ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4486/2012

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin sentința civilă nr. 10/2012 din 12 ianuarie 2012 Curtea de Apel Cluj, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, învestită cu soluționarea cauzei în fond după casare, a admis acțiunea formulată de reclamanta M.D., în contradictoriu cu pârâta A.N.P.S. și, ca o consecință, a anulat Ordinul nr. 57/2009 emis de pârâtă și a dispus reintegrarea reclamantei în funcția publică deținută, respectiv aceea de director executiv adjunct la A.J.P.S. Maramureș.

Pentru a pronunța această soluție, instanța de fond a reținut, în esență, faptul că principala problemă de drept de la care pleacă analiza instanței, în faza de rejudecare, o constituie calificarea și încadrarea în drept dată acțiunii introductive a reclamantei și care, rezultă explicit din dezlegările în drept ale instanței de recurs, rezidă în incidența art. 9 din Legea nr. 554/2004, acesta fiind temeiul legal stabilit al acțiunii formulate. Instanța de fond a reținut că actul administrativ atacat în prezenta cauză (Ordinul nr. 57/2009) a fost emis pentru executarea dispozițiilor art. III alin. (1) și alin. (11) din O.U.G. nr. 37/2009 privind unele măsuri de îmbunătățire a activității administrației publice, că prin Decizia nr. 1257/2009, publicată în M. Of.

nr. 758/6.11.2009, Curtea Constituțională a constatat că legea pentru aprobarea O.U.G. nr. 37/2009 privind unele măsuri de îmbunătățire a activității administrației publice este neconstituțională, astfel că actul administrativ individual, emis în executarea și aplicarea unei dispoziții legale declarate neconforme cu Constituția, înfrânge principiul legalității și, drept urmare, este nelegal, fiind incidente în acest sens implicit dispozițiile art. 9 alin. (4) din Legea nr. 554/2004. Astfel, instanța a apreciat că actul administrativ emis în temeiul unei ordonanțe declarate neconstituționale de către Curtea Constituțională anterior demarării litigiului de față, face aplicabil art. 9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 și astfel actul administrativ nu mai are suport legal, fiind astfel lovit de nulitate, conform principiului de drept consacrat de adagiul accesorium saequitur principale.

Așa fiind, în temeiul art. 109, raportat la art. 106 din Legea nr. 188/1999, corelat cu art. 9 alin. (5) și art. 18 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, instanța a admis acțiunea reclamantei și, ca o consecință, a dispus anularea actului administrativ atacat, precum și reintegrarea reclamantului în funcția publică deținută anterior emiterii ordinului anulat de instanță. Instanța a reținut că, față de aceste argumente, opozabile Curții prin prisma dispozițiilor art. 147 alin. (1) și alin. (6) din Constituție, anularea Ordinului nr. 57/2009 emis de pârâtă este cu evidență o măsură legală și temeinică, având în vedere că lipsa de temei constituțional a art. III alin. (1) și alin. (11) din O.U.G. nr. 37/2009, ca act primar, produce drept efect încetarea actelor subsecvente emise în temeiul acesteia, cum ar fi actul administrativ emis în aplicarea normei declarate neconstituționale.

În ceea ce privește apărările formulate de pârâtă cu referire la acel de-al doilea capăt de cerere vizând lipsa de temei privind reintegrarea reclamantei în funcția avută anterior, Curtea a avut în vedere dispozițiile de principiu ale art. 106 din Legea nr. 188/1999. Astfel, instanța de fond a constatat că prin acțiunea introductivă a fost investită de reclamantă și cu cererea accesorie care se circumscria reintegrării în funcția publică deținută posterior anulării actului administrativ prin care reclamanta a fost eliberată din funcția publică deținută, respectiv aceea de director executiv adjunct la A.J.P.S. Maramureș. Prin urmare, raportat la întreaga construcție argumentativă a Curții Constituționale orice soluție legislativă care ar împiedica reintegrarea în funcția publică a funcționarilor publici eliberați din funcție ca urmare a aplicării O.U.G.

nr. 37/2009 și respectiv nr. 105/2009 afectează exercitarea atribuțiilor de funcție publică și încetarea raporturilor de serviciu, care ar conduce evident la încălcarea dispozițiilor art. 16 alin. (3) din Constituție. S-a subliniat în considerentele hotărârii atacate că în nici un caz jurisdicția constituțională nu a statuat asupra interdicției instanțelor judiciare de a dispune reintegrarea, așa cum eronat a afirmat pârâta, ci practic a întărit posibilitatea luării acestei măsuri analizând perspectiva vidării de sens juridic a acesteia dacă s-ar adopta alte măsuri legislative care vizau modificarea Legii nr. 188/1999 și care practic zădărniceau exercitarea atributelor de funcție publică a persoanei reintegrate și conduceau la încetarea raporturilor de serviciu ale acesteia în disprețul prevederilor art. 16 alin. (3) din Constituție.

