Hotărâre nr. 23 din 06.09.2013

La originea cauzei se află sesizarea depusă la Curtea Constituţională la 4 iunie 2013 de Curtea Supremă de Justiţie, în temeiul articolelor 135 alin. (1) lit. g) din Constituţie, 25 lit. d) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi 38 alin. (1) lit. d) din Codul jurisdicţiei constituţionale, privind excepţia de neconstituţionalitate a punctului 18 din Regulamentul privind achiziţionarea de medicamente şi alte produse de uz medical pentru necesităţile sistemului de sănătate, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr.568 din 10 septembrie 2009.

Punctul 18 din Regulamentul privind achiziţionarea de medicamente şi alte produse de uz medical pentru necesităţile sistemului de sănătate stabileşte o taxă, pe care Agenţia Medicamentului şi Dispozitivelor Medicale o încasează pentru desfăşurarea procedurii de achiziţie şi coordonare a contractului de achiziţie de la ofertantul câştigător.

Autorul sesizării a pretins, în special, că prevederile punctului 18 din Regulamentul privind achiziţionarea de medicamente şi alte produse de uz medical pentru necesităţile sistemului de sănătate sunt contrare modului de instituire a taxelor de către organele reprezentative şi intră în contradicţie cu articolele 6, 60, 96, 102 şi 132 din Constituţie.

Prin decizia Curţii Constituţionale din 25 iulie 2013 sesizarea a fost declarată admisibilă, fără a prejudicia fondul cauzei.

În procesul examinării sesizării, Curtea Constituţională a solicitat opinia Parlamentului, Preşedintelui Republicii Moldova, Guvernului.

La şedinţa plenară publică a Curţii, Curtea Supremă de Justiţie a fost reprezentată de judecătorul dna Iulia Sîrcu, vicepreşedinte al Colegiului civil, comercial şi de contencios administrativ al Curţii Supreme de Justiţie. Guvernul a fost reprezentat de dl Petru Moscaliuc, consultant în cadrul Direcţiei juridice a Ministerului Sănătăţii.

Autoritatea administrativă desemnată pentru organizarea şi desfăşurarea la nivel naţional a achiziţiilor publice centralizate de medicamente şi alte produse de uz medical necesare instituţiilor medicale este Agenţia Medicamentului şi Dispozitivelor Medicale (în continuare - Agenţia Medicamentului), subordonată Ministerului Sănătăţii.

Punctul 18 din Regulamentul privind achiziţionarea de medicamente şi alte produse de uz medical pentru necesităţile sistemului de sănătate (în continuare - Regulamentul) stabileşte că: „Pentru desfăşurarea procedurii de achiziţie şi coordonare a contractului de achiziţie Agenţia Medicamentului încasează de la ofertantul câştigător din suma garanţiei pentru ofertă (în cazul depunerii acesteia prin transfer la contul Agenţiei Medicamentului) o taxă în mărime de 0,2% din valoarea contractului sau, în termen de 5 zile bancare din data recepţionării contractului de achiziţie de la Agenţia Achiziţii Publice, operatorul economic va efectua transferul taxei în mărime de 0,2% din valoarea totală a contractului pe contul Agenţiei Medicamentului."

La 20 aprilie 2012 Agenţia Medicamentului a înregistrat la Judecătoria sect. Botanica, mun. Chişinău, cererea de chemare în judecată a Societăţii cu răspundere limitată „SARVN" pentru încasarea sumei debitoare.

În şedinţa de judecată din 14 noiembrie 2012 avocatul pârâtului SRL „SARVN" a solicitat suspendarea examinării cauzei civile şi depunerea unui demers către Curtea Supremă de Justiţie cu privire la neconformitatea punctului 18 din Regulament cu articolul 132 din Constituţie, în vederea sesizării Curţii Constituţionale.

În motivarea demersului privind ridicarea excepţiei de neconstituţionalitate avocatul pârâtului SRL „SARVN" a susţinut că, potrivit articolului 132 din Constituţie, impozitele, taxele şi orice alte venituri ale bugetului de stat şi ale bugetului asigurărilor sociale de stat, ale bugetelor raioanelor, oraşelor şi satelor se stabilesc, conform legii, de organele reprezentative respective.

Totodată, avocatul pârâtului a menţionat că, potrivit articolului 36 din Legea privind achiziţiile publice, t axa pe care autoritatea contractantă (în speţă - Agenţia Medicamentului) are dreptul să o perceapă pentru documentele de licitaţie include numai cheltuielile pentru tipărirea şi livrarea lor către operatorul economic.

Examinând demersul, instanţa de fond a reţinut că prevederile punctului 18 din Regulamentul privind achiziţionarea de medicamente şi alte produse de uz medical pentru necesităţile sistemului de sănătate, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr.568 din 10 septembrie 2009, vin în contradicţie cu dispoziţiile articolului 132 din Constituţia Republicii Moldova.

Prin încheierea din 16 mai 2013 Judecătoria sect. Botanica, mun. Chişinău, a suspendat examinarea cererii de chemare în judecată şi a dispus înaintarea unui demers către Curtea Supremă de Justiţie pentru sesizarea Curţii Constituţionale.

Prin Hotărârea nr.16 din 27 mai 2013, Plenul Curţii Supreme de Justiţie a admis sesizarea pentru exercitarea controlului constituţionalităţii punctului 18 din Regulamentul privind achiziţionarea de medicamente şi alte produse de uz medical pentru necesităţile sistemului de sănătate, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr.568 din 10 septembrie 2009, prezentând sesizarea Curţii Constituţionale pentru soluţionare.

