Decizia nr. 58 din 9 decembrie 2019

Curtea de Apel Constanţa – Secţia I civilă a dispus, prin încheierea din 8 mai 2019, în Dosarul nr. 48.063/3/2017, aflat pe rolul acestei instanţe, sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, în temeiul dispoziţiilor art. 519 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile cu privire la următoarea chestiune de drept: dacă în aplicarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 57/2015 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2016, prorogarea unor termene, precum şi unele măsuri fiscal-bugetare, cu modificările şi completările ulterioare, pentru stabilirea nivelului maxim al salariului de bază cuvenit personalului încadrat într-o agenţie naţională aflată în subordinea Ministerului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, respectiv a Secretariatului General al Guvernului, trebuie avut în vedere nivelul maxim al salariilor aflate în plată la nivelul acestor ordonatori principali de credite, faţă de Decizia nr. 13 din 13 iunie 2016, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul competent să judece recursul în interesul legii, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 763 din 29 septembrie 2016, şi Decizia nr. 49 din 18 iunie 2018, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 838 din 2 octombrie 2018.

Sesizarea a fost înregistrată pe rolul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie la data de 10 iulie 2019, cu nr. 1.885/1/2019, termenul de judecată fiind stabilit la 9 decembrie 2019. II. Norma de drept intern ce formează obiectul sesizării Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie cu privire la pronunţarea unei hotărâri prealabile

Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2015 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2016, prorogarea unor termene, precum şi unele măsuri fiscal- bugetare, cu modificările şi completările ulterioare (în forma anterioară intrării în vigoare a Legii-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice), denumită, în continuare, Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2015. Art. 3 1 . – „(1) Prin excepţie de la prevederile art. 1 alin. (1), începând cu luna august 2016, personalul plătit din fonduri publice care beneficiază de un cuantum al salariilor de bază/indemnizaţiilor de încadrare, aferent unui program normal al timpului de muncă, mai mic decât cel stabilit în plată la nivel maxim pentru fiecare funcţie, grad/treaptă, gradaţie, vechime în funcţie sau în specialitate, după caz, va fi salarizat la nivelul maxim al salariului de bază/indemnizaţiei de încadrare din cadrul instituţiei sau autorităţii publice respective, dacă îşi desfăşoară activitatea în aceleaşi condiţii. (1 1 ) Sintagma «fiecare funcţie» prevăzută la alin. (1) reprezintă funcţiile prevăzute în aceeaşi anexă, capitol, literă, număr şi număr curent în Legea-cadru nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, cu modificările şi completările ulterioare. (1 2 ) În aplicarea prevederilor alin. (1), pentru stabilirea nivelului maxim al salariului de bază/indemnizaţiei de încadrare din cadrul instituţiei sau autorităţii publice respective, se iau în considerare numai drepturile salariale prevăzute în actele normative privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice şi nu se includ drepturile stabilite sau recunoscute prin hotărâri judecătoreşti. (1 3 ) În aplicarea prevederilor alin. (1), prin instituţie sau autoritate publică se înţelege acea instituţie sau autoritate publică cu personalitate juridică care are patrimoniu propriu, buget propriu de venituri şi cheltuieli, conduce contabilitate proprie, iar conducătorul acesteia are calitatea de ordonator de credite. În cazul instituţiilor sau autorităţilor publice aflate în subordinea aceluiaşi ordonator de credite, având acelaşi scop, îndeplinind aceleaşi funcţii şi atribuţii, aflate la acelaşi nivel de subordonare din punct de vedere financiar, nivelul maxim al salariului de bază/indemnizaţiei de încadrare se va stabili la nivelul maxim aflat în plată din cadrul tuturor acestor instituţii sau autorităţi publice subordonate. (…)” III. Expunerea succintă a procesului

Prin cererea de chemare în judecată, înregistrată la data de 29 iunie 2017 pe rolul Tribunalului Bucureşti – Secţia a VIII-a civilă, conflicte de muncă şi asigurări sociale, reclamanţii A şi B au solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Secretariatul General al Guvernului şi Agenţia Domeniilor Statului: achitarea drepturilor salariale începând cu data de 28 aprilie 2014 conform grilei de salarizare aplicabile personalului încadrat pe funcţii similare la Secretariatul General al Guvernului şi obligarea pârâţilor la achitarea diferenţelor dintre salariile încasate efectiv şi cele datorate, actualizate cu dobânda legală şi indicele de inflaţie, începând cu 28 aprilie 2014, data preluării de către Secretariatul General al Guvernului a celor 238 de posturi ale Agenţiei Domeniilor Statului, prin protocolul de predare-preluare din 28 aprilie 2014, şi până la data de 10 aprilie 2017.

În motivarea acţiunii, reclamanţii au arătat că sunt angajaţi ai Agenţiei Domeniilor Statului, instituţie care, potrivit art. 23 şi 24 din Legea nr. 17/2014 privind unele măsuri de reglementare a vânzării-cumpărării terenurilor agricole situate în extravilan şi de modificare a Legii nr. 268/2001 privind privatizarea societăţilor comerciale ce deţin în administrare terenuri proprietate publică şi privată a statului cu destinaţie agricolă şi înfiinţarea Agenţiei Domeniilor Statului, cu modificările şi completările ulterioare (forma iniţială a actului normativ, în vigoare în perioada de referinţă în cauză – în continuare, Legea nr. 17/2014), a ieşit din subordinea Ministerului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale şi a trecut în subordinea Guvernului, fiind finanţată prin bugetul Secretariatului General al Guvernului.

