Hotărâre nr. 10 din 14.04.2022

La originea cauzei se află sesizarea privind excepția de neconstituționalitate a articolului 20 alin. (6) din Legea nr. 231 din 23 septembrie 2010 privind comerțul interior, a Hotărârii Guvernului nr. 774 din 20 iunie 2016 cu privire la prețurile de comercializare a produselor social importante în ansamblul său și, în particular, a pct. 4 lit. b) din Regulamentul privind formarea prețurilor de comercializare a produselor social importante, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 774 din 20 iunie 2016, precum și a articolului 10 alin. (8) din Legea nr. 845 din 3 ianuarie 1992 cu privire la antreprenoriat și întreprinderi, ridicată de S.R.L. „Vitafor”, parte în dosarul nr. 3-3008/2020, aflată pe rolul Judecătoriei Chișinău, sediul Râșcani.

Excepția de neconstituționalitate a fost depusă la Curtea Constituțională la 18 iunie 2021 de dna judecător Galina Ciobanu de la Judecătoria Chișinău, sediul Râșcani.

Prin decizia Curții Constituționale din 15 februarie 2022, sesizarea a fost declarată admisibilă, fără a se prejudeca fondul cauzei.

În procesul soluționării sesizărilor, Curtea Constituțională a solicitat opiniile Parlamentului, Președintelui Republicii Moldova și Guvernului.

La ședința publică a Curții au participat dl Vitalie Bîrcă și dna avocat Elena Munteanu, reprezentanți ai autorului excepției de neconstituționalitate. Parlamentul a fost reprezentat de către dl Valeriu Kuciuk, șef al serviciului reprezentare la Curtea Constituțională și organele de drept din cadrul Direcției generale juridice a secretariatului Parlamentului. Guvernul a fost reprezentat de către dl Silviu Neghină, șef adjunct al Direcției dezvoltarea mediului de afaceri din cadrul Ministerului Economiei.

La 28 iulie 2020, Serviciul Fiscal de Stat a emis actul de control nr. 3-592810, prin care s-a stabilit încălcarea de către S.R.L. „Vitafor” a articolului 117 alin. (2) pct. 7) subpct. a 1 ) din Codul fiscal, a pct. 7 din Regulamentul privind formarea prețurilor de comercializare a produselor social importante, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 774 din 20 iunie 2016, și a pct. 19 din Instrucțiunea privind completarea formularului tipizat de document primar cu regim special „Factura fiscală”, aprobat prin Ordinul Ministerului Finanțelor nr. 118 din 28 august 2017.

La 11 august 2020, S.R.L. „Vitafor” și-a formulat dezacordul față de Actul de control nr. 3-592810.

La 23 septembrie 2020, Serviciul Fiscal de Stat a emis Decizia nr. 181 asupra cazului de încălcare a legislației, prin care a aplicat sancțiunile stabilite de articolul 10 alin. (8) din Legea nr. 845 din 3 ianuarie 1992 cu privire la antreprenoriat și întreprinderi.

La 15 octombrie 2020, S.R.L. „Vitafor” a contestat Decizia nr. 181 din 23 septembrie 2020 și a solicitat anularea acesteia.

La 19 noiembrie 2020, Serviciul Fiscal de Stat a emis Decizia nr. 234, prin care a respins contestația S.R.L. „Vitafor”.

La 27 noiembrie 2020, S.R.L. „Vitafor” a formulat o cerere în contencios administrativ împotriva Serviciului Fiscal de Stat, prin care a solicitat anularea Actului de control nr. 3-592810 din 28 iulie 2020, a Deciziei nr. 181 din 23 septembrie 2020 și încasarea cheltuielilor de judecată.

În cadrul ședinței de judecată din 4 februarie 2021, S.R.L. „Vitafor” a ridicat excepția de neconstituționalitate a articolului 20 alin. (6) din Legea nr. 231 din 23 septembrie 2010 privind comerțul interior, a Hotărârii Guvernului nr. 774 din 20 iunie 2016 cu privire la prețurile de comercializare a produselor social importante în ansamblu său și, în particular, a pct. 4 lit. b) din aceasta, precum și a articolului 10 alin. (8) din Legea nr. 845 din 3 ianuarie 1992 cu privire la antreprenoriat și întreprinderi.

Printr-o încheiere din 7 iunie 2021, instanța a admis ridicarea excepției de neconstituționalitate și a trimis sesizarea la Curtea Constituțională, în vederea soluționării acesteia.

Prevederile relevante ale Legii cu privire la comerțul interior nr. 231 din 23 septembrie 2010 sunt următoarele: Articolul 20 Cantitatea și prețul „[…] (6) Produsele și serviciile se comercializează pe teritoriul Republicii Moldova la prețuri libere de vânzare, cu excepția prețurilor/tarifelor reglementate de către stat. Prețul la comercializarea produselor/serviciilor social importante de primă necesitate, a căror listă reflectă coșul alimentar al minimului de existență, se aprobă de către Guvern și se reglementează prin limitarea rentabilității la producere și/sau a adaosului comercial la vânzarea acestora .”

Prevederile relevante ale Legii nr. 845 din 3 ianuarie 1992 cu privire la antreprenoriat și întreprinderi sunt următoarele: Articolul 10 Reglementarea activității de antreprenoriat „[…] 8. Neindicarea sau indicarea incorectă de către agentul economic furnizor în factură/factură fiscală a prețului de livrare pentru o unitate, fixat de agentul economic producător al mărfurilor produse pe teritoriul țării, și a mărimii adaosului comercial cumulativ sau a prețului de achiziție pentru o unitate la mărfurile importate și a mărimii adaosului comercial cumulativ, în cazul livrării mărfurilor social importante, a căror listă este aprobată de Guvern, se sancționează cu amendă în mărime de 10% din valoarea tranzacției cu mărfuri social importante, dar nu mai puțin de 500 de lei pentru fiecare factură/factură fiscală . În cazul în care amenda stabilită este achitată în termen de 3 zile lucrătoare de la data înmânării deciziei asupra cazului de încălcare, agentul economic furnizor beneficiază de o reducere de 50% din suma amenzii stabilite. Amenda stabilită conform prezentului punct se percepe la bugetul de stat prin decizia adoptată de către Serviciul Fiscal de Stat și autoritatea administrativă de inspectare financiară din subordinea Ministerului Finanțelor. […].”

