Hotărâre nr. 27 din 13.11.2014

La originea cauzei se află sesizarea avocatului parlamentar, dl Anatolie Munteanu, depusă la Curtea Constituţională la 18 iunie 2014, în temeiul articolelor 135 alin. (1) lit. a) din Constituţie, 25 lit. i) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi 38 alin. (1) lit. i) din Codul jurisdicţiei constituţionale, pentru controlul constituţionalităţii articolului 21 alin. (5) lit. e) din Legea nr. 52 din 3 aprilie 2014 cu privire la Avocatul Poporului (Ombudsmanul).

Prevederea contestată vizează neexaminarea de către Avocatul Poporului a cererilor depuse de către persoanele declarate incapabile prin hotărâre judecătorească.

Autorul sesizării pretinde că prevederea contestată contravine articolelor 16, 52 şi 54 din Constituţie, precum şi prevederilor actelor internaţionale.

Prin decizia Curţii Constituţionale din 11 septembrie 2014 sesizarea a fost declarată admisibilă, fără a prejudicia fondul cauzei.

În procesul examinării sesizării, Curtea Constituţională a solicitat opinia Președintelui Republicii Moldova, Parlamentului și Guvernului.

În şedinţa plenară publică a Curţii sesizarea a fost susţinută de dl Anatolie Munteanu. Parlamentul a fost reprezentat de dl Sergiu Sidor, șef al Serviciului legislație privind ordinea publică și organele de drept în cadrul Direcţiei generale juridice a Secretariatului Parlamentului. Guvernul a fost reprezentant de dl Nicolae Eșanu, viceministru al justiției. ÎN FAPT

La 3 aprilie 2014 Parlamentul Republicii Moldova a adoptat Legea nr.52 cu privire la Avocatul Poporului (Ombudsmanul), care a intrat în vigoare la 9 mai 2014, fiind abrogată Legea nr. 1349-XIII din 17 octombrie 1997 cu privire la avocaţii parlamentari.

Prin respectiva lege au fost instituiți doi Avocaţi ai Poporului autonomi unul faţă de celălalt, unul fiind specializat în problemele de protecţie a drepturilor şi libertăţilor copilului.

Potrivit articolului 21 alin. (5) lit. e) din Legea nr. 52 din 3 aprilie 2014, cererile depuse de persoanele incapabile nu sunt examinate de Avocatul Poporului.

Prevederile relevante ale Constituţiei (M.O., 1994, nr. 1) sunt următoarele: Articolul 1 Statul Republica Moldova „[...] (3) Republica Moldova este un stat de drept, democratic, în care demnitatea omului, drepturile şi libertăţile lui, libera dezvoltare a personalităţii umane, dreptatea şi pluralismul politic reprezintă valori supreme şi sunt garantate." Articolul 4 Drepturile şi libertăţile omului „(1) Dispoziţiile constituţionale privind drepturile şi libertăţile omului se interpretează şi se aplică în concordanţă cu Declaraţia Universală a Drepturilor Omului, cu pactele şi cu celelalte tratate la care Republica Moldova este parte. (2) Dacă există neconcordanţe între pactele şi tratatele privitoare la drepturile fundamentale ale omului la care Republica Moldova este parte şi legile ei interne, prioritate au reglementările internaţionale." Articolul 7 Constituția, Lege Supremă „Constituţia Republicii Moldova este Legea ei Supremă. Nici o lege şi nici un alt act juridic care contravine prevederilor Constituţiei nu are putere juridică." Articolul 16 Egalitatea „(1) Respectarea şi ocrotirea persoanei constituie o îndatorire primordială a statului. (2) Toţi cetăţenii Republicii Moldova sînt egali în faţa legii şi a autorităţilor publice, fără deosebire de rasă, naţionalitate, origine etnică, limbă, religie, sex, opinie, apartenenţă politică, avere sau de origine socială." Articolul 52 Dreptul de petiţionare „(1) Persoana vătămată într-un drept al său de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, este îndreptăţită să obţină recunoaşterea dreptului pretins, anularea actului şi repararea pagubei. (2) Statul răspunde patrimonial, potrivit legii, pentru prejudiciile cauzate prin erorile săvârşite în procesele penale de către organele de anchetă şi instanţele judecătoreşti." Articolul 54 Restrângerea exerciţiului unor drepturi sau al unor libertăţi „(1) În Republica Moldova nu pot fi adoptate legi care ar suprima sau ar diminua drepturile şi libertăţile fundamentale ale omului şi cetăţeanului. (2) Exerciţiul drepturilor şi libertăţilor nu poate fi supus altor restrângeri decât celor prevăzute de lege, care corespund normelor unanim recunoscute ale dreptului internaţional şi sînt necesare în interesele securităţii naţionale, integrităţii teritoriale, bunăstării economice a ţării, ordinii publice, în scopul prevenirii tulburărilor în masă şi infracţiunilor, protejării drepturilor, libertăţilor şi demnităţii altor persoane, împiedicării divulgării informaţiilor confidenţiale sau garantării autorităţii şi imparţialităţii justiţiei. (3) Prevederile alineatului (2) nu admit restrângerea drepturilor proclamate în articolele 20-24. (4) Restrângerea trebuie să fie proporţională cu situaţia care a determinat-o şi nu poate atinge existenţa dreptului sau a libertăţii."