Conform art. 1 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 24/2009 privind stabilirea unor competenţe pentru ordonatorul principal de credite al aparatului de lucru al Guvernului, aprobată prin Legea nr. 297/2009 (în continuare, Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 24/2009), pârâtul Secretariatul General al Guvernului era obligat să procedeze la aprobarea statului de funcţii şi a celui de personal, pentru alinierea salariilor reclamanţilor la cele aflate în plată la nivelul acestui pârât, în acord cu principiile enunţate de art. 3 lit. b) din Legea-cadru nr. 284/2010 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, cu modificările şi completările ulterioare (în continuare, Legea-cadru nr. 284/2010), de la momentul preluării, în baza art. 25 alin. (2) din Legea nr. 17/2014.

Prin urmare, începând cu momentul semnării protocolului de predare-preluare din 28 aprilie 2014, cuantumul salariilor nete ale personalului Agenţiei Domeniilor Statului trebuia recunoscut, modificat şi achitat de cele două pârâte, conform grilei de salarizare aplicabile personalului încadrat pe funcţii similare la Secretariatul General al Guvernului.

Ulterior, reclamanţii au formulat o cerere modificatoare, prin care au lărgit cadrul procesual şi obiectul acţiunii, în sensul că au chemat în judecată şi pe pârâtul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, solicitând: – obligarea Ministerului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale şi a Agenţiei Domeniilor Statului la reîncadrarea reclamanţilor (angajaţi cu contract individual de muncă), prin stabilirea drepturilor salariale conform salariului de încadrare aplicabil angajaţilor ce funcţionează în structura Secretariatului General al Guvernului, corespunzător funcţiilor, gradelor/treptelor profesionale şi vechimii; – obligarea pârâţilor Secretariatul General al Guvernului şi Agenţia Domeniilor Statului la achitarea diferenţelor salariale dintre cele încasate efectiv şi cele datorate, actualizate cu dobânda legală şi indicele de inflaţie, începând cu 28 aprilie 2014, dată la care Agenţia Domeniilor Statului a revenit în subordonarea Secretariatului General al Guvernului, prin efectul Legii nr. 17/2014, până la 31 decembrie 2016, dată la care Secretariatul General al Guvernului şi-a pierdut calitatea de angajator, prin apariţia Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 1/2017 pentru stabilirea unor măsuri în domeniul administraţiei publice centrale şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 129/2017, cu modificările şi completările ulterioare (în continuare, Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 1/2017), în funcţie de perioada efectivă în care reclamanţii au fost fie angajaţi, fie detaşaţi şi au beneficiat de drepturile salariale acordate de Agenţia Domeniilor Statului, respectiv Secretariatul General al Guvernului şi de funcţia ocupată, treapta profesională, grad si vechime; – obligarea pârâţilor Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale şi Agenţia Domeniilor Statului la achitarea diferenţelor salariale dintre cele încasate efectiv şi cele datorate, actualizate cu dobânda legală şi indicele de inflaţie, începând cu 4 ianuarie 2017, dată de la care Agenţia Domeniilor Statului a revenit în subordinea Ministerului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, prin apariţia Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 1/2017 (art. 18), până la data reîncadrării efective, în funcţie de perioada efectivă în care au fost fie angajaţi, fie detaşaţi şi au beneficiat de drepturile salariale acordate de Agenţia Domeniilor Statului, respectiv Secretariatul General al Guvernului şi de funcţia ocupată, treapta profesională, grad si vechime.

Prin Sentinţa civilă nr. 700 din 29 ianuarie 2018, Tribunalul Bucureşti – Secţia a VIII-a civilă, conflicte de muncă şi asigurări sociale a admis excepţia necompetenţei sale teritoriale, invocată din oficiu, şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului Tulcea, instanţă pe rolul căreia dosarul a fost înregistrat cu nr. 48.063/3/2017.

Prin Sentinţa civilă nr. 1.311 din 28 septembrie 2018, Tribunalul Tulcea – Secţia civilă de contencios administrativ şi fiscal a dispus următoarele: „Respinge excepţiile lipsei calităţii procesuale pasive a pârâţilor Secretariatul General al Guvernului Bucureşti şi Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale Bucureşti, ca nefondate. Respinge excepţia inadmisibilităţii acţiunii, ca nefondată. Admite excepţia prescripţiei dreptului la acţiune pentru perioada 28.04.2014-28.06.2014. Respinge pretenţiile reclamanţilor referitoare la perioada 28.04.2014-28.06.2014, pentru intervenţia prescripţiei dreptului la acţiune. Admite în parte acţiunea formulată de reclamanţii A şi B în contradictoriu cu pârâţii Secretariatul General al Guvernului, (…) Agenţia Domeniilor Statului, (…) şi Ministerului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, (…), având ca obiect drepturi băneşti. Obligă pârâţii Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale Bucureşti şi Agenţia Domeniilor Statului Bucureşti să îi reîncadreze pe reclamanţii A şi B prin stabilirea drepturilor salariale conform salariului de încadrare aplicabil angajaţilor ce funcţionează în structura Secretariatului General al Guvernului Bucureşti corespunzător funcţiilor, gradelor/treptelor profesionale şi vechimii deţinute de fiecare reclamant. Obligă pârâţii Secretariatul General al Guvernului Bucureşti şi Agenţia Domeniilor Statului Bucureşti să plătească în favoarea reclamanţilor diferenţele salariale dintre drepturile salariale stabilite conform prezentei hotărâri şi drepturile salariale încasate efectiv, aferente perioadei 29 iunie 2014-31 decembrie 2016, drepturi ce se vor actualiza cu indicele de inflaţie la data plăţii efective, precum şi cu dobânda legală începând cu data de 29 iunie 2014 şi până la data plăţii efective. Obligă pârâţii Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale Bucureşti şi Agenţia Domeniilor Statului Bucureşti să plătească în favoarea reclamanţilor diferenţele salariale dintre drepturile salariale stabilite conform prezentei hotărâri şi drepturile salariale încasate efectiv, începând cu data de 7 ianuarie 2017 şi până la data reîncadrării efective, drepturi ce se vor actualiza cu indicele de inflaţie la data plăţii efective, precum şi cu dobânda legală începând cu data de 7 ianuarie 2017 şi până la data reîncadrării efective. Obligă pârâţii Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale Bucureşti, Agenţia Domeniilor Statului Bucureşti şi Secretariatul General al Guvernului Bucureşti să plătească în favoarea reclamantului suma de 2.000 lei cu titlu de cheltuieli de judecată. Respinge restul pretenţiilor reclamanţilor, ca nefondate.”

