ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4486/2012

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4486/2012 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2012)

Asupra recursului de

față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin sentința civilă nr. 10/2012 din 12

ianuarie 2012 Curtea de Apel Cluj, secția a II-a civilă, de contencios

administrativ și fiscal, învestită cu soluționarea cauzei în fond după casare,

a admis acțiunea formulată de reclamanta M.D., în contradictoriu cu pârâta A.N.P.S.

și, ca o consecință, a anulat Ordinul nr. 57/2009 emis de pârâtă și a dispus

reintegrarea reclamantei în funcția publică deținută, respectiv aceea de

director executiv adjunct la A.J.P.S. Maramureș.

Pentru a pronunța

această soluție, instanța de fond a reținut, în esență, faptul că principala

problemă de drept de la care pleacă analiza instanței, în faza de rejudecare, o

constituie calificarea și încadrarea în drept dată acțiunii introductive a

reclamantei și care, rezultă explicit din dezlegările în drept ale instanței de

recurs, rezidă în incidența art. 9 din Legea nr. 554/2004, acesta fiind temeiul

legal stabilit al acțiunii formulate.

Instanța de fond a

reținut că actul administrativ atacat în prezenta cauză (Ordinul nr. 57/2009) a

fost emis pentru executarea dispozițiilor art. III alin. (1) și alin. (11) din

O.U.G. nr. 37/2009 privind unele măsuri de îmbunătățire a activității

administrației publice, că prin Decizia nr. 1257/2009, publicată în M. Of. nr.

758/6.11.2009, Curtea Constituțională a constatat că

legea

pentru aprobarea O.U.G. nr. 37/2009 privind unele măsuri de îmbunătățire a

activității administrației publice este neconstituțională, astfel că

actul

administrativ individual, emis în executarea și aplicarea unei dispoziții

legale declarate neconforme cu Constituția, înfrânge principiul legalității și,

drept urmare, este nelegal, fiind incidente în acest sens implicit dispozițiile

art. 9 alin. (4) din Legea nr. 554/2004.

Astfel,

instanța a apreciat că actul administrativ emis în temeiul unei ordonanțe

declarate neconstituționale de către Curtea Constituțională anterior demarării

litigiului de față, face aplicabil art. 9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 și

astfel actul administrativ nu mai are suport legal, fiind astfel lovit de

nulitate, conform principiului de drept consacrat de adagiul accesorium

saequitur principale.

Așa fiind, în temeiul

art. 109, raportat la art. 106 din Legea nr. 188/1999, corelat cu art. 9 alin.

(5) și art. 18 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, instanța a admis acțiunea

reclamantei și, ca o consecință, a dispus anularea actului administrativ

atacat, precum și reintegrarea reclamantului în funcția publică deținută

anterior emiterii ordinului anulat de instanță.

Instanța a reținut

că, față de aceste argumente, opozabile Curții prin prisma dispozițiilor art.

147 alin. (1) și alin. (6) din Constituție, anularea Ordinului nr. 57/2009 emis

de pârâtă este cu evidență o măsură legală și temeinică, având în vedere că

lipsa de temei constituțional a art. III alin. (1) și alin. (11) din O.U.G. nr.

37/2009, ca act primar, produce drept efect încetarea actelor subsecvente emise

în temeiul acesteia, cum ar fi actul administrativ emis în aplicarea normei

declarate neconstituționale.

În ceea ce privește apărările

formulate de pârâtă cu referire la acel de-al doilea capăt de cerere vizând lipsa

de temei privind reintegrarea reclamantei în funcția avută anterior, Curtea a avut

în vedere dispozițiile de principiu ale art. 106 din Legea nr. 188/1999.

Astfel, instanța de fond

a constatat că prin acțiunea introductivă a fost investită de reclamantă și cu cererea

accesorie care se circumscria reintegrării în funcția publică deținută posterior

anulării actului administrativ prin care reclamanta a fost eliberată din funcția

publică deținută, respectiv aceea de director executiv adjunct la A.J.P.S. Maramureș.

Prin urmare, raportat

la întreaga construcție argumentativă a Curții Constituționale orice soluție legislativă

care ar împiedica reintegrarea în funcția publică a funcționarilor publici eliberați

din funcție ca urmare a aplicării O.U.G. nr. 37/2009 și respectiv nr. 105/2009 afectează

exercitarea atribuțiilor de funcție publică și încetarea raporturilor de serviciu,

care ar conduce evident la încălcarea dispozițiilor art. 16 alin. (3) din Constituție.

