Hotărâre nr. 13 din 15.05.2015

La originea cauzei se află sesizarea depusă la Curtea Constituţională la 5 martie 2014, în temeiul art. 135 alin. (1) lit. a) din Constituţie, art. 25 alin. (1) lit. g) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi art. 38 alin. (1) lit. g) din Codul jurisdicţiei constituţionale, de către deputații în Parlament, Artur Reșetnicov și Igor Vremea, pentru controlul constituţionalităţii articolelor 2, 3, 4, 6, 7, 9, 20, 21 și 22 din Legea nr. 261 din 1 noiembrie 2013 cu privire la Colegiul Medicilor din Republica Moldova.

Autorii sesizării au pretins, în special, că anumite competenţe ale Colegiului Medicilor sunt contrare articolelor 1 alin. (3), 16, 20, 72 alin. (3), 96, 107, 114 din Constituţie.

Prin decizia Curţii Constituţionale din 25 martie 2014 sesizarea a fost declarată admisibilă, fără a prejudeca fondul cauzei.

În procesul examinării sesizării, Curtea Constituţională a solicitat opinia Parlamentului, Preşedintelui Republicii Moldova și Guvernului.

În şedinţa plenară publică a Curţii sesizarea a fost susţinută de Igor Vremea. Parlamentul a fost reprezentat de Sergiu Bivol, șef al Secției drept privat în cadrul Direcţiei generale juridice a Secretariatului Parlamentului. Guvernul a fost reprezentat de Andrei Șveț, șef al Direcției juridice a Ministerului Sănătății. ÎN FAPT

La data de 1 noiembrie 2013, Parlamentul Republicii Moldova a adoptat Legea nr. 261 cu privire la Colegiul Medicilor din Republica Moldova, care reprezintă o organizaţie profesională a corpului medical din ţară, de drept public, fără scop patrimonial, nonprofit, având ca obiectiv principal de activitate monitorizarea şi supravegherea exercitării profesiunii de medic, păstrarea prestigiului profesiei în cadrul vieţii sociale în conformitate cu legislaţia.

Potrivit articolului 6 din lege, calitatea de membru al Colegiului se obţine în urma depunerii cererii, în baza liberului consimţământ al medicului, cu achitarea unei taxe de înscriere.

Potrivit legii, Colegiul este abilitat cu competența: de a evalua nivelul de calificare profesională al medicilor; de a echivala actele de studii obținute peste hotare; de a participa la elaborarea politicilor în domeniu; de a aviza înființarea clinicilor medicale etc.

De asemenea, Colegiul este în drept să aplice sancțiuni disciplinare membrilor săi pentru activitatea profesională desfășurată.