În acelaşi timp, din materialele anexate la sesizare, Curtea observă că la 17 octombrie 2012 SRL "SARVN" a introdus în instanţa de contencios administrativ a Curţii de Apel Chişinău o acţiune împotriva Guvernului Republicii Moldova pentru anularea parţială a Hotărârii Guvernului nr.568 din 10 septembrie 2009. Prin încheierea din 22 noiembrie 2012 Curtea de Apel a dispus scoaterea de pe rol a acţiunii pe motiv că nu este competentă să o soluţioneze.

Prevederile relevante ale Legii nr. 96-XVI din 13 aprilie 2007 privind achiziţiile publice (M.O., 2007, nr. 107-111, art. 470) sunt următoarele: Articolul 7 Cadrul juridic „(1) Relaţiile privind achiziţiile publice sînt reglementate de prezenta lege şi de alte legi, de hotărârile Guvernului adoptate în conformitate cu prezenta lege. (2) În cazul în care tratatul internaţional la care Republica Moldova este parte stabileşte alte norme decât cele prevăzute de prezenta lege, se aplică normele tratatului internaţional." Articolul 12 Calitatea de autoritate contractantă „(1) Autorităţi contractante sînt autorităţile publice, definite în legislaţia Republicii Moldova, persoanele juridice de drept public, asociaţiile acestor autorităţi sau persoane. (2) Persoană juridică de drept public este orice entitate: a) constituită exclusiv pentru a satisface necesităţile de interes public, neavând scop lucrativ (industrial sau comercial); b) care dispune de personalitate juridică; c) a cărei activitate este asigurată cu bani publici sau a cărei gestiune constituie obiectul controlului din partea autorităţilor publice ori a altor persoane juridice de drept public, sau al cărei consiliu de administraţie, de conducere sau de supraveghere este format, în proporţie de peste 50 la sută, din membri numiţi de către entităţile menţionate. [...] (4) Prin hotărâre de Guvern, pot fi calificate drept autorităţi contractante şi alte persoane juridice care au obligaţia de a efectua achiziţii publice, conform prezentei legi, în cazul în care activitatea acestora se desfăşoară pe pieţe în care concurenţa este exclusă prin act normativ sau administrativ ori în virtutea existenţei unei poziţii de monopol. (5) Orice altă entitate care nu întruneşte cumulativ cerinţele specificate la alin.(2) poate fi calificată autoritate contractantă, la dorinţă sau la decizia organelor de conducere competente, cu condiţia efectuării achiziţiilor în strictă conformitate cu prezenta lege. (6) Autoritate contractantă este şi autoritatea publică desemnată de Guvern pentru organizarea şi desfăşurarea centralizată a procedurilor de achiziţii publice în scopul satisfacerii unor necesităţi de aceleaşi bunuri, lucrări sau servicii pentru mai multe autorităţi contractante." Articolul 13 Atribuţiile autorităţilor contractante în domeniul achiziţiilor publice „(1) În domeniul achiziţiilor publice, autorităţile contractante: a) creează grupuri de lucru responsabile de realizarea achiziţiilor publice în cadrul acestor autorităţi; b) elaborează planuri anuale şi trimestriale de efectuare a achiziţiilor publice; c) întocmesc invitaţii în cadrul procedurilor de achiziţii publice; d) elaborează documente de licitaţie şi alte documente aplicabile în cadrul procedurilor de achiziţii publice; e) iniţiază şi desfăşoară proceduri de achiziţii publice; f) asigură participarea largă a operatorilor economici la procedurile de achiziţii publice; g) examinează, evaluează şi compară ofertele operatorilor economici prezentate în cadrul procedurilor de achiziţii publice; h) încheie contracte de achiziţii publice cu operatorii economici; i) întocmesc dări de seamă privind rezultatul procedurilor de achiziţii publice şi le prezintă Agenţiei; j) execută şi gestionează contractele de achiziţii publice în termenele şi în condiţiile stabilite; k) păstrează şi ţin evidenţa tuturor documentelor întocmite şi aplicate în cadrul procedurilor de achiziţii publice. (2) Autoritatea contractantă este obligată: a) să asigure eficienţa achiziţiilor publice; b) să asigure obiectivitatea şi imparţialitatea în cadrul procedurilor de achiziţii publice; c) să asigure transparenţa şi publicitatea procedurilor de achiziţii publice; d) să transmită, la solicitarea Agenţiei, orice informaţie privind încheierea şi executarea contractelor de achiziţii publice." Articolul 36 Condiţiile oferirii documentelor de licitaţie „Autoritatea contractantă va oferi documentele de licitaţie operatorilor economici conform prevederilor specificate în invitaţia de participare la licitaţie. Taxa pe care autoritatea contractantă are dreptul să o perceapă pentru documentele de licitaţie include numai cheltuielile pentru tipărirea şi livrarea lor către operatorul economic. Societăţii Orbilor, Societăţii Invalizilor, Asociaţiei Surzilor, Atelierului de Producţie al Spitalului de Psihiatrie Republican, instituţiilor penitenciare şi altor persoane defavorizate aceste documente li se oferă în mod gratuit."