S-a subliniat în considerentele

hotărârii atacate că în nici un caz jurisdicția constituțională nu a statuat asupra

interdicției instanțelor judiciare de a dispune reintegrarea, așa cum eronat a afirmat

pârâta, ci practic a întărit posibilitatea luării acestei măsuri analizând perspectiva

vidării de sens juridic a acesteia dacă s-ar adopta alte măsuri legislative care

vizau modificarea Legii nr. 188/1999 și care practic zădărniceau exercitarea atributelor

de funcție publică a persoanei reintegrate și conduceau la încetarea raporturilor

de serviciu ale acesteia în disprețul prevederilor art. 16 alin. (3) din Constituție.

Față de cele ce precedă,

raportat la dispozițiile art. 147 alin. (1) și alin. (6) din Constituție și în lumina

dispozițiilor art. 106 alin. (2) din Legea nr. 188/1999, Curtea a reținut că cererea

reclamatei privind reintegrarea acesteia în funcția publică deținută, respectiv

aceea de director executiv adjunct la A.J.P.S. Maramureș este legitimă, întemeiată

și, drept urmare, a admis-o ca atare.

Împotriva acestei hotărâri

a declarat recurs pârâta A.N.P.S., criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie.

În motivarea recursului

declarat se arată că sentința instanței de fond a fost dată cu aplicarea greșită

a legii, deoarece nu a ținut seama de excepția inadmisibilității.

Astfel, arată recurenta-pârâtă,

ordinul contestat a fost comunicat și a produs efecte juridice de la data de 23

aprilie 2009, în acest sens s-a acordat termenul de preaviz de 30 zile, așa cum

atestă art. 1 alin. (2) din Ordinul nr. 57/2009, emis de președintele A.N.P.S, iar

intimata-reclamantă a formulat plângere prealabilă la data de 15 martie 2010, cu

mult peste termenul de 30 de zile prevăzut de art. 7 alin. (1) din Legea contenciosului

administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare.

Având în vedere aceste

considerente, recurenta apreciază că instanța de fond în mod greșit a constatat

că cererea de chemare în judecată se întemeiază pe dispozițiile art. 9 din Legea

nr. 554/2004, care prevăd posibilitatea constatării în justiție a actelor administrative

în aplicarea unei ordonanțe sau unei dispoziții dintr-o ordonanță a guvernului declarată

neconstituțională.

Arată recurenta-pârâtă

că procedura prealabilă angajată de intimata-reclamantă nu respectă condițiile și

termenele prevăzute de Legea nr. 554/2004, la care trimite norma înserată în

art. 106 alin. (1) din Legea nr. 188/1999, astfel încât în temeiul art. 8 alin.

(1), corelat cu art. 18 din Legea nr. 554/2004, instanța de fond trebuia să respingă

acțiunea ca inadmisibilă.

Cu privire la anularea

Ordinului nr. 57/2009 emis de președintele A.N.P.S., prin care intimata-reclamantă

a fost revocată din funcția de director executiv adjunct, recurenta-pârâtă solicită

să se constate

că

prin acest ordin au fost executate prevederile prevăzute imperativ în O.U.G.

nr. 37/2009.

Referitor la reintegrarea

în funcția

deținută, respectiv director executiv adjunct la A.J.P.S. Maramureș, recurenta arată

că reducerea postului a fost determinată de desființarea funcției publice de director

executiv adjunct la A.J.P.S. Maramureș, în temeiul prevederilor art. III alin.

(1) din O.U.G. nr. 37/2009 și ale art. 13 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 188/1999,

republicată, cu modificările și completările ulterioare, astfel cum erau în vigoare

la data emiterii ordinului contestat.

Subliniază recurenta-pârâtă

că funcția publică de conducere de director executiv al agențiilor teritoriale s-a

desființat, în statul de funcții al A.N.P.S. nu există o astfel de funcție și, începând

cu data de 1 ianuarie 2012, A.N.P.S. s-a reorganizat prin preluarea activității

de inspecție socială din cadrul M.M.F.P.S.

Având în vedere argumentele

mai sus arătate recurenta consideră că sentința recurată este nelegală, fiind

dată cu aplicarea greșită a legii, fiind aplicabile prevederile art. 304 pct. 6

și pct. 9 C. proc. civ.

Precizează recurenta că

potrivit anexei nr. 1 din Legea nr. 329/2009 privind reorganizarea unor autorități

și instituții publice, raționalizarea cheltuielilor publice, susținerea mediului

de afaceri și respectarea acordurilor cadru cu Comisia Europeană și Fondul Monetar

Internațional, direcțiile de muncă și protecție socială județene au fost desființate,

ca urmare a comasării prin absorbție cu A.N.P.S.

Examinând sentința atacată,

în raport cu actele și lucrările dosarului, precum și cu dispozițiile legale incidente

pricinii, inclusiv cele ale art. 304

1

C. proc. civ., Înalta Curte constată

că recursul este nefondat, pentru considerentele ce se vor arăta în continuare.