Prevederile relevante ale Hotărârii Guvernului nr. 774 din 20 iunie 2016 cu privire la prețurile de comercializare a produselor social importante sunt următoarele: „În scopul executării prevederilor art. 4 lit. h) și art. 20 alin. (6) din Legea nr. 231 din 23 septembrie 2010 cu privire la comerțul interior, cu modificările și completările ulterioare, Guvernul HOTĂRĂŞTE: 1. Se aprobă Regulamentul de formare a prețurilor de comercializare a produselor social importante, conform anexei nr. 1. 2. Controlul asupra respectării prevederilor prezentei hotărâri revine Inspecției Financiare și Serviciului Fiscal de Stat din subordinea Ministerului Finanțelor. [ Pct. 2 în redactarea Hotărârii Guvernului nr. 522 din 6 iulie 2017, în vigoare din 14 iulie 2017 ] […] Anexa nr.1 la Hotărârea Guvernului nr.774 din 20 iunie 2016 REGULAMENTUL de formare a prețurilor de comercializare a produselor social importante 1. Produsele se comercializează pe teritoriul Republicii Moldova la prețuri libere de vânzare, cu excepția produselor social importante, prevăzute în anexa la prezentul Regulament, față de care se aplică măsurile reglementării de stat a prețurilor. […] 3. În sensul prezentului Regulament se definesc următoarele noțiuni: adaos comercial – component al prețului cu ridicata sau cu amănuntul, care reprezintă diferența dintre prețul de comercializare și prețul de achiziție/livrare a mărfurilor, indicat în documentele primare; preț de achiziție – prețul producătorului/distribuitorului de peste hotare, diminuat cu suma rabatului comercial acordat, indicat în documentele primare, cu luarea în calcul a drepturilor de import achitate (cu excepția taxei pe valoarea adăugată, care se va trece în cont), a cheltuielilor de transport (după caz, în funcție de condițiile de livrare), recalculat în monedă națională (lei), conform cursului oficial al leului moldovenesc stabilit de Banca Națională a Moldovei la data efectuării operațiunii de vămuire; preț de livrare – prețul producătorului autohton diminuat cu suma rabatului comercial acordat, indicat în documentele primare (cu excepția taxei pe valoarea adăugată, care se va trece în cont); procesare – activitate suplimentară desfășurată de unitatea comercială în scopul pregătirii produselor pentru vânzare prin ambalarea/reambalarea acestora, care nu modifică caracteristicile inițiale ale produselor (calibrare, sortare, mărunțire, uscare, tranșare, porționare, marcare etc.); rabat comercial (discount) – reducere din prețul furnizorului de produse (producător, importator, comerciant), convenită între părți. 4. Pentru produsele social importante se stabilește următorul mod de formare a prețurilor de comercializare pe piața internă: a) produsele social importante se comercializează la prețuri de achiziție/prețuri de livrare cu aplicarea adaosului comercial ce nu depășește 20%, cu excepția pâinii și a colacilor, pentru care adaosul comercial aplicat nu va depăși 10%; b) produsele social importante, atât din import, cât și autohtone, care au fost supuse procesării în unitățile comerciale, se comercializează cu aplicarea adaosului comercial ce nu depășește 40% cumulativ de la prețul de achiziție/prețul de livrare . […] 8. În cazul încălcării modului de formare și aplicare a prețurilor pentru produsele social importante, persoanele juridice și fizice poartă răspundere contravențională, civilă sau penală conform legislației în vigoare. […].” ÎN DREPT

Curtea a constatat că excepția de neconstituționalitate a fost ridicată de subiecte cărora li s-a conferit acest drept, în baza articolului 135 alin. (1) lit. a) și g) din Constituție, așa cum a fost interpretat acesta prin Hotărârea Curții Constituționale nr. 2 din 9 februarie 2016.

Obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie unele prevederi din articolul 20 alin. (6) din Legea privind comerțul interior, Hotărârea Guvernului nr. 774 din 20 iunie 2016 în ansamblul său și, în particular, pct. 4 lit. b) din din Regulamentul privind formarea prețurilor de comercializare a produselor social importante, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 774 din 20 iunie 2016, precum și unele prevederi din articolul 10 alin. (8) din Legea cu privire la antreprenoriat și întreprinderi.

Curtea a observat că normele contestate nu au făcut anterior obiect al controlului de constituționalitate.

Curtea a stabilit că excepția de neconstituționalitate a fost ridicată într-o cauză de contencios administrativ, care are ca obiect anularea unor acte ale Serviciului Fiscal de Stat. Obiectul controlului îl constituie legislația referitoare la formarea prețului de vânzare a mărfurilor social importante și sancțiunea pentru încălcarea acestora. Așadar, prevederile legale contestate ar putea fi aplicate în cauza în care a fost ridicată excepția de neconstituționalitate.

Curtea a reținut că sesizarea vizează trei capete distincte privind controlul de constituționalitate. Astfel, cu privire la contestarea articolului 20 alin. (6) din Legea privind comerțul interior, autorul excepției susține încălcarea articolelor 9 alin. (3) [ principiile fundamentale privind proprietatea ], 23 [ calitatea legii ], 54 [ restrângerea exercițiului unor drepturi sau al unor libertăți ] și 126 alin. (2) lit. b) [ economia ] din Constituție. În partea ce vizează contestarea Hotărârii Guvernului nr. 774 din 20 iunie 2016 în ansamblul său și, în particular, a pct. 4 lit. b) din aceasta, autorul susține încălcarea articolelor 102 alin. (2) [ actele Guvernului ] și, respectiv, 9 alin. (3) [ principiile fundamentale privind proprietatea ], 54 [ restrângerea exercițiului unor drepturi sau al unor libertăți ] și 126 alin. (2) lit. b) [ economia ] din Constituție. Al treilea capăt al sesizării pretinde că articolul 10 alin. (8) din Legea cu privire la antreprenoriat și întreprinderi încalcă articolele 16 [ egalitatea ], 20 [ accesul liber la justiție ] și 46 [ dreptul la proprietate privată și protecția acesteia ] din Constituție.