Prevederile relevante ale Regulamentului privind achiziţionarea de medicamente şi alte produse de uz medical pentru necesităţile sistemului de sănătate, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 568 din 10 septembrie 2009 (M.O., 2009, nr. 144-147, art. 632), sunt următoarele: „1. Regulamentul privind achiziţionarea de medicamente şi alte produse de uz medical pentru necesităţile sistemului de sănătate (în continuare - Regulament) stabileşte modul de desfăşurare a achiziţiei publice de medicamente şi alte produse de uz medical pentru necesităţile sistemului de sănătate din contul mijloacelor bugetului de stat, bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale, mijloacelor speciale ale instituţiilor publice, mijloacelor fondurilor asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală, împrumuturilor externe raportate la datoriile de stat directe sau garantate. 2. Obiectivul prezentului Regulament este crearea mecanismului în vederea utilizării eficiente şi optimale a mijloacelor financiare disponibile în sistemul de sănătate, în scopul organizării achiziţiei publice de medicamente şi alte produse de uz medical pentru asigurarea necesităţilor instituţiilor medicale: republicane, municipale, raionale, departamentale, inclusiv medico-sociale subordonate Ministerului Sănătăţii (în continuare - instituţii medicale), promovând eficienţă, inofensivitate, calitate şi accesibilitate. 3. Prezentul Regulament se referă la achiziţiile publice centralizate de medicamente şi alte produse de uz medical, grupurile cărora sînt expuse în anexa nr.1 la prezentul Regulament. 4. Organizarea şi desfăşurarea la nivel naţional a achiziţiilor publice centralizate de medicamente şi alte produse de uz medical necesare instituţiilor medicale se efectuează de către Agenţia Medicamentului, conform anexei nr.1 la prezentul Regulament. [...] 15. În funcţie de valoarea contractelor, destinaţia, particularităţile de achiziţionare şi utilizare a medicamentelor şi altor produse de uz medical, Agenţia Medicamentului aplică una dintre procedurile de achiziţie publică prevăzute de Legea nr.96-XVI din 13 aprilie 2007 privind achiziţiile publice. Procedura principală de atribuire a contractelor de achiziţii publice a medicamentelor şi altor produse de uz medical este licitaţia deschisă. Alte proceduri de achiziţie pot fi folosite numai în condiţiile expres stabilite de Legea nr.96-XVI din 13 aprilie 2007 privind achiziţiile publice. [...] 18. Pentru desfăşurarea procedurii de achiziţie şi coordonare a contractului de achiziţie Agenţia Medicamentului încasează, de la ofertantul câştigător, din suma garanţiei pentru ofertă (în cazul depunerii acesteia prin transfer la contul Agenţiei Medicamentului) o taxă în mărime de 0,2% din valoarea contractului sau, în termen de 5 zile bancare, din data recepţionării contractului de achiziţie de la Agenţia Achiziţii Publice, operatorul economic va efectua transferul taxei în mărime de 0,2% din valoarea totală a contractului pe contul Agenţiei Medicamentului."

Prevederile relevante ale Regulamentului privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Sănătăţii, structurii şi efectivului-limită ale aparatului central al acestuia, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 397 din 31 mai 2011 (M.O., 2011, nr. 95, art. 458), sunt următoarele: LISTA instituţiilor din subordinea Ministerului Sănătăţii I. Instituţiile finanţate de la bugetul de stat şi/sau din mijloace speciale: „[...] 57. Agenţia Medicamentului şi Dispozitivelor Medicale [...]"

Prevederile relevante ale Regulamentului, structurii şi efectivului-limită ale Agenţiei Medicamentului şi Dispozitivelor Medicale, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 71 din 23 ianuarie 2013 (M.O., 2013, nr. 18-21, art. 109), sunt următoarele: „1. Regulamentul privind organizarea şi funcţionarea Agenţiei Medicamentului şi Dispozitivelor Medicale (în continuare - Regulament) reglementează misiunea, funcţiile de bază, atribuţiile şi drepturile Agenţiei Medicamentului şi Dispozitivelor Medicale, precum şi organizarea activităţii acesteia. 2. Agenţia Medicamentului şi Dispozitivelor Medicale (în continuare - Agenţia) este o autoritate administrativă, subordonată Ministerului Sănătăţii, cu sediul în mun. Chişinău, str.Korolenko, nr.2/1, abilitată cu competenţe de reglementare şi supraveghere în domeniul medicamentului, activităţii farmaceutice şi dispozitivelor medicale. 3. Agenţia are statut de persoană juridică de drept public, dispune de ştampilă cu Stema de Stat a Republicii Moldova, de bilanţ propriu, de conturi trezoreriale, de mijloace financiare şi materiale, de alte atribute indispensabile bunei activităţi. 4. În domeniile sale de activitate, Agenţia este autoritatea competentă şi decizională şi colaborează cu organele centrale ale administraţiei publice şi cu alte autorităţi. 5. Agenţia îşi desfăşoară activitatea în conformitate cu Constituţia Republicii Moldova, legile şi hotărârile Parlamentului, decretele Preşedintelui Republicii Moldova, ordonanţele, hotărârile şi dispoziţiile Guvernului, cu tratatele internaţionale la care Republica Moldova este parte, actele normative ale Ministerului Sănătăţii, precum şi cu prevederile prezentului Regulament. [...] 7. În vederea realizării misiunii sale, Agenţia exercită următoarele funcţii: [...] 5) organizarea şi desfăşurarea achiziţiilor publice centralizate de medicamente, alte produse farmaceutice şi parafarmaceutice şi dispozitive medicale pentru instituţiile medico-sanitare publice; 6) monitorizarea şi coordonarea procesului de aprovizionare cu medicamente şi asistenţă farmaceutică la nivel naţional; [...] 10) monitorizarea procesului de aprovizionare şi dotare cu dispozitive medicale, în special a instituţiilor medico-sanitare publice, şi realizarea programelor naţionale; [...] 21) alte funcţii prevăzute de legislaţie. 8. Agenţia îndeplineşte următoarele atribuţii: [...] 6) în domeniul coordonării aprovizionării cu medicamente şi asistenţei farmaceutice: a) aplică prevederile actelor normative în domeniul achiziţiei de medicamente; b) recepţionează de la Ministerul Sănătăţii datele despre necesităţile sistemului de sănătate cu referire la medicamente, alte produse farmaceutice şi parafarmaceutice de importanţă vitală, care se procură pe banii publici; c) la indicaţia Ministerului Sănătăţii, organizează şi desfăşoară proceduri de achiziţii publice centralizate: de medicamente, de alte produse farmaceutice şi parafarmaceutice pentru instituţiile medico-sanitare publice, în scopul satisfacerii necesităţilor sistemului de sănătate. Încheierea contractelor de achiziţii publice, în cazul de faţă, se efectuează de către instituţia medico-sanitară publică şi ofertanţii desemnaţi câştigători; de medicamente, de alte produse farmaceutice şi parafarmaceutice, conform programelor naţionale, din contul banilor publici, potrivit legislaţiei în vigoare; d) autorizează şi monitorizează importul de medicamente, precum şi importul mostrelor de medicamente, materiei prime medicamentoase, materialelor, articolelor, ambalajului primar şi secundar şi altele utilizate la prepararea şi producerea medicamentelor în conformitate cu prevederile legislaţiei în vigoare; e) coordonează procesul de asigurare continuă şi oportună a sistemului de sănătate cu medicamente eficiente, inofensive, accesibile în condiţii de calitate; [...] 22. Sursele de formare a patrimoniului Agenţiei sînt: [...] 5) veniturile provenite din realizarea procedurilor de achiziţie; 6) alte surse, conform legislaţiei în vigoare. [...]" ÎN DREPT