Instanța de control judiciar

constată că în speță nu sunt întrunite cerințele impuse de art. 304 sau art. 304

1

C. proc. civ., în vederea casării sau modificării hotărârii: prima instanță a reținut

corect situația de fapt, în raport de materialul probator administrat în cauză și

a realizat o încadrare juridică adecvată.

Astfel, prin Ordinul

nr. 57/2009 emis de președintele A.N.P.S., intimata-reclamantă, după un preaviz

de 30 zile calendaristice, a fost eliberată din funcția publică de conducere de

director executiv adjunct al A.J.P.S. Maramureș.

Temeiul juridic al acestei

măsuri administrative l-a constituit art. III alin. (1) din O.U.G. nr. 37/2009 privind

unele măsuri de îmbunătățire a activității administrației publice locale.

Înalta Curte apreciază

că pentru argumentarea soluției adoptate în legătură cu problema de drept dedusă

judecății se impune prezentarea unor scurte considerații cu privire la excepția

de neconstituționalitate și efectele acesteia.

Controlul

de constituționalitate exercitat pe calea excepției de neconstituționalitate este

un control de conformitate și conformare a legii sau ordonanțelor guvernamentale

cu dispozițiile Constituției, în cadrul căruia prevalează garantarea drepturilor

și libertăților cetățenești.

Potrivit

art. 147 alin. (1) din Constituție, dispozițiile din legile și ordonanțele în vigoare,

precum și cele din regulamente, constatate ca fiind neconstituționale, își încetează

efectele juridice la 45 de zile de la publicarea deciziei Curții Constituționale

dacă, în acest interval, Parlamentul sau Guvernul, după caz, nu pun de acord prevederile

neconstituționale cu dispozițiile Constituției; pe durata acestui termen, dispozițiile

constatate ca fiind neconstituționale sunt suspendate de drept.

Conform

alin. (4) din articolul aflat în discuție, deciziile Curții Constituționale se publică

în Monitorul Oficial al României; de la data publicării, deciziile sunt general

obligatorii și au putere numai pentru viitor.

Ca atare,

deciziile Curții Constituționale privind admiterea unei excepții de neconstituționalitate

sunt de imediată aplicare, cu consecința înlăturării normei declarate neconstituționale

din sistemul normativ.

Cu alte cuvinte,

în situația în care soluția Curții Constituționale nu ar avea aplicare directă și

imediată, întreaga procedură de control a constituționalității legilor și ordonanțelor

ar fi lipsită de finalitate.

Pe acest aspect,

poate fi amintită și Decizia Curții Constituționale nr. 186/1999 în care s-a statuat

că instanțele judecătorești trebuie să facă aplicarea directă a dispozițiilor constituționale

relevante, în sensul de a înlătura prevederile neconstituționale, dacă legiuitorul

nu a procedat la modificarea sau abrogarea acestora.

De asemenea, este de necontestat

faptul că prin Decizia nr. 1257/2009, Curtea Constituțională, ca urmare a unei sesizări

formulate conform art. 146 lit. a) din Constituție, a constatat că legea pentru

aprobarea O.U.G. nr. 37/2009 este neconstituțională, ca urmare a faptului că această

ordonanță de urgență este lovită de un viciu de neconstituționalitate, întrucât

a fost adoptată de Guvern cu încălcarea dispozițiilor art. 115 alin. (6) din Constituție,

potrivit cărora „Ordonanțele de urgență (…) nu pot afecta regimul instituțiilor

fundamentale ale statului (…)”.

Totodată, este de necontestat

faptul că O.U.G. nr. 37/2009 a fost abrogată prin art. XIV din O.U.G. nr. 105/2009,

publicată în M. Of. nr. 668/6.10.2009 care, la rândul său, prin Decizia nr. 1629/2009,

a fost declarată neconstituțională în privința dispozițiilor art. I pct. 1-pct.

5 și pct. 26, art. II, art. IV, art. V, art. VIII și anexa nr. 1, cu motivarea că

acestea conțin aceleași reglementări și aceleași soluții legislative ca și cele

ce au constituit obiectul O.U.G. nr. 37/2009, în privința neconstituționalității

căreia Curtea Constituțională s-a pronunțat prin Decizia nr. 1257/2009.

În plus, Curtea Constituțională

a reținut și faptul că Guvernul, prin adoptarea O.U.G. nr. 105/2009, a încălcat

și dispozițiile art. 147 alin. (4) din Constituție, potrivit cărora deciziile sale

sunt general obligatorii.

