Hotărâre nr. 18 din 30.06.2020

La originea cauzei se află trei sesizări privind controlul constituționalității depuse la Curtea Constituțională pe 27 aprilie 2020, pe 28 aprilie 2020 și, respectiv, pe 6 mai 2020.

Două sesizări sunt formulate în baza articolelor 135 alin. (1) lit. a) din Constituție, 25 lit. g) din Legea cu privire la Curtea Constituțională şi 38 alin. (1) lit. g) din Codul jurisdicției constituționale, de dl Octavian Țîcu (sesizarea nr. 61a/2020) și de dl Vasile-Andrei Năstase (sesizarea nr. 62a/2020), deputați în Parlamentul Republicii Moldova.

În sesizarea nr. 61a/2020 se solicită controlul constituționalității articolului 76 1 alin. (1) din Codul contravențional.

În sesizarea nr. 62a/2020 se solicită controlul constituționalității articolului 76 1 alin. (1) din Codul contravențional, a articolului 4 alin. (2) din Legea nr. 212 din 24 iunie 2004 privind regimul stării de urgență, de asediu și de război, precum și a punctelor 4-11, 22-40 și 45 din Dispoziția nr. 4 din 24 martie 2020 a Comisiei pentru Situații Excepționale a Republicii Moldova.

Sesizarea nr. 67g/2020 de asemenea are în vedere sancțiunea prevăzută de articolul 76 1 din Codul contravențional, excepția de neconstituționalitate fiind ridicată de dnii avocați Alexandru Cebanaș și Alexandru Carapunarlî, care apără interesele S.R.L. ,,Brutăria din sat”, contravenient în dosarul nr. 5r-1451/2020, pendinte la Judecătoria Chișinău, sediul Ciocana. Această sesizare a fost trimisă la Curtea Constituțională de către dl judecător Serghei Papuha din cadrul Judecătoriei Chișinău, sediul Ciocana, doar în partea ce ține de controlul constituționalității sancțiunii alineatului (1) al articolului 76 1 din Codul contravențional, în baza articolului 135 alin. (1) literele a) și g) din Constituție.

Prin decizia Curții Constituționale din 18 mai 2020, sesizările au fost declarate parțial admisibile doar cu privire la controlul constituționalității articolului 76 1 alin. (1) din Codul contravențional, fără a se prejudeca fondul cauzei.

Având în vedere identitatea de obiect a sesizărilor în partea controlului constituționalității articolului 76 1 alin. (1) din Codul contravențional , Curtea a decis conexarea acestora într-un singur dosar, în baza articolului 43 din Codul jurisdicției constituționale, fiindu-i atribuit numărul 61a/2020.

În procesul examinării sesizărilor, Curtea Constituțională a solicitat opiniile Parlamentului, Președintelui Republicii Moldova, Guvernului , Agentului Guvernamental, Avocatului Poporului, Institutului de Reforme Penale, Institutului pentru Dezvoltare și Inițiative Sociale ,,Viitorul” și Uniunii Avocaților.

Î n ședința publică a Curții au fost prezenți dl avocat Victor Panțîru , reprezentantul dlui Octavian Țîcu, autor al sesizării nr. 61a/2020, dl Vasile-Andrei Năstase , autor al sesizării nr. 62a/2020, asistat de dl avocat Dorin Botnarenco, dnii avocați Alexandru Cebanaș și Alexandru Carapunarlî , autori ai sesizării nr. 67g/2020. Parlamentul a fost reprezentat de dl Radu Radu, consultant principal în cadrul Serviciului reprezentare la Curtea Constituțională și organele de drept în Direcția Generală Juridică a Secretariatului Parlamentului . Guvernul a fost reprezentat de dl Dorin Lișman, secretar de stat al Ministerului Justiției, dl Ianuș Erhan, secretar general al Ministerului Afacerilor Interne, și dl Viorel Cernăuțeanu, șef al Direcției juridice a Inspectoratului General al Poliției. ÎN FAPT

Pe 10 aprilie 2020, un agent constatator al Inspectoratului Național de Patrulare al Inspectoratului General de Poliție a întocmit un proces-verbal cu privire la contravenția prevăzută de articolul 76 1 alin. (1) din Codul contravențional, inclusiv o decizie de sancționare în baza aceluiași articol, prin care S.R.L. ,,Brutăria din sat” a fost sancționată cu amendă în mărime de 1000 unități convenționale, care echivalează cu 50000 lei.

Dna Lilia Ciobanu, administrator al S.R.L. ,,Brutăria din sat”, a contestat procesul-verbal cu privire la contravenție și decizia de sancționare la Judecătoria Chișinău, sediul Ciocana.

În ședința de judecată din 5 mai 2020, dl avocat Alexandru Cebanaș, care apără interesele S.R.L. ,,Brutăria din sat”, a ridicat excepția de neconstituționalitate a sancțiunii prevăzute de articolul 76 1 din Codul contravențional.

Printr-o încheiere din aceeași zi, Judecătoria Chișinău, sediul Ciocana, a admis parțial ridicarea excepției de neconstituționalitate doar în partea ce ține de controlul constituționalității sancțiunii stabilite de articolul 76 1 alin. (1) din Codul contravențional și a trimis sesizarea la Curtea Constituțională, în vederea soluționării acesteia.

Prevederile relevante ale Codului contravențional, adoptat prin Legea nr. 218 din 24 octombrie 2008, sunt următoarele: Articolul 34 Amenda ,,(1) Amenda este o sancţiune pecuniară, care se aplică în cazurile şi în limitele prevăzute de prezentul cod. Amenda se stabileşte în unităţi convenţionale. O unitate convenţională este egală cu 50 de lei. (2) Amenda se aplică persoanelor fizice de la una la 500 de unităţi convenţionale, iar persoanelor cu funcţie de răspundere – de la 10 la 1500 de unităţi convenţionale. […].” Articolul 76 1 Nerespectarea măsurilor de profilaxie, prevenire şi/sau combatere a bolilor epidemice ,, (1) Nerespectarea măsurilor de profilaxie, prevenire şi/sau combatere a bolilor epidemice, dacă aceasta a pus în pericol sănătatea publică, se sancționează cu amendă de la 450 la 500 de unități convenționale aplicată persoanei fizice, cu amendă de la 1000 la 1500 de unități convenționale aplicată persoanei juridice. (2) Prezentarea intenționată a unor date false sau incomplete ori refuzul de a prezenta datele necesare pentru completarea fișei epidemiologice se sancționează cu amendă de la 450 la 500 de unități convenționale aplicată persoanei fizice.” ÎN DREPT A. ADMISIBILITATEA

Prin Decizia sa din 18 mai 2020, Curtea a confirmat respectarea, în prezenta cauză, a condițiilor de admisibilitate a sesizărilor doar în privința articolului 76 1 alin. (1) din Codul contravențional.