Din conţinutul sesizării, Curtea observă că aceasta vizează în esenţă norme instituite prin hotărâre de Guvern, în temeiul cărora Agenţia Medicamentului şi Dispozitivelor Medicale încasează de la ofertantul câştigător o taxă pentru desfăşurarea procedurii de achiziţie şi coordonare a contractului de achiziţie.

Astfel, sesizarea se referă la un ansamblu de elemente şi principii constituţionale, precum caracterul legal al stabilirii taxelor, actele emise de Guvern şi limita de reglementare a acestora, separarea şi colaborarea puterilor legislativă şi executivă.

Articolele 25 lit. d) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi 38 alin. (1) lit. d) din Codul Jurisdicţiei Constituţionale abilitează Curtea Supremă de Justiţie cu dreptul de a sesiza Curtea Constituţională.

Curtea observă că obiectul excepţiei de neconstituționalitate îl constituie prevederile punctului 18 din Regulamentul privind achiziţionarea de medicamente şi alte produse de uz medical pentru necesităţile sistemului de sănătate, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr.568 din 10 septembrie 2009.

Curtea reţine că prerogativa de a soluţiona cazurile excepţionale de neconstituţionalitate, cu care a fost învestită prin articolul 135 alin.(1) lit. g) din Constituţie, presupune stabilirea corelaţiei dintre normele contestate şi textul Constituţiei, ţinând cont de principiul supremaţiei acesteia şi de pertinenţa prevederilor contestate pentru soluţionarea litigiului principal în instanţele de judecată.

În context, Curtea reţine că, prin Hotărârea nr.15 din 6 mai 1997 cu privire la interpretarea art.135 alin.(1) lit. g) din Constituţia Republicii Moldova (M.O., 1997, nr.33-34, art.14), a statuat: „[...] Excepţia de neconstituţionalitate exprimă o legătură organică, logică între problema de constituţionalitate şi fondul litigiului principal. [...]"

În acelaşi sens, legiuitorul a specificat în articolul 12 1 alin. (1) din Codul de procedură civilă, dacă în procesul judecării pricinii se constată că norma de drept ce urmează a fi aplicată sau care a fost deja aplicată este în contradicţie cu prevederile Constituţiei Republicii Moldova, iar controlul constituţionalităţii actului normativ este de competenţa Curţii Constituţionale, instanţa de judecată formulează o sesizare către Curtea Constituţională, pe care o transmite prin intermediul Curţii Supreme de Justiţie.

Potrivit Curţii Supreme de Justiţie, la soluţionarea litigiului principal urmează a fi aplicate prevederile punctului 18 din Regulamentul privind achiziţionarea de medicamente şi alte produse de uz medical pentru necesităţile sistemului de sănătate, care fac obiectul sesizării.

Prin urmare, Curtea a apreciat că sesizarea nu poate fi respinsă ca inadmisibilă şi nu există nici un alt temei de sistare a procesului în conformitate cu prevederile articolului 60 din Codul Jurisdicţiei Constituţionale.

Curtea Supremă de Justiţie a conchis că prevederile punctului 18 din Regulament, ce urmează a fi aplicate la soluţionarea litigiului, vin în contradicţie cu dispoziţiile constituţionale ale articolelor 6 „Separaţia şi colaborarea puterilor" , 60 „Parlamentul, organ reprezentativ suprem şi legislativ" , 96 „Rolul [Guvernului]" , 102 „Actele Guvernului" şi 132 „Sistemul fiscal" .

Pentru a elucida aspectele abordate în sesizare, Curtea va opera, în special, cu articolul 102 combinat cu articolele 130, 132 şi 6 din Constituţie, cu raţionamentele expuse în jurisprudenţa sa anterioară, precum şi cu principiile de drept general recunoscute.

În opinia autorului sesizării, prevederile contestate vin în contradicţie cu articolul 102 din Legea Supremă, potrivit căruia: „(1) Guvernul adoptă hotărâri, ordonanţe şi dispoziţii. (2) Hotărârile se adoptă pentru organizarea executării legilor. [...]"

Prevederile contestate urmează a fi raportate și la articolul 130 alin. (1) din Constituție, care statuează: „(1) Formarea, administrarea, utilizarea şi controlul resurselor financiare ale statului, ale unităţilor administrativ-teritoriale şi ale instituţiilor publice sînt reglementate prin lege. [...]"

Autorul sesizării pretinde că prevederile contestate vin în contradicţie și cu articolul 132 din Constituţie, potrivit căruia: „(1) Impozitele, taxele şi orice alte venituri ale bugetului de stat şi ale bugetului asigurărilor sociale de stat, ale bugetelor raioanelor, oraşelor şi satelor se stabilesc, conform legii, de organele reprezentative respective. [...]"

