interesului personal de natură patrimonială, nu și-a îndeplinit atribuțiile în conformitate cu principiile care stau la baza exercitării funcției sale publice.

Deși, după cum a reținut instanța de fond, acțiunile recurentului ar fi reprezentat executarea unei atribuții specifice conferite de art. 74 din Legea nr. 215/2001, în speță sunt aplicabile dispozițiile art. 65 al aceluiași act normativ, reclamantul având posibilitatea de a evita generarea unui conflict de interese prin delegarea atribuțiilor sale referitoare la semnarea dispozițiilor către viceprimar.

Conform art. 70 din Lege nr. 161/2003, elementul definitoriu al unui conflict de interese îl reprezintă existența unui interes personal pe care un ales local îl urmărește prin conduita pe care o manifestă în exercitarea funcției sale, interes reprezentat de un beneficiu pentru soția sa, pe care poate să anticipeze că îl va obține printr-o decizie a sa, iar în speța de față interesul personal urmărit de recurentul - reclamant este evident, fiind nefondate susținerile instanței de fond, în baza acestor acte, B., soția recurentului, obținând venituri de la angajatorul Primăria Comunei Negrilești, în perioada 2008 - 2014, în cuantum de aproximativ 118.547 RON.

Nefondate sunt și susținerile instanței de fond referitoare la inexistența conflictului de interese motivată de faptul că soția a fost mutată de pe o funcție de conducere pe una de execuție cu un salariu mai mic, întrucât, după cum rezultă din analiza prevederilor art. 76 alin. (1) al Legii nr. 161/2003, existența unui conflict de interese nu este condiționată de cuantumul folosului material obținut, fiind suficient doar ca acesta să existe.

Având în vedere conceptul de demnitate publică, reprezentat de complexul de atribuții și responsabilități stabilite prin Constituție, legi și alte acte normative, pe care și le asumă o persoană fizică prin investirea sa ca urmare a rezultatului procesului electoral direct, prin alegere, sau indirect, prin numire, potrivit legii, rezultă că, prin natura funcției cu care a fost investit, primarul slujește interesele comunității din care face parte, astfel încât îi revine obligația să respecte normele imperative privind obligațiile ce-i revin în conformitate cu prevederile Legea nr. 161/2003, cu completările și modificările ulterioare.

Tocmai de aceea în art. 71 teza finală din Cartea I, Titlul IV, Capitolul II al Legii nr. 161/2003 a fost reglementat principiul supremației interesului public, relevantă fiind definiția pe care Recomandarea 10/2000 a Comitetului de Miniștri al Consiliului Europei o dă, la art. 13, conflictului de interese, astfel că este evident conflictul de interese; recurentul -reclamant, având un interes personal, avea obligația de a exercita funcția publică cu respectarea principiilor privind imparțialitatea, integritatea, transparenta deciziei și supremația interesului public, pentru a preveni un eventual conflict de interese, obligație pe care nu a respectat-o.

Intimatul-reclamant A. a formulat recurs incident, cu invocarea motivului de casare prevăzut de art. 488 pct. 8 C. proc. civ., și a solicitat să fie admis în situația în care recursul pârâtei va fi declarat admisibil, motivat de faptul că instanța de fond a pronunțat hotărârea raportat la probele și susținerile pe fond a cauzei, deși invocase excepția lipsei competenței pârâtei de a evalua situații/fapte juridice săvârșite anterior intrării în vigoare a Legii nr. 176/2010, încălcarea principiului neretroactivității legii civile, enunțat în mod expres în Constituția României la art. 15 alin. (2).

A arătat că Agenția Națională de Integritate a fost înființată în anul 2007, prin Legea nr. 144/2007, însă la 5 mai 2010, în Monitorul Oficial nr. 294, a fost publicată Decizia nr. 415 din 2010 a Curții Constituționale, decizie prin care au fost declarate neconstituționale dispozițiile Legii nr. 144/2007.

Legea în baza căreia în prezent funcționează recurenta-pârâta, respectiv Legea nr. 176/2010, a fost publicată în Monitorul Oficial nr. 612/02 septembrie 2010, intrând în vigoare din 5 septembrie 2010, astfel că, potrivit principiului neretroactivitătii legii civile, prevăzut de art. 15 alin. (2) din Constituție, legea civilă se aplică numai situațiilor care se ivesc după intrarea ei în vigoare, iar nu și situațiilor anterioare.