Curtea a observat că, potrivit articolelor 25 lit. g) din Legea cu privire la Curtea Constituțională și 38 alin. (1) lit. g) din Codul jurisdicției constituționale, deputații posedă prerogativa sesizării Curții Constituționale.

Curtea a stabilit că sesizarea privind excepția de neconstituționalitate, ridicată de dnii avocați Alexandru Cebanaș și Alexandru Carapunarlî, care apără interesele S.R.L. ,,Brutăria din sat”, contravenient în dosarul nr. 5r-1451/2020, pendinte la Judecătoria Chișinău, sediul Ciocana, este formulată de subiectul căruia i s-a conferit acest drept, în baza articolului 135 alin. (1) literele a) și g) din Constituție, așa cum a fost interpretat acesta prin Hotărârea Curții Constituționale nr. 2 din 9 februarie 2016.

Curtea a reținut că obiectul sesizărilor îl constituie articolul 76 1 alin. (1) din Codul contravențional, articolul 4 alin. (2) din Legea nr. 212 din 24 iunie 2004 privind regimul stării de urgență, de asediu și de război și punctele 4-11, 22-40 și 45 din Dispoziția nr. 4 din 24 martie 2020 a Comisiei pentru Situații Excepționale a Republicii Moldova.

În conformitate cu articolul 135 alin. (1) lit. a) din Constituție, controlul constituționalității legilor ține de competența Curții Constituționale.

Cu privire la contestarea, prin sesizarea nr. 62a/2020, a punctelor 4-11, 22-40 și 45 din Dispoziția nr. 4 din 24 martie 2020 a Comisiei pentru Situații Excepționale a Republicii Moldova, Curtea a reținut că, în conformitate cu prevederile articolelor 135 alin. (1) lit. a) din Constituție, 4 alin. (1) lit. a) din Legea cu privire la Curtea Constituțională și 4 alin. (1) lit. a) din Codul jurisdicției constituționale, ea nu are competența de a exercita controlul constituționalității actelor Comisiei pentru Situații Excepționale (a se vedea DCC nr. 42 din 30 aprilie 2020). Prin urmare, în partea controlului constituționalității punctelor contestate din Dispoziția nr. 4 din 24 martie 2020 a Comisiei pentru Situații Excepționale, sesizarea este inadmisibilă ratione materiae , acest act fiind de competența instanței de judecată în procedură de contencios administrativ (a se vedea HCC nr. 17 din 23 iunie 2020, § 131). 22.Curtea a stabilit că prevederile legale contestate nu au constituit anterior obiect al controlului de constituționalitate.

Cu privire la pretinsa neconstituționalitate a articolului 4 alin. (2) din Legea nr. 212 din 24 iunie 2004 privind regimul stării de urgență, de asediu și de război, autorul susține că nu este reglementată în mod expres autoritatea competentă de a adopta, modifica și abroga legile organice. Așadar, autorul solicită controlul constituționalității acestei prevederi, în condițiile în care unica autoritate de a adopta, de a modifica și de a abroga legile este Parlamentul.

Sub acest aspect, Curtea a observat că articolul 4 alin. (2) din Legea menționată supra stabilește că în perioada stării de urgență, de asediu sau de război, instituită pe întreg teritoriul țării, nu se admite modificarea Constituției, precum şi desfășurarea alegerilor autorităților publice centrale şi locale şi a referendumurilor republicane şi locale. 25.Prin urmare, Curtea a stabilit că acest aspect abordat de către autorul sesizării nr. 62a/2020 nu reclamă o problemă de constituționalitate. Curtea a reținut că textele de lege contestate nu conțin prevederi care ar permite autorităților responsabile de gestionarea stării de urgență, de asediu sau de război să preia din atribuțiile puterii legislative, i.e. să adopte, să modifice sau să abroge legi. În conformitate cu prevederile articolului 60 alin. (1) din Constituție, Parlamentul rămâne a fi în toate situațiile organul reprezentativ suprem al poporului Republicii Moldova şi unica autoritate legislativă a statului. Parlamentul nu poate renunța la acest statut constituțional nici în cazul situației de urgență și nici o altă autoritate nu-i poate schimba acest statut, pentru că altfel s-ar atenta la suveranitatea poporului (a se vedea, mutatis mutandis , HCC nr. 17 din 23 iunie 2020, § 110, § 112). Astfel, în această parte, sesizarea a fost declarată inadmisibilă.

Cu privire la excepția de neconstituționalitate, Curtea a reamintit că, în jurisprudența sa, a stabilit ca o condiție de admisibilitate, că prevederile contestate urmează a fi aplicate la soluționarea cauzei în cadrul căreia a fost ridicată (a se vedea HCC nr. 2 din 9 februarie 2016, punctul 1 din dispozitiv).

Așadar, excepția de neconstituționalitate nr. 67g/2020 a fost ridicată într-o cauză care are ca obiect examinarea unei contestații a procesului-verbal cu privire la contravenția prevăzută de articolul 76 1 alin. (1) din Codul contravențional, inclusiv a deciziei de sancționare. Astfel, Curtea a admis că instanța de judecată va aplica prevederile criticate în cauza pe care o examinează. 28.Cu privire la pretinsa neconstituționalitate a articolului 76 1 alin. (1) din Codul contravențional , pentru a declara admisibile sesizările, Curtea a stabilit și incidența normelor din Constituție, invocate de către autorii acestora.