Cu privire la incidența articolului 9 alin. (3) din Constituție, în jurisprudența sa, Curtea a subliniat că această normă comportă un caracter general și reprezintă un imperativ care stă la baza tuturor legilor și nu poate constitui un reper individual și separat (DCC nr. 82 din 8 iunie 2021, § 14). Referitor la incidența articolelor 23 și 54 din Constituție, Curtea a reiterat că aceste norme nu au o aplicabilitate de sine stătătoare și pot fi analizate doar prin raportare la un drept fundamental (HCC nr. 31 din 23 septembrie 2021, § 29; DCC nr. 90 din 15 iunie 2021, § 23).

Totodată, cu privire la aplicabilitatea articolului 126 alin. (2) lit. b) din Constituție, Curtea a notat că acesta prevede faptul că statul asigură protecția concurenței loiale. În jurisprudența sa, Curtea a stabilit că concurența reprezintă un element sine qua non al existenței economiei de piață. Mai mult, Curtea a reținut că articolele 9 alin. (3) și 126 alin. (2) lit. b) din Constituție le impun autorităților statului obligația de a asigura faptul că întreprinderile pot funcționa în baza unui climat de concurență nedenaturat (HCC nr. 9 din 8 aprilie 2019, § 21).

În excepție, autorul susține că, prin limitarea stabilirii prețurilor de vânzare a produselor social importante, în special în baza articolului 20 alin. (6) din Legea privind comerțul interior, este încălcată concurența loială. În acest context, Curtea a observat că articolul 20 alin. (6) din Legea privind comerțul interior restrânge libertatea stabilirii prețului de comercializare a unor categorii de produse, prin limitarea rentabilității la vânzarea acestora. Curtea a precizat că stabilirea unor cote de rentabilitate face excepție de la regula potrivit căreia prețurile la bunuri se stabilesc în baza cererii și ofertei din economie, fără interferențe externe. În consecință, Curtea a reținut o ingerință în articolele 9 alin. (3) și 126 alin. (2) lit. b) din Constituție. Având în vedere aceste constatări, Curtea a stabilit și incidența articolelor 23 și 54 din Constituție.

Cu privire la neconstituționalitatea Hotărârii Guvernului nr. 774 din 20 iunie 2016 în ansamblul său, autorul excepției a susținut că Guvernul nu are competența de a adopta norme de reglementare primară. Sub acest aspect, în jurisprudența sa, Curtea a stabilit că „hotărârile [Guvernului] se adoptă pentru organizarea executării legilor” (DCC nr. 118 din 22 iulie 2021, § 29). Așadar, criteriul în funcție de care Curtea decide cu privire la competența executivului de a reglementa este existența unei norme care îi conferă competența în discuție.

Curtea a observat că în preambulul Hotărârii Guvernului nr. 774 din 20 iunie 2016 se precizează că aceasta se adoptă în baza prevederilor articolelor 4 lit. h) și 20 alin. (6) din Legea cu privire la comerțul interior. Totodată, Curtea a reținut că articolul 20 alin. (6) din Legea cu privire la comerțul interior îi deleagă Guvernului competența de a plafona prețul de vânzare a produselor/serviciilor social importante. Așadar, în acest caz, Guvernul nu a acționat ultra vires . Guvernul a adoptat Hotărârea nr. 774 din 20 iunie 2016 pentru organizarea executării, în particular, a articolului 20 alin. (6) din Legea privind comerțul exterior, care îi delegă acestuia competența de a limita prețul de comercializare a produselor social importante. Din acest motiv, Curtea a respins obiecțiile privind încălcarea articolului 102 alin. (2) din Constituție.

Curtea a observat că autorul excepției îi solicită, inclusiv, un control al legalității Hotărârii contestate. Sub acest aspect, Curtea a precizat că controlul legalității hotărârilor Guvernului nu ține de competența sa. De altfel, hotărârile Guvernului sunt acte de reglementare secundară ( secundum legem ), iar controlul de legalitate al acestor acte le revine instanțelor de contencios administrativ (DCC nr. 4 din 5 ianuarie 2021, § 27 și jurisprudența citată acolo).

În sesizare, autorul excepției a mai susținut că pct. 4 lit. b) din Hotărâre contravine articolelor 9 alin. (3), 54 și 126 alin. (2) lit. b) din Constituție. Curtea a reținut că plafonarea adaosului comercial la vânzarea unor produse reprezintă o măsură care face incidente articolele 9 alin. (3) și 126 lit. b) din Constituție. De altfel, domeniul de reglementare al pct. 4 lit. b) din Regulamentul aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 774 din 20 iunie 2016 se află în strânsă legătură cu articolul 20 alin. (6) din Legea privind comerțul interior. În consecință, Curtea a precizat că, în cadrul examinării fondului sesizării, va analiza aceste prevederi împreună.

Cu privire la capătul de sesizare care vizează articolul 10 alin. (8) din Legea cu privire la antreprenoriat și întreprinderi, Curtea a observat că autorul a pretins că imposibilitatea individualizării sancțiunii în funcție de circumstanțele particulare ale cazului încalcă articolele 16, 20 și 46 din Constituție. În Hotărârile nr. 2 din 30 ianuarie 2018 și nr. 5 din 6 martie 2018, prin care a declarat neconstituționale unele texte conținute de articolul 10 punctele 4 și 5 din Legea cu privire la antreprenoriat și întreprinderi, Curtea a subliniat că instanța de judecată trebuie să aibă competența de a analiza proporționalitatea amenzii. Tot atunci, Curtea a emis o adresă pentru Parlament în care i-a atras atenția că în Lege există articole care impun amenzi în mărime fixă și care ar putea fi modificate.