De asemenea, în raport cu obiectul sesizării, autorul pretinde şi încălcarea articolului 6 din Constituţie, care prevede: „În Republica Moldova puterea legislativă, executivă şi judecătorească sunt separate şi colaborează în exercitarea prerogativelor ce le revin, potrivit prevederilor Constituţiei." 1. Argumentele autorului sesizării

Plenul Curţii Supreme de Justiţie, în calitate de autor al sesizării, consideră că prevederile pct. 18 din Regulamentul privind achiziţionarea de medicamente şi alte produse de uz medical pentru necesităţile sistemului de sănătate contravin prevederilor articolului 132 din Constituţie.

Autorul sesizării susţine că prin prevederile contestate se impune încasarea de la ofertant în beneficiul Agenţiei Medicamentului o taxă în mărime de 0,2% din valoarea contractului, astfel depăşindu-se dreptul de stabilire a taxei acordat organelor reprezentative respective.

Totodată, autorul sesizării menţionează că prevederile pct. 18 din Regulament contravin art. 6 din Legea nr.235-XVI din 20 iulie 2006 cu privire la principiile de bază de reglementare a activităţii de întreprinzător, care prevede că plăţile pentru serviciile prestate şi actele eliberate întreprinzătorilor de către autorităţile administraţiei publice şi alte instituţii cu funcţii de reglementare şi control se stabilesc prin legi, cu indicarea serviciului, a actului, a mărimii taxei pentru aceste servicii şi acte.

Curtea Supremă de Justiţie menţionează că, fiind stabilită de Parlament, taxa, pe care autoritatea contractantă are dreptul să o perceapă pentru documentele de licitaţie, include numai cheltuielile pentru tipărirea şi livrarea lor către operatorul economic (art.36 din Legea privind achiziţiile publice).

Agenţia Medicamentului, creată prin Hotărârea Guvernului, este o instituţie publică, finanţarea căreia se efectuează de la mijloacele bugetului de stat. De aici, impunerea unei taxe în mărime de 0,2% din valoarea totală a contractului este contrară atât prevederilor Constituţiei, cât şi Legii privind achiziţiile publice.

Totodată, Curtea Supremă de Justiţie a constatat că, potrivit particularităţilor naturii juridice, taxa se aplică unui cerc determinat, dar nelimitat de subiecţi ai raporturilor juridice respective, aceştia fiind identificaţi din momentul solicitării serviciului. Prin urmare, prevederile Regulamentului trebuie să fie în concordanţă cu normele constituţionale şi legale. 2. Argumentele autorităţilor

În opinia scrisă a Preşedintelui Republicii Moldova se menţionează că prevederile pct.18 din Regulament sunt conforme cerinţelor cadrului constituţional existent.

Guvernul explică în opinia sa scrisă că organizarea și desfășurarea achizițiilor publice constituie una din funcțiile Agenției Medicamentului și Dispozitivelor Medicale, în conformitate cu Regulamentul său de activitate. Conform pct.9 subpct. 11) al Regulamentului, Agenția percepe taxe pentru serviciile prestate, iar potrivit pct.22, sursele de formare a patrimoniului acesteia sunt mijloacele financiare obținute în urma serviciilor prestate contra plată.

De asemenea, Guvernul relevă că, potrivit Legii privind administrația publică centrală de specialitate, Agenția este o structură organizațională separată în sistemul administrativ al unui minister, care se constituie pentru exercitarea funcțiilor de gestionare a anumitor domenii de activitate. Astfel, în contextul acestor prevederi, normele contestate nu încalcă prevederile constituționale. 3. Aprecierea Curţii

Curtea menționează că, potrivit prevederilor art. 96 coroborate cu dispoziţiile art. 102 alin. (2) din Constituţie, Guvernul asigură realizarea politicii interne şi externe a statului şi exercită conducerea generală a administraţiei publice. În virtutea acestui rol, Guvernul efectuează o activitate exclusiv executivă, principala sa atribuţie fiind organizarea şi asigurarea executării legilor, în care scop emite acte normative sub formă de hotărâri şi dispoziţii.

Actele normative, adoptate de către Guvern în temeiul şi pentru executarea legilor, nu trebuie să contravină prevederilor acestora sau să le depăşească.

Astfel, Guvernul este obligat, în exercitarea prerogativelor sale, să respecte cu stricteţe prevederile constituţionale şi legale.

Curtea menționează că, prin Hotărârea nr.568 din 10 septembrie 2009, Guvernul a aprobat Regulamentul privind achiziţionarea de medicamente şi alte produse de uz medical pentru necesităţile sistemului de sănătate.

Potrivit preambulului Hotărârii nr.568 din 10 septembrie 2009, Guvernul a aprobat Regulamentul în temeiul Legii nr.96-XVI din 13 aprilie 2007 privind achiziţiile publice şi în scopul asigurării eficacităţii achiziţiilor de medicamente şi alte produse de uz medical pentru necesităţile sistemului de sănătate.

Curtea reține că pct.18 din Regulamentul privind achiziţionarea de medicamente şi alte produse de uz medical pentru necesităţile sistemului de sănătate prevede că, pentru desfăşurarea procedurii de achiziţie şi coordonare a contractului de achiziţie, Agenţia Medicamentului încasează de la ofertantul câştigător din suma garanţiei pentru ofertă (în cazul depunerii acesteia prin transfer la contul Agenţiei Medicamentului) o taxă în mărime de 0,2% din valoarea contractului sau, în termen de 5 zile bancare din data recepţionării contractului de achiziţie de la Agenţia Achiziţii Publice, operatorul economic va efectua transferul taxei în mărime de 0,2% din valoarea totală a contractului pe contul Agenţiei Medicamentului.