Autorul sesizării nr. 61a/2020 susține că prevederile contestate contravin articolelor 1 alin. (3) [ preeminența dreptului ] , 22 [ principiul legalității incriminării şi a pedepsei ] și 23 [ dreptul fiecărui om de a-şi cunoaște drepturile şi îndatoririle ] din Constituție. Autorul sesizării nr. 62a/2020 pretinde că dispozițiile articolului 76 1 alin. (1) din Codul contravențional sunt contrare articolelor 21 [ prezumția nevinovăției ] și 23 alin. (2) din Constituție. Autorii sesizării nr. 67g/2020 susțin că prevederile contestate contravin articolului 46 [ dreptul la proprietate privată și protecția acesteia ] din Constituție.

În jurisprudența sa, Curtea a reținut că articolele 1 alin. (3) și 23 alin. (2) din Constituție nu au o aplicabilitate de sine stătătoare. Pentru a fi aplicabile, autorul sesizării trebuie să demonstreze existența unor ingerințe în drepturile fundamentale garantate de Constituție. Abia în cadrul analizei caracterului justificat al ingerinței în drepturile fundamentale garantate de Constituție, Curtea poate pune în operă prevederile acestor articole (HCC nr. 19 din 24 septembrie 2019, § 16; HCC nr. 15 din 28 mai 2020, § 25; DCC nr. 3 din 16 ianuarie 2020, § 22; DCC nr. 8 din 24 ianuarie 2020, § 28; DCC nr. 28 din 12 martie 2020, § 18; DCC nr. 33 din 19 martie 2020, § 21; DCC nr. 56 din 2 iunie 2020, § 23).

Cu privire la articolul 21 din Constituție, Curtea a observat că acesta garantează principiul prezumției de nevinovăție, potrivit căruia orice persoană acuzată de comiterea unui delict este prezumată nevinovată până atunci când vinovăția sa va fi dovedită în mod legal, în cursul unui proces public, în cadrul căruia i s-au asigurat toate garanțiile necesare apărării sale. Astfel, Curtea a subliniat că orice persoană este considerată nevinovată până la rămânerea definitivă a unei hotărâri judecătorești de condamnare. Acest principiu trebuie respectat în procesele de drept comun în materie penală. Așadar, Curtea a stabilit că dispozițiile contestate nu afectează, per se , principiul constituțional al prezumției nevinovăției și acesta nu este incident în prezenta cauză.

Dispozițiile articolului 22 din Constituție, care este corespondentul articolului 7 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, garantează principiul legalității incriminării și a pedepsei penale ( nullum crimen, nulla poena sine lege ).

Curtea Europeană a Drepturilor Omului a stabilit că articolul 7 din Convenție trebuie interpretat şi aplicat astfel încât să se asigure o protecție efectivă împotriva urmăririi penale, condamnării şi sancționării arbitrare a persoanei ( Parmak și Bakir v. Turcia , 3 decembrie 2019, § 57; Jidic v. România , 18 februarie 2020, § 76). Această afirmație este valabilă și în contextul aplicării articolului 22 din Constituție.

În Hotărârea nr. 10 din 10 mai 2016, Curtea a subliniat că, potrivit articolului 72 alin. (3) lit. n) din Constituție, reglementarea infracțiunilor, a pedepselor şi a regimului executării acestora ține de competența Parlamentului. Totodată, Curtea a menționat că prin reglementarea infracțiunilor și a pedepselor în materie penală trebuie să se înțeleagă și competența reglementării contravențiilor și a sancțiunilor contravenționale. Legea contravențională conține prevederi care denotă, de fapt, natura penală a contravențiilor administrative. Pornind de la raționamentele invocate în cauza Ziliberberg v. Moldova din 1 februarie 2005, Curtea a constatat că caracterul general al legii contravenționale şi scopul pedepsei, care este atât de a pedepsi, cât şi de a preveni, sunt suficiente pentru a arăta că sunt aplicabile principii similare celor două legi: contravențională şi penală. Competența exclusivă a legislatorului de a reglementa faptele care constituie infracțiuni sau contravenții și pedepsele care urmează a fi aplicate nu exclude obligativitatea respectării principiului legalității (§§ 46-49).

Curtea a stabilit incidența articolului 22 din Constituție, urmând să efectueze, la etapa examinării fondului, o analiză a criteriilor de calitate a articolului 76 1 alin. (1) din Codul contravențional, din perspectiva principiului legalității penale substanțiale ( nullum crimen, nulla poena sine lege ).

De asemenea, autorii sesizărilor susțin că sancțiunea prevăzută de articolul 76 1 alin. (1) din Codul contravențional nu este proporțională cu scopul urmărit. În opinia autorului sesizării nr. 67g/2020, amenda prevăzută de articolul 76 1 alin. (1) din Codul contravențional afectează dreptul de proprietate privată, garantat de articolul 46 din Constituție.

Sub acest aspect, Curtea a reținut că în caz de nerespectare a măsurilor de profilaxie, prevenire şi/sau combatere a bolilor epidemice, dacă această nerespectare a pus în pericol sănătatea publică, persoana fizică este sancționată cu amendă de la 450 la 500 de unități convenționale, iar persoana juridică este sancționată cu amendă de la 1000 la 1500 de unități convenționale. 38.În acest sens, cu privire la situația amenzilor, Curtea Europeană a menționat că acestea trebuie considerate imixtiuni în dreptul de proprietate al contravenientului, pentru că lipsesc persoana vizată de o parte din patrimoniul său, i.e. de suma de bani pe care trebuie să o plătească (a se vedea S.C. Complex Herta Import Export S.R.L. Lipova v. România , 18 iunie 2013, § 31; Mamidakis v. Grecia , 11 ianuarie 2007, § 44). Curtea a reținut că aplicarea amenzilor prevăzute de Codul contravențional face incident articolul 46 din Constituție [ dreptul la proprietate privată și protecția acesteia ].

