Decizia nr. 58/2019 — ÎCCJ, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept

Curtea de Apel Constanța - Secția I civilă a dispus, prin încheierea din 8 mai 2019, în Dosarul nr. 48.063/3/2017, aflat pe rolul acestei instanțe, sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție, în temeiul dispozițiilor art. 519 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile cu privire la următoarea chestiune de drept: dacă în aplicarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 57/2015 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2016, prorogarea unor termene, precum și unele măsuri fiscal-bugetare, cu modificările și completările ulterioare, pentru stabilirea nivelului maxim al salariului de bază cuvenit personalului încadrat într-o agenție națională aflată în subordinea Ministerului Agriculturii și Dezvoltării Rurale, respectiv a Secretariatului General al Guvernului, trebuie avut în vedere nivelul maxim al salariilor aflate în plată la nivelul acestor ordonatori principali de credite, față de Decizia nr. 13 din 13 iunie 2016, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul competent să judece recursul în interesul legii, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 763 din 29 septembrie 2016, și Decizia nr. 49 din 18 iunie 2018, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 838 din 2 octombrie 2018.

Sesizarea a fost înregistrată pe rolul Înaltei Curți de Casație și Justiție la data de 10 iulie 2019, cu nr. 1.885/1/2019, termenul de judecată fiind stabilit la 9 decembrie 2019. II. Norma de drept intern ce formează obiectul sesizării Înaltei Curți de Casație și Justiție cu privire la pronunțarea unei hotărâri prealabile

Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2015 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2016, prorogarea unor termene, precum și unele măsuri fiscal- bugetare, cu modificările și completările ulterioare (în forma anterioară intrării în vigoare a Legii-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice), denumită, în continuare, Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2015. Art. 3 1 . - "(1) Prin excepție de la prevederile art. 1 alin. (1), începând cu luna august 2016, personalul plătit din fonduri publice care beneficiază de un cuantum al salariilor de bază/indemnizațiilor de încadrare, aferent unui program normal al timpului de muncă, mai mic decât cel stabilit în plată la nivel maxim pentru fiecare funcție, grad/treaptă, gradație, vechime în funcție sau în specialitate, după caz, va fi salarizat la nivelul maxim al salariului de bază/indemnizației de încadrare din cadrul instituției sau autorității publice respective, dacă își desfășoară activitatea în aceleași condiții. (1 1 ) Sintagma «fiecare funcție» prevăzută la alin. (1) reprezintă funcțiile prevăzute în aceeași anexă, capitol, literă, număr și număr curent în Legea-cadru nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, cu modificările și completările ulterioare. (1 2 ) În aplicarea prevederilor alin. (1), pentru stabilirea nivelului maxim al salariului de bază/indemnizației de încadrare din cadrul instituției sau autorității publice respective, se iau în considerare numai drepturile salariale prevăzute în actele normative privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice și nu se includ drepturile stabilite sau recunoscute prin hotărâri judecătorești. (1 3 ) În aplicarea prevederilor alin. (1), prin instituție sau autoritate publică se înțelege acea instituție sau autoritate publică cu personalitate juridică care are patrimoniu propriu, buget propriu de venituri și cheltuieli, conduce contabilitate proprie, iar conducătorul acesteia are calitatea de ordonator de credite. În cazul instituțiilor sau autorităților publice aflate în subordinea aceluiași ordonator de credite, având același scop, îndeplinind aceleași funcții și atribuții, aflate la același nivel de subordonare din punct de vedere financiar, nivelul maxim al salariului de bază/indemnizației de încadrare se va stabili la nivelul maxim aflat în plată din cadrul tuturor acestor instituții sau autorități publice subordonate. (...)" III. Expunerea succintă a procesului

Prin cererea de chemare în judecată, înregistrată la data de 29 iunie 2017 pe rolul Tribunalului București - Secția a VIII-a civilă, conflicte de muncă și asigurări sociale, reclamanții A și B au solicitat, în contradictoriu cu pârâții Secretariatul General al Guvernului și Agenția Domeniilor Statului: achitarea drepturilor salariale începând cu data de 28 aprilie 2014 conform grilei de salarizare aplicabile personalului încadrat pe funcții similare la Secretariatul General al Guvernului și obligarea pârâților la achitarea diferențelor dintre salariile încasate efectiv și cele datorate, actualizate cu dobânda legală și indicele de inflație, începând cu 28 aprilie 2014, data preluării de către Secretariatul General al Guvernului a celor 238 de posturi ale Agenției Domeniilor Statului, prin protocolul de predare-preluare din 28 aprilie 2014, și până la data de 10 aprilie 2017.

În motivarea acțiunii, reclamanții au arătat că sunt angajați ai Agenției Domeniilor Statului, instituție care, potrivit art. 23 și 24 din Legea nr. 17/2014 privind unele măsuri de reglementare a vânzării-cumpărării terenurilor agricole situate în extravilan și de modificare a Legii nr. 268/2001 privind privatizarea societăților comerciale ce dețin în administrare terenuri proprietate publică și privată a statului cu destinație agricolă și înființarea Agenției Domeniilor Statului, cu modificările și completările ulterioare (forma inițială a actului normativ, în vigoare în perioada de referință în cauză - în continuare, Legea nr. 17/2014), a ieșit din subordinea Ministerului Agriculturii și Dezvoltării Rurale și a trecut în subordinea Guvernului, fiind finanțată prin bugetul Secretariatului General al Guvernului.