Curtea a reținut că această jurisprudență conduce la ideea ponderării sancțiunilor de către instanțele de judecată, i.e. asigurarea proporționalității sancțiunilor, în funcție de circumstanțele particulare ale cauzei, adică prin individualizare. Așadar, constatând incidența acestei jurisprudențe, Curtea a subliniat că amenzile constituie imixtiuni în dreptul de proprietate, pentru că lipsesc persoana vizată de o parte din patrimoniul său, i.e. de suma de bani pe care trebuie să o plătească ( Mamidakis v. Grecia , 11 ianuarie 2007, § 44) [HCC nr. 18 din 30 iunie 2020, § 38]. Totodată, Curtea a stabilit incidența articolelor 16 și 20 din Constituție, care garantează principiul egalității și dreptul la un proces echitabil. De altfel, amenzile fixe ignoră circumstanțele anterioare, concomitente sau subsecvente, permițând aplicarea lor în același mod pentru situații diferite (HCC nr. 20 din 4 iulie 2018, § 47). Cu privire la aplicabilitatea articolului 20 din Constituție, Curtea a reamintit că acest articol este incident în cazurile în care este afectat principiul individualizării sancțiunii (HCC nr. 18 din 30 iunie 2020, § 40 și jurisprudența citată acolo).

Autorul excepției de neconstituționalitate susține că, deși articolele 9 alin. (3) și 126 alin. (2) lit. b) din Constituție protejează concurența liberă, articolul 20 alin. (6) din Legea privind comerțul interior prevede măsura plafonării prețurilor la vânzarea produselor importante din punct de vedere social. Autorul excepției precizează că, prin chiar esența sa, concurența implică o libertate la stabilirea prețului, fapt care le permite consumatorilor să aleagă între produse similare găsite în comerț, făcând ca economia să fie competitivă.

Autorul excepției pretinde că măsura plafonării prețurilor reprezintă o metodă de reglementare depășită, care nu corespunde realităților sociale și economice. Deși plafonarea prețurilor la vânzarea produselor importante din punct de vedere social urmărește protecția persoanelor social-vulnerabile, nu este respectată o relație rezonabilă de proporționalitate între interesele concurente. La modul concret, lipsește justificarea caracterului necesar și adecvat al ingerinței în articolele 9 alin. (3) și 126 alin. (2) lit. b) din Constituție. Autorul excepției mai susține că articolul 20 alin. (6) din Legea privind comerțul interior nu respectă exigențele calității legii care rezultă din articolul 23 din Constituție. Cu privire la pretinsa neconstituționalitate a Hotărârii Guvernului nr. 774 din 20 iunie 2016 cu privire la prețurile de comercializare a produselor social importante în ansamblul său și, în particular, a pct. 4 lit. b) din Regulamentul aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 774 din 20 iunie 2016

Hotărârea Guvernului nr. 774 din 20 iunie 2016 privind prețurile de comercializare a produselor social importante implementează articolul 20 alin. (6) din Legea privind comerțul interior. Prin urmare, autorul susține că această Hotărâre afectează articolele din Constituție care garantează libertatea comerțului și economia de piață.

Pe de altă parte, autorul excepției susține că Hotărârea Guvernului în discuție a fost adoptată cu încălcarea limitelor de reglementare recunoscute de Constituție. Potrivit articolului 66 lit. c) din Constituție, Parlamentul este unica autoritate care asigură unitatea reglementărilor pe întreg teritoriul țării. Acest fapt presupune că Parlamentul este autoritatea abilitată să adopte acte legislative. Mai mult, reglementarea celor mai importante relații sociale ține, în special, de domeniul legilor.

Potrivit articolului 102 alin. (2) din Constituție, hotărârile Guvernului se adoptă pentru organizarea executării legilor. În jurisprudența sa, Curtea a reținut că competența Guvernului de a ordona relațiile sociale prin adoptarea de acte normative trebuie să fie determinată prin lege după conținut, obiect și scop, astfel încât intervențiile sale să fie previzibile pentru destinatari (HCC nr. 23 din 6 septembrie 2013). În acest context, autorul excepției susține că Hotărârea Guvernului nr. 774 din 20 iunie 2016 încalcă articolele 1 alin. (3), 6, 23 și 102 din Constituție.

Cu privire la neconstituționalitatea pct. 4 lit. b) din Regulamentul aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 770 din 20 iunie 2016, autorul excepției susține că măsura limitării adaosului comercial la 40 % din prețul de achiziție/livrare a produselor social importante încalcă articolele 9 alin. (3), 54 și 126 alin. (2) lit. b) din Constituție. Cu privire la pretinsa neconstituționalitate a articolului 10 alin. (8) din Legea cu privire la antreprenoriat și întreprinderi

Autorul excepției de neconstituționalitate consideră că textul contestat din articolul 10 alin. (8) din Legea cu privire la activitatea de antreprenoriat și întreprinderi, care stabilește răspunderea pentru fapta de neindicare sau indicare incorectă în factura fiscală a prețului de livrare/achiziție pentru o unitate și a mărimii adaosului comercial cumulativ în cazul livrării produselor social importante, este o acuzație în materie penală. Răspunderea de la articolul 10 alin. (8) din Lege nu urmărește compensarea prejudiciului, ci împiedicarea repetării unor acțiuni similare. Acest din urmă fapt, precum și interesul juridic protejat de norma contestată, i.e. protecția intereselor financiare ale statului, confirmă caracterul penal al faptei. Referitor la natura și la severitatea amenzii, autorul pretinde că cuantumul sancțiunii confirmă și el scopul preventiv și represiv al pedepsei.