De asemenea, pentru că este suverană cu privire la competența sa, Curtea nu poate fi constrânsă, la examinarea constituționalității unui act normativ, să analizeze dispozițiile criticate doar prin prisma normelor constituționale invocate de către autorii sesizărilor, ci este liberă să le analizeze şi în raport cu prevederile constituționale relevante pentru soluționarea sesizărilor, importante fiind inclusiv argumentele aduse în acest sens (a se vedea HCC nr. 7 din 26 aprilie 2018, § 23; HCC nr. 15 din 22 mai 2018, § 24; HCC nr. 21 din 3 octombrie 2019, § 23; HCC nr. 2 din 23 ianuarie 2020, § 27; HCC nr. 12 din 7 mai 2020, § 48; HCC nr. 17 din 23 iunie 2020, § 58).

În jurisprudența sa, Curtea a stabilit că articolul 20 din Constituție devine incident atunci când este afectat principiul individualizării sancțiunii (a se vedea HCC nr. 10 din 10 mai 2016, §§ 60-66, 84; HCC nr. 5 din 6 martie 2018, § 70; HCC nr. 20 din 4 iulie 2018, §§ 77, 80 ).

Prin urmare, Curtea va exercita controlul constituționalității articolului 76 1 alin. (1) din Codul contravențional prin prisma articolelor 20, 22 și 46, coroborate cu articolele 1 alin. (3), 23 alin. (2) și 54 alin. (2) din Constituție.

Dl deputat Octavian Țîcu, autor al sesizării nr. 61a/2020, îi solicită Curții controlul constituționalității articolului 76 1 alin. (1) din Codul contravențional, care sancționează ,,nerespectarea măsurilor de profilaxie, prevenire şi/sau combatere a bolilor epidemice, dacă aceasta a pus în pericol sănătatea publică.”

Autorul sesizării pretinde că articolul 76 1 alin. (1) din Codul contravențional reprezintă o normă de trimitere, nefiind prevăzute în mod concret măsurile de profilaxie, prevenție și combatere a bolilor epidemice. În opinia sa, destinatarul normei contravenționale nu poate determina autoritățile sau instituțiile care stabilesc aceste măsuri și, prin urmare, nu poate stabili acțiunile sau inacțiunile interzise de articolul 76 1 alin. (1) din Codul contravențional. Totodată, autorul susține că dispozițiile emise de Comisia pentru Situații Excepționale nu sunt publicate în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.

De asemenea, autorul sesizării menționează că cuantumul amenzilor stabilite este disproporționat față de cuantumul salariului mediu lunar pe economie prognozat pentru anul 2020, care este de 7953 lei.

În opinia sa, prevederile contestate nu corespund exigențelor calității legii, fapt contrar articolelor 1 alin. (3), 22 și 23 din Constituție.

Dl deputat Vasile-Andrei Năstase, autor al sesizării nr. 62a/2020, susține că prevederile articolului 76 1 alin. (1) din Codul contravențional impun o obligație generală de a respecta măsurile de profilaxie, prevenție și combatere a bolilor epidemice, însă nu incriminează fapta contravențională. De asemenea, autorul subliniază că aceste prevederi stabilesc răspunderea contravențională doar în cazul în care prin nerespectarea acestor măsuri de profilaxie, prevenire şi/sau combatere a bolilor epidemice se creează un pericol pentru sănătatea publică. Așadar, o condiție obligatorie este ca agentul constatator să-i demonstreze persoanei că prin acțiunile/inacțiunile sale a pus în pericol sănătatea publică. Totodată, autorul pretinde că punctul 45 din Dispoziția nr. 4 din 24 martie 2020 a Comisiei pentru Situații Excepționale instituie o prezumție absolută privind pericolul pentru sănătatea publică al nerespectării măsurilor și al încălcării prevederilor stabilite de Comisie.

De asemenea, autorul susține că de vreme ce prevederile articolului 76 1 alin. (1) din Codul contravențional sunt norme de trimitere, agenților constatatori li se acordă o putere discreționară.

Autorii sesizării nr. 67g/2020 susțin că sancțiunea prevăzută de articolul 76 1 alin. (1) din Codul contravențional nu este proporțională cu scopul urmărit. Totodată, autorii pretind că această contravenție poate fi echivalată cu o acuzație în materie penală.

În opinia lor, sancțiunea contestată aduce atingere dreptului de proprietate, garantat de articolul 46 din Constituție. B. Argumentele autorităților și ale organizațiilor care și-au prezentat opiniile

În opinia Parlamentului se menționează că articolul 76 1 alin. (1) din Codul contravențional a fost adoptat pentru prevenirea răspândirii bolilor epidemice, inclusiv a pandemiei coronavirus (COVID-19), și pentru sancționarea persoanelor care nu respectă măsurile de profilaxie, prevenire și/sau combatere a acestor boli, dacă s-a pus în pericol sănătatea publică.

De asemenea, Parlamentul reține că statul este obligat să intervină prin crearea cadrului normativ necesar, adoptarea politicilor de securitate a sănătății populației și stabilirea mecanismelor de prevenire a pericolului iminent pe care îl cauzează pandemia de coronavirus.

Așadar, Parlamentul consideră că stabilirea răspunderii potrivit articolului 76 1 alin. (1) din Codul contravențional are ca scop protecția sănătății persoanei și a populației, în general. Iar aceste scopuri pot fi subsumate scopului protejării drepturilor, libertăților și demnității altor persoane, prevăzut de articolul 54 alin. (2) din Constituție.

Cu privire la sancțiunea stabilită de articolul 76 1 alin. (1) din Codul contravențional, Parlamentul invocă faptul că amenda de la 450 unități convenționale până la 500 unități convenționale, aplicată persoanei fizice, și amenda de la 1000 unități convenționale până la 1500 unități convenționale, aplicată persoanei juridice, se încadrează în cuantumul amenzii prevăzute de articolul 34 din Codul contravențional. Așadar, la determinarea limitei minime și maxime a amenzii, normele generale contravenționale au fost respectate.

De asemenea, Parlamentul susține că stabilirea faptei contravenționale și a pedepsei ține de competența Parlamentului şi se bazează pe rațiuni de politică penală, precum și pe strategia de prevenire a răspândirii pandemiei COVID-19 și de soluționare a consecințelor provocate de această pandemie.