Conform art. 1 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 24/2009 privind stabilirea unor competențe pentru ordonatorul principal de credite al aparatului de lucru al Guvernului, aprobată prin Legea nr. 297/2009 (în continuare, Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 24/2009), pârâtul Secretariatul General al Guvernului era obligat să procedeze la aprobarea statului de funcții și a celui de personal, pentru alinierea salariilor reclamanților la cele aflate în plată la nivelul acestui pârât, în acord cu principiile enunțate de art. 3 lit. b) din Legea-cadru nr. 284/2010 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, cu modificările și completările ulterioare (în continuare, Legea-cadru nr. 284/2010), de la momentul preluării, în baza art. 25 alin. (2) din Legea nr. 17/2014.

Prin urmare, începând cu momentul semnării protocolului de predare-preluare din 28 aprilie 2014, cuantumul salariilor nete ale personalului Agenției Domeniilor Statului trebuia recunoscut, modificat și achitat de cele două pârâte, conform grilei de salarizare aplicabile personalului încadrat pe funcții similare la Secretariatul General al Guvernului.

Ulterior, reclamanții au formulat o cerere modificatoare, prin care au lărgit cadrul procesual și obiectul acțiunii, în sensul că au chemat în judecată și pe pârâtul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale, solicitând: - obligarea Ministerului Agriculturii și Dezvoltării Rurale și a Agenției Domeniilor Statului la reîncadrarea reclamanților (angajați cu contract individual de muncă), prin stabilirea drepturilor salariale conform salariului de încadrare aplicabil angajaților ce funcționează în structura Secretariatului General al Guvernului, corespunzător funcțiilor, gradelor/treptelor profesionale și vechimii; - obligarea pârâților Secretariatul General al Guvernului și Agenția Domeniilor Statului la achitarea diferențelor salariale dintre cele încasate efectiv și cele datorate, actualizate cu dobânda legală și indicele de inflație, începând cu 28 aprilie 2014, dată la care Agenția Domeniilor Statului a revenit în subordonarea Secretariatului General al Guvernului, prin efectul Legii nr. 17/2014, până la 31 decembrie 2016, dată la care Secretariatul General al Guvernului și-a pierdut calitatea de angajator, prin apariția Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 1/2017 pentru stabilirea unor măsuri în domeniul administrației publice centrale și pentru modificarea și completarea unor acte normative, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 129/2017, cu modificările și completările ulterioare (în continuare, Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 1/2017), în funcție de perioada efectivă în care reclamanții au fost fie angajați, fie detașați și au beneficiat de drepturile salariale acordate de Agenția Domeniilor Statului, respectiv Secretariatul General al Guvernului și de funcția ocupată, treapta profesională, grad si vechime; - obligarea pârâților Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale și Agenția Domeniilor Statului la achitarea diferențelor salariale dintre cele încasate efectiv și cele datorate, actualizate cu dobânda legală și indicele de inflație, începând cu 4 ianuarie 2017, dată de la care Agenția Domeniilor Statului a revenit în subordinea Ministerului Agriculturii și Dezvoltării Rurale, prin apariția Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 1/2017 (art. 18), până la data reîncadrării efective, în funcție de perioada efectivă în care au fost fie angajați, fie detașați și au beneficiat de drepturile salariale acordate de Agenția Domeniilor Statului, respectiv Secretariatul General al Guvernului și de funcția ocupată, treapta profesională, grad si vechime.

Prin Sentința civilă nr. 700 din 29 ianuarie 2018, Tribunalul București - Secția a VIII-a civilă, conflicte de muncă și asigurări sociale a admis excepția necompetenței sale teritoriale, invocată din oficiu, și a declinat competența de soluționare a cauzei în favoarea Tribunalului Tulcea, instanță pe rolul căreia dosarul a fost înregistrat cu nr. 48.063/3/2017.

Prin Sentința civilă nr. 1.311 din 28 septembrie 2018, Tribunalul Tulcea - Secția civilă de contencios administrativ și fiscal a dispus următoarele: "Respinge excepțiile lipsei calității procesuale pasive a pârâților Secretariatul General al Guvernului București și Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale București, ca nefondate. Respinge excepția inadmisibilității acțiunii, ca nefondată. Admite excepția prescripției dreptului la acțiune pentru perioada 28.04.2014-28.06.2014. Respinge pretențiile reclamanților referitoare la perioada 28.04.2014-28.06.2014, pentru intervenția prescripției dreptului la acțiune. Admite în parte acțiunea formulată de reclamanții A și B în contradictoriu cu pârâții Secretariatul General al Guvernului, (...) Agenția Domeniilor Statului, (...) și Ministerului Agriculturii și Dezvoltării Rurale, (...), având ca obiect drepturi bănești. Obligă pârâții Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale București și Agenția Domeniilor Statului București să îi reîncadreze pe reclamanții A și B prin stabilirea drepturilor salariale conform salariului de încadrare aplicabil angajaților ce funcționează în structura Secretariatului General al Guvernului București corespunzător funcțiilor, gradelor/treptelor profesionale și vechimii deținute de fiecare reclamant. Obligă pârâții Secretariatul General al Guvernului București și Agenția Domeniilor Statului București să plătească în favoarea reclamanților diferențele salariale dintre drepturile salariale stabilite conform prezentei hotărâri și drepturile salariale încasate efectiv, aferente perioadei 29 iunie 2014-31 decembrie 2016, drepturi ce se vor actualiza cu indicele de inflație la data plății efective, precum și cu dobânda legală începând cu data de 29 iunie 2014 și până la data plății efective. Obligă pârâții Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale București și Agenția Domeniilor Statului București să plătească în favoarea reclamanților diferențele salariale dintre drepturile salariale stabilite conform prezentei hotărâri și drepturile salariale încasate efectiv, începând cu data de 7 ianuarie 2017 și până la data reîncadrării efective, drepturi ce se vor actualiza cu indicele de inflație la data plății efective, precum și cu dobânda legală începând cu data de 7 ianuarie 2017 și până la data reîncadrării efective. Obligă pârâții Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale București, Agenția Domeniilor Statului București și Secretariatul General al Guvernului București să plătească în favoarea reclamantului suma de 2.000 lei cu titlu de cheltuieli de judecată. Respinge restul pretențiilor reclamanților, ca nefondate."