Față de cele ce precedă, raportat la dispozițiile art. 147 alin. (1) și alin. (6) din Constituție și în lumina dispozițiilor art. 106 alin. (2) din Legea nr. 188/1999, Curtea a reținut că cererea reclamatei privind reintegrarea acesteia în funcția publică deținută, respectiv aceea de director executiv adjunct la A.J.P.S. Maramureș este legitimă, întemeiată și, drept urmare, a admis-o ca atare. Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs pârâta A.N.P.S., criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie. În motivarea recursului declarat se arată că sentința instanței de fond a fost dată cu aplicarea greșită a legii, deoarece nu a ținut seama de excepția inadmisibilității.

Astfel, arată recurenta-pârâtă, ordinul contestat a fost comunicat și a produs efecte juridice de la data de 23 aprilie 2009, în acest sens s-a acordat termenul de preaviz de 30 zile, așa cum atestă art. 1 alin. (2) din Ordinul nr. 57/2009, emis de președintele A.N.P.S, iar intimata-reclamantă a formulat plângere prealabilă la data de 15 martie 2010, cu mult peste termenul de 30 de zile prevăzut de art. 7 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare. Având în vedere aceste considerente, recurenta apreciază că instanța de fond în mod greșit a constatat că cererea de chemare în judecată se întemeiază pe dispozițiile art. 9 din Legea nr. 554/2004, care prevăd posibilitatea constatării în justiție a actelor administrative în aplicarea unei ordonanțe sau unei dispoziții dintr-o ordonanță a guvernului declarată neconstituțională.

Arată recurenta-pârâtă că procedura prealabilă angajată de intimata-reclamantă nu respectă condițiile și termenele prevăzute de Legea nr. 554/2004, la care trimite norma înserată în art. 106 alin. (1) din Legea nr. 188/1999, astfel încât în temeiul art. 8 alin. (1), corelat cu art. 18 din Legea nr. 554/2004, instanța de fond trebuia să respingă acțiunea ca inadmisibilă. Cu privire la anularea Ordinului nr. 57/2009 emis de președintele A.N.P.S., prin care intimata-reclamantă a fost revocată din funcția de director executiv adjunct, recurenta-pârâtă solicită să se constate că prin acest ordin au fost executate prevederile prevăzute imperativ în O.U.G. nr. 37/2009. Referitor la reintegrarea în funcția deținută, respectiv director executiv adjunct la A.J.P.S.

Maramureș, recurenta arată că reducerea postului a fost determinată de desființarea funcției publice de director executiv adjunct la A.J.P.S. Maramureș, în temeiul prevederilor art. III alin. (1) din O.U.G. nr. 37/2009 și ale art. 13 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 188/1999, republicată, cu modificările și completările ulterioare, astfel cum erau în vigoare la data emiterii ordinului contestat. Subliniază recurenta-pârâtă că funcția publică de conducere de director executiv al agențiilor teritoriale s-a desființat, în statul de funcții al A.N.P.S. nu există o astfel de funcție și, începând cu data de 1 ianuarie 2012, A.N.P.S. s-a reorganizat prin preluarea activității de inspecție socială din cadrul M.M.F.P.S.

Având în vedere argumentele mai sus arătate recurenta consideră că sentința recurată este nelegală, fiind dată cu aplicarea greșită a legii, fiind aplicabile prevederile art. 304 pct. 6 și pct. 9 C. proc. civ. Precizează recurenta că potrivit anexei nr. 1 din Legea nr. 329/2009 privind reorganizarea unor autorități și instituții publice, raționalizarea cheltuielilor publice, susținerea mediului de afaceri și respectarea acordurilor cadru cu Comisia Europeană și Fondul Monetar Internațional, direcțiile de muncă și protecție socială județene au fost desființate, ca urmare a comasării prin absorbție cu A.N.P.S. Examinând sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, precum și cu dispozițiile legale incidente pricinii, inclusiv cele ale art. 304 1 C. proc.

civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele ce se vor arăta în continuare. Instanța de control judiciar constată că în speță nu sunt întrunite cerințele impuse de art. 304 sau art. 304 1 C. proc. civ., în vederea casării sau modificării hotărârii: prima instanță a reținut corect situația de fapt, în raport de materialul probator administrat în cauză și a realizat o încadrare juridică adecvată. Astfel, prin Ordinul nr. 57/2009 emis de președintele A.N.P.S., intimata-reclamantă, după un preaviz de 30 zile calendaristice, a fost eliberată din funcția publică de conducere de director executiv adjunct al A.J.P.S. Maramureș. Temeiul juridic al acestei măsuri administrative l-a constituit art. III alin. (1) din O.U.G.

nr. 37/2009 privind unele măsuri de îmbunătățire a activității administrației publice locale. Înalta Curte apreciază că pentru argumentarea soluției adoptate în legătură cu problema de drept dedusă judecății se impune prezentarea unor scurte considerații cu privire la excepția de neconstituționalitate și efectele acesteia. Controlul de constituționalitate exercitat pe calea excepției de neconstituționalitate este un control de conformitate și conformare a legii sau ordonanțelor guvernamentale cu dispozițiile Constituției, în cadrul căruia prevalează garantarea drepturilor și libertăților cetățenești.

Potrivit art. 147 alin. (1) din Constituție, dispozițiile din legile și ordonanțele în vigoare, precum și cele din regulamente, constatate ca fiind neconstituționale, își încetează efectele juridice la 45 de zile de la publicarea deciziei Curții Constituționale dacă, în acest interval, Parlamentul sau Guvernul, după caz, nu pun de acord prevederile neconstituționale cu dispozițiile Constituției; pe durata acestui termen, dispozițiile constatate ca fiind neconstituționale sunt suspendate de drept. Conform alin. (4) din articolul aflat în discuție, deciziile Curții Constituționale se publică în Monitorul Oficial al României; de la data publicării, deciziile sunt general obligatorii și au putere numai pentru viitor.

Ca atare, deciziile Curții Constituționale privind admiterea unei excepții de neconstituționalitate sunt de imediată aplicare, cu consecința înlăturării normei declarate neconstituționale din sistemul normativ. Cu alte cuvinte, în situația în care soluția Curții Constituționale nu ar avea aplicare directă și imediată, întreaga procedură de control a constituționalității legilor și ordonanțelor ar fi lipsită de finalitate. Pe acest aspect, poate fi amintită și Decizia Curții Constituționale nr. 186/1999 în care s-a statuat că instanțele judecătorești trebuie să facă aplicarea directă a dispozițiilor constituționale relevante, în sensul de a înlătura prevederile neconstituționale, dacă legiuitorul nu a procedat la modificarea sau abrogarea acestora.

De asemenea, este de necontestat faptul că prin Decizia nr. 1257/2009, Curtea Constituțională, ca urmare a unei sesizări formulate conform art. 146 lit. a) din Constituție, a constatat că legea pentru aprobarea O.U.G. nr. 37/2009 este neconstituțională, ca urmare a faptului că această ordonanță de urgență este lovită de un viciu de neconstituționalitate, întrucât a fost adoptată de Guvern cu încălcarea dispozițiilor art. 115 alin. (6) din Constituție, potrivit cărora „Ordonanțele de urgență (…) nu pot afecta regimul instituțiilor fundamentale ale statului (…)”. Totodată, este de necontestat faptul că O.U.G. nr. 37/2009 a fost abrogată prin art. XIV din O.U.G. nr. 105/2009, publicată în M. Of.

nr. 668/6.10.2009 care, la rândul său, prin Decizia nr. 1629/2009, a fost declarată neconstituțională în privința dispozițiilor art. I pct. 1-pct. 5 și pct. 26, art. II, art. IV, art. V, art. VIII și anexa nr. 1, cu motivarea că acestea conțin aceleași reglementări și aceleași soluții legislative ca și cele ce au constituit obiectul O.U.G. nr. 37/2009, în privința neconstituționalității căreia Curtea Constituțională s-a pronunțat prin Decizia nr. 1257/2009. În plus, Curtea Constituțională a reținut și faptul că Guvernul, prin adoptarea O.U.G. nr. 105/2009, a încălcat și dispozițiile art. 147 alin. (4) din Constituție, potrivit cărora deciziile sale sunt general obligatorii. Totodată, instanța constituțională a precizat că, prin adoptarea O.U.G.

nr. 37/2009, au fost încălcate prevederile art. 15 din Constituție, statutul juridic al funcției publice de conducere, reglementat prin Legea nr. 188/1999, întrucât Guvernul a intervenit într-un domeniu pentru care nu avea competență materială. Potrivit art. 9 alin. (1) și alin. (5) din Legea nr. 554/2004, modificată, persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe poate introduce acțiune la instanța de contencios administrativ, acțiune care poate avea ca obiect acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin aceste ordonanțe, anularea actelor administrative emise în baza acestora, precum și, după caz, obligarea unei autorități publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei operațiuni administrative.