Prevederile relevante ale Legii nr. 261 din 1 noiembrie 2013 cu privire la Colegiul Medicilor din Republica Moldova (M.O., 2013, nr. 290, art. 792) sunt următoarele: Articolul 1 Statutul juridic al Colegiului Medicilor din Republica Moldova „(1) Colegiul Medicilor din Republica Moldova (în continuare - Colegiu) reprezintă o organizaţie profesională a corpului medical din ţară de drept public, fără scop patrimonial, nonprofit, avînd ca obiectiv principal de activitate monitorizarea şi supravegherea exercitării profesiunii de medic, păstrarea prestigiului profesiei în cadrul vieţii sociale în conformitate cu legislaţia. (2) Colegiul este o organizaţie apolitică. (3) Colegiul are statut de persoană juridică cu autonomie instituţională, care îşi exercită atribuţiile în mod independent. (4) Activitatea Colegiului este reglementată de prevederile Legii ocrotirii sănătăţii, ale Legii cu privire la exercitarea profesiunii de medic, ale Legii cu privire la drepturile şi responsabilităţile pacientului, ale actelor normative elaborate de Ministerul Sănătăţii, ale Statutului Colegiului şi ale altor acte normative în vigoare." Articolul 2 Domeniile de activitate ale Colegiului „Ca autonomie publică şi profesională, Colegiul exercită atribuţii prevăzute de lege în următoarele domenii principale de activitate: a) profesional-ştiinţific şi învăţământ; b) etică profesională şi deontologie medicală; c) jurisdicţie profesională şi litigii; d) avizări şi acreditări; e) economico-social; f) administrativ şi organizatoric." Articolul 3 Atribuţiile Colegiului în domeniul sănătăţii „În domeniul sănătăţii, Colegiul: 1) participă, prin avizare, la elaborarea politicilor în domeniu, şi anume: a) înaintează propuneri Ministerului Sănătăţii privind elaborarea ghidurilor şi protocoalelor clinice naţionale, a standardelor medico-economice, a criteriilor şi condiţiilor de asigurare a calităţii actului medical; b) înaintează propuneri Ministerului Sănătăţii privind elaborarea criteriilor şi standardelor de dotare a cabinetelor de practică medicală; 2) participă în activitatea grupelor de experţi pentru evaluarea şi acreditarea instituţiilor medico-sanitare; 3) participă, prin reprezentanţii săi, în comisiile de concurs pentru ocuparea posturilor vacante din instituţiile medico-sanitare publice." Articolul 4 Atribuţiile Colegiului în domeniul formării şi dezvoltării profesionale a medicilor „În domeniul formării şi dezvoltării profesionale a medicilor, Colegiul: 1) participă, prin avizare, la elaborarea şi aprobarea politicilor în domeniul de formare şi dezvoltare profesională a medicilor, şi anume: a) înaintează Ministerului Sănătăţii propuneri privind modificarea şi completarea Codului cadru de etică (deontologic) al lucrătorului medical şi farmaceutic; b) echivalează actele de studii postuniversitare medicale şi farmaceutice obţinute peste hotarele ţării; 2) asigură independenţa profesională a medicului, precum şi dreptul acestuia la decizie în exercitarea profesiunii, şi anume: a) evaluează nivelul de calificare profesională a medicilor; b) înaintează propuneri Ministerului Sănătăţii privind exercitarea ocazională a profesiunii de medic pe teritoriul Republicii Moldova de către cetăţenii străini în scopul schimbului de experienţă în domeniul instructiv-didactic sau curativ; 3) apără demnitatea şi promovează drepturile şi interesele membrilor săi în toate sferele de activitate; apără onoarea, libertatea şi independenţa profesională ale medicului, precum şi dreptul de decizie al acestuia în exercitarea actului medical, şi anume: a) reprezintă interesele medicilor în cadrul dezbaterilor publice pe marginea politicilor şi programelor de sănătate şi informează membrii Colegiului despre progresele din domeniul sănătăţii; b) promovează competenţa profesională şi concurenţa loială în exercitarea profesiunii de medic; c) avizează înfiinţarea cabinetelor şi clinicilor medicale, indiferent de tipul de proprietate şi forma juridică de organizare a lor; 4) promovează principiile de respectare de către medici a legilor şi a altor acte normative care reglementează exercitarea profesiunii de medic, a obligaţiilor ce le revin faţă de pacienţi şi de sănătatea publică, şi anume: a) examinează petiţiile şi adresările persoanelor fizice şi juridice exclusiv privind cazurile de abateri ale medicilor de la normele de etică profesională, deontologie medicală şi de la regulile de bună practică profesională; b) aplică sancţiuni profesionale disciplinare membrilor săi conform prevederilor prezentei legi, cu informarea Ministerului Sănătăţii şi sesizarea, după caz, a organelor competente." Articolul 6 Înscrierea în Colegiu „(1) Calitatea de membru al Colegiului se obţine în urma depunerii cererii, în baza liberului consimţământ al medicului. [...] (4) Calitatea de membru al Colegiului se confirmă prin certificat de membru, care se eliberează după achitarea taxei de înscriere stabilite conform Statutului Colegiului. [...]" Articolul 20 Răspunderea profesională disciplinară a membrilor Colegiului „(1) Membrii Colegiului poartă răspundere profesională disciplinară pentru nerespectarea legislaţiei ce reglementează exercitarea profesiunii de medic, a regulilor de bună practică profesională, a Codului cadru de etică (deontologic) al lucrătorului medical şi farmaceutic, a prezentei legi şi a Statutului Colegiului, a deciziilor şi hotărîrilor executorii ale organelor de conducere ale Colegiului. (2) Sancţiunea profesională disciplinară se aplică de către consiliul teritorial în termen de o lună de la data constatării abaterii. În cazul contestării deciziei consiliului teritorial, dosarul se examinează de către Consiliul naţional în termen de pînă la 3 luni de la data contestării. (3) Angajatorul este obligat să sesizeze în scris consiliul teritorial al corpului profesional teritorial respectiv despre orice abatere, conform alin. (1), comisă de membrul Colegiului. (4) Aplicarea sancţiunii profesionale disciplinare membrului Colegiului nu exclude răspunderea penală, contravenţională sau civilă a acestuia conform prevederilor legale. (5) Instanţele de judecată vor comunica, din oficiu, Colegiului hotărîrile judecătoreşti definitive prin care s-au pronunţat cu privire la acţiunile săvârşite în legătură cu exercitarea profesiunii de medic pe teritoriul Republicii Moldova." Articolul 21 Sancţiunile profesionale disciplinare „(1) Consiliul naţional poate aplica membrilor Colegiului următoarele sancţiuni profesionale disciplinare: a) avertisment; b) obligare la efectuarea unei instruiri profesionale; c) suspendare a categoriei de calificare pe perioada de pregătire postuniversitară repetată sau retragere a categoriei de calificare în caz de neconfirmare a gradului de calificare în comisia de atestare; d) retrogradare din funcţie pe un termen de până la un an; e) retragere a calităţii de membru al Colegiului în temeiurile art. 7 alin. (5). (2) La aplicarea sancţiunii profesionale disciplinare se ţine cont, în mod obligatoriu, de gravitatea abaterii, circumstanţele în care a fost comisă, activitatea anterioară şi comportamentul membrului Colegiului. (3) Repetarea unei abateri profesionale disciplinare până la ridicarea sau expirarea sancţiunii aplicate constituie o circumstanţă agravantă de care se ţine cont la aplicarea noii sancţiuni." Articolul 22 Modul de sancţionare profesională disciplinară „(1) Sancţiunea profesională disciplinară se aplică de către Consiliul naţional. (2) Abaterea profesională disciplinară se examinează în prezenţa medicului tras la răspundere profesională disciplinară. În cazul absenţei repetate neîntemeiate a medicului, abaterea profesională disciplinară se examinează în lipsa acestuia. (3) Pentru fiecare abatere profesională disciplinară se aplică o singură sancţiune." Articolul 23 Contestarea deciziei de sancţionare profesională disciplinară „Deciziile Consiliului naţional privind sancţiunile profesionale disciplinare pot fi contestate în consiliul de litigii care funcţionează în cadrul Colegiului." Articolul 24 Modul de ridicare a sancţiunii profesionale disciplinare „(1) Sancţiunea profesională disciplinară se aplică pe un termen de un an. (2) Sancţiunea profesională disciplinară poate fi ridicată înainte de termen de către Consiliul naţional la propunerea consiliului teritorial, în baza demersului angajatorului. (3) Sancţiunea profesională disciplinară aplicată pentru neachitarea cotizaţiilor de membru expiră la achitarea integrală a restanţelor. (4) Procedura examinării petiţiilor şi adresărilor persoanelor fizice şi juridice privind cazurile de încălcare de către medici a normelor de etică profesională şi deontologie medicală, a regulilor de bună practică profesională, precum şi modul de aplicare, ridicare şi contestare a sancţiunilor profesionale disciplinare sunt reglementate de Statutul Colegiului."