Dispozițiile primarului cu nr. 195/2008, 200/2008 și 305/2008, care au stat la baza emiterii raportului de evaluare contestat, se încadrează în sfera situațiilor anterioare intrării în vigoare a Legii nr. 176/2010, fiind emise în anul 2008, opinie susținută și de către Înalta Curte de Casație și Justiție, prin Decizia nr. 1350/2014, care consideră că prevederile art. 11 din Legea nr. 176/2010 se impun a fi interpretate în sensul că sunt aplicabile situațiilor juridice născute sau apărute după intrarea în vigoare a legii, respectiv după septembrie 2010 și nicidecum unor situații preexistente.

Prin întâmpinare, intimatul reclamant a invocat excepția nulității cererii de recurs, în condițiile în care nu sunt îndeplinite cerințele prev. de art. 84 alin. (2), art. 486 și 490 alin. (1) din C. proc. civ., coroborate cu dispozițiile art. 13 alin. (1) din Legea nr. 514/2003 privind organizarea și exercitarea profesiei de consilier juridic, solicitând anularea cererii de recurs în baza art. 493 alin. (5) din C. proc. civ. raportat la dispozițiile art. 493 alin. (3) din același act normativ; de asemenea, pe cale de excepție, a invocat excepția nulității cererii de recurs, raportat la dispozițiile art. 489, art. 493 alin. (5), art. 493 alin. (3) teza II din C. proc. civ., în condițiile în care motivele invocate în cererea de recurs nu se încadrează în prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

Pe fondul cauzei, a solicitat respingerea recursului ca nefondat. A arătat că instanța de fond a apreciat în mod corect că prin semnarea celor trei decizii ale primarului, care au stat la baza emiterii raportului de evaluare contestat, recurentul-reclamant nu și-a încălcat atribuțiile care îi revin. Delegarea emiterii celor trei decizii viceprimarului sau altor funcționari din cadrul instituției, nu era o alternativă la semnarea dispozițiilor care vizau raporturile de serviciu ale soției sale deoarece, după cum în mod unitar susține și doctrina, s-ar fi aflat în situația unei delegări de semnătură, cu consecința că tot el, în calitate de primar, era considerat emitentul dispozițiilor. Emiterea celor trei dispoziții ale primarului referitoare la activitatea soției sale s-a făcut cu respectarea principiilor care reglementează conflictul de interese, înainte de a lua orice decizie s-a consultat cu reprezentanții Instituției Prefectului și cu cei ai Agenției Naționale a Funcționarilor Publici, respectând în totalitate indicațiile primite.

Potrivit dispozițiilor art. 493 alin. (2)-(3) C. proc. civ., a fost întocmit raportul asupra admisibilității recursurilor, prin care s-a constatat că cererile de recurs întrunesc cerințele de admisibilitate. Prin încheierea din camera de consiliu de la data de 23 octombrie 2017, completul de filtru a analizat raportul, a constatat că acesta este întocmit în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (2) și (3) din C. proc. civ. și a dispus comunicarea actului către părți, conform alin. (4) al aceluiași articol.

Prin încheierea din camera de consiliu de la data de 15 ianuarie 2018, excepțiile nulității recursului pârâtei fiind respinse ca neîntemeiate, completul de filtru a admis recursurile în principiu și a fixat termen pentru judecarea acestora în ședință publică, conform art. 493 alin. (7) C. proc. civ.

Examinând sentința recurată prin prisma motivelor de casare invocate prin recursul principal și recursul incident, prevăzute de dispozițiile art. 488 pct. 8 C. proc. civ., încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material, Înalta Curte constată că recursurile sunt nefondate, pentru următoarele considerente:

Prin Raportul de evaluare nr. x/19.06.2015, Agenția Națională de Integritate a constatat că se identifică elemente, în ceea ce îl privește pe primarul Comunei Negrilești, A., în sensul nerespectării regimului juridic al conflictelor de interese, prin încălcarea art. 76 alin. (1) din Legea nr. 161/2003.