Autorul excepției susține că aceste constatări fac incident articolul 20 din Constituție, i.e. dreptul de a se adresa unui organ judiciar învestit cu competența analizei fondului. Acest drept presupune posibilitatea instanței de judecată de a analiza sub toate aspectele, atât în fapt, cât și în drept, decizia autorității administrative. La modul concret, instanța trebuie să poată da o nouă apreciere a amenzii, inclusiv să modifice cuantumul ei. Totuși, articolul 10 alin. (8) din Lege nu-i conferă instanței de judecată competența controlului caracterului proporțional al pedepsei, în funcție de circumstanțele concrete ale cazului. Sancțiunea stabilită în articolul 10 alin. (8) din Lege este una fixă. Potrivit jurisprudenței anterioare a Curții, lipsa unor sancțiuni relativ determinate și a altor mecanisme de individualizare a sancțiunii reprezintă o încălcare a articolelor 16, 20 și 46 din Constituție. 2. Argumentele autorităților

În opinia sa, Parlamentul a menționat că Guvernul a adoptat, în baza articolelor 4 lit. h) și 20 alin. (6) din Legea nr. 231 din 23 septembrie 2010, Hotărârea nr. 774 din 20 iunie 2016 privind aprobarea Regulamentului de formare a prețurilor de comercializare a produselor social importante. Pct. 1 din Regulament prevede că produsele se comercializează la prețuri libere de piață, cu excepția produselor social importante, prevăzute în Anexa nr. 1 la Regulament, față de care se aplică măsurile reglementării de stat a prețurilor. Din acest motiv, Parlamentul consideră că regulile privind formarea prețurilor de comercializare a produselor social importante de primă necesitate nu limitează exercițiul drepturilor de la articolele 9 alin. (3) și 126 alin. (2) lit. b) din Constituție.

Parlamentul susține că sunt neîntemeiate obiecțiile autorului sesizării privind neconstituționalitatea articolului 10 alin. (8) din Legea nr. 845 din 3 ianuarie 1992, care incriminează fapta de neindicare sau indicare greșită în factura fiscală a prețului de livrare la produsele social importante. De altfel, agentul economic poate ataca decizia agentului constatator în instanța de judecată, care decide cu privire la fondul constatărilor. Așadar, prevederile în vigoare îi recunosc agentului economic toate garanțiile care rezultă în baza dreptului la un proces echitabil.

Guvernul precizează că statul reglementează activitatea economică și asigură protecție intereselor publice în activitatea economică. Astfel, în vederea asigurării securității economice a țării, statul este obligat să adopte măsuri economice și organizatorice privind reglementarea comercializării unor produse necesare pentru asigurarea funcționării stabile a economiei. Din acest motiv, Guvernul susține că articolul 20 alin. (6) din Legea nr. 231 din 23 septembrie 2010 respectă exigențele care rezultă în baza articolelor 9 alin. (3), 23, 54 și 126 alin. (2) lit. b) din Constituție.

Cu privire la criticile de neconstituționalitate care vizează încălcarea articolului 102 alin. (2) din Constituție, Guvernul precizează că hotărârile sale se adoptă pentru executarea legilor. Astfel, în acest caz, articolele 4 lit. h) și 20 alin. (6) din Legea nr. 231 din 23 septembrie 2010 îi conferă Guvernului competența reglementării prețului de comercializare a produselor social importante de primă necesitate. Așadar, Guvernul conchide că sesizarea este neîntemeiată în acest capăt. Cu privire la critica de neconstituționalitate a articolului 10 alin. (8) din Legea nr. 845 din 3 ianuarie 1992, Guvernul a precizat că amenda de 10 % din valoarea tranzacției permite individualizarea sancțiunii în funcție de circumstanțele cauzei. 3. Aprecierea Curții I. Controlul constituționalității articolului 20 alin. (6) din legea nr. 231 din 23 septembrie 2010 și a punctului 4 lit. b) din regulamentul aprobat prin hotărârea guvernului nr. 774 din 20 iunie 2016

Articolul 9 alin. (3) din Constituție stabilește elementele pe care se fundamentează economia, și anume: piața, libera inițiativă economică și concurența loială. În privința celei din urmă, articolul 126 alin. (2) lit. b) din Constituție prevede că statul trebuie să asigure protecția concurenței loiale.

În jurisprudența sa, Curtea a subliniat că concurența reprezintă un element sine qua non al existenței economiei de piață, o adevărată forță regulatorie a acesteia. Ea poate fi definită ca fiind confruntarea dintre agenții economici cu aceleași activități sau activități similare, exercitată în domeniile deschise pieței, pentru câștigarea și conservarea clientelei, în scopul rentabilizării propriei întreprinderi. Totodată, Curtea a menționat că, în desfășurarea relațiilor comerciale, concurența îndeplinește următoarele funcții importante: de garanție a economiei de piață; de facilitare a liberei circulații a mărfurilor și serviciilor; de stimulare a inițiativei de participare pe piață (HCC nr. 11 din 28 mai 2013, §§ 31 și 32; HCC nr. 9 din 8 aprilie 2019, § 37; HCC nr. 8 din 11 martie 2021, §33).

În acest caz, Curtea observă că problema abordată de către autorul sesizării se referă la măsura plafonării adaosului comercial la produsele social importante. Pentru a examina constituționalitatea măsurii în discuție, Curtea va elucida următoarele chestiuni: dacă măsura atacată este prevăzută de lege; dacă urmărește realizarea unui scop legitim; dacă este aptă să asigure realizarea scopului urmărit; dacă există măsuri alternative mai puțin intruzive, care au legătură cu scopurile legitime urmărite; dacă măsura respectă o relație rezonabilă de proporționalitate între principiile concurente. a) Dacă măsura contestată este „prevăzută de lege”

Teza a II-a din alineatul (6) al articolului 20 din Legea nr. 231 din 23 septembrie 2010 prevede că prețul la comercializarea produselor/serviciilor social importante de primă necesitate, a căror listă reflectă coșul alimentar al minimului de existență, se aprobă de către Guvern și se reglementează prin limitarea rentabilității la producere și/sau a adaosului comercial la vânzarea acestora. Curtea observă că comercializarea produselor social importante este reglementată în Regulamentul privind formarea prețurilor de comercializare a produselor social importante, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 774 din 20 iunie 2016. Astfel, făina, laptele, crupele și alte produse sunt considerate social importante doar dacă au caracteristicile de calitate și cantitate stabilite în Anexă. Dacă sunt de o calitate superioară celei indicate în Anexă, la comercializarea acestora se aplică prețuri libere de vânzare.