Prevederile relevante ale Legii nr.64-XII din 31 mai 1990 cu privire la Guvern (M.O., 1990, nr. 131-133, art.1018) sunt următoarele: Articolul 3 Direcţiile principale ale activităţii Guvernului „În conformitate cu împuternicirile sale Guvernul: [...] 9) promovează politica de stat în domeniul ocrotirii sănătăţii populaţiei; [...]"

Prevederile relevante ale Legii nr. 264-XVI din 27 octombrie 2005 cu privire la exercitarea profesiunii de medic (M.O., 2005, nr. 172-175, art.839) sunt următoarele: Articolul 15 Modul de apărare a drepturilor medicului „(1) Dreptul exercitării profesiunii de medic este protejat de stat. (2) Întru apărarea drepturilor sale profesionale şi cetăţeneşti, medicul este în drept: a) să apeleze la organele de drept naţionale şi internaţionale conform legislaţiei în vigoare; b) să ceară soluţionarea de către instanţa contenciosului administrativ a unui litigiu generat de un act administrativ, fie de nesoluţionarea în termene legale a unei cereri privind recunoaşterea unui drept consfinţit de lege, în care cealaltă parte este o autoritate publică sau un funcţionar al acestei autorităţi, potrivit legislaţiei în vigoare; c) să i se repare prejudiciul cauzat prin vătămare a sănătăţii în legătură cu activitatea profesională specifică în condiţii de permanent risc pentru sănătate şi viaţă; d) să apeleze la susţinerea organizaţiilor neguvernamentale întru apărarea drepturilor şi intereselor profesionale; e) să i se garanteze independenţă morală, economică şi profesională, protecţie socială; f) să fie susţinut de angajator la etapa examinării în instanţă a litigiilor în cazul exercitării activităţii conform reglementărilor în vigoare; g) să folosească fără restricţii orice mijloc de transport din contul statului pentru exercitarea de urgenţă a obligaţiilor profesionale, în funcţie de situaţii concrete; h) să se asocieze în organizaţii sindicale, asociaţii obşteşti ce vor participa la apărarea şi promovarea drepturilor şi intereselor profesionale ale medicului; i) să apeleze la Liga Medicilor din Republica Moldova, care apără interesele profesionale ale medicului, participă la aprecierea exercitării funcţiei de medic, la susţinerea prestigiului acestei profesiuni în societate . (3) Medicul are dreptul la apărare contra intervenţiei unor persoane şi autorităţi ale administraţiei publice în exerciţiul profesiunii sale, excepţie făcând cazurile de incompetenţă şi culpă profesională." Articolul 16 Asociaţiile de medici „(1) Pentru apărarea drepturilor şi intereselor lor, medicii sînt în drept să se asocieze, pe principii benevole, conform legislaţiei cu privire la organizaţiile necomerciale, în asociaţii profesionale locale, centrale şi internaţionale, în baza calităţii de membru individual sau colectiv, şi să le înregistreze în modul stabilit. (2) Asociaţiile de medici specificate la alin.(1) pot acorda asistenţă profesională şi materială medicilor din cadrul acestei asociaţii şi membrilor de familie ai acestora. (3) Asociaţiile de medici centrale şi internaţionale pot avea structuri regionale. (4) Întru apărarea drepturilor şi intereselor medicilor şi facilitarea creării locurilor de muncă, asociaţiile de medici vor colabora cu autorităţile administraţiei publice centrale şi locale."