S-a reținut că reclamantul, în calitate de primar al Comunei Negrilești, a semnat următoarele documente care privesc activitatea soției reclamantului în cadrul Primăriei Comunei Negrilești: dispoziția nr. 195/30.06.2008 privind suspendarea raportului de serviciul al soției reclamantului, secretar al comunei Negrilești; dispoziția nr. 200/23.07.2008 privind modificarea dispoziției primarului nr. 195 din 30 iunie 2008 referitoare la suspendarea raportului de serviciu al soției reclamantului; dispoziția nr. 305/08.12.2008 privind modificarea raportului de serviciu al soției reclamantului prin mutarea definitivă în funcția publică de exercițiu de consilier clasa I grad profesional superior, treapta 2 de salarizare. S-a constatat că veniturile din salarii obținute de la Primăria Comunei Negrilești de către soția reclamantului, în perioada iunie 2008-31 decembrie 2014, sunt în cuantum de 118.547 RON.

Potrivit dispozițiilor art. 70 din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, "Prin conflict de interese se înțelege situația în care persoana ce exercită o demnitate publică sau o funcție publică are un interes personal de natură patrimonială, care ar putea influența îndeplinirea cu obiectivitate a atribuțiilor care îi revin potrivit Constituției și altor acte normative.".

Potrivit dispozițiilor art. 76 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, "Primarii și viceprimarii, primarul general și viceprimarii municipiului București sunt obligați să nu emită un act administrativ sau să nu încheie un act juridic ori să nu emită o dispoziție, în exercitarea funcției, care produce un folos material pentru sine, pentru soțul său ori rudele sale de gradul I".

Raportat la situația de fapt reținută prin Raportul de evaluare contestat și dispozițiile legale incidente, Înalta Curte constată că recursul principal este nefondat, instanța de fond a constatat în mod corect că situația descrisă în raport nu întrunește elementele conflictului de interese, cu aplicarea corectă a dispozițiilor legale, nefiind incident motivul de casare prevăzut de art. 488 pct. 8 C. proc. civ.

Art. 70 din Legea nr. 161/2003 definește conflictul de interese ca fiind situația în care persoana care exercită o demnitate publică sau o funcție publică are un interes personal de natură patrimonială, care ar putea influenta îndeplinirea cu obiectivitate a atribuțiilor care îi revin potrivit Constituției și altor acte normative, iar principiile care stau la baza prevenirii conflictului de interese în exercitarea demnităților publice și funcțiilor public sunt, potrivit art. 71, imparțialitatea, integritatea, transparența deciziei și supremația interesului public.

Din dispozițiile art. 70 și art. 76 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 rezultă că, pentru a se constata existența conflictului de interese, trebuie îndeplinite condițiile referitoare la interesul personal de natură patrimonială, care ar putea influența îndeplinirea cu obiectivitate a atribuțiilor ce revin, funcționarului, folosul material pentru sine sau persoanele menționate produs prin emiterea unui act administrativ, încheierea unui act juridic sau emiterea unei dispoziții, în exercitarea funcției.

În condițiile în care regimul conflictului de interese în exercitarea demnităților și funcțiilor publice reprezintă a restrângere a exercițiului unor drepturi și libertăți prevăzute în Constituție, dispozițiile prin care se reglementează conflictul de interese sunt de strictă interpretare și aplicare. În cauză, situația reținută în raportul de evaluare nu întrunește elementele conflictului de interese, conform dispozițiilor art. 76 alin. (1) din Legea nr. 161/2003. Reclamantul nu a încălcat prevederile legale privind regimul juridic al conflictelor de interese.

Instanța de fond a arătat că, pentru a se determina în mod concret existența unui conflict de interese, se impune a se analiza dacă decizia depinde exclusiv de voința persoanei ce exercită o demnitate publică sau o funcție publică și dacă acea persoană are un interes personal, ce poate fi reprezentat de un beneficiu pe care persoana ce exercita o demnitate publică sau o funcție publică sau un terț apropiat acestuia îl obține ca urmare a deciziei luate.