Pentru a hotărî astfel, tribunalul a reţinut, în ceea ce priveşte excepţia lipsei calităţii procesuale pasive invocate de pârâţii Secretariatul General al Guvernului şi Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, că începând cu data de 14 martie 2014, a intervenit o schimbare a subordonării Agenţiei Domeniilor Statului, care a trecut din subordinea Ministerului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale în subordinea Guvernului, rămânând doar în „coordonarea tehnică a M.A.D.R.”. S-a apreciat că, în realitate, prin acest transfer de autoritate nu s-a realizat o simplă modificare a ordonatorului principal de credite care a devenit şi Secretariatul General al Guvernului, alături de Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, ci s-a realizat o preluare efectivă a patrimoniului şi a personalului existent în evidenţa Agenţiei Domeniilor Statului, ceea ce înseamnă că voinţa legiuitorului a fost aceea de preluare a acesteia în subordinea directă a Guvernului, prin Secretariatul său General.

În consecinţă, reţinând calitatea de angajator a Secretariatului General al Guvernului ca derivând din lege, precum şi faptul că începând cu data intrării în vigoare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 1/2017 (7 ianuarie 2017), Agenţia Domeniilor Statului a revenit în subordonarea Ministerului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, prima instanţă a respins, ca nefondate, excepţiile lipsei calităţii procesuale pasive a pârâţilor Secretariatul General al Guvernului Bucureşti şi Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale Bucureşti.

Pe fondul cauzei, instanţa a constatat că salarizarea personalului din cadrul Agenţiei Domeniilor Statului a fost reglementată de Legea-cadru nr. 284/2010 – anexa nr. I (familia ocupaţională de funcţii bugetare „administraţie”), cap. II lit. A (salarizarea personalului contractual din administraţia publică centrală de specialitate, servicii deconcentrate ale ministerelor şi ale altor organe centrale de specialitate, prefecturi, consilii judeţene, municipii, administraţia publică locală – consilii, primării şi servicii publice din subordinea acestora), sistemul de salarizare reglementat de această lege având la bază şi principiile echităţii şi coerenţei a căror respectare se impune „prin crearea de oportunităţi egale şi remuneraţie egală pentru muncă de valoare egală, pe baza principiilor şi normelor unitare privind stabilirea şi acordarea salariului şi a celorlalte drepturi de natură salarială ale personalului din sectorul bugetar”.

Prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 20/2016 pentru modificarea şi completarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 57/2015 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2016, prorogarea unor termene, precum şi unele măsuri fiscal-bugetare şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 250/2016, cu modificările ulterioare (în continuare, Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 20/2016), legiuitorul a reglementat înlăturarea situaţiilor discriminatorii din sistemul de salarizare a personalului bugetar, stabilind prin art. 3 1 alin. (1) că „începând cu luna august 2016, personalul plătit din fonduri publice care beneficiază de un cuantum al salariilor de bază/indemnizaţiilor de încadrare mai mic decât cel stabilit în plată la nivel maxim pentru fiecare funcţie, grad/treaptă, gradaţie, vechime în funcţie sau în specialitate, după caz, va fi salarizat la nivelul maxim al salariului de bază/indemnizaţiei de încadrare din cadrul instituţiei sau autorităţii publice respective, dacă îşi desfăşoară activitatea în aceleaşi condiţii”.

Faţă de faptul că Secretariatul General al Guvernului a avut calitatea de angajator al reclamanţilor până la data de 31 decembrie 2016, cu începere din momentul intrării în vigoare a Legii nr. 17/2014, instanţa de fond a concluzionat că trebuia ca, ulterior intrării în vigoare a legii şi preluării personalului, să se procedeze la semnarea unor noi contracte individuale de muncă (sau acte adiţionale la acestea), cu noile încadrări salariale corespunzătoare gradelor/treptelor profesionale şi vechimii fiecărui reclamant raportate la consilierii juridici şi experţii ce exercitau o funcţie similară cu a lor şi care funcţionau deja în structura Secretariatului General al Guvernului.