În același timp, reieșind din temeiul legal indicat în hotărârea din speță, și anume dispoziţiile Legii nr. 96-XVI din 13 aprilie 2007 privind achiziţiile publice, Curtea observă că singura taxa instituită prin respectiva lege, pe care autoritatea contractantă are dreptul să o perceapă, vizează documentele de licitaţie și include numai cheltuielile pentru tipărirea şi livrarea lor către operatorul economic (art.36). Autoritatea contractantă oferă documentele de licitaţie operatorilor economici conform prevederilor invitaţiei de participare la licitaţie.

Conţinutul invitaţiei de participare la licitaţie, în care urmează să se indice implicit taxa pentru documentele de licitaţie, este stabilit de articolul 35 din Legea nr. 96-XVI din 13 aprilie 2007.

Curtea reține că pentru garantarea principiului constituţional al legalităţii, orice taxe și tarife urmează a fi reglementate de organele reprezentative în limitele stabilite de lege .

În acest sens, Curtea invocă articolul 132 alin. (1) din Constituţie, care stipulează că impozitele, taxele şi orice alte venituri ale bugetului de stat şi ale bugetului asigurărilor sociale de stat, ale bugetelor raioanelor, oraşelor şi satelor se stabilesc, conform legii , de organele reprezentative respective.

Această garanţie asigură protecţia dreptului de proprietate privată şi înlăturarea abuzurilor ce s-ar putea comite la nivelul unor instituţii publice ale executivului în stabilirea contribuţiilor financiare, care afectează patrimoniul persoanelor fizice şi juridice.

Curtea reține că prevederile contestate cuprinse în pct. 18 din Regulament reprezintă prin sine o normă cu caracter obligatoriu pentru toate organele antrenate în procesul de achiziţionare a medicamentelor şi altor produse de uz medical pentru sistemul de sănătate.

Având în vedere reglementările cadrului legal, Curtea constată că taxa prevăzută de pct.18 din Regulament, supus controlului constituţionalităţii, constituie o sursă a veniturilor Agenției, care este o autoritate administrativă, subordonată Ministerului Sănătăţii.

În contextul celor expuse, Curtea reține că stabilirea oricărei taxe care urmează a fi încasată de autoritățile publice ține de competenţa Parlamentului. Legea urmează să cuprindă mărimea sumei sau criteriile de determinare a acesteia prin delegarea către Guvern a competenței de a stabili cuantumul nemijlocit.

Curtea menționează că art. 7 alin. (1) din Legea nr. 96-XVI din 13 aprilie 2007 privind achiziţiile publice stabilește că : „Relaţiile privind achiziţiile publice sunt reglementate de prezenta lege şi de alte legi, de hotărârile Guvernului adoptate în conformitate cu prezenta lege ". Aşadar, Curtea apreciază că prin hotărârea Guvernului s-a stabilit, contrar prevederilor legale, o nouă taxă , care, potrivit Constituţiei, urmează să fie stabilită prin lege doar de organele reprezentative.

În corelaţie cu articolul 132 din Constituție, Curtea invocă norma constituțională cuprinsă în alin. (1) al articolului 130, potrivit căreia formarea, administrarea, utilizarea și controlul resurselor financiare ale statului, ale unităților administrativ-teritoriale și ale instituțiilor publice sunt reglementate prin lege .

Curtea reţine că mecanismul financiar al statului, parte integrantă a mecanismului economic, este format din totalitatea structurilor, formelor, metodelor, principiilor şi pârghiilor economico-financiare, prin intermediul cărora se constituie, se administrează şi se utilizează fondurile financiare publice ale statului, necesare îndeplinirii funcţiilor şi sarcinilor sale, direcţionate în special pentru o dezvoltare economică durabilă şi, pe această bază, pentru asigurarea unui standard de viaţă corespunzător.

Finanţele publice ale statului generează un întreg sistem de relaţii economice, exprimate sub formă bănească, prin intermediul cărora se asigură satisfacerea necesităţilor generale ale societăţii. Constituirea, repartizarea şi utilizarea fondurilor publice se realizează după metode şi tehnici specifice, având la bază principiul rambursabilităţii sau al nerambursabilităţii, care ulterior capătă diverse destinaţii.

Ansamblul metodelor şi tehnicilor, prin intermediul cărora instituţiile statului special create constituie şi utilizează resursele financiare publice, creează un sistem coerent de relaţii financiare, denumit „sistemul financiar-bugetar".

Curtea menționează că administrarea resurselor financiare în cadrul acestui sistem se realizează printr-un complex întreg de planuri financiare (bugete), care împreună formează sistemul bugetar. Acesta este un sistem unitar de bugete și fonduri, care formează bugetul public național, cuprinzând: bugetul de stat; bugetul asigurărilor sociale de stat; bugetele unităților administrativ-teritoriale; fondurile asigurărilor obligatorii de asistență medicală.

Relaţiile determinate de constituirea resurselor financiare publice se manifestă, în principal, prin intermediul impozitelor, taxelor, altor încasări specificate de legislaţie, precum şi prin cel al împrumuturilor de stat interne şi externe. Ulterior, relaţiile sociale create între stat şi membrii săi, în procesul de repartizare şi utilizare a resurselor financiare publice, îmbracă forma utilităţilor şi serviciilor publice şi semipublice, pe care statul le furnizează acestora şi societăţii în general.

Totodată, la baza întregului sistem bugetar stă ceea ce în mod generic este desemnat ca fiind „bugetul de stat", care cuprinde totalitatea veniturilor și cheltuielilor necesare pentru implementarea strategiilor și obiectivelor economice, sociale și de altă natură ale Guvernului.

Curtea reține că bugetul de stat reprezintă instrumentul cel mai important al statului pentru realizarea politicilor sale fiscale şi bugetare în economie. Bugetul de stat contribuie la realizarea echilibrului între necesităţile colective şi mijloacele de finanţare a acestora.

În același timp, în scopul asigurării unei gestionări corecte a resurselor financiare publice, în constituirea şi executarea bugetelor publice s-au impus o serie de reguli şi condiţii, transformate ulterior în adevărate principii, precum principiile universalităţii, unităţii, neafectării veniturilor, anualităţii, specializării, unităţii monetare, publicităţii.