Punctele 3 și 4 din Hotărârea Guvernului nr. 774 din 20 iunie 2016 prevăd componentele și formarea prețului la produsele social importante. În concret, sunt definite adaosul comercial, prețul de achiziție, prețul de livrare și precizate cotele de profit permise de lege. Curtea observă că prevederile menționate stabilesc în mod clar și precis atât câmpul de aplicare, cât și alimentele care sunt acoperite de Hotărârea Guvernului nr. 774 din 20 iunie 2016.

Așadar, Curtea conchide că normele legale contestate, care stabilesc, inter alia , alimentele considerate produse social importante, caracteristicile lor calitative și cantitative și modul de formare a prețului de comercializare a acestora, respectă standardul „prevăzut de lege”. b) Dacă măsura contestată urmărește realizarea unui scop legitim

Curtea reține că normele criticate reglementează modul de formare a prețului de vânzare la o gamă largă de produse alimentare esențiale pentru viața de zi cu zi. O asemenea măsură poate fi încadrată sub mai multe scopuri legitime stabilite la articolul 54 alin. (2) din Constituție.

Curtea menționează că plafonarea adaosului comercial la produsele social importante pune în operă obiectivul protecției persoanelor cu venituri mici, deoarece variațiile prețului la alimentele de bază îi afectează în mod direct. De altfel, majorarea nejustificată și necontrolată a prețului la produsele social importante are ca efect reducerea din cantitatea alimentelor pe care și le pot permite aceste persoane. Acest lucru poate face inaccesibile produsele alimentare de primă necesitate pentru un cerc larg de persoane.

Totodată, Curtea reține că plafonarea adaosului comercial urmărește să prevină și să combată practicile comerciale neloiale. O astfel de măsură este importantă în special atunci când bunul este indispensabil pentru viața de zi cu zi și când agentul economic deține o poziție dominantă pe piață. Așadar, Curtea constată că normele atacate urmăresc scopurile asigurării securității alimentare, protecției persoanelor cu venituri mici și prevenirea practicilor de concurență neloială la comercializarea alimentelor esențiale pentru viața de zi cu zi. Obiectivele în discuție se încadrează în scopurile garantării bunăstării economice a țării, protecției ordinii publice, precum și în scopul protejării drepturilor, libertăților și demnității altor persoane, care sunt prevăzute de articolul 54 alin. (2) din Constituție. c) Dacă măsura este aptă să asigure realizarea scopului

Curtea observă că ajustarea prețurilor la produsele social importante în baza unor cote de profit limitează capacitatea producătorilor de a stabili prețurile în mod independent. În schimb, plafonarea adaosului comercial și stabilirea acestuia la un nivel cât mai apropiat de costul efectiv al bunului face ca acesta să fie accesibil unui cerc cât mai larg de persoane. Astfel, limitarea marjei comerciale influențează în mod direct atât alegerea consumatorului, cât și cantitatea de bunuri pe care aceștia pot să și-o permită. În consecință, Curtea constată că este plauzibil riscul ca în absența măsurii plafonării marjei comerciale la produsele social importante consumatorii să fie afectați de prețuri majorate în mod nejustificat.

Totodată, Curtea reține că plafonarea cotei comerciale la produsele alimentare de bază pentru viața de zi cu zi oferă protecție împotriva riscului inflației monetare. De altfel, stabilitatea prețurilor la produsele alimentare importante oferă protecție față de riscul diminuării puterii de cumpărare a banilor. Acest lucru este foarte important în rândul beneficiarilor de prestații sociale, al păturilor social-vulnerabile, precum și al persoanelor cu venituri mici. De altfel, persoanele în cauză primesc plăți în mărime fixă, i.e. salariu, prestații de asigurări sociale, indemnizații ș.a., a căror valoare este afectată din cauza inflației.

Așadar, Curtea reține că plafonarea adaosului comercial la produsele social importante asigură realizarea scopurilor reținute la § 53 din prezenta Hotărâre. d) Dacă există măsuri alternative mai puțin intruzive, care au legătură cu scopurile legitime urmărite

Curtea precizează că, în mod ideal, buna-funcționare a mecanismului de stabilire a prețurilor în vederea obținerii unor niveluri de preț echitabile, i.e. care să corespundă intereselor producătorilor și consumatorilor, reclamă existența unei concurențe efective între cerere și oferta de bunuri. În cadrul acestui sistem prețurile se stabilesc fără nicio interferență externă. Totuși, de la această regulă există excepții. De exemplu, legislatorul poate să adopte măsuri pentru corectarea dezechilibrelor de pe piață sau pentru a proteja consumatorii. Astfel de măsuri nu sunt în sine arbitrare sau neobișnuite. De altfel, legislația națională conține norme similare celor contestate în acest caz, e.g. articolul 4 din Legea nr. 461 din 30 iulie 2001 privind piața produselor petroliere.

La § 53 din Hotărâre, Curtea a reținut că măsura contestată are ca scop, inter alia , excluderea practicilor prețurilor excesiv de mari și împiedicarea abuzului de poziția dominantă al agenților economici. Curtea reține că aceste scopuri sunt puse în operă prin intermediul Legii concurenței nr. 183 din 11 iulie 2012 [a se vedea articolul 1 alineatele (1) și (2)]. Curtea admite că formarea prețurilor la produsele social importante în baza cererii și ofertei existente pe piață ar putea fi o măsură alternativă mai puțin intruzivă în articolele 9 alin. (3) și 126 alin. (2) lit. b) din Constituție. Mai mult, Curtea reține că practicile comerciale neloiale pot fi prevenite și combătute de Consiliul Concurenței.