Prevederile relevante ale Legii nr. 52 din 3 aprilie 2014 cu privire la Avocatul Poporului (Ombudsmanul (M.O., 2014, nr. 110-114) sunt următoarele: Articolul 1 Activitatea Avocatului Poporului (Ombudsmanului) „(1) Avocatul Poporului (Ombudsmanul) (în continuare - Avocatul Poporului) asigură respectarea drepturilor şi libertăţilor omului de către autorităţile publice, de către organizaţii şi întreprinderi, indiferent de tipul de proprietate şi forma juridică de organizare, de către organizaţiile necomerciale şi de către persoanele cu funcţii de răspundere de toate nivelurile. (2) Avocatul Poporului contribuie la apărarea drepturilor şi libertăţilor omului prin prevenirea încălcării acestora, prin monitorizarea şi raportarea modului de respectare a drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale omului la nivel naţional, prin perfecţionarea legislaţiei ce ţine de domeniul drepturilor şi libertăţilor omului, prin colaborarea internaţională în acest domeniu, prin promovarea drepturilor şi libertăţilor omului şi a mecanismelor de apărare a acestora, prin aplicarea procedeelor reglementate de prezenta lege. [...]" Articolul 16 Atribuţiile Avocatului Poporului „Avocatul Poporului exercită următoarele atribuţii: a) recepţionează şi examinează cererile cu privire la încălcarea drepturilor şi libertăţilor omului şi remite, în termenele stabilite, răspunsuri în scris în privinţa cererilor depuse; b) prezintă autorităţilor şi/sau persoanelor responsabile propuneri şi recomandări privind repunerea în drepturi a persoanelor în privinţa cărora s-a constatat încălcarea drepturilor şi libertăţilor omului; c) contribuie la soluţionarea pe cale amiabilă a conflictelor între autorităţile publice şi persoanele fizice; d) contribuie la perfecţionarea legislaţiei în domeniul drepturilor şi libertăţilor omului; e) prezintă propuneri şi recomandări de ratificare sau aderare la instrumentele internaţionale în domeniul drepturilor şi libertăţilor omului şi acordă suport metodologic pentru asigurarea implementării lor; f) sesizează Curtea Constituţională şi înaintează acţiuni în instanţele judecătoreşti, prezintă puncte de vedere la cererea Curţii Constituţionale; g) angajează salariaţi şi exercită dreptul de autoritate disciplinară în conformitate cu legea; h) promovează drepturile omului în societate; i) îndeplineşte alte atribuţii prevăzute de lege." Articolul 18 Competenţa de examinare a cererilor „(1) Avocatul Poporului examinează cererile persoanelor fizice, indiferent de cetăţenie, vârstă, sex, apartenenţă politică sau convingeri religioase, care locuiesc permanent, se află ori s-au aflat temporar pe teritoriul ţării (în continuare - petiţionari), ale căror drepturi şi libertăţi se presupune că au fost încălcate de Republica Moldova. [...]" Articolul 19 Condiţiile sesizării Avocatului Poporului „[...] (2) Cererile sînt depuse personal sau prin poştă, fax, e-mail sau alt mijloc de comunicare. Cererea poate fi depusă şi de către un reprezentant al persoanei lezate în drepturi, de către organizaţii nonguvernamentale, sindicate şi alte organizaţii reprezentative în numele acesteia. [...]" Articolul 21 Primirea spre examinare a cererilor „[...] (5) Nu este primită spre examinare cererea: a) depusă peste un an de la data constatării încălcării drepturilor şi libertăţilor omului, cu excepţia cazurilor când Avocatul Poporului poate prelungi acest termen, dar nu mai mult decât cu un an; b) care este în procedură judiciară pentru examinare în fond, cu excepţia cererilor privind acţiunile şi/sau inacţiunile judecătorului; c) a cărei examinare ţine de competenţa altor organe (intentarea urmăririi penale, explicarea deciziei judecătoreşti); d) pe cauză adjudecată, pe care există o sentinţă sau o hotărâre judecătorească în fond; e) depusă de o persoană declarată incapabilă prin hotărâre judecătorească; f) care conţine calomnii şi insulte, discreditează autorităţile statului în general, autorităţile locale, asociaţiile de cetăţeni şi reprezentanţii lor, care instigă la ură naţională, rasială, religioasă şi la alte acţiuni pentru care se prevede răspundere conform legii." Articolul 25 Acţiunile procesuale ale Avocatului Poporului „(1) În baza rezultatelor examinării sesizării, Avocatul Poporului este în drept: a) să adreseze în instanţa de judecată o cerere în apărarea intereselor petiţionarului ale cărui drepturi şi libertăţi fundamentale au fost încălcate; b) să intervină pe lângă autorităţile competente cu un demers pentru intentarea unei proceduri disciplinare sau penale în privinţa persoanei cu funcţie de răspundere care a comis încălcări ce au generat lezarea drepturilor şi libertăţilor omului; c) să sesizeze procurorul referitor la săvârşirea contravenţiei prevăzute la art. 320 din Codul contravenţional al Republicii Moldova; d) să sesizeze persoanele cu funcţii de răspundere de toate nivelurile asupra cazurilor de neglijenţă în serviciu, de încălcare a eticii de serviciu, de tergiversare şi birocratism. (2) Avocatul Poporului este în drept să înainteze o acţiune în instanţa de judecată în legătură cu faptele depistate de încălcare în masă sau gravă a drepturilor şi libertăţilor omului. Cererea de chemare în judecată depusă de Avocatul Poporului este scutită de taxa de stat. (3) Avocatul Poporului poate interveni în proces pentru a pune concluzii în vederea apărării drepturilor, libertăţilor şi intereselor legitime ale persoanelor."

Prevederile relevante ale Codului civil al Republicii Moldova nr. 1107-XV din 6 iunie 2002 (M.O., 2002, nr. 82-86, art.661) sunt următoarele: Articolul 24 Declararea incapacităţii persoanei fizice „(1) Persoana care în urma unei tulburări psihice (boli mintale sau deficienţe mintale) nu poate conştientiza sau dirija acţiunile sale poate fi declarată de către instanţa de judecată ca incapabilă. Asupra ei se instituie tutela. [...]"