Pentru a hotărî astfel, tribunalul a reținut, în ceea ce privește excepția lipsei calității procesuale pasive invocate de pârâții Secretariatul General al Guvernului și Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale, că începând cu data de 14 martie 2014, a intervenit o schimbare a subordonării Agenției Domeniilor Statului, care a trecut din subordinea Ministerului Agriculturii și Dezvoltării Rurale în subordinea Guvernului, rămânând doar în "coordonarea tehnică a M.A.D.R.". S-a apreciat că, în realitate, prin acest transfer de autoritate nu s-a realizat o simplă modificare a ordonatorului principal de credite care a devenit și Secretariatul General al Guvernului, alături de Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale, ci s-a realizat o preluare efectivă a patrimoniului și a personalului existent în evidența Agenției Domeniilor Statului, ceea ce înseamnă că voința legiuitorului a fost aceea de preluare a acesteia în subordinea directă a Guvernului, prin Secretariatul său General.

În consecință, reținând calitatea de angajator a Secretariatului General al Guvernului ca derivând din lege, precum și faptul că începând cu data intrării în vigoare a Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 1/2017 (7 ianuarie 2017), Agenția Domeniilor Statului a revenit în subordonarea Ministerului Agriculturii și Dezvoltării Rurale, prima instanță a respins, ca nefondate, excepțiile lipsei calității procesuale pasive a pârâților Secretariatul General al Guvernului București și Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale București.

Pe fondul cauzei, instanța a constatat că salarizarea personalului din cadrul Agenției Domeniilor Statului a fost reglementată de Legea-cadru nr. 284/2010 - anexa nr. I (familia ocupațională de funcții bugetare "administrație"), cap. II lit. A (salarizarea personalului contractual din administrația publică centrală de specialitate, servicii deconcentrate ale ministerelor și ale altor organe centrale de specialitate, prefecturi, consilii județene, municipii, administrația publică locală - consilii, primării și servicii publice din subordinea acestora), sistemul de salarizare reglementat de această lege având la bază și principiile echității și coerenței a căror respectare se impune "prin crearea de oportunități egale și remunerație egală pentru muncă de valoare egală, pe baza principiilor și normelor unitare privind stabilirea și acordarea salariului și a celorlalte drepturi de natură salarială ale personalului din sectorul bugetar".

Prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 20/2016 pentru modificarea și completarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 57/2015 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2016, prorogarea unor termene, precum și unele măsuri fiscal-bugetare și pentru modificarea și completarea unor acte normative, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 250/2016, cu modificările ulterioare (în continuare, Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 20/2016), legiuitorul a reglementat înlăturarea situațiilor discriminatorii din sistemul de salarizare a personalului bugetar, stabilind prin art. 3 1 alin. (1) că "începând cu luna august 2016, personalul plătit din fonduri publice care beneficiază de un cuantum al salariilor de bază/indemnizațiilor de încadrare mai mic decât cel stabilit în plată la nivel maxim pentru fiecare funcție, grad/treaptă, gradație, vechime în funcție sau în specialitate, după caz, va fi salarizat la nivelul maxim al salariului de bază/indemnizației de încadrare din cadrul instituției sau autorității publice respective, dacă își desfășoară activitatea în aceleași condiții".

Față de faptul că Secretariatul General al Guvernului a avut calitatea de angajator al reclamanților până la data de 31 decembrie 2016, cu începere din momentul intrării în vigoare a Legii nr. 17/2014, instanța de fond a concluzionat că trebuia ca, ulterior intrării în vigoare a legii și preluării personalului, să se procedeze la semnarea unor noi contracte individuale de muncă (sau acte adiționale la acestea), cu noile încadrări salariale corespunzătoare gradelor/treptelor profesionale și vechimii fiecărui reclamant raportate la consilierii juridici și experții ce exercitau o funcție similară cu a lor și care funcționau deja în structura Secretariatului General al Guvernului.

Ulterior intrării în vigoare a Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 1/2017 (7 ianuarie 2017), când angajatorul reclamanților a redevenit Agenția Domeniilor Statului, aflată în subordinea Ministerului Agriculturii și Dezvoltării Rurale, aceasta este entitatea care trebuie să facă aplicarea dispozițiilor art. 20 alin. (4) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 1/2017, în sensul reîncadrării reclamanților, însă această reîncadrare trebuie să se realizeze la nivelul salariului de încadrare aplicabil angajaților ce funcționează în cadrul Secretariatului General al Guvernului, corespunzător funcțiilor, gradelor/treptelor profesionale și vechimii deținute de fiecare reclamant în parte.