Totuși, Curtea menționează că Constituția îi conferă legislatorului o marjă discreționară largă în domeniul economic, inclusiv competența de a interveni și de a adapta regulile aplicabile într-un segment al economiei naționale. Pe baza acestei marje discreționare, legislatorul poate să adopte norme care să aibă în vedere condițiile economice și sociale în continuă schimbare, asigurându-se că acestea sunt echitabile. Curtea menționează că conținutul acestei marje cuprinde și alegerea legislatorului privind cea mai bună măsură în atingerea rezultatului dorit (a se vedea, mutatis mutandis , HCC nr. 5 din 25 februarie 2020, § 111).

Pe de altă parte, Curtea precizează că plafonarea adaosului comercial la produsele social importante urmărește și scopurile asigurării securității alimentare și protecției persoanelor cu venituri mici. Prin urmare, Curtea nu identifică alte măsuri alternative mai puțin intruzive, la fel de eficiente și care să implice aceleași costuri sau costuri mai mici ca controlul prețurilor prin plafonarea adaosului comercial. Din acest motiv, având în vedere inclusiv specificul domeniului reglementat prin normele contestate, Curtea reține că controlul prețurilor la produsele social importante este o metodă rațională de realizare a obiectivelor menționate. e) Proporționalitatea în sens restrâns

Curtea observă că măsura plafonării prețurilor nu impune un preț maxim sau minim, ci doar stabilește o marjă fixă a adaosului comercial. Astfel, produsele social importante pot fi comercializate cu aplicarea adaosului comercial ce nu depășește prețul de achiziție/prețul de livrare cu mai mult de 10 %, 20 % și 40 % [pct. 4 literele a) și b) din Regulamentul aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 774 din 20 iunie 2016]. Astfel, comercianții pot ajusta prețul la produsele social importante în limita cotei permise de lege. Totodată, plafonarea adaosului comercial la produsele sociale importante se aplică în raport cu toți comercianții, pe baza unor criterii neutre de calitate și de cantitate.

Curtea reține că plafonarea adaosului comercial nu inhibă, per se , agenții economici să practice comercializarea produselor social importante. De altfel, ei se pot evidenția prin publicitate sau prin prețuri promoționale. De exemplu, un agent economic care dorește să intre pe piață poate să aplice, la comercializarea produselor sale, o marjă sub plafonul stabilit de lege, astfel încât să-și sporească ansamblul vânzărilor. Mai mult, acesta poate folosi mărci și poate aplica strategii comerciale.

Totodată, Curtea constată că normele atacate permit eficientizarea costurilor și deducerea lor din prețul de vânzare. De altfel, dacă produce bunuri în mod eficient, inovator și la un cost redus, prețul la care produsele vor fi oferite consumatorului va fi mai scăzut decât în cazul produselor similare ale altor comercianți, care sunt fabricate cu costuri mai mari. Această posibilitate rezultă din pct. 3 din Regulamentul aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 774 din 20 iunie 2016, care definește adaosul comercial ca diferența dintre prețul de comercializare și prețul de achiziție/livrare a mărfurilor. Așadar, agenții economici pot recurge la diferite practici comerciale care să permită o concurență efectivă a produselor social importante, i.e. campanii publicitare, reducerea prețului de comercializare, utilizarea unei mărci, diminuarea marjei, eficientizarea cheltuielilor, diversificarea furnizorilor ș.a.

Mai mult, Curtea reține că, prin efectele sale, măsura contestată nu impune condiții inechitabile de practicare a activității economice. De altfel, legislația nu prevede nicio condiție care ar afecta stabilitatea financiară a agenților economici. Deși există riscul unor pierderi financiare, acest lucru este determinat nu de normele care reglementează adaosul comercial, ci de pericolele activității comerciale, care implică, în mod firesc, riscuri privind rentabilitatea. Totuși, Curtea reține că aceste riscuri sunt asumate de orice agent economic care practică o activitate economică. Dincolo de acest fapt, Curtea menționează că cota adaosului comercial stabilit de lege îi recunoaște agentului economic o marjă care urmărește să-i asigure obținerea unui profit stabil ( i.e. 10 %, 20 % și 40 % dintre prețul de comercializare și prețul de achiziție/livrare).

Totodată, Curtea constată că normele atacate nu impun o obligație de a comercializa anumite produse social importante. Astfel, în cazul în care un agent economic va suferi pierderi financiare pe care nu va fi dispus să le acopere, el va fi liber să renunțe la vânzarea acelui tip de produs. Din aceste motive, Curtea reține că legislația prevede, în linii generale, condiții de rentabilitate, agenții economici fiind motivați să-și eficientizeze afacerile, astfel încât să obțină cel mai bun profit și să excludă costurile nejustificate.

Prin urmare, Curtea reține că articolul 20 alin. (6) din Legea nr. 231 din 23 septembrie 2010 și pct. 4 lit. b) din Regulamentul aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 774 din 20 iunie 2016, care plafonează adaosul comercial la produsele social importante, respectă exigențele articolelor 9 alin. (3), 23, 54 și 126 alin. (2) lit. b) din Constituție. II. controlul constituționalității articolului 10 alin. (8) din Legea nr. 845 din 3 ianuarie 1992 cu privire la antreprenoriat și întreprinderi

Articolul 10 alin. (8) din Legea nr. 845 din 3 ianuarie 1992 prevede că neindicarea sau indicarea incorectă de către agentul economic furnizor în factură/factură fiscală a prețului de livrare pentru o unitate, fixat de agentul economic producător al mărfurilor produse pe teritoriul țării, și a mărimii adaosului comercial cumulativ sau a prețului de achiziție pentru o unitate la mărfurile importate și a mărimii adaosului comercial cumulativ, în cazul livrării mărfurilor social importante, a căror listă este aprobată de Guvern, se sancționează cu amendă în mărime de 10 % din valoarea tranzacției cu mărfuri social importante, dar nu mai puțin de 500 de lei pentru fiecare factură/factură fiscală.