Totodată, Parlamentul subliniază că, în perioada stării de urgență, măsurile de profilaxie, prevenire și/sau combatere a bolilor epidemice, și anume a coronavirusului, au fost stabilite de către Comisia pentru Situații Excepționale în dispozițiile sale. Cu privire la accesibilitatea acestor dispoziții, Parlamentul susține că dispozițiile au fost aduse la cunoștință persoanelor prin publicarea pe pagina web oficială a Guvernului și prin mijloace mass-media. Așadar, măsurile stabilite în dispozițiile emise de Comisia pentru Situații Excepționale au fost cunoscute de către destinatari.

Prin urmare, Parlamentul susține că articolul 76 1 alin. (1) din Codul contravențional corespunde exigențelor calității legii, prin prisma articolelor 1 alin. (3), 22 și 23 alin. (2) din Constituție.

În opinia prezentată de către Guvern se menționează că articolul 76 1 alin. (1) din Codul contravențional este o normă cu caracter general, iar scopul acesteia este tragerea la răspundere contravențională a persoanelor pentru acțiuni sociale care cad sub incidența a diferite boli epidemice. Așadar, Guvernul consideră că enumerarea măsurilor de profilaxie, prevenire şi/sau combatere a bolilor epidemice în această normă este nejustificată. Astfel, având în vedere diversitatea bolilor epidemice, aceste măsuri sunt luate în funcție de specificul fiecărei boli. Măsurile se adoptă de către organul competent în gestionarea situației epidemiologice, așa cum prevede articolul 56 din Legea nr. 10 din 3 februarie 2009 privind supravegherea de stat a sănătății publice.

Totodată, cu privire la cuantumul amenzii stabilite de articolul 76 1 alin. (1) din Codul contravențional, Guvernul susține că acestea se încadrează în limitele stabilite de legislator. Scopul acestei amenzi constă în evitarea încălcării repetate a normei și în evitarea desconsiderării pericolului pentru sănătatea populației. Așadar, măsurile luate trebuie să aibă un caracter defensiv și eficient.

De asemenea, Curtea Constituțională a primit o opinie amicus curiae din partea Avocatului Poporului. În opinia sa, Avocatul Poporului menționează că mărimea minimă a amenzii de 22 500 lei aplicabilă persoanei fizice nu respectă principiul proporționalității sancțiunilor și nu ia în calcul gradul sporit de vulnerabilitate a persoanelor, inter alia , a persoanelor în vârstă, cu dizabilități, lipsite de venit în perioada stării de urgență.

Așadar, Avocatul Poporului notează că mărimea amenzii minime este extrem de mare, fapt care se răsfrânge asupra asigurării echității la aplicarea sancțiunii în funcție de subiectul contravenției și de gravitatea acțiunii/inacțiunii acesteia. Totodată, aceste sancțiuni nu le oferă agenților constatatori și instanțelor de judecată posibilitatea de a individualiza sancțiunea în funcție de pericolul real provocat sănătății publice și de prejudiciul faptei.

Avocatul Poporului mai susține că mărimea amenzii este disproporționată în raport cu nivelul de trai al populației. De asemenea, lipsa criteriilor de individualizare a sancțiunilor afectează principiul proporționalității acestora și poate încălca dreptul de proprietate și dreptul la un trai decent al persoanei sancționate. Avocatul Poporului consideră că prevederile contestate, în special mărimea amenzii, contravin articolelor 1 alin. (3), 20, 23 alin. (2) și 46, coroborate cu articolul 54 din Constituție.

Curtea Constituțională a mai primit o opinie din partea Institutului de Reforme Penale. Cu privire la exigențele calității legii, Institutul menționează că articolul 76 1 alin. (1) din Codul contravențional este o normă de trimitere. În jurisprudența sa, Curtea a reținut că normele de trimitere în materie penală constituie procesul obiectiv de reglementare normativă, fiind o modalitate specială de formulare a reglementărilor juridico-penale.

Totodată, Institutul evidențiază că pentru antrenarea răspunderii potrivit articolului 76 1 alin. (1) din Codul contravențional este necesară și obligatorie întrunirea în mod cumulativ a două condiții: nerespectarea măsurilor de profilaxie, prevenire şi/sau combatere a bolilor epidemice și punerea în pericol a sănătății publice.

În acest sens, Institutul susține că problema calității acestei norme derivă din stabilirea de către destinatarul legii a măsurilor de profilaxie, prevenire şi/sau combatere a bolilor epidemice care urmează a fi respectate. Deși aceste măsuri pot fi identificate din unele adrese ale reprezentanților autorităților și prin intermediul surselor mass-media, ele nu pot constitui temei de tragere la răspundere contravențională.

Institutul evidențiază că practica judiciară demonstrează aplicarea neunitară și neuniformă a articolului 76 1 alin. (1) din Codul contravențional, fapt care denotă că nici interpreții legii nu pot determina cu certitudine nerespectarea căror măsuri poate antrena răspundere contravențională în baza normei contestate.

De asemenea, Institutul susține că sancțiunea prevăzută de articolul 76 1 alin. (1) din Codul contravențional a fost dictată de pandemia Covid-19 la nivel global. Prin urmare, aceasta este justificată și necesară pentru a proteja o valoare mai importantă decât dreptul de proprietate: viața persoanei. Totuși, chiar dacă amenda este prea severă, ea se încadrează în limitele de competență ale Parlamentului, prin prisma articolului 72 din Constituție.

În consecință, Institutul conchide că textul ,,nerespectarea măsurilor de profilaxie, prevenire şi/sau combatere” din articolul 76 1 alin. (1) din Codul contravențional nu corespunde exigențelor calității legii.

Curtea Constituțională a primit o opinie amicus curiae din partea Centrului pentru Drepturile Persoanelor cu Dizabilități. Curtea încurajează şi apreciază trimiterea unor astfel de opinii de către organizațiile specializate din Republica Moldova, în cauze care suscită un interes public deosebit.

În opinia sa, Centrul menționează că respectarea măsurilor de prevenire și combatere a bolilor epidemice este importantă în această situație. Totuși, este necesar să fie asigurată proporționalitatea dintre mijloacele utilizate – cuantumul amenzii aplicate, și scopul urmărit – prevenirea răspândirii unor boli epidemice.