Prevederile relevante ale Codului de procedură civilă al Republicii Moldova nr. 225-XV din 30 mai 2003 (M.O., 2013, nr. 130-134, art.415) sunt următoarele: Articolul 58 Capacitatea de exerciţiu al drepturilor procedurale civile „(1) Capacitatea de a-şi exercita în volum deplin, personal sau printr-un reprezentant drepturile şi obligaţiile procedurale în judecată (capacitatea de exerciţiu al drepturilor procedurale civile) o au persoanele fizice de la vârsta de 18 ani, precum şi persoanele juridice, iar în cazurile prevăzute de lege, entităţile care nu au personalitate juridică, dar dispun de organe de conducere proprii. (2) Actele de procedură efectuate de minorii cu vârste cuprinse între 14 şi 18 ani sau de adulţii cu capacitatea de exerciţiu limitată sînt lovite de nulitate relativă. Reprezentantul legal al minorului sau curatorul adultului cu capacitatea de exerciţiu limitată poate să confirme toate aceste acte sau numai o parte dintre ele. Instanţa judecătorească va acorda un termen pentru confirmarea actelor. Dacă actele nu sînt confirmate în termenul stabilit, se va dispune anularea acestora. (2 1 ) Actele de procedură efectuate de minorii cu vârste de până la 14 ani sau de adulţii declaraţi incapabili sînt nule. (3) Minorul care a atins vârsta de 16 ani poate să-şi exercite personal drepturile procedurale şi să-şi îndeplinească obligaţiile procedurale de sine stătător în cazul declarării capacităţii depline de exerciţiu (emancipării) sau al încheierii căsătoriei. (4) Drepturile, libertăţile şi interesele legitime ale minorilor cu vârsta între 14 şi 18 ani, precum şi ale adulţilor limitaţi în capacitatea de exerciţiu, sînt apărate în instanţă judecătorească de părinţii, înfietorii sau curatorii lor, instanţa fiind obligată să introducă în astfel de pricini minorii sau adulţii limitaţi în capacitatea de exerciţiu. (5) În cazurile prevăzute de lege, în pricinile ce nasc din raporturi juridice civile, matrimoniale, familiale, de muncă şi din alte raporturi juridice, minorii îşi apără personal în judecată drepturile, libertăţile şi interesele legitime. Instanţa constată necesitatea introducerii în proces a reprezentantului legal al minorului. (6) Drepturile, libertăţile şi interesele legitime ale minorilor de până la 14 ani, precum şi ale adulţilor declaraţi incapabili în modul stabilit de lege, sînt apărate în instanţă de reprezentanţii lor legali - părinţi, înfietori, tutori, curatori, de administraţia instituţiilor de educare, a instituţiilor curative sau de protecţie socială." Articolul 302 Depunerea cererii „[...] (2) Procesul privind declararea incapacităţii persoanei din cauza unei tulburări psihice (boli mintale sau deficienţe mintale) poate fi pornit la cererea membrilor ei de familie, a rudelor apropiate (părinţi, copii, fraţi, surori, bunei), indiferent de faptul că domiciliază ori nu în comun cu aceasta, sau la solicitarea organului de tutelă şi curatelă, a instituţiei de psihiatrie (psihoneurologie), a procurorului. [...]"

Prevederile relevante ale Legii nr. 190-XIII din 19 iulie 1994 cu privire la petiţionare (M.O., 2003, nr. 6-8, art.23) sunt următoarele: „ Art. 3 - [...] (2) Modul de examinare a cererilor privind încălcările drepturilor şi libertăţilor constituţionale ale omului se reglementează de legislaţia cu privire la avocaţii parlamentari." „ Art. 10 - (1) Petiţiile trebuie să fie semnate de autor, indicându-se numele, prenumele şi domiciliul. Petiţiile în formă electronică conţin informaţii privind numele, prenumele, domiciliul şi adresa electronică a petiţionarului. (2) Petiţiile ce nu întrunesc condiţiile prevăzute la alin. (1) se consideră anonime şi nu se examinează. (3) Organul sau persoana oficială are dreptul să nu examineze în fond petiţiile care conţin un limbaj necenzurat sau ofensator, ameninţări la securitatea naţională, la ordinea publică, la viaţa şi sănătatea persoanei oficiale, precum şi a membrilor familiei acesteia. (4) Petiţiile care conţin ameninţări la securitatea naţională, la ordinea publică, la viaţa şi sănătatea persoanei oficiale şi a membrilor familiei acesteia, precum şi ameninţări la adresa altor organe şi/sau a altor persoane oficiale sau grupuri de persoane, se vor remite organelor de drept competente. (5) Dacă textul petiţiei nu este lizibil şi nu poate fi citit sau petiţia conţine informaţii insuficiente şi neconcludente referitor la problema abordată, petiţia nu se va examina, iar organul sau persoana oficială va informa petiţionarul despre motivul neexaminării, în cazul în care numele şi adresa indicate pot fi citite."

Prevederile relevante ale Legii nr. 60 din 30 martie 2012 privind incluziunea socială a persoanelor cu dizabilităţi (M.O., 2012, nr. 155-159, art.508) sunt următoarele: Articolul 10 Apărarea drepturilor persoanelor cu dizabilităţi şi răspunderea pentru încălcarea acestora „[...] (2) Respectarea prevederilor Convenţiei ONU privind drepturile persoanelor cu dizabilităţi de către autorităţile publice centrale şi locale, de către instituţii şi întreprinderi indiferent de tipul de proprietate, de către asociaţiile obşteşti şi persoanele cu funcţii de răspundere de toate nivelele este asigurată de societatea civilă şi de avocatul parlamentar conform legislaţiei în vigoare. [...]" B. Legislaţia internaţională

Prevederile relevante ale Convenţiei Europene pentru Apărarea Drepturilor Omului şi a Libertăţilor Fundamentale (încheiată la Roma la 4 noiembrie 1950 şi ratificată de Republica Moldova prin Hotărârea Parlamentului nr. 1298-XIII din 24 iulie 1997) sunt următoarele: Articolul 14 Interzicerea discriminării „Exercitarea drepturilor şi libertăţilor recunoscute de prezenta convenţie trebuie să fie asigurată fără nici o deosebire bazată, în special, pe sex, rasă, culoare, limbă, religie, opinii politice sau orice alte opinii, origine naţională sau socială, apartenenţă la o minoritate naţională, avere, naştere sau orice altă situaţie."