Totodată,

instanța constituțională a precizat că, prin adoptarea O.U.G. nr. 37/2009, au fost

încălcate prevederile art. 15 din Constituție, statutul juridic al funcției publice

de conducere, reglementat prin Legea nr. 188/1999, întrucât Guvernul a intervenit

într-un domeniu pentru care nu avea competență materială.

Potrivit

art. 9 alin. (1) și alin. (5) din Legea nr. 554/2004, modificată, persoana vătămată

într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanțe sau dispoziții din

ordonanțe poate introduce acțiune la instanța de contencios administrativ, acțiune

care poate avea ca obiect acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin

aceste ordonanțe, anularea actelor administrative emise în baza acestora, precum

și, după caz, obligarea unei autorități publice la emiterea unui act administrativ

sau la realizarea unei operațiuni administrative.

Același text

de lege reglementează, în alin. (4), situația acțiunilor formulate de o persoană

vătămată, în cazul în care s-a declarat neconstituțională ordonanța prin admiterea

unei excepții într-o altă cauză.

Din analiza

acestor dispoziții legale, Înalta Curte constată că legiuitorul a prevăzut faptul

că, în ipoteza admiterii excepției de neconstituționalitate a ordonanței într-o

altă cauză, efectele se produc, de la data admiterii excepției, și în cauze similare,

care au ca temei juridic aceleași prevederi declarate neconstituționale.

În speța de

față, intimata-reclamantă a solicitat anularea ordinului de eliberare din funcție.

După cum s-a

relevat anterior, această măsură a avut la bază aplicarea prevederilor O.U.G.

nr. 37/2009 care a fost declarată neconstituțională, prin Decizia nr. 1257/2009.

Ca atare,

în temeiul art. 9 alin. (4) din Legea contenciosului administrativ, efectele acestei

decizii a instanței constituționale se extind și asupra celorlalte cauze având ca

obiect anularea actelor administrative emise în temeiul O.U.G. nr. 37/2009.

În altă ordine

de idei, Înalta Curte reține că eliberarea intimatei-reclamante din funcția publică

pe care o deținea, în alte situații decât cele reglementate de Legea nr. 188/1999,

reprezintă un act nelegal, de natură a afecta în mod evident securitatea raporturilor

de funcție, care se circumscrie noțiunii de securitate socială, protejată prin Convenția

Europeană a Drepturilor Omului și actele comunitare, precum și prin alte tratate

internaționale la care România este parte și a căror îndeplinire este obligată să

o asigure, potrivit art. 11 și art. 20 din Constituția României.

Înalta Curte

reține că actele și măsurile adoptate în baza acestor ordonanțe sunt afectate de

viciul de neconstituționalitate al ordonanțelor și, în consecință, corect au fost

anulate de instanța de fond.

Mai mult,

acceptarea tezei susținute de recurenta-pârâtă ar lipsi de finalitate controlul

de constituționalitate, care nu se limitează la asanarea sistemului legislativ prin

eliminarea prevederilor legale contrare Constituției, ci include protecția efectivă

a drepturilor și libertăților fundamentale ale destinatarilor normelor declarate

neconstituționale.

În consecință,

în mod corect instanța de fond a dispus anularea Ordinului nr. 57/2009 emis de

președintele A.N.P.S.

În altă ordine,

desființarea funcției publice de conducere de director executiv adjunct a avut loc

în baza O.U.G. nr. 37/2009 și a fost menținută prin O.U.G. nr. 105/2009, adică prin

două acte normative adoptate cu nesocotirea normelor constituționale.

Astfel, desființarea

postului deținut de reclamantă, consecutiv, prin cele 2 ordonanțe, este lipsită

de efecte juridice, din moment ce ambele ordonanțe au fost declarate neconstituționale.

Prin urmare,

măsura de reintegrare în funcția deținută anterior este corectă, fiind susținută

și de considerentele Deciziilor nr. 413/2010 și nr. 414/2010 ale Curții Constituționale,

care, exercitând controlul de constituționalitate asupra legii de modificare și

completare a Legii nr. 188/1999, anterior promulgării, a reținut că reglementarea

în vigoare cu privire la conducătorii serviciilor publice deconcentrate este cea

anterioară modificărilor aduse prin O.U.G. nr. 37/2009, acesta fiind un efect specific

al pierderii legitimității constituționale a O.U.G. nr. 37/2009.

Pentru toate aceste considerente,

în baza dispozițiilor art. 312 alin. (1) teza a II-a C. proc. civ., coroborat cu

art. 20 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte urmează a respinge recursul formulat

de A.N.P.S., ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat

de A.N.P.S., împotriva sentinței civile nr. 10/2012 din 12 ianuarie 2012 a Curții

de Apel Cluj, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi, 1 noiembrie 2012.