Ulterior intrării în vigoare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 1/2017 (7 ianuarie 2017), când angajatorul reclamanţilor a redevenit Agenţia Domeniilor Statului, aflată în subordinea Ministerului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, aceasta este entitatea care trebuie să facă aplicarea dispoziţiilor art. 20 alin. (4) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 1/2017, în sensul reîncadrării reclamanţilor, însă această reîncadrare trebuie să se realizeze la nivelul salariului de încadrare aplicabil angajaţilor ce funcţionează în cadrul Secretariatului General al Guvernului, corespunzător funcţiilor, gradelor/treptelor profesionale şi vechimii deţinute de fiecare reclamant în parte.

Împotriva acestei soluţii au formulat apel Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, Secretariatul General al Guvernului şi Agenţia Domeniilor Statului.

În esenţă, în motivarea apelurilor, pârâţii au reiterat lipsa calităţii procesuale pasive, precum şi aspecte de fond, printre care şi cel referitor la faptul că nu sunt îndeplinite cerinţele prescrise de art. 3 1 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 1/2017, întrucât statutul angajatorului Agenţia Domeniilor Statului era acela de autoritate publică subordonată Secretariatului General al Guvernului, iar textul legal prevede raportarea salariilor în cadrul autorităţii publice aflate în subordinea aceluiaşi ordonator de credite la nivelul maxim al salariului de bază aflat în plată în cadrul instituţiilor sau autorităţilor publice cărora le sunt subordonate, cu condiţia ca acestea să aibă acelaşi scop, să îndeplinească aceleaşi funcţii şi atribuţii, să se afle la acelaşi nivel de subordonare din punct de vedere financiar.

Prin încheierea din 10 aprilie 2019 instanţa, din oficiu, a repus cauza pe rol pentru lămurirea unor probleme de drept şi a dispus citarea părţilor în vederea discutării necesităţii sesizării Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, în procedura reglementată de art. 519 şi următoarele din Codul de procedură civilă, în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile prin care să se stabilească dacă, în aplicarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 57/2015, pentru stabilirea nivelului maxim al salariului de bază cuvenit personalului încadrat într-o agenţie naţională aflată în subordinea Ministerului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, respectiv a Secretariatului General al Guvernului, trebuie avut în vedere nivelul maxim al salariilor aflate în plată la nivelul acestor ordonatori principali de credite, faţă de Decizia nr. 13 din 13 iunie 2016, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul competent să judece recursul în interesul legii, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 763 din 29 septembrie 2016 (în continuare, Decizia nr. 13/2016), şi Decizia nr. 49 din 18 iunie 2018, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 838 din 2 octombrie 2018 (în continuare, Decizia nr. 49/2018).

Prin încheierea din 8 mai 2019 s-a dispus sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie şi, în temeiul dispoziţiilor art. 520 alin. (2) din Codul de procedură civilă, suspendarea judecăţii. IV. Motivele de admisibilitate reţinute de titularul sesizării

Instanţa de trimitere nu a argumentat îndeplinirea condiţiilor de admisibilitate pentru declanşarea mecanismului hotărârii prealabile. V. Punctele de vedere ale părţilor cu privire la dezlegarea chestiunii de drept

Pârâtul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale a depus un punct de vedere asupra problemei de drept, prin care a apreciat că nu se impune sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în procedura prevăzută de art. 519 şi următoarele din Codul de procedură civilă, faţă de Decizia nr. 49/2018 şi Decizia nr. 13/2016.

Pe fondul chestiunii de drept, a arătat că nu există identitate de atribuţii între angajaţii Agenţiei Domeniilor Statului şi angajaţii ministerului, că primii fac parte din personalul contractual angajat în baza Legii nr. 53/2003 – Codul muncii, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, în timp ce angajaţii ministerului sunt funcţionari publici, astfel că aceste categorii de angajaţi au statut diferit şi grile salariale specifice.

După comunicarea raportului, părţile nu au depus puncte de vedere asupra chestiunii de drept. VI. Punctul de vedere al completului de judecată care a formulat sesizarea cu privire la dezlegarea chestiunii de drept

În opinia instanţei de sesizare, în cauză se pune problema concilierii a două decizii cu caracter obligatoriu pronunţate de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie în cadrul mecanismelor de unificare a practicii judiciare, în raport cu situaţia particulară a angajatorului reclamanţilor, care are calitatea de agenţie, cu un statut particular.

Asupra acestui aspect s-a constatat că, potrivit dispoziţiilor Legii nr. 268/2001, în forma în vigoare la 28 iunie 2014, Agenţia Domeniilor Statului este „instituţie publică cu personalitate juridică, finanţată integral de la bugetul de stat, în subordinea Ministerului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale” [art. 4 alin. (1)], iar directorul general al acesteia are calitatea de ordonator terţiar de credite [art. 5 alin. (6)].

În conformitate cu dispoziţiile art. 10 alin. (10) din Hotărârea Guvernului nr. 1.185/2014 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, cu modificările şi completările ulterioare (în continuare, Hotărârea Guvernului nr. 1.185/2014), „ministrul agriculturii şi dezvoltării rurale (…) asigură înfăptuirea politicii agricole a Guvernului prin coordonarea tehnică a Agenţiei Domeniilor Statului cu privire la îndeplinirea de către această instituţie a atribuţiilor prevăzute la art. 4 din Legea nr. 268/2001 (…)”. Din organigrama Ministerului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale anexă la acest act normativ nu rezultă că Agenţia Domeniilor Statului figurează între structurile care compun acest minister.