Prevederile relevante ale Convenţiei ONU privind drepturile persoanelor cu dizabilităţi (adoptată la New York la 13 decembrie 2006 şi ratificată de Republica Moldova prin Legea nr. 166 din 9 iulie 2010) sunt următoarele: Articolul 1 Obiective „[...] Persoanele cu dizabilităţi includ persoanele care au handicap fizic, mintal, intelectual sau senzorial, permanent care în interacţiune cu alte obstacole poate împiedica participarea lor eficientă la viața socială, în aceeaşi măsură ca şi alţi cetăţeni." Articolul 4 Obligaţii generale „1. Statele Participante îşi asumă responsabilitatea de a asigura şi promova exercitarea deplină a drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale omului pentru toate persoanele cu dizabilităţi şi fără nici un fel de discriminare din cauza dizabilităţii. În acest scop, Statele Participante se obligă să: a) Adopte toate măsurile legislative, administrative şi alte măsuri corespunzătoare pentru implementarea drepturilor recunoscute în această Convenţie; b) Întreprindă toate măsurile corespunzătoare, inclusiv măsuri referitoare la legislaţie, pentru modificarea sau abolirea legilor, regulilor şi obiceiurilor existente, care constituie discriminare a persoanelor cu dizabilităţi; [...]"

Prevederile relevante ale Recomandării nr. R (99)4 a Comitetului de Miniştri al CE privind principiile protecţiei juridice a adulţilor incapabili, din 23 februarie 1999, sunt următoarele: Principiul 2 „1. Măsuri de protecţie şi alte mecanisme juridice destinate asigurării protecţiei intereselor personale şi economice a adulţilor incapabili ar trebui să fie suficient de largi şi suple pentru a permite adoptarea unor soluţii juridice oportune diferitor grade de incapacitate şi varietăţii situaţiilor. 2. Măsuri de protecţie sau alte mecanisme juridice oportune ar trebui să fie prevăzute în caz de urgenţă. [...] 5. Totalitatea măsurilor de protecţie propuse ar trebui să comporte dispoziţii limitându-se la un act specific şi fără a necesita delegarea unui reprezentant sau a unui reprezentant împuternicit cu depline puteri." Principiul 3 „1. Cadrul legislativ ar trebui, la maxim posibil, să recunoască că diferite grade de incapacitate pot să existe şi că incapacitatea poate varia în timp. Drept urmare, o măsură de protecţie nu ar trebui automat să conducă la o restricţionare totală a capacităţii juridice. Totuşi, o limitare a acesteia din urmă ar trebui să fie posibilă atunci când în mod evident apare necesitatea protecţiei persoanei în cauză. 2. În particular, o măsură de protecţie nu ar trebui în mod automat să priveze persoana în cauză de dreptul la vot, de a testa, de a da sau nu acordul său la o anumită intervenţie ce priveşte sănătatea sa, sau de a lua orice altă decizie cu caracter personal, în orice moment, în măsura în care capacitatea sa îi permite." ÎN DREPT

Din conţinutul sesizării, Curtea observă că articolul 21 alin. (5) lit. e) din Legea nr. 52 cu privire la Avocatul Poporului (Ombudsman) vizează în esenţă interzicerea sesizării directe a Avocatului Poporului de către persoanele declarate incapabile prin hotărâri judecătoreşti, cererile acestora nefiind acceptate spre examinare.

Astfel, sesizarea se referă la un ansamblu de elemente şi principii cu valoare constituţională interconexe, precum dreptul de petiţionare, principiul egalității şi limitele de restrângere a drepturilor și libertăților persoanelor, raportate la obligaţia primordială a statului de a asigura respectarea şi ocrotirea persoanei.

Articolele 25 lit. i) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi 38 alin. (1) lit. i) din Codul Jurisdicţiei Constituţionale abilitează avocatul parlamentar cu dreptul de a sesiza Curtea Constituţională.

În cadrul ședinței publice a Curții, reprezentantul Parlamentului a contestat competența avocatului parlamentar de a susţine sesizarea, pe motiv că mandatul acestuia a expirat, și deși Parlamentul nu a numit Avocatul Poporului, potrivit dispozițiilor finale ale Legii nr. 52 din 3 aprilie 2014 cu privire la Avocatul Poporului (Ombudsmanul), avocații parlamentari al căror mandat a expirat nu își mai pot continua activitatea.

Astfel, deoarece mandatul dlui Anatolie Munteanu a expirat, în şedinţa plenară publică a Curţii sesizarea a fost susţinută de dl Tudor Lazăr, avocat parlamentar, mandatul căruia nu a expirat.

Curtea reţine că prerogativa cu care a fost învestită prin articolul 135 alin. (1) lit. a) din Constituţie presupune stabilirea corelaţiei dintre normele legislative şi textul Constituţiei, ţinând cont de principiul supremaţiei acesteia.

Curtea observă că obiectul controlului constituţionalităţii îl constituie articolul 21 alin. (5) lit. e) din Legea nr. 52 cu privire la Avocatul Poporului (Ombudsman), care interzice persoanelor declarate incapabile prin hotărâre judecătorească de a sesiza personal Avocatul Poporului.

Curtea constată că prevederile contestate nu au mai făcut obiect al controlului constituţionalităţii.

Prin urmare, Curtea apreciază că sesizarea nu poate fi respinsă ca inadmisibilă şi nu există nici un temei de sistare a procesului, în conformitate cu prevederile articolului 60 din Codul Jurisdicţiei Constituţionale. 29.Astfel, pentru a elucida corespunderea dispozițiilor contestate cu normele constituţionale, Curtea va opera, în special, cu prevederile articolului 52 combinat cu articolele 16 şi 54 din Constituție, precum și cu principiile statuate de instrumentele internaționale în materie.

Autorul sesizării a menţionat că prevederile contestate încalcă articolul 52 din Constituție, potrivit căruia: „(1) Persoana vătămată într-un drept al său de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, este îndreptăţită să obţină recunoaşterea dreptului pretins, anularea actului şi repararea pagubei. (2) Statul răspunde patrimonial, potrivit legii, pentru prejudiciile cauzate prin erorile săvârşite în procesele penale de către organele de anchetă şi instanţele judecătoreşti."