Sub acest aspect, Centrul afirmă că mărimea amenzii minime de 22500 lei aplicate persoanei fizice nu respectă principiul individualizării sancțiunii contravenționale și principiul proporționalității acesteia. În aceste condiții, nu se ia în considerare situația vulnerabilă a unor persoane, cum ar fi persoanele cu dizabilități și persoanele în vârstă.

Totodată, Centrul susține că sancțiunea minimă de 22500 lei prevăzută de articolul 76 1 alin. (1) din Codul contravențional este de 2,8 ori mai mare decât salariul mediu pe economie, stabilit de către Guvern pentru anul 2020, care este de 7953 lei.

Centrul pentru Drepturile Persoanelor cu Dizabilități subliniază că, deși stabilirea sancțiunilor ține de competența Parlamentului, acest fapt nu exclude respectarea principiilor legalității și proporționalității sancțiunilor.

În fine, Centrul solicită declararea neconstituționalității textului ,,se sancționează cu amendă de la 450 la 500 de unități convenționale aplicată persoanei fizice” din articolul 76 1 alin. (1) din Codul contravențional.

În opinia Uniunii Avocaților se menționează că prevederile articolului 76 1 alin. (1) din Codul contravențional sunt imprevizibile pentru destinatarii legii. Acest caracter imprevizibil le acordă agenților constatatori și instanțelor de judecată o marjă largă de discreție. De asemenea, Uniunea Avocaților reține că articolul 76 1 alin. (1) din Codul contravențional este susceptibil de o aplicare extensivă defavorabilă.

În fine, Uniunea Avocaților susține că articolul 76 1 alin. (1) din Codul contravențional este neconstituțional. C. Aprecierea Curții 1. Principii generale 1.1. Calitatea legii

Exigențele preeminenței dreptului presupun, inter alia , asigurarea legalității și a certitudinii juridice (Raportul privind preeminența dreptului, adoptat de Comisia de la Veneția la cea de-a 86 sesiune plenară, CDL-AD(2011)003rev, 2011, § 41). Calitatea legii constituie o condiție vitală pentru menținerea securității raporturilor juridice și ordonarea eficientă a relațiilor sociale (a se vedea HCC nr. 21 din 22 iunie 2016, § 55). În acest sens, articolul 23 alin. (2) din Constituție implică adoptarea de către legislator a unor legi accesibile și previzibile, care oferă garanții împotriva eventualelor abuzuri.

Condiția accesibilității presupune ca textele de lege să poată fi cunoscute de către destinatari. Orice persoană trebuie să poată dispune de informații privind normele juridice aplicabile într-un caz concret ( Khlyustov v. Rusia , 11 iulie 2013, § 68). Accesibilitatea legii are în vedere aducerea la cunoștința publică a actelor normative și intrarea în vigoare a acestora, care se realizează în baza articolului 76 din Constituție, prin publicarea legii în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.

La rândul ei, condiția previzibilității este îndeplinită atunci când persoana poate - în caz de necesitate, cu o asistență juridică adecvată - să prevadă, într-o măsură rezonabilă în circumstanțele cauzei, consecințele pe care le poate avea o anumită conduită ( Gestur Jónsson și Ragnar Halldór Hall v. Islanda , 30 octombrie 2018, § 88; Berardi și Mularoni v. San Marino , 10 ianuarie 2019, § 40).

În jurisprudența sa, Curtea a stabilit că, pentru a exclude orice echivoc, textul legislativ trebuie să fie formulat în mod clar și inteligibil, fără dificultăți de ordin sintactic și pasaje obscure (a se vedea, mutatis mutandis , HCC nr. 6 din 10 martie 2020, § 69; DCC nr. 49 din 31 mai 2018, § 30; DCC nr. 115 din 31 octombrie 2019, § 20; DCC nr. 3 din 16 ianuarie 2020, § 25). 1.2. Principiul individualizării sancțiunii

În jurisprudența sa, Curtea a reținut că, în lipsa unei sancțiuni relativ determinate şi a altor mecanisme de individualizare a sancțiunii în legea contravențională, persoana nu are nici o posibilitate reală şi adecvată de a beneficia, pe cale judiciară, de protejarea drepturilor sale, inclusiv de o sancțiune echitabilă (HCC nr. 10 din 10 mai 2016, § 60).

În aceeași Hotărâre, Curtea a subliniat că individualizarea sancțiunii trebuie să reflecte relația dintre sancțiune (proporția şi natura acesteia) şi gradul prejudiciabil al faptei (§ 61).

Curtea a reținut că legislatorul poate stabili sancțiunile contravenționale, însă respectând cu strictețe proporționalitatea dintre circumstanțele faptei, caracterul şi gradul de prejudiciabilitate (§ 65).

Astfel, Curtea a stabilit că lipsa posibilității instanței de judecată de a aplica criteriile pentru individualizarea sancțiunii în cauza concretă şi aplicarea unei sancțiuni absolut determinate nu asigură caracterul ei echitabil (HCC nr. 10 din 10 mai 2016, § 66; HCC nr. 2 din 30 ianuarie 2018, § 50; HCC nr. 20 din 4 iulie 2018, § 77).

În jurisprudența sa, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a stabilit că dacă judecătorul este competent doar să stabilească existența sau inexistența infracțiunii sau a contravenției, nu și să stabilească oportunitatea amenzii sau a altei pedepse, el nu exercită un control de jurisdicție deplină. În acest sens, persoana interesată este lipsită de dreptul de acces la un tribunal de jurisdicție deplină (cauza Silvester′s Horeca SRL v. Belgia din 4 martie 2004, §§ 26-30).

De asemenea, în cauza Chevrol v. Franţa din 13 februarie 2003, § 77, Curtea Europeană a subliniat că exercitarea jurisdicției depline de către un tribunal presupune să nu renunțe la nici una din componentele funcției de a judeca. Tribunalul trebuie să se bucure de o jurisdicție deplină atât în privința stabilirii faptelor, cât şi în privința aplicării dreptului. Imposibilitatea de a se pronunța în mod independent asupra aspectelor cruciale pentru soluționarea litigiului, cu care a fost sesizată, ar putea constitui o încălcare a articolului 6 § 1 din Convenția Europeană.