Ulterior, prin Hotărârea Guvernului nr. 155/2016 privind aprobarea structurii organizatorice şi a regulamentului de organizare şi funcţionare ale Agenţiei Domeniilor Statului (în continuare, Hotărârea Guvernului nr. 155/2016) s-au aprobat structura organizatorică şi Regulamentul de organizare şi funcţionare ale Agenţiei Domeniilor Statului. În cuprinsul acestui regulament, la art. 1 alin. (1) se prevede că „Agenţia Domeniilor Statului, denumită în continuare ADS, este instituţie publică cu personalitate juridică, finanţată integral de la bugetul de stat, prin bugetul Secretariatului General al Guvernului, în subordinea Guvernului şi în coordonarea tehnică a ministrului agriculturii şi dezvoltării rurale.” Totodată, în art. 3 alin. (3) se prevede că „preşedintele ADS are calitatea de ordonator terţiar de credite”.

În Hotărârea Guvernului nr. 30/2017 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, precum şi pentru modificarea art. 6 alin. (6) din Hotărârea Guvernului nr. 1.186/2014 privind organizarea şi funcţionarea Autorităţii pentru Administrarea Sistemului Naţional Antigrindină şi de Creştere a Precipitaţiilor, cu modificările şi completările ulterioare, la anexa nr. 2 – Structuri care funcţionează în subordinea Ministerului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale şi societăţi la care Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale exercită calitatea de reprezentant al statului ca acţionar, este indicată la pct. 6 şi Agenţia Domeniilor Statului, nefiind cuprinsă în organigrama expusă în anexa nr. 1.

În temeiul acestor dispoziţii legale, instanţa de trimitere a reţinut că Agenţia Domeniilor Statului este o instituţie cu personalitate juridică care nu a fost, în perioada relevantă, parte din structura Ministerului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale sau a Secretariatului General al Guvernului. Totodată, conducătorul acestei instituţii nu a avut calitatea de ordonator principal de credite, ci doar de ordonator terţiar, calitatea de ordonator principal aparţinând ministrului agriculturii şi dezvoltării rurale sau secretarului general al Guvernului, după caz.

În plus, Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale şi, în special, Secretariatul General al Guvernului nu au avut doar un rol de coordonare tehnică şi metodologică, ci un rol esenţial în chiar finanţarea Agenţiei Domeniilor Statului.

În aceste condiţii, s-a pus problema dacă, pentru a stabili salariul maxim în plată pentru o anumită funcţie, în aplicarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 57/2015, ar trebui să se verifice nivelul salariilor numai din cadrul Agenţiei Domeniilor Statului sau ar trebui verificat la nivelul Ministerului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, respectiv al Secretariatului General al Guvernului.

Cu privire la această chestiune, instanţa de trimitere a apreciat că trebuie avută în vedere, pe de o parte, Decizia nr. 49/2018, prin care s-a stabilit că „în interpretarea dispoziţiilor art. 31 alin. (1), raportat la art. 31 alin. (13) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2015, în forma modificată prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 43/2016, stabilirea nivelului maxim al salariului de bază/indemnizaţiei de încadrare pentru personalul încadrat în direcţiile generale de asistenţă socială şi protecţia copilului se raportează la nivelul aceluiaşi ordonator de credite căruia îi sunt subordonate financiar, şi nu la nivel naţional”.

Chiar dacă se referă la o anumită categorie de instituţii, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a expus în considerentele deciziei şi o serie de principii (paragrafele 123, 125, 126), astfel că, din perspectiva acestor argumente, în cauza de faţă s-ar putea reţine că sunt îndeplinite condiţiile pentru a se avea în vedere nivelul cel mai înalt al salarizării la nivelul Ministerului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, respectiv Secretariatului General al Guvernului, întrucât Agenţia Domeniilor Statului se subordonează acestora din punctul de vedere al ordonanţării creditelor.

Pe de altă parte, însă, prin Decizia nr. 13/2016, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a stabilit că „în interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 21 din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice, cu modificările şi completările ulterioare, ale art. 7 alin. (3) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 30/2007 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Afacerilor Interne, cu modificările şi completările ulterioare, coroborate cu prevederile art. 4 din Ordonanţa Guvernului nr. 22/2002 privind executarea obligaţiilor de plată ale instituţiilor publice, stabilite prin titluri executorii, cu modificările şi completările ulterioare, şi ale art. 222 din Codul civil, adoptat prin Legea nr. 287 din 17 iulie 2009, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, Ministerul Afacerilor Interne, în calitatea sa de ordonator principal de credite, nu are calitate procesuală pasivă în litigiile dintre angajaţi şi instituţiile/unităţile cu personalitate juridică aflate în subordinea sa, având ca obiect solicitarea unor drepturi de natură salarială”. Deşi se referă la un alt minister, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a expus în considerentele deciziei şi o serie de principii, arătând, între altele, următoarele: „46. O caracteristică a raportului juridic de muncă este aceea că poate exista numai între două persoane, spre deosebire de raportul obligaţional civil, în cadrul căruia poate fi, uneori, o pluralitate de subiecte active sau pasive. 47. Pe cale de consecinţă, ţinând seama şi de caracterul exclusiv al competenţei (una şi aceeaşi atribuţie trebuie să aparţină unei singure autorităţi publice), în problema de drept supusă analizei se poate concluziona că legitimarea procesuală pasivă revine doar autorităţii publice cu care funcţionarul public se află în raporturi de serviciu, întrucât acesteia îi aparţine prerogativa stabilirii şi acordării drepturilor salariale.”