De asemenea, autorul sesizării a pretins că prevederile contestate vin în contradicţie cu articolul 16 din Constituție, potrivit căruia: „(1) Respectarea şi ocrotirea persoanei constituie o îndatorire primordială a statului. (2) Toţi cetăţenii Republicii Moldova sînt egali în faţa legii şi a autorităţilor publice, fără deosebire de rasă, naţionalitate, origine etnică, limbă, religie, sex, opinie, apartenenţă politică, avere sau de origine socială."

În opinia autorului sesizării, prevederile supuse controlului constituționalității contravin și articolului 54 din Constituție, care prevede: „(1) În Republica Moldova nu pot fi adoptate legi care ar suprima sau ar diminua drepturile şi libertăţile fundamentale ale omului şi cetăţeanului. (2) Exerciţiul drepturilor şi libertăţilor nu poate fi supus altor restrângeri decât celor prevăzute de lege, care corespund normelor unanim recunoscute ale dreptului internaţional şi sînt necesare în interesele securităţii naţionale, integrităţii teritoriale, bunăstării economice a ţării, ordinii publice, în scopul prevenirii tulburărilor în masă şi infracţiunilor, protejării drepturilor, libertăţilor şi demnităţii altor persoane, împiedicării divulgării informaţiilor confidenţiale sau garantării autorităţii şi imparţialităţii justiţiei. (3) Prevederile alineatului (2) nu admit restrângerea drepturilor proclamate în articolele 20-24. (4) Restrângerea trebuie să fie proporţională cu situaţia care a determinat-o şi nu poate atinge existenţa dreptului sau a libertăţii." 1. Argumentele autorului sesizării

Autorul sesizării menționează că interdicția impusă de lege Avocatului Poporului de a primi spre examinare cererile depuse de persoane declarate incapabile încalcă principiul egalității tuturor cetățenilor în fața legii și a autorităților publice și lipsește o categorie importantă de persoane de măsuri de protecție adecvate, venind în contradicție cu prevederile art. 52 alin. (1) combinat cu art. 16 și art. 54 din Constituție, art. 7 din Declarația Universală a Drepturilor Omului, art. 26 din Pactul internațional cu privire la drepturile civile și politice, art. 12 din Convenția ONU privind drepturile persoanelor cu dizabilități.

Astfel, autorul sesizării afirmă că universalitatea recunoașterii și apărării drepturilor omului impune în mod necesar aplicarea lor egală pentru toți indivizii. Or, prin ratificarea pactelor și tratatelor privitoare la drepturile omului, Republica Moldova s-a angajat să respecte, să promoveze și să realizeze dreptul la egalitate și să ofere protecție legală efectivă împotriva discriminării tuturor persoanelor prezente pe teritoriul său.

De asemenea, autorul sesizării susține că prin norma contestată a Legii nr.52 din 3 aprilie 2014 cu privire la Avocatul Poporului (Ombudsmanul) s-a înregistrat un regres de la nivelul deja atins de asigurare a egalității. Astfel, instituția Ombudsmanului a devenit unica autoritate publică pentru care legiuitorul a stabilit interdicția de a examina cererile depuse de persoanele declarate incapabile printr-o hotărâre judecătorească.

În opinia autorului sesizării, statul nu a realizat acțiunea pozitivă pentru a asigura șanse egale unui grup de persoane cu dizabilități mintale pentru a profita de oportunitățile de acces la beneficiile oferite de societate, în special de acces la Avocatul Poporului. Or, prevederea contestată comportă un efect pronunțat nefavorabil pentru un grup protejat, plasându-l într-o situație specială dezavantajoasă.

Totodată, potrivit autorului sesizării, restrângerea acestui drept nu se încadrează nici în limitele articolului 54 din Constituție. 2. Argumentele autorităţilor

Președintele Republicii Moldova, în poziția sa scrisă, a menționat că, prin exceptarea de la examinare de către Avocatul Poporului a cererilor depuse de persoanele incapabile, Parlamentul a urmărit scopul protejării intereselor acestora, ceea ce este în acord cu prevederile articolului 12 din Convenţia ONU privind drepturile persoanelor cu dizabilităţi, iar norma articolului 21 alin. (5) lit. e) din Legea cu privire la Avocatul Poporului (Ombudsmanul) nu contravine articolelor 16, 52 şi 54 din Constituţie.

Parlamentul, în opinia prezentată, menționează că, prin limitarea dreptului persoanei incapabile de a sesiza Avocatul Poporului, legiuitorul nu a urmărit scopul de a submina dreptul la egalitate pentru această categorie de cetățeni, ci din contra - de a o proteja.

Potrivit opiniei Guvernului, prin stabilirea unei astfel de restrângeri, persoanele cu dizabilităţi mintale sunt lipsite practic de posibilitatea de a-şi apăra drepturile, deoarece adresarea unei cereri Avocatului Poporului reprezintă un instrument important de apărare împotriva abuzurilor din partea tutorilor. Astfel, în contextul angajamentelor asumate de Republica Moldova prin ratificarea Convenţiei ONU privind drepturile persoanelor cu dizabilităţi, această restrângere de neadmitere spre examinare a cererilor depuse de către persoanele incapabile nu asigură respectarea drepturilor persoanelor cu dizabilităţi stabilite de Convenţie.

Guvernul conchide că norma contestată este discriminatorie prin neasigurarea respectării drepturilor garantate de Constituţia Republicii Moldova şi cele prescrise de Convenţia ONU privind drepturile persoanelor cu dizabilităţi. 3. Aprecierea Curţii Principii generale

Curtea reține că, potrivit articolului 1 alin. (3) din Constituție, demnitatea persoanei constituie o valoare fundamentală .

La fel, potrivit art. 16 din Constituție, respectarea şi ocrotirea persoanei constituie o îndatorire primordială a statului.