În acest sens, Curtea reiterează că legislatorul nu poate reglementa o sancțiune astfel, încât să lipsească instanța de judecată de posibilitatea de a o individualiza. Curtea menționează că limitarea rolului instanței de judecată lipsește de substanță garanțiile dreptului la un proces echitabil, consacrat de articolele 20 din Constituție şi 6 din Convenția Europeană (HCC nr. 5 din 6 martie 2018, § 70). 2. Aplicarea principiilor în prezenta cauză

Curtea notează că articolul 76 1 alin. (1) din Codul contravențional stabilește că nerespectarea măsurilor de profilaxie, prevenire şi/sau combatere a bolilor epidemice, dacă aceasta a pus în pericol sănătatea publică, se sancționează cu amendă de la 450 la 500 de unități convenționale, aplicată persoanei fizice, și cu amendă de la 1000 la 1500 de unități convenționale, aplicată persoanei juridice.

În privința accesibilității legii, Curtea reține că normele contestate corespund acestui criteriu, deoarece Codul contravențional este publicat în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.

Cu privire la condiția previzibilității, Curtea observă că articolul 76 1 alin. (1) din Codul contravențional reprezintă o normă de trimitere, i. e. o normă care conține o incriminare cadru, este formulată generic, urmând a fi concretizată prin prevederile unui alt act normativ, care stabilește măsurile de profilaxie, prevenire şi/sau combatere a bolilor epidemice. Prin urmare, articolul 76 1 alin. (1) din Codul contravențional devine aplicabil doar în momentul în care este adoptat un act normativ care stabilește aceste măsuri.

În jurisprudența sa, Curtea a reținut că existenţa dispoziţiilor de trimitere în normele penale constituie o expresie a procesului obiectiv de reglementare normativă, fiind o modalitate specială de formulare a reglementărilor juridico-penale. Fără a contesta principiul codificării legii penale, recurgerea la dispoziţiile de trimitere în Codul penal asigură stabilitatea legii penale, astfel încât conţinutul acesteia să nu fie direct proporţional cu frecventele modificări ale actelor normative subsecvente, precum şi legătura sistemică cu alte acte normative aplicabile. Curtea a notat că, având în vedere faptul că domeniul supus examinării se află în permanentă evoluţie şi vizează nu doar reglementările în materia dreptului penal, dar şi cele privind ocrotirea sănătăţii publice, legislatorul poate delega executivului competenţa de a reglementa, prin acte subordonate legii, în acest domeniu (a se vedea, mutatis mutandis , HCC nr. 25 din 13 octombrie 2015, §§ 63-65).

În acest sens, și Curtea Europeană a reținut că utilizarea normelor de trimitere la incriminarea unor acțiuni sau omisiuni nu este incompatibilă, în sine, cu exigențele articolului 7 din Convenție. Citite împreună, norma de trimitere și norma la care se face trimitere trebuie să-i permită persoanei și în caz de necesitate, cu o asistență juridică adecvată, să prevadă care conduită poate constitui un motiv de tragere la răspundere penală. Cel mai eficient mod de a asigura previzibilitatea normei este ca norma de trimitere să fie explicită și să stabilească elementele constitutive ale infracțiunii. Mai mult, norma la care se face trimitere nu poate deroga de la sfera incriminării stabilită de norma de trimitere. În orice caz, le revine tribunalelor să aplice ambele norme pentru a constata dacă tragerea la răspundere penală era previzibilă, în circumstanțele cazului (Avizul consultativ al Curții Europene privind utilizarea normelor de trimitere pentru stabilirea unor infracțiuni și a standardelor de comparație între dreptul penal în vigoare la momentul săvârșirii infracțiunii și legea penală modificată, expediat Curții Constituționale a Armeniei, 29 mai 2020, punctul 2 din dispozitiv).

Curtea amintește că prevederile articolului 23 din Constituție nu-i impun legislatorului obligația definirii tuturor termenilor folosiți în cuprinsul normelor de drept penal substanțial. În acest context, pornind de la principiul aplicabilității generale a legilor, Curtea reține că formularea acestora nu poate prezenta o precizie absolută. Una dintre tehnicile standard de reglementare constă în recurgerea mai curând la categorii generale, decât la liste exhaustive. Astfel, multe legi folosesc, prin forța lucrurilor, formule mai mult sau mai puțin vagi, a căror interpretare şi aplicare depind de practică. Oricât de clar ar fi redactată o normă juridică, în orice sistem de drept, există un element inevitabil de interpretare judiciară, inclusiv într-o normă de drept penal (a se vedea, mutatis mutandis , DCC nr. 78 din 21 mai 2019, § 16; DCC nr. 130 din 2 decembrie 2019, § 17-18; DCC nr. 131 din 5 decembrie 2019, § 30).

Curtea menționează că legea contravențională, asemenea celei penale, nu poate să exceleze în texte explicative. Acestea își găsesc detalierea în alte prevederi legale. Curtea reamintește că o dispoziție legală nu poate fi ruptă din sistemul normativ din care face parte şi nu poate acționa în mod izolat. Dimpotrivă, ea trebuie citită în coroborare cu celelalte dispoziții incidente ca făcând parte dintr-un sistem juridic coerent (a se vedea DCC nr. 23 din 29 martie 2018, § 30; DCC nr. 142 din 22 noiembrie 2018, § 36).

În speță, Curtea constată că măsurile de profilaxie, prevenire şi/sau combatere a bolilor epidemice indicate în articolul 76 1 alin. (1) din Codul contravențional sunt reglementate în alte acte normative, adoptate de autorități abilitate prin lege.

Astfel, Curtea consideră că măsurile de profilaxie, prevenire şi/sau combatere a bolilor epidemice, adoptate de către autoritățile competente sub formă de dispoziții, hotărâri și alte acte de acest tip, corespund necesității de garantare a posibilității de stabilire și de modificare a regimului impus de apariția și evoluția bolilor epidemice, precum și de regulile de profilaxie și de metodele de tratament al fiecărei boli epidemice.