Împotriva acestei soluții au formulat apel Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale, Secretariatul General al Guvernului și Agenția Domeniilor Statului.

În esență, în motivarea apelurilor, pârâții au reiterat lipsa calității procesuale pasive, precum și aspecte de fond, printre care și cel referitor la faptul că nu sunt îndeplinite cerințele prescrise de art. 3 1 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 1/2017, întrucât statutul angajatorului Agenția Domeniilor Statului era acela de autoritate publică subordonată Secretariatului General al Guvernului, iar textul legal prevede raportarea salariilor în cadrul autorității publice aflate în subordinea aceluiași ordonator de credite la nivelul maxim al salariului de bază aflat în plată în cadrul instituțiilor sau autorităților publice cărora le sunt subordonate, cu condiția ca acestea să aibă același scop, să îndeplinească aceleași funcții și atribuții, să se afle la același nivel de subordonare din punct de vedere financiar.

Prin încheierea din 10 aprilie 2019 instanța, din oficiu, a repus cauza pe rol pentru lămurirea unor probleme de drept și a dispus citarea părților în vederea discutării necesității sesizării Înaltei Curți de Casație și Justiție, în procedura reglementată de art. 519 și următoarele din Codul de procedură civilă, în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile prin care să se stabilească dacă, în aplicarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 57/2015, pentru stabilirea nivelului maxim al salariului de bază cuvenit personalului încadrat într-o agenție națională aflată în subordinea Ministerului Agriculturii și Dezvoltării Rurale, respectiv a Secretariatului General al Guvernului, trebuie avut în vedere nivelul maxim al salariilor aflate în plată la nivelul acestor ordonatori principali de credite, față de Decizia nr. 13 din 13 iunie 2016, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul competent să judece recursul în interesul legii, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 763 din 29 septembrie 2016 (în continuare, Decizia nr. 13/2016), și Decizia nr. 49 din 18 iunie 2018, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 838 din 2 octombrie 2018 (în continuare, Decizia nr. 49/2018).

Prin încheierea din 8 mai 2019 s-a dispus sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție și, în temeiul dispozițiilor art. 520 alin. (2) din Codul de procedură civilă, suspendarea judecății. IV. Motivele de admisibilitate reținute de titularul sesizării

Instanța de trimitere nu a argumentat îndeplinirea condițiilor de admisibilitate pentru declanșarea mecanismului hotărârii prealabile. V. Punctele de vedere ale părților cu privire la dezlegarea chestiunii de drept

Pârâtul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale a depus un punct de vedere asupra problemei de drept, prin care a apreciat că nu se impune sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție în procedura prevăzută de art. 519 și următoarele din Codul de procedură civilă, față de Decizia nr. 49/2018 și Decizia nr. 13/2016.

Pe fondul chestiunii de drept, a arătat că nu există identitate de atribuții între angajații Agenției Domeniilor Statului și angajații ministerului, că primii fac parte din personalul contractual angajat în baza Legii nr. 53/2003 - Codul muncii, republicată, cu modificările și completările ulterioare, în timp ce angajații ministerului sunt funcționari publici, astfel că aceste categorii de angajați au statut diferit și grile salariale specifice.

După comunicarea raportului, părțile nu au depus puncte de vedere asupra chestiunii de drept. VI. Punctul de vedere al completului de judecată care a formulat sesizarea cu privire la dezlegarea chestiunii de drept

În opinia instanței de sesizare, în cauză se pune problema concilierii a două decizii cu caracter obligatoriu pronunțate de Înalta Curte de Casație și Justiție în cadrul mecanismelor de unificare a practicii judiciare, în raport cu situația particulară a angajatorului reclamanților, care are calitatea de agenție, cu un statut particular.

Asupra acestui aspect s-a constatat că, potrivit dispozițiilor Legii nr. 268/2001, în forma în vigoare la 28 iunie 2014, Agenția Domeniilor Statului este "instituție publică cu personalitate juridică, finanțată integral de la bugetul de stat, în subordinea Ministerului Agriculturii și Dezvoltării Rurale" [art. 4 alin. (1)], iar directorul general al acesteia are calitatea de ordonator terțiar de credite [art. 5 alin. (6)].

În conformitate cu dispozițiile art. 10 alin. (10) din Hotărârea Guvernului nr. 1.185/2014 privind organizarea și funcționarea Ministerului Agriculturii și Dezvoltării Rurale, cu modificările și completările ulterioare (în continuare, Hotărârea Guvernului nr. 1.185/2014), "ministrul agriculturii și dezvoltării rurale (...) asigură înfăptuirea politicii agricole a Guvernului prin coordonarea tehnică a Agenției Domeniilor Statului cu privire la îndeplinirea de către această instituție a atribuțiilor prevăzute la art. 4 din Legea nr. 268/2001 (...)". Din organigrama Ministerului Agriculturii și Dezvoltării Rurale anexă la acest act normativ nu rezultă că Agenția Domeniilor Statului figurează între structurile care compun acest minister.