Conform art. 15 din Legea Supremă, cetăţenii beneficiază de drepturile și de libertățile consacrate prin Constituție și prin alte legi și au obligațiile prevăzute de acestea. Această normă orientează activitatea autorităţilor statului spre asigurarea respectării drepturilor fiecărei persoane. Cetăţeanul dispune de pârghii constituţionale orientate spre a-i asigura un comportament activ în raport cu autorităţile publice.

În acest sens, Curtea menționează că articolul 52 alin. (1) din Constituţie acordă cetăţenilor Republicii Moldova dreptul de a se adresa autorităţilor publice prin petiţii.

În Hotărârea nr. 25 din 17 septembrie 2013 Curtea a menţionat: „39. [...] norma constituţională [articolul 52 alin. (1)] oferă cetăţenilor dreptul de a intra în relaţie directă cu autorităţile statului din proprie iniţiativă şi posibilitatea de a-şi apăra drepturile lezate".

Prevederile constituţionale referitoare la instituţia petiţionării sunt dezvoltate în Legea nr. 190-XIII din 19 iulie 1994 cu privire la petiţionare, care stabileşte modalitatea de examinare a petiţiilor cetăţenilor Republicii Moldova şi, respectiv, ale organizaţiilor legal constituite, adresate organelor de stat, întreprinderilor, instituţiilor şi organizaţiilor.

Curtea reține că dreptul de petiţionare nu este un drept absolut, acesta, analizat prin prisma articolului 54 alin. (3) din Constituţie, admite restrângeri. Cu toate acestea, limitările operate de către legiuitor nu trebuie să fie de aşa natură încât să aducă atingere însăşi substanţei dreptului de petiţionare.

Astfel, Curtea menţionează că orice limitare adusă dreptului de petiţionare nu va fi compatibilă cu prevederile articolului 52 din Legea Supremă dacă nu este prevăzută de lege, nu urmăreşte un scop legitim şi dacă nu există un raport rezonabil de proporţionalitate între mijloacele folosite şi scopul urmărit. - Aplicarea principiilor enunţate în prezenta cauză

Curtea reţine că la 3 aprilie 2014 Parlamentul Republicii Moldova a adoptat Legea nr. 52 cu privire la Avocatul Poporului (Ombudsmanul).

Potrivit articolului 1 alin. (1) al legii, Avocatul Poporului (Ombudsmanul) asigură respectarea drepturilor şi libertăţilor omului de către autorităţile publice, de către organizaţii şi întreprinderi, indiferent de tipul de proprietate şi forma juridică de organizare, de către organizaţiile necomerciale şi de către persoanele cu funcţii de răspundere de toate nivelurile.

Totodată, potrivit articolului 1 alin. (2) al legii, Avocatul Poporului contribuie la apărarea drepturilor şi libertăţilor omului prin prevenirea încălcării acestora, prin monitorizarea şi raportarea modului de respectare a drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale omului la nivel naţional, prin perfecţionarea legislaţiei ce ţine de domeniul drepturilor şi libertăţilor omului, prin colaborarea internaţională în acest domeniu, prin promovarea drepturilor şi libertăţilor omului şi a mecanismelor de apărare a acestora, prin aplicarea procedeelor reglementate de prezenta lege.

Din normele citate supra , Curtea reține că direcțiile de activitate ale instituției Ombudsmanului se află în sfera asigurării respectării protecției drepturilor și libertăților omului .

Curtea reține că instituția Ombudsmanului este garantul dezvoltării democratice, fiind mediatorul dintre societate și administrația de stat în vederea asigurării dialogului, dar și vegherii asupra respectării valorilor universale consacrate privind drepturile și libertățile omului.

Curtea menţionează că, potrivit articolului 18 alin. (1) din Legea nr. 52, Avocatul Poporului examinează cererile persoanelor fizice, indiferent de cetăţenie, vârstă, sex, apartenenţă politică sau convingeri religioase, care locuiesc permanent, se află ori s-au aflat temporar pe teritoriul ţării, ale căror drepturi şi libertăţi se presupune că au fost încălcate.

În virtutea articolului 25 din Legea nr. 52 din 3 aprilie 2014, în baza rezultatelor examinării sesizării, Avocatul Poporului este în drept să adreseze în instanţa de judecată o cerere în apărarea intereselor petiţionarului, ale cărui drepturi şi libertăţi fundamentale au fost încălcate. La fel , potrivit articolului citat, avocatul poporului dispune de dreptul de a interveni pe lângă autorităţile competente cu un demers pentru intentarea unei proceduri disciplinare sau penale în privinţa persoanei cu funcţie de răspundere care a comis încălcări ce au generat lezarea drepturilor şi libertăţilor omului; de a sesiza persoanele cu funcţii de răspundere de toate nivelurile asupra cazurilor de neglijenţă în serviciu, de încălcare a eticii de serviciu, de tergiversare şi birocratism.

În același timp, Curtea constată că articolul 21 alin. (5) din lege enumeră exhaustiv circumstanțele în a căror prezență cererea adresată Ombudsmanului nu va fi primită spre examinare, printre acestea regăsindu-se și situația în care cererea este depusă de o persoană declarată incapabilă prin hotărâre judecătorească (lit. e)).

Astfel, din norma articolului 21 alin. (5) lit. e) rezultă că persoana declarată incapabilă printr-o hotărâre judecătorească nu poate beneficia de unul din remediile efective de protecție a drepturilor și libertăților, și anume de dreptul de a sesiza Ombudsmanul. Cu referire la această categorie de persoane, prin prisma articolului 19 alin. (2), sesizarea poate fi depusă doar de către reprezentantul petiționarului.

Curtea constată că Legea nr. 1349-XIII din 17 octombrie 1997, care a precedat noua Lege cu privire la Avocatul Poporului, nu prevedea asemenea restricții.

În același timp, Curtea menţionează că iniţial norma contestată nu se regăsea în proiectul Legii cu privire la Avocatul Poporului, prezentat Parlamentului de către Guvern, aceasta fiind propusă de către Comisia pentru drepturile omului şi relaţii interetnice. Totodată, din conţinutul sintezei anexate la raportul Comisiei respective nu poate fi dedus scopul legitim și rațiunea care au determinat adoptarea prevederii legale.