De exemplu, în cazul pandemiei COVID-19, Curtea observă că Organizația Mondială a Sănătății a stabilit măsurile de profilaxie, prevenire şi/sau combatere a bolilor epidemice ( https://www.who.int/ ). De altfel, în cazul Republicii Moldova, Comisia pentru Situații Excepționale și Comisia Națională Extraordinară de Sănătate Publică au stabilit asemenea măsuri în dispozițiile și hotărârile emise ( https://cancelaria.gov.md/ro/apc/coronavirus ).

Deși autorii sesizărilor contestă procedeul de concretizare a măsurilor prevăzute de articolul 76 1 alin. (1) din Codul contravențional prin prevederi din acte normative infralegale, din perspectiva criteriilor calității legii, de principiu, acest procedeu este admisibil, dacă este asigurat un control de legalitate eficient asupra acestor acte normative.

Curtea reține că, potrivit articolului 225 alin. (3) din Codul administrativ, actele administrative individuale şi normative referitoare la securitatea naţională a Republicii Moldova, la exercitarea regimului stării excepţionale, la măsurile de urgenţă luate de autorităţile publice în vederea combaterii calamităților naturale, a incendiilor, a epidemiilor, a epizootiilor şi a altor fenomene similare pot fi contestate în instanța de judecată în procedura de contencios administrativ în privința: a) existenței situației excepţionale la data la care a fost emis actul; b) competenței autorităţii publice de a emite actul; c) existenței interesului public care justifică emiterea actului administrativ; d) imposibilității efective a autorităţii publice de a emite actul în condiţii obișnuite. Mai mult, prin Hotărârea Curții Constituționale nr. 17 din 23 iunie 2020 a fost declarat neconstituțional articolul 225 alin. (3) din Codul administrativ în partea în care limita competența instanțelor de judecată de a efectua controlul proporționalității măsurilor dispuse de către autoritatea publică (punctul 3 din dispozitiv). Curtea a reținut că până la modificarea Codului administrativ de către Parlament, în cazul contestării măsurilor adoptate de către autoritățile responsabile de gestionarea stării de urgență, instanțele judecătorești vor trebui să examineze inclusiv dacă măsura dispusă de către autoritatea publică este proporțională cu situaţia care a determinat-o (punctul 4 din dispozitiv).

Curtea observă că argumentele autorului sesizării nr. 62a/2020 cu privire la pretinsa sancționare în mod abuziv de către agenții constatatori a persoanelor pentru comiterea contravenției prevăzute de articolul 76 1 alin. (1) din Codul contravențional se referă la aspecte ce țin de interpretarea și de aplicarea legii.

Sub acest aspect, Curtea menționează că încadrarea juridică a faptelor ține de competența organelor de drept care aplică legea, iar o eventuală aplicare defectuoasă a dispozițiilor legale nu poate servi drept motiv de neconstituționalitate. Problema de aplicare a legii excede competenței Curții Constituționale, această atribuție revenindu-le instanțelor judecătorești, învestite prin lege cu controlul judecătoresc (a se vedea DCC nr. 48 din 5 aprilie 2019, § 15; DCC nr. 91 din 19 septembrie 2019, § 19; DCC nr. 117 din 14 noiembrie 2019, § 21; DCC nr. 106 din 7 octombrie 2019, § 25; DCC nr. 5 din 20 ianuarie 2020, § 22; DCC nr. 6 din 23 ianuarie 2020, § 29, DCC nr. 28 din 12 martie 2020, § 56).

Totuși, Curtea evidențiază că, potrivit articolului 76 1 alin. (1) din Codul contravențional, pentru ca persoana să poate fi trasă la răspundere contravențională, fapta trebuie să creeze un pericol pentru sănătatea publică prin nerespectarea măsurilor de profilaxie, prevenire şi/sau combatere a bolilor epidemice. În acest sens, Curtea notează că agenții constatatori trebuie să demonstreze, iar instanțele de judecată să verifice în fiecare caz particular prin care acțiuni/inacțiuni persoana a pus în pericol sănătatea publică.

Curtea notează că articolul 76 1 alin. (1) din Codul contravențional prevede punerea în pericol a sănătății publice ca o condiție sine qua non de comitere a faptei contravenționale . Lipsa stabilirii unui pericol pentru sănătatea publică are ca rezultat neîntrunirea laturii obiective ca element constitutiv al contravenției.

Așadar, Curtea reține că prevederile articolului 76 1 alin. (1) din Codul contravențional ,,nerespectarea măsurilor de profilaxie, prevenire și/sau combatere a bolilor epidemice, dacă aceasta a pus un pericol sănătatea publică” sunt accesibile și previzibile , din perspectiva principiului legalității penale substanțiale ( nullum crimen, nulla poena sine lege ), garantat de articolul 22 din Constituție, în coroborare cu articolele 1 alin. (3) şi 23 alin. (2) din Constituție. Curtea reiterează că problema calității normelor la care se face trimitere în articolul 76 1 alin. (1) poate fi analizată, prin prisma principiului legalității, de către instanțele de judecată (a se vedea § 98 supra ).

Autorii sesizărilor susțin că sancțiunea prevăzută de articolul 76 1 alin. (1) din Codul contravențional nu este proporțională cu scopul urmărit. De asemenea, în opinia autorilor sesizării nr. 67g/2020, amenda prevăzută de articolul 76 1 alin. (1) din Codul contravențional afectează dreptul de proprietate garantat de articolul 46 din Constituție.

Cu privire la pretinsa încălcare a dreptului de proprietate privată, Curtea reiterează că acesta nu este un drept absolut, poate suporta anumite limitări și este susceptibil de ingerințe ale statului în ceea ce privește exercitarea atributelor sale. Instituirea anumitor limite este impusă de necesitatea asigurării unui echilibru între interesele individuale și interesul general (HCC nr. 21 din 20 octombrie 2011 DCC nr. 161 din 10 decembrie 2018, § 30; DCC nr. 52 din 2 iunie 2020, § 23). Totuși, aceste restrângeri trebuie să resp