Ulterior, prin Hotărârea Guvernului nr. 155/2016 privind aprobarea structurii organizatorice și a regulamentului de organizare și funcționare ale Agenției Domeniilor Statului (în continuare, Hotărârea Guvernului nr. 155/2016) s-au aprobat structura organizatorică și Regulamentul de organizare și funcționare ale Agenției Domeniilor Statului. În cuprinsul acestui regulament, la art. 1 alin. (1) se prevede că "Agenția Domeniilor Statului, denumită în continuare ADS, este instituție publică cu personalitate juridică, finanțată integral de la bugetul de stat, prin bugetul Secretariatului General al Guvernului, în subordinea Guvernului și în coordonarea tehnică a ministrului agriculturii și dezvoltării rurale." Totodată, în art. 3 alin. (3) se prevede că "președintele ADS are calitatea de ordonator terțiar de credite".

În Hotărârea Guvernului nr. 30/2017 privind organizarea și funcționarea Ministerului Agriculturii și Dezvoltării Rurale, precum și pentru modificarea art. 6 alin. (6) din Hotărârea Guvernului nr. 1.186/2014 privind organizarea și funcționarea Autorității pentru Administrarea Sistemului Național Antigrindină și de Creștere a Precipitațiilor, cu modificările și completările ulterioare, la anexa nr. 2 - Structuri care funcționează în subordinea Ministerului Agriculturii și Dezvoltării Rurale și societăți la care Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale exercită calitatea de reprezentant al statului ca acționar, este indicată la pct. 6 și Agenția Domeniilor Statului, nefiind cuprinsă în organigrama expusă în anexa nr. 1.

În temeiul acestor dispoziții legale, instanța de trimitere a reținut că Agenția Domeniilor Statului este o instituție cu personalitate juridică care nu a fost, în perioada relevantă, parte din structura Ministerului Agriculturii și Dezvoltării Rurale sau a Secretariatului General al Guvernului. Totodată, conducătorul acestei instituții nu a avut calitatea de ordonator principal de credite, ci doar de ordonator terțiar, calitatea de ordonator principal aparținând ministrului agriculturii și dezvoltării rurale sau secretarului general al Guvernului, după caz.

În plus, Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale și, în special, Secretariatul General al Guvernului nu au avut doar un rol de coordonare tehnică și metodologică, ci un rol esențial în chiar finanțarea Agenției Domeniilor Statului.

În aceste condiții, s-a pus problema dacă, pentru a stabili salariul maxim în plată pentru o anumită funcție, în aplicarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 57/2015, ar trebui să se verifice nivelul salariilor numai din cadrul Agenției Domeniilor Statului sau ar trebui verificat la nivelul Ministerului Agriculturii și Dezvoltării Rurale, respectiv al Secretariatului General al Guvernului.

Cu privire la această chestiune, instanța de trimitere a apreciat că trebuie avută în vedere, pe de o parte, Decizia nr. 49/2018, prin care s-a stabilit că "în interpretarea dispozițiilor art. 31 alin. (1), raportat la art. 31 alin. (13) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2015, în forma modificată prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 43/2016, stabilirea nivelului maxim al salariului de bază/indemnizației de încadrare pentru personalul încadrat în direcțiile generale de asistență socială și protecția copilului se raportează la nivelul aceluiași ordonator de credite căruia îi sunt subordonate financiar, și nu la nivel național".

Chiar dacă se referă la o anumită categorie de instituții, Înalta Curte de Casație și Justiție a expus în considerentele deciziei și o serie de principii (paragrafele 123, 125, 126), astfel că, din perspectiva acestor argumente, în cauza de față s-ar putea reține că sunt îndeplinite condițiile pentru a se avea în vedere nivelul cel mai înalt al salarizării la nivelul Ministerului Agriculturii și Dezvoltării Rurale, respectiv Secretariatului General al Guvernului, întrucât Agenția Domeniilor Statului se subordonează acestora din punctul de vedere al ordonanțării creditelor.

Pe de altă parte, însă, prin Decizia nr. 13/2016, Înalta Curte de Casație și Justiție a stabilit că "în interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 21 din Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice, cu modificările și completările ulterioare, ale art. 7 alin. (3) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 30/2007 privind organizarea și funcționarea Ministerului Afacerilor Interne, cu modificările și completările ulterioare, coroborate cu prevederile art. 4 din Ordonanța Guvernului nr. 22/2002 privind executarea obligațiilor de plată ale instituțiilor publice, stabilite prin titluri executorii, cu modificările și completările ulterioare, și ale art. 222 din Codul civil, adoptat prin Legea nr. 287 din 17 iulie 2009, republicată, cu modificările și completările ulterioare, Ministerul Afacerilor Interne, în calitatea sa de ordonator principal de credite, nu are calitate procesuală pasivă în litigiile dintre angajați și instituțiile/unitățile cu personalitate juridică aflate în subordinea sa, având ca obiect solicitarea unor drepturi de natură salarială". Deși se referă la un alt minister, Înalta Curte de Casație și Justiție a expus în considerentele deciziei și o serie de principii, arătând, între altele, următoarele: "46. O caracteristică a raportului juridic de muncă este aceea că poate exista numai între două persoane, spre deosebire de raportul obligațional civil, în cadrul căruia poate fi, uneori, o pluralitate de subiecte active sau pasive. 47. Pe cale de consecință, ținând seama și de caracterul exclusiv al competenței (una și aceeași atribuție trebuie să aparțină unei singure autorități publice), în problema de drept supusă analizei se poate concluziona că legitimarea procesuală pasivă revine doar autorității publice cu care funcționarul public se află în raporturi de serviciu, întrucât acesteia îi aparține prerogativa stabilirii și acordării drepturilor salariale."