Curtea reține că, potrivit cadrului legal, pentru declararea incapacității persoanei drept temei constituie tulburarea psihică, care se poate manifesta atât printr-o boală mintală, cât și printr-o deficiență mintală.

Astfel, în conformitate cu prevederile articolului 24 alin. (1) din Codul civil, persoana care în urma unei tulburări psihice (boli mintale sau deficienţe mintale) nu poate conştientiza sau dirija acţiunile sale poate fi declarată de către instanţa de judecată ca incapabilă. Asupra ei se instituie tutela.

Curtea reţine că, potrivit art. 12 paragraful 1 din Convenţia ONU privind drepturile persoanelor cu dizabilităţi, adoptată la New York la 13 decembrie 2006 și ratificată de către Republica Moldova prin Legea nr. 166 din 9 iulie 2010, persoanele cu dizabilități au dreptul să fie recunoscute oriunde ca persoane cu drepturi în faţa legii .

Curtea menționează că, potrivit Convenției ONU privind drepturile persoanelor cu dizabilități, în categoria persoanelor cu dizabilități se includ persoanele care au handicap fizic, mintal , intelectual sau senzorial, permanent, care în interacţiune cu alte obstacole poate împiedica participarea lor eficientă la viața socială, în aceeaşi măsură ca şi alţi cetăţeni.

Obiectivul Convenţiei menționate este de a promova, proteja şi asigura exercitarea deplină şi egală de către toate persoanele cu dizabilităţi a drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale omului, precum şi de a promova respectarea demnităţii inerente a acestora.

În vederea asigurării incluziunii sociale a persoanelor cu dizabilități, a fost adoptată Legea nr. 60 din 30 martie 2012 cu privire la incluziunea socială a persoanelor cu dizabilități.

Potrivit articolului 10 alin. (2) din Legea nr. 60 din 30 martie 2012, respectarea prevederilor Convenţiei ONU privind drepturile persoanelor cu dizabilităţi de către autorităţile publice centrale şi locale, de către instituţii şi întreprinderi, indiferent de tipul de proprietate, de către asociaţiile obşteşti şi persoanele cu funcţii de răspundere de toate nivelele este asigurată de societatea civilă şi de avocatul parlamentar conform legislaţiei în vigoare.

Astfel, Curtea menţionează că legea respectivă, fiind adoptată în vederea implementării Convenției ONU, statuează expres că respectarea drepturilor persoanelor cu dizabilități (în care se include și categoria persoanelor cu handicap mintal) urmează a fi asigurată inclusiv de către ombudsman .

La fel, Curtea reţine că, în conformitate cu articolul 3 alin. (2) din Legea nr. 190 cu privire la petiţionare, modul de examinare a cererilor privind încălcările drepturilor şi libertăţilor constituţionale ale omului se reglementează de legislaţia cu privire la avocaţii parlamentari .

Contrar respectivelor prevederi, Curtea reține că art.21 alin. (5) lit.e) din Legea nr.52 din 3 aprilie 2014 instituie o limitare în drepturile persoanelor declarate incapabile prin hotărâre judecătorească de a se adresa instituției ombudsmanului pentru apărarea drepturilor încălcate.

Curtea reiterează că, potrivit art. 16 din Constituție, respectarea şi ocrotirea persoanei constituie o îndatorire primordială a statului. Toţi cetăţenii Republicii Moldova sînt egali în faţa legii şi a autorităţilor publice.

La fel, Curtea reține că, potrivit art.54 alin. (2) din Constituție, exerciţiul drepturilor şi libertăţilor nu poate fi supus altor restrângeri decât celor prevăzute de lege, care corespund normelor unanim recunoscute ale dreptului internaţional şi sînt necesare în interesele securităţii naţionale, integrităţii teritoriale, bunăstării economice a ţării, ordinii publice, în scopul prevenirii tulburărilor în masă şi infracţiunilor, protejării drepturilor, libertăţilor şi demnităţii altor persoane, împiedicării divulgării informaţiilor confidenţiale sau garantării autorităţii şi imparţialităţii justiţie.

Prin raportarea normei contestate la norma constituțională, Curtea nu poate identifica nici unul din scopurile enunțate care ar permite restrângerea dreptului la petiționare, astfel instituindu-se un tratament diferențiat între persoanele incapabile și cele cu capacitate de exercițiu deplină fără a se urmări un scop legitim și fără existența unei justificări obiective și rezonabile.

În același timp, în conformitate cu prevederile articolului 54 alin. (4) din Constituţie, restrângerea nu poate atinge existenţa dreptului sau libertăţii.

Curtea reține că, deși persoanele pot fi declarate incapabile printr-un act judecătoresc, acest fapt nu poate antrena atingerea demnității persoanelor care constituie subiectul unei protecții absolute. Prin prisma garantării demnității tuturor persoanelor, posibilitatea unei activități de sine stătătoare în societate, prin oferirea oportunităților de a se dezvolta și proteja propriile drepturi și libertăți, urmează a fi asigurată implicit persoanelor incapabile.

Curtea menționează că instituția ombudsmanului este o instituţie cu caracteristici juridice particulare, singura care supraveghează administrația în relația sa cu cetățeanul. Curtea nu poate accepta intervenția legiuitorului, prin care s-a instituit excepția neexaminării petițiilor depuse de către persoanele incapabile în adresa Avocatului Poporului, astfel acestea din urmă fiind lipsite de un remediu efectiv privind protecția drepturilor sale.

Or, respectivele persoane sunt expuse unui potențial grad de vulnerabilitate, risc și abuz, fapt ce implică necesitatea instituirii mecanismelor de protecție și o intervenție prudentă și diligentă din partea statului.