Plecând de la constatarea că Agenţia Domeniilor Statului nu face parte din structura Ministerului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, respectiv a Secretariatului General al Guvernului, instanţa de trimitere a sesizat o neconciliere a celor două decizii ale Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, întrucât, în măsura în care se constată că Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, respectiv Secretariatul General al Guvernului nu pot avea calitate procesuală pasivă în cauză, în aplicarea Deciziei nr. 13/2016, astfel cum susţin apelanţii, dar se consideră că sunt îndeplinite condiţiile expuse în Decizia nr. 49/2018 în raport cu aceste două instituţii, ar însemna ca Agenţia Domeniilor Statului să poată fi obligată să stabilească drepturile salariale ale reclamanţilor raportat la un nivel regăsit în cadrul Ministerului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, respectiv Secretariatului General al Guvernului, care însă nu sunt părţi în litigiu şi din structura cărora nu a făcut efectiv parte. VII. Jurisprudenţa instanţelor naţionale în materie

La solicitarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, instanţele naţionale au comunicat hotărâri judecătoreşti, din care a rezultat existenţa următoarelor orientări jurisprudenţiale:

Într-o primă orientare s-a apreciat că pentru stabilirea nivelului maxim al salariului de bază cuvenit personalului încadrat într-o agenţie naţională aflată în subordinea Ministerului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, respectiv Secretariatului General al Guvernului trebuie avut în vedere nivelul maxim al salariilor aflate în plată la aceşti ordonatori principali de credite, întrucât există subordonare din punctul de vedere al ordonanţării creditelor. S-a argumentat că, prin aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 20/2016, executivul a recunoscut, atât prin nota de fundamentare, cât şi în preambulul actului normativ, existenţa disfuncţionalităţilor salariale în sistemul public de salarizare, cum ar fi: niveluri diferite de salarizare pentru persoane exercitând aceeaşi funcţie şi aceleaşi atribuţii, în cadrul aceleiaşi instituţii ori în instituţii de acelaşi fel din cadrul unui sector. Aşadar, se recunoaşte expres că aplicarea neunitară şi incompletă a Legii- cadru nr. 284/2010 a generat numeroase dezechilibre şi discrepanţe, fie în cadrul aceleaşi instituţii, fie în instituţii de acelaşi fel. Consecinţa directă a acestor disfuncţionalităţi, precum cele arătate în nota de fundamentare a ordonanţei de urgenţă, este recunoscută chiar de Guvernul României ca fiind aceea că autorităţile şi instituţiile publice şi locale sunt chemate în judecată într-un număr semnificativ de procese aflate pe rolul instanţelor judecătoreşti din întreaga ţară, având ca obiect eliminarea discrepanţelor rezultate din neaplicarea în integralitate a prevederilor Legii-cadru nr. 284/2010, existând deja hotărâri judecătoreşti definitive în favoarea salariaţilor. S-a susţinut şi că legitimarea procesuală pasivă revine autorităţii publice cu care funcţionarul public se află în raporturi de serviciu, întrucât acesteia îi aparţine prerogativa stabilirii şi acordării drepturilor salariale. De aceea, în măsura în care se apreciază că Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, respectiv Secretariatul General al Guvernului nu ar putea avea calitate procesuală pasivă în aplicarea Deciziei nr. 13/2016, dar se consideră aplicabilă Decizia nr. 49/2018, ar însemna ca agenţia aflată în subordinea ministerului să poată fi obligată să stabilească drepturile salariale ale reclamanţilor raportat la nivelul regăsit în cadrul ordonatorului principal de credite, care însă nu figurează ca parte în litigiu. De asemenea, s-a arătat că trebuie analizată calitatea procesuală pasivă în funcţie de datele particulare ale speţei, de raportul juridic dedus judecăţii şi de pretenţiile exhibate prin cererea de chemare în judecată. În acest sens s-au comunicat hotărâri judecătoreşti pronunţate de Tribunalul Braşov, Tribunalul Neamţ, Tribunalul Giurgiu, Tribunalul Ialomiţa, Tribunalul Bihor, Tribunalul Satu Mare, Tribunalul Vaslui.

Într-o altă orientare s-a apreciat că personalul încadrat într-o agenţie naţională aflată în subordinea Ministerului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, respectiv a Secretariatului General al Guvernului nu se poate compara, din punctul de vedere al stabilirii nivelului maxim al salariului de bază, decât cu personalul încadrat la nivelul aceleiaşi instituţii subordonate. S-a arătat, spre exemplu, că reclamanţii, fiind angajaţii pârâtei Agenţia Domeniilor Statului, nu pot pretinde acelaşi tratament remunerator de care se bucură salariaţii Secretariatului General al Guvernului, deoarece nu se poate vorbi despre desfăşurarea activităţii în aceleaşi condiţii pe care le are un alt salariat al Secretariatului General al Guvernului, având funcţia de expert – personal contractual, întrucât această funcţie generică de expert priveşte în concret desfăşurarea unor activităţi diferite în funcţie de locul de muncă concret şi atribuţiile din fişa postului. Prin unele hotărâri judecătoreşti s-a stabilit că funcţiile reclamanţilor – angajaţi ai Agenţiei Domeniilor Statului – nu se regăsesc în statul de funcţii al Secretariatului General al Guvernului, iar salarizarea personalului din cele două instituţii este reglementată diferit. Prin urmare, nivelul maxim al salarizării la nivelul ordonatorului de credite Agenţia Domeniilor Statului este cel care va fi avut în vedere. În acest sens s-au depus hotărâri pronunţate de Tribunalul Bistriţa-Năsăud, Tribunalul Sălaj, Tribunalul Mehedinţi, Curtea de Apel Galaţi, Tribunalul Harghita, Tribunalul Mureş, Curtea de Apel Timişoara.

Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a comunicat că la nivelul Secţiei judiciare – Serviciul judiciar civil nu se verifică, în prezent, practica judiciară în vederea promovării unui eventual recurs în interesul legii în problema de drept ce formează obiectul sesizării. VIII. Jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie şi a Curţii Constituţionale

Prin Decizia nr. 13 din 13 iunie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 763 din 29 septembrie 2016, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a admis recursul în interesul legii formulat de procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi, în consecinţă, a stabilit, în interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 21 din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice, cu modificările şi completările ulterioare, ale art. 7 alin. (3) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 30/2007 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Afacerilor Interne, cu modificările şi completările ulterioare, coroborate cu prevederile art. 4 din Ordonanţa Guvernului nr. 22/2002 privind executarea obligaţiilor de plată ale instituţiilor publice, stabilite prin titluri executorii, cu modificările şi completările ulterioare, şi ale art. 222 din Codul civil, adoptat prin Legea nr. 287 din 17 iulie 2009, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, că Ministerul Afacerilor Interne, în calitatea sa de ordonator principal de credite, nu are calitate procesuală pasivă în litigiile dintre angajaţi şi instituţiile/unităţile cu personalitate juridică aflate în subordinea sa, având ca obiect solicitarea unor drepturi de natură salarială. În considerentele acestei hotărâri, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a reţinut că o caracteristică a raportului juridic de muncă este aceea că poate exista numai între două persoane, spre deosebire de raportul obligaţional civil, în cadrul căruia poate fi, uneori, o pluralitate de subiecte active sau pasive. Pe cale de consecinţă, ţinând seama şi de caracterul exclusiv al competenţei (una şi aceeaşi atribuţie trebuie să aparţină unei singure autorităţi publice), în problema de drept supusă analizei se poate concluziona că legitimarea procesuală pasivă revine doar autorităţii publice cu care funcţionarul public se află în raporturi de serviciu, întrucât acesteia îi aparţine prerogativa stabilirii şi acordării drepturilor salariale.

De asemenea, prin Decizia nr. 49 din 18 iunie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 838 din 2 octombrie 2018, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a stabilit următoarele: „În interpretarea dispoziţiilor art. 31 alin. (1), raportat la art. 31 alin. (13) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2015, în forma modificată prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 43/2016, stabilirea nivelului maxim al salariului de bază/indemnizaţiei de încadrare pentru personalul încadrat în direcţiile generale de asistenţă socială şi protecţia copilului se raportează la nivelul aceluiaşi ordonator de credite căruia îi sunt subordonate financiar, şi nu la nivel naţional.” Pentru a pronunţa această soluţie, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a reţinut că opinia potrivit căreia un atare nivel maxim ar trebui stabilit în cadrul tuturor direcţiilor generale de asistenţă socială şi protecţia copilului din ţară (altfel spus, un element de comparaţie a salarizării la nivel naţional) se bazează pe o greşită interpretare şi aplicare a prevederilor art. 3 1 alin. (1 3 ) teza a doua din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2015. Textul de lege menţionat impune, în ce priveşte stabilirea unui nivel maxim de salarizare la nivelul mai multor instituţii sau autorităţi publice, ca acele entităţi să se afle în subordinea unui ordonator de credite comun, să aibă acelaşi scop, să îndeplinească aceleaşi funcţii şi atribuţii, să se situeze la acelaşi nivel de subordonare din punct de vedere financiar. Toate aceste condiţii trebuie să fie îndeplinite cumulativ, aşa cum rezultă în mod explicit din articolul analizat. Norma incidentă stipulează, fără echivoc, că instituţiile publice trebuie să se subordoneze unui ordonator comun, aspect ce rezultă din sintagma „aceluiaşi ordonator de credite”. În acest context, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a reţinut ca fiind corectă opinia acelor instanţe care au apreciat că noţiunea de instituţie sau autoritate publică, aflate în subordinea aceluiaşi ordonator de credite, se referă la subordonarea administrativă şi financiară, neavând relevanţă, faţă de domeniul de reglementare ce constituie obiect al interpretării unitare, subordonarea funcţională faţă de autoritatea centrală. Prin urmare, nivelul maxim în plată pentru aceeaşi funcţie se stabileşte prin evaluarea instituţiilor şi autorităţilor aflate la acelaşi nivel de subordonare financiară, neexistând vreo normă de trimitere la autoritatea centrală care asigură doar o subordonare funcţională şi metodologică a activităţii specifice.