Plecând de la constatarea că Agenția Domeniilor Statului nu face parte din structura Ministerului Agriculturii și Dezvoltării Rurale, respectiv a Secretariatului General al Guvernului, instanța de trimitere a sesizat o neconciliere a celor două decizii ale Înaltei Curți de Casație și Justiție, întrucât, în măsura în care se constată că Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale, respectiv Secretariatul General al Guvernului nu pot avea calitate procesuală pasivă în cauză, în aplicarea Deciziei nr. 13/2016, astfel cum susțin apelanții, dar se consideră că sunt îndeplinite condițiile expuse în Decizia nr. 49/2018 în raport cu aceste două instituții, ar însemna ca Agenția Domeniilor Statului să poată fi obligată să stabilească drepturile salariale ale reclamanților raportat la un nivel regăsit în cadrul Ministerului Agriculturii și Dezvoltării Rurale, respectiv Secretariatului General al Guvernului, care însă nu sunt părți în litigiu și din structura cărora nu a făcut efectiv parte. VII. Jurisprudența instanțelor naționale în materie

La solicitarea Înaltei Curți de Casație și Justiție, instanțele naționale au comunicat hotărâri judecătorești, din care a rezultat existența următoarelor orientări jurisprudențiale:

Într-o primă orientare s-a apreciat că pentru stabilirea nivelului maxim al salariului de bază cuvenit personalului încadrat într-o agenție națională aflată în subordinea Ministerului Agriculturii și Dezvoltării Rurale, respectiv Secretariatului General al Guvernului trebuie avut în vedere nivelul maxim al salariilor aflate în plată la acești ordonatori principali de credite, întrucât există subordonare din punctul de vedere al ordonanțării creditelor. S-a argumentat că, prin aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 20/2016, executivul a recunoscut, atât prin nota de fundamentare, cât și în preambulul actului normativ, existența disfuncționalităților salariale în sistemul public de salarizare, cum ar fi: niveluri diferite de salarizare pentru persoane exercitând aceeași funcție și aceleași atribuții, în cadrul aceleiași instituții ori în instituții de același fel din cadrul unui sector. Așadar, se recunoaște expres că aplicarea neunitară și incompletă a Legii- cadru nr. 284/2010 a generat numeroase dezechilibre și discrepanțe, fie în cadrul aceleași instituții, fie în instituții de același fel. Consecința directă a acestor disfuncționalități, precum cele arătate în nota de fundamentare a ordonanței de urgență, este recunoscută chiar de Guvernul României ca fiind aceea că autoritățile și instituțiile publice și locale sunt chemate în judecată într-un număr semnificativ de procese aflate pe rolul instanțelor judecătorești din întreaga țară, având ca obiect eliminarea discrepanțelor rezultate din neaplicarea în integralitate a prevederilor Legii-cadru nr. 284/2010, existând deja hotărâri judecătorești definitive în favoarea salariaților. S-a susținut și că legitimarea procesuală pasivă revine autorității publice cu care funcționarul public se află în raporturi de serviciu, întrucât acesteia îi aparține prerogativa stabilirii și acordării drepturilor salariale. De aceea, în măsura în care se apreciază că Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale, respectiv Secretariatul General al Guvernului nu ar putea avea calitate procesuală pasivă în aplicarea Deciziei nr. 13/2016, dar se consideră aplicabilă Decizia nr. 49/2018, ar însemna ca agenția aflată în subordinea ministerului să poată fi obligată să stabilească drepturile salariale ale reclamanților raportat la nivelul regăsit în cadrul ordonatorului principal de credite, care însă nu figurează ca parte în litigiu. De asemenea, s-a arătat că trebuie analizată calitatea procesuală pasivă în funcție de datele particulare ale speței, de raportul juridic dedus judecății și de pretențiile exhibate prin cererea de chemare în judecată. În acest sens s-au comunicat hotărâri judecătorești pronunțate de Tribunalul Brașov, Tribunalul Neamț, Tribunalul Giurgiu, Tribunalul Ialomița, Tribunalul Bihor, Tribunalul Satu Mare, Tribunalul Vaslui.

Într-o altă orientare s-a apreciat că personalul încadrat într-o agenție națională aflată în subordinea Ministerului Agriculturii și Dezvoltării Rurale, respectiv a Secretariatului General al Guvernului nu se poate compara, din punctul de vedere al stabilirii nivelului maxim al salariului de bază, decât cu personalul încadrat la nivelul aceleiași instituții subordonate. S-a arătat, spre exemplu, că reclamanții, fiind angajații pârâtei Agenția Domeniilor Statului, nu pot pretinde același tratament remunerator de care se bucură salariații Secretariatului General al Guvernului, deoarece nu se poate vorbi despre desfășurarea activității în aceleași condiții pe care le are un alt salariat al Secretariatului General al Guvernului, având funcția de expert - personal contractual, întrucât această funcție generică de expert privește în concret desfășurarea unor activități diferite în funcție de locul de muncă concret și atribuțiile din fișa postului. Prin unele hotărâri judecătorești s-a stabilit că funcțiile reclamanților - angajați ai Agenției Domeniilor Statului - nu se regăsesc în statul de funcții al Secretariatului General al Guvernului, iar salarizarea personalului din cele două instituții este reglementată diferit. Prin urmare, nivelul maxim al salarizării la nivelul ordonatorului de credite Agenția Domeniilor Statului este cel care va fi avut în vedere. În acest sens s-au depus hotărâri pronunțate de Tribunalul Bistrița-Năsăud, Tribunalul Sălaj, Tribunalul Mehedinți, Curtea de Apel Galați, Tribunalul Harghita, Tribunalul Mureș, Curtea de Apel Timișoara.

Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție a comunicat că la nivelul Secției judiciare - Serviciul judiciar civil nu se verifică, în prezent, practica judiciară în vederea promovării unui eventual recurs în interesul legii în problema de drept ce formează obiectul sesizării. VIII. Jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție și a Curții Constituționale

Prin Decizia nr. 13 din 13 iunie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 763 din 29 septembrie 2016, Înalta Curte de Casație și Justiție a admis recursul în interesul legii formulat de procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție și, în consecință, a stabilit, în interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 21 din Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice, cu modificările și completările ulterioare, ale art. 7 alin. (3) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 30/2007 privind organizarea și funcționarea Ministerului Afacerilor Interne, cu modificările și completările ulterioare, coroborate cu prevederile art. 4 din Ordonanța Guvernului nr. 22/2002 privind executarea obligațiilor de plată ale instituțiilor publice, stabilite prin titluri executorii, cu modificările și completările ulterioare, și ale art. 222 din Codul civil, adoptat prin Legea nr. 287 din 17 iulie 2009, republicată, cu modificările și completările ulterioare, că Ministerul Afacerilor Interne, în calitatea sa de ordonator principal de credite, nu are calitate procesuală pasivă în litigiile dintre angajați și instituțiile/unitățile cu personalitate juridică aflate în subordinea sa, având ca obiect solicitarea unor drepturi de natură salarială. În considerentele acestei hotărâri, Înalta Curte de Casație și Justiție a reținut că o caracteristică a raportului juridic de muncă este aceea că poate exista numai între două persoane, spre deosebire de raportul obligațional civil, în cadrul căruia poate fi, uneori, o pluralitate de subiecte active sau pasive. Pe cale de consecință, ținând seama și de caracterul exclusiv al competenței (una și aceeași atribuție trebuie să aparțină unei singure autorități publice), în problema de drept supusă analizei se poate concluziona că legitimarea procesuală pasivă revine doar autorității publice cu care funcționarul public se află în raporturi de serviciu, întrucât acesteia îi aparține prerogativa stabilirii și acordării drepturilor salariale.

De asemenea, prin Decizia nr. 49 din 18 iunie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 838 din 2 octombrie 2018, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a stabilit următoarele: "În interpretarea dispozițiilor art. 31 alin. (1), raportat la art. 31 alin. (13) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2015, în forma modificată prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 43/2016, stabilirea nivelului maxim al salariului de bază/indemnizației de încadrare pentru personalul încadrat în direcțiile generale de asistență socială și protecția copilului se raportează la nivelul aceluiași ordonator de credite căruia îi sunt subordonate financiar, și nu la nivel național." Pentru a pronunța această soluție, Înalta Curte de Casație și Justiție a reținut că opinia potrivit căreia un atare nivel maxim ar trebui stabilit în cadrul tuturor direcțiilor generale de asistență socială și protecția copilului din țară (altfel spus, un element de comparație a salarizării la nivel național) se bazează pe o greșită interpretare și aplicare a prevederilor art. 3 1 alin. (1 3 ) teza a doua din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2015. Textul de lege menționat impune, în ce privește stabilirea unui nivel maxim de salarizare la nivelul mai multor instituții sau autorități publice, ca acele entități să se afle în subordinea unui ordonator de credite comun, să aibă același scop, să îndeplinească aceleași funcții și atribuții, să se situeze la același nivel de subordonare din punct de vedere financiar. Toate aceste condiții trebuie să fie îndeplinite cumulativ, așa cum rezultă în mod explicit din articolul analizat. Norma incidentă stipulează, fără echivoc, că instituțiile publice trebuie să se subordoneze unui ordonator comun, aspect ce rezultă din sintagma "aceluiași ordonator de credite". În acest context, Înalta Curte de Casație și Justiție a reținut ca fiind corectă opinia acelor instanțe care au apreciat că noțiunea de instituție sau autoritate publică, aflate în subordinea aceluiași ordonator de credite, se referă la subordonarea administrativă și financiară, neavând relevanță, față de domeniul de reglementare ce constituie obiect al interpretării unitare, subordonarea funcțională față de autoritatea centrală. Prin urmare, nivelul maxim în plată pentru aceeași funcție se stabilește prin evaluarea instituțiilor și autorităților aflate la același nivel de subordonare financiară, neexistând vreo normă de trimitere la autoritatea centrală care asigură doar o subordonare funcțională și metodologică a activității specifice.