Același text de lege reglementează, în alin. (4), situația acțiunilor formulate de o persoană vătămată, în cazul în care s-a declarat neconstituțională ordonanța prin admiterea unei excepții într-o altă cauză. Din analiza acestor dispoziții legale, Înalta Curte constată că legiuitorul a prevăzut faptul că, în ipoteza admiterii excepției de neconstituționalitate a ordonanței într-o altă cauză, efectele se produc, de la data admiterii excepției, și în cauze similare, care au ca temei juridic aceleași prevederi declarate neconstituționale. În speța de față, intimata-reclamantă a solicitat anularea ordinului de eliberare din funcție. După cum s-a relevat anterior, această măsură a avut la bază aplicarea prevederilor O.U.G.

nr. 37/2009 care a fost declarată neconstituțională, prin Decizia nr. 1257/2009. Ca atare, în temeiul art. 9 alin. (4) din Legea contenciosului administrativ, efectele acestei decizii a instanței constituționale se extind și asupra celorlalte cauze având ca obiect anularea actelor administrative emise în temeiul O.U.G. nr. 37/2009. În altă ordine de idei, Înalta Curte reține că eliberarea intimatei-reclamante din funcția publică pe care o deținea, în alte situații decât cele reglementate de Legea nr. 188/1999, reprezintă un act nelegal, de natură a afecta în mod evident securitatea raporturilor de funcție, care se circumscrie noțiunii de securitate socială, protejată prin Convenția Europeană a Drepturilor Omului și actele comunitare, precum și prin alte tratate internaționale la care România este parte și a căror îndeplinire este obligată să o asigure, potrivit art. 11 și art. 20 din Constituția României.

Înalta Curte reține că actele și măsurile adoptate în baza acestor ordonanțe sunt afectate de viciul de neconstituționalitate al ordonanțelor și, în consecință, corect au fost anulate de instanța de fond. Mai mult, acceptarea tezei susținute de recurenta-pârâtă ar lipsi de finalitate controlul de constituționalitate, care nu se limitează la asanarea sistemului legislativ prin eliminarea prevederilor legale contrare Constituției, ci include protecția efectivă a drepturilor și libertăților fundamentale ale destinatarilor normelor declarate neconstituționale. În consecință, în mod corect instanța de fond a dispus anularea Ordinului nr. 57/2009 emis de președintele A.N.P.S. În altă ordine, desființarea funcției publice de conducere de director executiv adjunct a avut loc în baza O.U.G.

nr. 37/2009 și a fost menținută prin O.U.G. nr. 105/2009, adică prin două acte normative adoptate cu nesocotirea normelor constituționale. Astfel, desființarea postului deținut de reclamantă, consecutiv, prin cele 2 ordonanțe, este lipsită de efecte juridice, din moment ce ambele ordonanțe au fost declarate neconstituționale. Prin urmare, măsura de reintegrare în funcția deținută anterior este corectă, fiind susținută și de considerentele Deciziilor nr. 413/2010 și nr. 414/2010 ale Curții Constituționale, care, exercitând controlul de constituționalitate asupra legii de modificare și completare a Legii nr. 188/1999, anterior promulgării, a reținut că reglementarea în vigoare cu privire la conducătorii serviciilor publice deconcentrate este cea anterioară modificărilor aduse prin O.U.G.

nr. 37/2009, acesta fiind un efect specific al pierderii legitimității constituționale a O.U.G. nr. 37/2009. Pentru toate aceste considerente, în baza dispozițiilor art. 312 alin. (1) teza a II-a C. proc. civ., coroborat cu art. 20 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte urmează a respinge recursul formulat de A.N.P.S., ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul declarat de A.N.P.S., împotriva sentinței civile nr. 10/2012 din 12 ianuarie 2012 a Curții de Apel Cluj, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi, 1 noiembrie 2012.