Curtea reține că necesitatea instituirii dreptului persoanelor declarate incapabile de a sesiza Avocatul Poporului se justifică cu atât mai mult prin faptul că anume pe lângă Oficiul Avocatului Poporului a fost creat în calitate de mecanism naţional Consiliul pentru prevenirea torturii, în conformitate cu Protocolul opţional la Convenţia împotriva torturii şi a altor pedepse ori tratamente cu cruzime, inumane sau degradante.

Respectiv, în scopul asigurării protecţiei persoanelor împotriva torturii şi a altor pedepse ori tratamente cu cruzime, inumane sau degradante, Avocatul Poporului asigură efectuarea de către membrii Consiliului a vizitelor preventive şi de monitorizare în locurile unde se află sau se pot afla persoane private de libertate, printre acestea regăsindu-se și instituțiile în care sunt plasate persoanele incapabile.

Suplimentar, Curtea reține că dreptul persoanelor incapabile de a sesiza Avocatul Poporului reprezintă un important instrument de apărare împotriva abuzurilor din partea tutorelui. Or, respectiva stare de fapt nu poate antrena pierderea dreptului de a demonstra și semnala eventualele rele tratamente sau abuzuri.

Curtea menționează că riscul, prin adoptarea normei contestate, a eventualelor abuzuri este contrară prevederilor articolului 12 paragraful 4 din Convenţia ONU privind drepturile persoanelor cu dizabilităţi, care stabilește: "Statele părţi se vor asigura că toate măsurile legate de exercitarea capacităţii juridice prevăd protecţia adecvată şi eficientă pentru prevenirea abuzurilor, conform legislaţiei internaţionale privind drepturile omului. O astfel de protecţie va garanta că măsurile referitoare la exercitarea capacităţii juridice respectă drepturile, voinţa şi preferinţele persoanei, nu prezintă conflict de interese şi nu au o influenţă necorespunzătoare, sunt proporţionale şi adaptate la situaţia persoanei, se aplică pentru cea mai scurtă perioadă posibilă şi se supun revizuirii periodice de către o autoritate competentă, independentă şi imparţială sau de către un organ juridic. Măsurile de protecţie vor fi proporţionale cu gradul în care asemenea măsuri afectează drepturile şi interesele persoanei."

Curtea menționează că sub aspectul noilor abordări ale instrumentelor internaționale, mecanismele juridice destinate asigurării protecției intereselor persoanelor incapabile urmează a fi suficient de largi pentru a permite adoptarea unor soluții juridice oportune diferitelor grade de incapacitate și varietății situațiilor.

Principiul 2 al Recomandării nr. R (99)4 a Comitetului de Miniştri al CE privind principiile protecţiei juridice a adulţilor incapabili, din 23 februarie 1999, stabilește: „[...] 5. Totalitatea măsurilor de protecţie propuse ar trebui să comporte dispoziţii limitându-se la un act specific şi fără a necesita delegarea unui reprezentant sau a unui reprezentant împuternicit cu depline puteri."

Totodată, potrivit principiului 3 al aceleiaşi Recomandări: „1. Cadrul legislativ ar trebui, la maxim posibil, să recunoască că diferite grade de incapacitate pot să existe şi că incapacitatea poate varia în timp. Drept urmare, o măsură de protecţie nu ar trebui automat să conducă la o restricţionare totală a capacităţii juridice. Totuşi, o limitare a acesteia din urmă ar trebui să fie posibilă atunci când în mod evident apare necesitatea protecţiei persoanei în cauză. [...]"

În contextul celor menționate, Curtea subliniază necesitatea creşterii pe cât e posibil a autonomiei persoanelor care suferă de tulburări mintale în activitățile desfășurate și măsurile întreprinse, potrivit standardelor consacrate de actele internaţionale în domeniu .

Prin limitele permise de art. 4 din Constituţie de a aplica şi interpreta dispoziţiile constituţionale privind drepturile şi libertăţile omului în concordanţă cu actele internaţionale la care Republica Moldova este parte, Curtea reiterează primatul şi aplicabilitatea directă a actelor internaţionale în domeniul drepturilor omului în cazul existenţei unor divergenţe cu cadrul normativ naţional.

Curtea menționează că dreptul la petiţionare este unul din importantele drepturi ale persoanei declarate incapabilă, deoarece acesta, odată pus în aplicare, are o importanţă decisivă pentru exercitarea tuturor drepturilor şi libertăţilor afectate de incapacitate.

Prin restricţia impusă persoanelor incapabile de a sesiza Avocatul Poporului, Curtea reține regresul statului în respectarea drepturilor şi libertăţilor acestei categorii de persoane, contrar importanţei pe care textele internaţionale cu privire la protecţia persoanelor care suferă de tulburări mintale o acordă creşterii pe cât e posibil a autonomiei acestora în activitățile desfășurate și măsurile întreprinse .

În concluzie, Curtea reține că limitarea accesului direct al unei persoane declarate incapabilă printr-o hotărâre judecătorească la instituţia Avocatului Poporului constituie o intervenție din partea legiuitorului în conținutul dreptului de petiționare, care afectează însăși substanța sa și nu urmăreşte un scop legitim, fapt contrar articolelor 52, 16 și 54 din Constituție. Din aceste motive, în temeiul articolelor 140 din Constituţie, 26 din Legea cu privire la Curtea Constituţională, 6, 61, 62 lit. a) şi 68 din Codul jurisdicţiei constituţionale, Curtea Constituţională HOTĂRĂŞTE: 1. Se admite sesizarea avocatului parlamentar pentru controlul constituţionalităţii prevederilor legale referitoare la excluderea examinării de către Avocatul Poporului a cererilor depuse de către persoana declarată incapabilă prin hotărâre judecătorească. 2. Se declară neconstituţional articolul 21 alin. (5) lit. e) din Legea nr. 52 din 3 aprilie 2014 cu privire la Avocatul Poporului (Ombudsmanul). 3. Prezenta hotărâre este definitivă, nu poate fi supusă nici unei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării şi se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova. Preşedinte Alexandru TĂNASE Chişinău, 13 noiembrie 2014 HCC nr. 27 Dosarul nr. 42a/2014