Principiul unităţii presupune înscrierea într-un singur document a veniturilor şi cheltuielilor bugetare , pentru a se asigura utilizarea eficientă a fondurilor publice şi monitorizarea fluxurilor financiare. Regula unităţii are drept scop evitarea dispersării operaţiilor financiare ale statului în documente multiple, pentru a se facilita pe această cale controlul exercitat de Parlament. Toate veniturile şi toate cheltuielile de stat trebuie să figureze într-un singur document, pentru asigurarea preciziei şi clarităţii bugetizării.

Prin constituirea de bugete din fonduri speciale, dar mai ales a unor bugete din mijloace extrabugetare, se produce fenomenul „debugetizării", care face posibilă ignorarea regulilor şi principiilor consacrate de gestionare şi administrare a finanţelor publice.

Curtea reține că bugetele constituite din mijloacele extrabugetare (speciale) încalcă şi regula controlului parlamentar, întrucât resursele publice formate prin acest sistem de bugete se aprobă de ordonatorii de credite ierarhic superiori, context în care ele reprezintă prin sine o excepţie reală de la regula unităţii bugetare .

La fel, prin practica debugetizării se camuflează și cuantumul real al deficitului bugetar, de asemenea, devine posibilă finanţarea unor acţiuni şi cheltuieli mai puţin publice.

Din aceste considerente, Curtea subliniază importanţa deosebită pe care o are instituirea şi aplicarea unor reguli riguroase pentru bugetele publice, în special bugetul de stat, reguli care să fie respectate cu stricteţe. Bugetele trebuie să reflecte posibilităţile reale ale economiei ţării, volumul cheltuielilor publice care pot fi finanţate, nefiind admisibile practicile de camuflare a finanţelor publice şi de sustragere a acestora de la controlul parlamentar . Astfel, toate mijloacele financiare utilizate de către autoritățile publice urmează a fi reflectate în bugetul public național .

Cu referire la prevederile contestate, Curtea menționează că Legea Supremă nu abilitează Guvernul cu dreptul de a stabili norme primare în acele domenii ale relaţiilor sociale care necesită reglementare legislativă. Actele Guvernului, potrivit art. 102 alin. (2) din Constituţie, se emit pentru organizarea executării legilor.

Curtea menţionează că actele normative subordonate legii trebuie să fie conforme Constituţiei şi legilor, în înţelesul de a nu cuprinde reglementări sau dispoziţii contrare, să nu aibă ca obiect de reglementare domenii sau raporturi primare care sunt de domeniul legii şi să fie emise în limitele competenţei organului de stat respectiv.

Astfel, hotărârile Guvernului nu pot conţine norme juridice primare, nu pot stabili norme generale şi obligatorii care exced cadrului legal. Ele trebuie să fie subsecvente legilor adoptate anterior de Parlament.

Curtea menționează că pct. 18 din Regulament conţine norme primare, care pot fi stabilite numai prin lege de către Parlament, or, respectivul act normativ a fost emis în vederea executării Legii nr.96-XVI din 13 aprilie 2007 privind achiziţiile publice.

Raportând prevederile contestate ale Regulamentului la dispoziţiile Legii Supreme, la legislaţia în domeniu, Curtea reţine următoarele. Parlamentul, fiind unica autoritate legislativă a statului, potrivit art. 66 lit. c) din Constituţie, asigură unitatea reglementărilor legislative pe întreg teritoriul ţării. Această atribuţie se realizează prin adoptarea de către Parlament a actelor legislative.

Reglementarea primară, originară ţine de domeniul legii. Legea reglementează cele mai importante relaţii sociale. Forma juridică superioară a legii este o consecinţă a faptului că ea este adoptată de către organul cel mai reprezentativ al statului - Parlamentul.

Curtea menţionează că, în temeiul art. 6 din Constituţie, principiul fundamental aflat la baza organizării şi funcţionării aparatului de stat este separaţia puterilor în legislativă, executivă şi judecătorească. Fiecare dintre aceste autorităţi este învestită cu anumite prerogative, potrivit prevederilor Constituţiei, nici una dintre ele neavând posibilitatea de a uzurpa atribuţiile celeilalte sau de a le transmite exercitarea acestora.

Curtea reamintește că în condiţiile separaţiei şi colaborării puterilor în stat (art. 6 din Constituţie), Guvernul, potrivit art. 102 alin. (2) din Constituţie, adoptă hotărâri pentru organizarea executării legilor .

În același timp, Curtea reține că, suplimentar limitelor prevăzute de normele constituționale invocate supra, prin care Guvernului i se conferă competențe în domeniul legiferării, principiul statului de drept (consfințit de art.1 din Constituție) impune ca abilitarea executivului de a adopta acte administrative într-un domeniu sau altul să fie suficient determinată şi limitată prin lege, după conţinut, obiect, scop, astfel încât intervenţiile acestuia să fie previzibile şi cuantificabile pentru cetăţean, inclusiv în situația în care generează pentru el noi sarcini. Persoana trebuie să ştie în ce măsură administraţia poate să intervină în sfera drepturilor sale. În virtutea principiului statului de drept, este necesar a asigura, pe cât este posibil, protecţia persoanei faţă de intervenţiile autorităţilor publice.

La fel, potrivit principiului legalităţii administraţiei, legea trebuie să reglementeze conţinutul activităţii administraţiei, nu să se limiteze la formularea de principii cu caracter general și vag. O clauză generală și vagă, care lasă la discreţia executivului determinarea detaliată a limitelor libertăţii, nu este compatibilă cu principiul legalităţii administraţiei.