Curtea observă că această normă stabilește o sancțiune fixă care nu permite individualizarea în funcție de circumstanțele particulare ale cauzei. Dincolo de simpla constatare a întrunirii condițiilor pentru aplicarea normei, autoritățile competente sunt lipsite de posibilitatea analizei proporționalității sancțiunii în raport cu pericolul social al încălcării, cu împrejurările în care a fost săvârșită fapta, cu circumstanțele personale ş.a. Mai mult, Curtea reține că invocarea în contestația împotriva deciziei de sancționare a caracterului disproporționat al amenzii nu poate fi analizată de către instanța de judecată. De altfel, norma în discuție nu-i conferă instanței de judecată competența controlului sancțiunii, rolul său fiind limitat la respingerea contestației sau la anularea actului atacat.

Curtea reamintește faptul că a pronunțat Hotărârea nr. 20 din 4 iulie 2018 prin care a declarat neconstituțional un text conținut de articolul 260 alin. (4) din Codul fiscal. Acesta stabilea amenzi fixe pentru neprezentarea facturilor fiscale. Curtea a reținut că caracterul fix al acestor amenzi ignora circumstanțele anterioare, concomitente sau subsecvente neprezentării facturilor fiscale, permițând aplicarea lor în același mod pentru situații diferite. Curtea a constatat că o asemenea abordare încalcă articolele 16 și 20 din Constituție. Totodată, Curtea menționează că a pronunțat Hotărârea nr. 2 din 30 ianuarie 2018 prin care a declarat neconstituțional un text de la articolul 10 alin. (4) din Legea nr. 845 din 3 ianuarie 1992. Curtea a reținut că acel text instituia amenda într-o formă absolut determinată. Ea a precizat că caracterul fix al amenzii lipsește instanța de judecată de competența individualizării pedepsei, rolul său reducându-se la o simplă formalitate de validare a actului de constatare. Curtea a precizat că instanța de judecată trebuie să se bucure de o jurisdicție deplină, atât la stabilirea faptelor, cât și la aplicarea dreptului (a se vedea § 58 din Hotărâre).

Mai mult, în Hotărârea nr. 18 din 30 iunie 2020, la § 110, Curtea a subliniat că pedeapsa fixă stabilită de către legislator, dar și diferența relativ mică dintre limita minimă și maximă a sancțiunii pot afecta, în funcție de fapta prejudiciabilă și de multitudinea modalităților factuale de comitere a acesteia, dreptul la un proces echitabil, prin limitarea competenței instanței de judecată de a exercita un control de jurisdicție deplin în privința individualizării și oportunității sancțiunii.

În acest context, Curtea reține că cazul prevăzut de articolul 10 alin. (8) din Legea nr. 845 din 3 ianuarie 1992 poate fi circumstanțiat în funcție de modalitățile comiterii încălcării, i.e. forma vinovăției, împrejurările în care a fost comisă fapta, scopul urmărit, caracterul repetitiv al abaterii ș.a. Curtea reține că toate aceste elemente permit ponderarea sancțiunii aplicate. Așadar, Curtea reține că textul „în mărime de 10 % din valoarea tranzacției cu mărfuri social importante, dar nu mai puțin de 500 de lei pentru fiecare factură/factură fiscală” din articolul 10 alin. (8) din Legea nr. 845 din 3 ianuarie 1992, care poziționează instanța de judecată într-o situație de competență nediscreționară în privința cuantumului amenzii, este neconstituțional.

Curtea menționează că, în vederea executării prezentei hotărâri, până la modificarea cadrului normativ, pentru faptele de neindicare sau indicare incorectă de către agentul economic furnizor în factură/factură fiscală a prețului de livrare pentru o unitate, fixat de agentul economic producător al mărfurilor produse pe teritoriul țării, și a mărimii adaosului comercial cumulativ sau a prețului de achiziție pentru o unitate la mărfurile importate și a mărimii adaosului comercial cumulativ, în cazul livrării mărfurilor social importante, se va aplica o amendă de până la 10 % din valoarea tranzacției cu mărfuri social importante, efectuându-se în fiecare caz o analiză a proporționalității sancțiunii în funcție de circumstanțele concrete de către autoritatea competentă cu aplicarea legii sau instanța de judecată în cazul formulării unei contestații. Curtea precizează că autoritatea responsabilă cu aplicarea prevederii menționate va avea în vedere că sancțiunea aplicată trebuie să asigure efectul disuasiv și preventiv al pedepsei. Din aceste motive, în baza articolelor 135 alin. (1) lit. a) și g) și 140 din Constituție, 26 din Legea cu privire la Curtea Constituțională, 6, 61, 62 lit. a) și e) 68 din Codul jurisdicției constituționale, Curtea Constituțională HOTĂRĂŞTE : 1. Se admite parțial sesizarea privind excepția de neconstituționalitate ridicată de S.R.L. „Vitafor”, parte în dosarul nr. 3-3008/2020, aflat pe rolul Judecătoriei Chișinău, sediul Râșcani. 2. Se declară neconstituțional textul „în mărime de 10% din valoarea tranzacției cu mărfuri social importante, dar nu mai puțin de 500 de lei pentru fiecare factură/factură fiscală” din articolul 10 alineatul (8) din Legea nr. 845 din 3 ianuarie 1992 cu privire la antreprenoriat și întreprinderi. 3. Până la modificarea cadrului normativ, la aplicarea sancțiunii poate fi stabilită o amendă de până la 10 % din valoarea tranzacției cu mărfuri social importante, efectuându-se o analiză de către autoritatea competentă și instanța de judecată a proporționalității sancțiunii în funcție de circumstanțele concrete ale cazului. 4. Se recunosc constituționale articolul 20 alin. (6) din Legea nr. 231 din 23 septembrie 2010 privind comerțul interior și pct. 4 lit. b) din Regulamentul privind formarea prețurilor de comercializare a produselor social importante, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 774 din 20 iunie 2016 privind prețurile de comercializare a produselor social importante. 5. Se declară inadmisibilă sesizarea în partea ce ține de controlul constituționalității Hotărârii Guvernului nr. 774 din 20 iunie 2016 privind prețurile de comercializare a produselor social importante. 6. Prezenta hotărâre este definitivă, nu poate fi supusă nici unei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării și se publică în Monitorul Oficial al Republicii Mo