Din probele administrate în cauză, a rezultat faptul că reclamantul, ales în calitate de primar al Comunei Negrilești la alegerile locale din iunie 2008, a emis, în exercitarea atribuțiilor specifice care îi reveneau, printre acestea regăsindu-se și acelea de numire și eliberare din funcție a personalului, deciziile de suspendare a raportului de serviciu al soției sale, care deținea funcția de secretar al comunei Negrilești din anul 2003, de modificare a raportului de serviciu al acesteia prin mutarea în funcția publică de exercițiu de consilier, pentru înlăturarea situației de incompatibilitate, prevăzută de dispozițiile art. 116 alin. (3) din Legea nr. 215/2001, rezultată din calitatea reclamantului, primar al Comunei Negrilești, respectiv calitatea soției acestuia, secretar al aceleiași comune.

Dispozițiile au fost emise având în vedere organigrama adoptată anterior alegerii reclamantului în funcția de primar și prevăd drepturi salariale diminuate celor avute anterior de persoana mutată, stabilite conform dispozițiilor legale care reglementează salarizarea funcționarului public pentru activitatea desfășurată în baza raportului de serviciu, situație față de care instanța a constatat în mod corect, în condițiile în care elementul esențial de determinare a existenței conflictului de interese îl reprezintă conduita demnitarului și caracterul lui de factor de decizie deplin și absolut asupra chestiunii ce ar putea determina existența conflictului de interese, că nu sunt îndeplinite elementele constitutive la conflictului de interese în sensul dispozițiilor art. 70 și art. 71 din Legea nr. 161/2003.

În ceea ce privește recursul incident, motivele de recurs invocate de reclamantul A. privind lipsei competenței recurentei-pârâte de a evalua situații/fapte juridice săvârșite anterior intrării în vigoare a Legii nr. 176/2010 și încălcarea principiului neretroactivității legii civile sunt nefondate, nefiind incident motivul de casare prevăzut de art. 488 pct. 8 C. proc. civ.

Agenția Națională de Integritate are competența de evaluare a conflictelor de interese și a incompatibilităților în baza Legii nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcțiilor și demnităților publice, pentru modificarea și completarea Legii nr. 144/2007 privind înființarea, organizarea și funcționarea Agenției Naționale de Integritate, precum și pentru modificarea și completarea altor acte normative, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I nr. 621 din 2 septembrie 2010, raportul de evaluare a conflictului de interese contestat în cauză fiind emis ulterior intrării în vigoare a acestei legi.

Deși a fost evaluat un conflict de interese cu privire la acte emise de reclamant anterior intrării în vigoare a Legii nr. 176/2010, nu este încălcat principiul neretroactivității legii civile, întrucât în evaluarea conflictului de interese au fost avute în vedere dispozițiile de drept substanțial cuprinse în Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, publicată in Monitorul Oficial al României, Partea I nr. 279 din 21 aprilie 2003, în vigoare la data raporturilor juridice în cauză.

În ceea ce privește decizia nr. 1350/2014 invocată de recurent, se constată faptul că jurisprudența majoritară a secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție (cu titlu exemplificativ, deciziile nr. 3442/2013, nr. 6358/2013 și nr. 2314/2014) a fost în sens contrar, și anume că este respectat principiul neretroactivității legii civile în ipoteza în care Agenția Națională de Integritate efectuează, în baza și ulterior intrării în vigoare a Legii nr. 176/2010, procedura de evaluare cu privire la raporturi juridice născute și epuizate anterior intrării în vigoare a acestei legi, dar în raport cu dispozițiile de drept substanțial cuprinse în Legea nr. 161/2003, aplicabile raporturilor juridice analizate; în acest sens, pentru unificarea jurisprudenței a fost adoptată la data de 30.06.2014, de judecătorii secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție, soluția de unificare a practicii judiciare.

Pentru aceste motive, Înalta Curte constată că sentința recurată, prin care a fost admisă acțiunea și anulat raportul de evaluare a conflictului de interese, a fost pronunțată cu aplicarea corectă a dispozițiilor Legii nr. 161/2003 și a dispozițiilor Legii nr. 176/2010, nu sunt incidente motivele de casare invocate prin recursul principal și recursul incident, prevăzute de dispozițiile art. 488 pct. 8 C. proc. civ., considerente pentru care, în temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ și art. 496 C. proc. civ., va respinge recursurile ca nefondate.