Această concluzie se desprinde și din principiul separării puterilor în stat. Or, în cazul în care competenţa executivului nu este suficient determinată prin lege, acesta nu mai execută legea şi nu mai acţionează conform directivelor legiuitorului, ci intervine după propria apreciere şi astfel aduce atingere articolului 6 din Constituţie.

În context, Curtea reţine că taxa pentru desfăşurarea procedurii de achiziţie şi coordonare a contractului de achiziţie pe care o încasează Agenţia Medicamentului de la ofertantul câştigător nu este prevăzută de Legea privind achiziţiile publice. Astfel, prevederile pct.18 din Regulament, supuse controlului constituţionalităţii, nu sunt prevăzute prin lege, aceste norme fiind aprobate de Guvern fără un suport juridic legal.

Curtea Constituţională s-a pronunţat anterior asupra unor situaţii analogice, accentuând că Legea Supremă nu abilitează Guvernul cu dreptul de a institui norme primare în domeniile care necesită reglementare legislativă, hotărârile Guvernului trebuie să fie subsecvente legilor adoptate anterior de Parlament, în caz contrar, acest fapt atrage încălcarea art. 6 din Legea Supremă.

Curtea a statuat în jurisprudenţa sa (Hotărârea nr.14 din 18 martie 1999 cu privire la interpretarea unor dispoziţii ale art.94 alin.(2) şi art.102 alin.(3) din Constituţia Republicii Moldova): „[...] Guvernul, potrivit dispoziţiilor constituţionale, adoptă hotărâri şi dispoziţii. Hotărârile se emit pentru organizarea executării legilor. Deci actele Guvernului, normele cuprinse în ele nu pot avea un caracter primar, ele sunt acte complementare, ce dezvoltă şi concretizează dispoziţiile legii. Latura tehnică a adoptării hotărârilor executivului este reglementată de norme legislative. [...] hotărârile Guvernului, ca acte ce emană de la o autoritate publică, prin natura lor sunt acte administrative de autoritate. Ele sunt emise (adoptate) în baza şi în vederea executării legii pentru naşterea, modificarea sau stingerea unor raporturi juridice".

Potrivit prevederilor Legii nr.317-XV din 18 iulie 2003 privind actele normative ale Guvernului şi ale altor autorităţi ale administraţiei publice centrale şi locale, actul normativ trebuie să întrunească condiţiile legalităţii, accesibilităţii, preciziei şi, odată intrat în vigoare, este executoriu şi opozabil tuturor subiectelor de drept.

Potrivit articolului 11 al acestei legi, Guvernul, pentru exercitarea atribuţiilor constituţionale şi a celor ce decurg din Legea cu privire la Guvern, pentru organizarea executării legilor, adoptă hotărâri şi ordonanţe. Actul normativ întocmit pe baza unui act de nivel superior nu poate depăşi limitele competenţei instituite prin acel act şi nici nu poate contraveni scopului, principiilor şi dispoziţiilor acestuia.

Curtea reține că actul normativ subordonat legii nu poate conţine norme primare de drept, conţinutul actului normativ urmează să fie în corespundere cu normele şi scopul legii sau ale actului normativ superior şi nu va putea introduce reglementări noi, altele decât cele stabilite de lege sau actul superior. De asemenea, actul normativ nu poate interveni în domenii nereglementate de lege.

Conform doctrinei, caracterul primar al normei de drept decurge din faptul că aceasta reglementează nucleul relaţiilor sociale sau modifică cadrul stabilit de un act legislativ. Guvernul nu are competenţă normativă primară, fiind abilitat să acţioneze numai în executarea actelor legislative, respectiv, hotărârile acestuia pot fi adoptate în cazul în care sunt prevăzute de actul legislativ.

Aşadar, Curtea subliniază că legiuitorul este cel care trebuie să adopte toate deciziile esențiale în domeniile normative fundamentale . Astfel, în multe domenii, Guvernul poate acționa doar dacă este autorizat printr-o lege adoptată de Parlament.

Curtea relevă că prevederile pct. 18 din Regulament, care stabilesc încasarea de la ofertantul câştigător de către Agenţia Medicamentului a unei taxe în mărime de 0,2% din valoarea contractului, pentru desfăşurarea procedurii de achiziţie şi coordonare a contractului de achiziţie, comportă caracter primar . Ele instituie norme primare într-un domeniu expres determinat, or, acestea urmează a fi cuprinse în lege.

Astfel, Curtea apreciază că prin stabilirea prevederilor pct.18 din Regulamentul privind achiziţionarea de medicamente şi alte produse de uz medical pentru necesităţile sistemului de sănătate, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr.568 din 10 septembrie 2009, Guvernul şi-a depăşit atribuţiile prevăzute de normele constituționale, care stipulează expres că hotărârile Guvernului se adoptă pentru organizarea executării legilor, şi a comis o ingerinţă în activitatea Parlamentului prin stabilirea unor taxe noi, suplimentar celor prevăzute de lege. Pentru aceste motive şi în temeiul articolelor 140 din Constituţie, 26 din Legea cu privire la Curtea Constituţională, 6, 61, 62 lit. e) şi 68 din Codul Jurisdicţiei Constituţionale, Curtea Constituţională HOTĂRĂȘTE : 1. Se admite excepţia de neconstituţionalitate a pct. 18 din Regulamentul privind achiziţionarea de medicamente şi alte produse de uz medical pentru necesităţile sistemului de sănătate, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr.568 din 10 septembrie 2009. 2. Se declară neconstituţionale prevederile pct. 18 din Regulamentul privind achiziţionarea de medicamente şi alte produse de uz medical pentru necesităţile sistemului de sănătate, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr.568 din 10 septembrie 2009. 3. Prezenta hotărâre este definitivă, nu poate fi supusă nici unei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării şi se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova. Preşedinte Alexandru TĂNASE Chişinău, 6 septembrie 2013 HCC nr.23 Dosarul nr.24g/2013