În urma verificărilor efectuate s-a constatat că instanţa de contencios constituţional s-a pronunţat asupra constituţionalităţii unor dispoziţii ale Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 57/2015. Astfel, prin Decizia nr. 794 din 15 decembrie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.029 din 21 decembrie 2016, Curtea Constituţională a respins, ca inadmisibilă, excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 3 1 alin. (1 4 ) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2015 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2016, prorogarea unor termene, precum şi unele măsuri fiscal-bugetare, excepţie ridicată de Curtea de Apel Bucureşti în Dosarul nr. 6.415/2/2016 al Curţii de Apel Bucureşti – Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a admis excepţia de neconstituţionalitate ridicată de aceeaşi autoare în acelaşi dosar şi a constatat că dispoziţiile art. 3 1 alin. (1 2 ) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2015 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2016, prorogarea unor termene, precum şi unele măsuri fiscal- bugetare sunt neconstituţionale, a respins, ca neîntemeiată, excepţia de neconstituţionalitate ridicată de aceeaşi autoare în acelaşi dosar şi a constatat că dispoziţiile art. 3 1 alin. (1 1 ) şi (1 3 ) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2015 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2016, prorogarea unor termene, precum şi unele măsuri fiscal- bugetare sunt constituţionale în raport cu criticile formulate. Curtea Constituţională a constatat că dispoziţiile art. 3 1 alin. (1 2 ) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2015 sunt neconstituţionale, întrucât contravin principiului egalităţii în faţa legii, consacrat prin art. 16 din Constituţie, deoarece stabilesc că persoanele aflate în situaţii profesionale identice, dar care nu au obţinut hotărâri judecătoreşti prin care să li se fi recunoscut majorări salariale, au indemnizaţii de încadrare diferite (mai mici) faţă de cei cărora li s-au recunoscut astfel de drepturi salariale prin hotărâri judecătoreşti, generând diferenţe în stabilirea salariului de bază/indemnizaţiei de încadrare. IX. Raportul asupra chestiunii de drept

Prin raportul întocmit, conform art. 520 alin. (8) din Codul de procedură civilă, judecătorii-raportori au constatat că nu sunt îndeplinite condiţiile de admisibilitate prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă, în sensul că nu poate fi identificată o veritabilă chestiune de drept căreia să i se dea dezlegare prin intermediul mecanismului hotărârii prealabile, deoarece sesizarea vizează, de fapt, şi în mod eronat, lipsa de compatibilitate a efectelor Deciziei nr. 49/2018 cu cele ale Deciziei nr. 13/2016, creând premisele unei false probleme de drept. X. Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie

Examinând sesizarea în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile, raportul întocmit de judecătorii-raportori şi chestiunea de drept ce se solicită a fi dezlegată, constată următoarele: Asupra admisibilităţii sesizării

Potrivit dispoziţiilor art. 519 din Codul de procedură civilă, „Dacă, în cursul judecăţii, un complet de judecată al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, al curţii de apel sau al tribunalului, învestit cu soluţionarea cauzei în ultimă instanţă, constatând că o chestiune de drept, de a cărei lămurire depinde soluţionarea pe fond a cauzei respective, este nouă şi asupra acesteia Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie nu a statuat şi nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare, va putea solicita Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie să pronunţe o hotărâre prin care să dea rezolvare de principiu chestiunii de drept cu care a fost sesizată.”

Prin această reglementare au fost instituite o serie de condiţii de admisibilitate pentru declanşarea procedurii de sesizare în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile, condiţii care trebuie să fie întrunite în mod cumulativ, după cum urmează: – existenţa unei cauze aflate în curs de judecată; – instanţa care sesizează Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie să judece cauza în ultimă instanţă; – cauza care face obiectul judecăţii să se afle în competenţa legală a unui complet de judecată al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, al curţii de apel sau al tribunalului, învestit să soluţioneze cauza; – ivirea unei chestiuni de drept de a cărei lămurire depinde soluţionarea pe fond a cauzei în curs de judecată; – chestiunea de drept a cărei lămurire se solicită să fie nouă; – chestiunea de drept să nu fi făcut obiectul statuării Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie şi nici obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare.

Primele trei condiţii formale prevăzute de legiuitor pentru pronunţarea unei hotărâri prealabile sunt îndeplinite, întrucât litigiul în legătură cu care s-a formulat sesizarea este în curs de judecată la curtea de apel, instanţa învestită cu soluţionarea apelului urmează să judece conflictul de muncă în ultimă instanţă, conform art. 483 alin. (2) din Codul de procedură civilă, prin pronunţarea unei decizii care, potrivit art. 634 alin. (1) pct. 4 din Codul de procedură civilă, este definitivă, cauza ce face obiectul judecăţii aflându-se în competenţa legală a unui complet de judecată al Curţii de Apel Constanţa, titulara sesizării.

În privinţa celorlalte condiţii însă se reţin neregularităţi ale sesizării, de natură a contura neîndeplinirea acestora, raportat la chestiunea de drept a cărei lămurire se cere, aşa cum se va arăta în cele ce urmează.

Sintagma „chestiune de drept” la care face referire textul de lege anterior redat trebuie pusă în corelaţie cu gradul de dificultate pe care îl ridică aceasta, nefiind suficient să fie identificată, în soluţionarea unei cauze, o problemă litigioasă, chiar având caracter de noutate, dacă ea nu este susceptibilă, prin aspectele relevate, de a declanşa mecanismul privind preîntâmpinarea unei jurisprudenţe neunitare.

Aşa cum s-a arătat în doctrină, pentru a fi justificată intervenţia instanţei supreme în scopul preîntâmpinării unei jurisprudenţe neunitare, este necesar ca respectiva chestiune de drept să releve aspecte dificile şi controversate de interpretare, date de neclaritatea normei, de caracterul incomplet al acesteia, susceptibil de mai multe sensuri ori accepţiuni deopotrivă de justificate faţă de imprecizia redactării textului legal. Deopotrivă, chestiunea de drept disputată ar putea fi determinată de imposibilitatea compatibilizării unor principii care ar fi incidente speţei, de imposibilitatea determinării regulii aplicabile, chiar prin recurgerea la metodele de interpretare logică.

În acest sens,