În urma verificărilor efectuate s-a constatat că instanța de contencios constituțional s-a pronunțat asupra constituționalității unor dispoziții ale Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 57/2015. Astfel, prin Decizia nr. 794 din 15 decembrie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.029 din 21 decembrie 2016, Curtea Constituțională a respins, ca inadmisibilă, excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 3 1 alin. (1 4 ) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2015 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2016, prorogarea unor termene, precum și unele măsuri fiscal-bugetare, excepție ridicată de Curtea de Apel București în Dosarul nr. 6.415/2/2016 al Curții de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a admis excepția de neconstituționalitate ridicată de aceeași autoare în același dosar și a constatat că dispozițiile art. 3 1 alin. (1 2 ) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2015 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2016, prorogarea unor termene, precum și unele măsuri fiscal- bugetare sunt neconstituționale, a respins, ca neîntemeiată, excepția de neconstituționalitate ridicată de aceeași autoare în același dosar și a constatat că dispozițiile art. 3 1 alin. (1 1 ) și (1 3 ) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2015 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2016, prorogarea unor termene, precum și unele măsuri fiscal- bugetare sunt constituționale în raport cu criticile formulate. Curtea Constituțională a constatat că dispozițiile art. 3 1 alin. (1 2 ) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2015 sunt neconstituționale, întrucât contravin principiului egalității în fața legii, consacrat prin art. 16 din Constituție, deoarece stabilesc că persoanele aflate în situații profesionale identice, dar care nu au obținut hotărâri judecătorești prin care să li se fi recunoscut majorări salariale, au indemnizații de încadrare diferite (mai mici) față de cei cărora li s-au recunoscut astfel de drepturi salariale prin hotărâri judecătorești, generând diferențe în stabilirea salariului de bază/indemnizației de încadrare. IX. Raportul asupra chestiunii de drept

Prin raportul întocmit, conform art. 520 alin. (8) din Codul de procedură civilă, judecătorii-raportori au constatat că nu sunt îndeplinite condițiile de admisibilitate prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă, în sensul că nu poate fi identificată o veritabilă chestiune de drept căreia să i se dea dezlegare prin intermediul mecanismului hotărârii prealabile, deoarece sesizarea vizează, de fapt, și în mod eronat, lipsa de compatibilitate a efectelor Deciziei nr. 49/2018 cu cele ale Deciziei nr. 13/2016, creând premisele unei false probleme de drept. X. Înalta Curte de Casație și Justiție

Examinând sesizarea în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, raportul întocmit de judecătorii-raportori și chestiunea de drept ce se solicită a fi dezlegată, constată următoarele: Asupra admisibilității sesizării

Potrivit dispozițiilor art. 519 din Codul de procedură civilă, "Dacă, în cursul judecății, un complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului, învestit cu soluționarea cauzei în ultimă instanță, constatând că o chestiune de drept, de a cărei lămurire depinde soluționarea pe fond a cauzei respective, este nouă și asupra acesteia Înalta Curte de Casație și Justiție nu a statuat și nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare, va putea solicita Înaltei Curți de Casație și Justiție să pronunțe o hotărâre prin care să dea rezolvare de principiu chestiunii de drept cu care a fost sesizată."

Prin această reglementare au fost instituite o serie de condiții de admisibilitate pentru declanșarea procedurii de sesizare în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, condiții care trebuie să fie întrunite în mod cumulativ, după cum urmează: - existența unei cauze aflate în curs de judecată; - instanța care sesizează Înalta Curte de Casație și Justiție să judece cauza în ultimă instanță; - cauza care face obiectul judecății să se afle în competența legală a unui complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului, învestit să soluționeze cauza; - ivirea unei chestiuni de drept de a cărei lămurire depinde soluționarea pe fond a cauzei în curs de judecată; - chestiunea de drept a cărei lămurire se solicită să fie nouă; - chestiunea de drept să nu fi făcut obiectul statuării Înaltei Curți de Casație și Justiție și nici obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare.

Primele trei condiții formale prevăzute de legiuitor pentru pronunțarea unei hotărâri prealabile sunt îndeplinite, întrucât litigiul în legătură cu care s-a formulat sesizarea este în curs de judecată la curtea de apel, instanța învestită cu soluționarea apelului urmează să judece conflictul de muncă în ultimă instanță, conform art. 483 alin. (2) din Codul de procedură civilă, prin pronunțarea unei decizii care, potrivit art. 634 alin. (1) pct. 4 din Codul de procedură civilă, este definitivă, cauza ce face obiectul judecății aflându-se în competența legală a unui complet de judecată al Curții de Apel Constanța, titulara sesizării.

În privința celorlalte condiții însă se rețin neregularități ale sesizării, de natură a contura neîndeplinirea acestora, raportat la chestiunea de drept a cărei lămurire se cere, așa cum se va arăta în cele ce urmează.

Sintagma "chestiune de drept" la care face referire textul de lege anterior redat trebuie pusă în corelație cu gradul de dificultate pe care îl ridică aceasta, nefiind suficient să fie identificată, în soluționarea unei cauze, o problemă litigioasă, chiar având caracter de noutate, dacă ea nu este susceptibilă, prin aspectele relevate, de a declanșa mecanismul privind preîntâmpinarea unei jurisprudențe neunitare.

Așa cum s-a arătat în doctrină, pentru a fi justificată intervenția instanței supreme în scopul preîntâmpinării unei jurisprudențe neunitare, este necesar ca respectiva chestiune de drept să releve aspecte dificile și controversate de interpretare, date de neclaritatea normei, de caracterul incomplet al acesteia, susceptibil de mai multe sensuri ori accepțiuni deopotrivă de justificate față de imprecizia redactării textului legal. Deopotrivă, chestiunea de drept disputată ar putea fi determinată de imposibilitatea compatibilizării unor principii care ar fi incidente speței, de imposibilitatea determinării regulii aplicabile, chiar prin recurgerea la metodele de interpretare logică.

În acest sens, jurisprudența dezvoltată de instanța supremă în legătură cu această cerință a statuat că "în sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție cu procedura pronunțării unei hotărâri prealabile trebuie să fie identificată o problemă de drept care necesită cu pre