Prevederile relevante ale Legii ocrotirii sănătăţii nr. 411-XIII din 28 martie 1995 (M.O., 1995, nr. 34, art. 373) sunt următoarele: Articolul 8 Autorizarea exerciţiului profesiunilor medico-sanitare şi farmaceutice „[...] (3) Exerciţiul profesiunilor medico-sanitare şi farmaceutice este supravegheat de Ministerul Sănătăţii. [...]" Articolul 9 Modul de autorizare a execiţiului profesiunilor medico-sanitare şi farmaceutice „[...] (5) Diplomele, atestatele sau certificatele obţinute în străinătate pot fi echivalate, de către Ministerul Sănătăţii, celor din republică pentru exerciţiul unei profesiuni medico-sanitare şi farmaceutice, dacă tratatele şi acordurile internaţionale la care Republica Moldova este parte nu prevăd altfel." Articolul 10 Perfecţionarea cunoştinţelor profesionale „[...] (5) Modul de atestare a lucrătorilor medico-sanitari şi farmaceutici este stabilit de Ministerul Sănătăţii." Articolul 14 Obligaţiunile profesionale generale şi răspunderea pentru încălcarea lor „[...] (3) Lucrătorii medico-sanitari şi farmaceutici poartă răspundere pentru incompetenţa profesională şi încălcare a obligaţiunilor profesionale, conform legislaţiei în vigoare." ÎN DREPT

Din conţinutul sesizării, Curtea observă că aceasta vizează în esenţă statutul, precum și competențele Colegiului Medicilor din Republica Moldova în domeniul monitorizării și supravegherii exercitării profesiei de medic.

Astfel, sesizarea se referă la elemente cu valoare constituţională, cum ar fi competențele organelor centrale de specialitate și limitele de interferență a organelor profesionale, precum și claritatea și previzibilitatea competențelor atribuite Colegiului Medicilor.

Articolele 25 lit. g) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi 38 alin. (1) lit.g) din Codul jurisdicţiei constituţionale abilitează deputatul în Parlament cu dreptul de a sesiza Curtea Constituţională.

Curtea reţine că, potrivit normelor constituţionale, prerogativa Curții este de a stabili corelaţia dintre normele legislative şi textul Constituţiei, ţinând cont de principiul supremaţiei acesteia.

Curtea constată că obiectul controlului constituționalității îl constituie articolele 2, 3, 4, 6, 7, 9, 20, 21 și 22 din Legea nr. 261 din 1 noiembrie 2013 cu privire la Colegiul Medicilor din Republica Moldova.

Curtea reține că prevederile contestate nu au mai făcut obiect al controlului constituționalității.

Prin urmare, Curtea apreciază că sesizarea nu poate fi respinsă ca inadmisibilă şi nu există nici un alt temei de sistare a procesului, în conformitate cu prevederile articolului 60 din Codul jurisdicţiei constituţionale.

Totodată, din conținutul sesizării Curtea observă că aceasta vizează în esenţă: 1) statutul Colegiului; 2) competențele Colegiului în domeniul sănătății, formării și dezvoltării profesionale a medicilor; 3) competența Colegiului de a aplica sancțiuni disciplinare medicilor, ceea ce determină examinarea legii în ansamblu.

Curtea observă că autorii sesizării au invocat pretinsa încălcare a articolelor 1 alin. (3), 16, 20, 72 alin. (3), 96, 107, 114 din Constituţie.

Curtea menționează că o prevedere legală poate constitui obiect al jurisdicției constituționale doar în cazul în care se atestă o legătură indisolubilă de conținut între prevederile abordate sub aspectul neconstituționalității și normele Legii Supreme.

Astfel, Curtea menționează că textul sesizării nu cuprinde argumente pertinente care ar justifica pretinsa încălcare a articolelor 1 alin. (3) și 16 din Constituție.

Cu referire la pretinsa încălcare a art. 72 alin. (3) din Constituție, prin atribuirea legii la categoria de legi organice, și nu ordinare, Curtea menționează că autorii sesizării au făcut o referire generală la prevederile constituționale care enumeră domeniile reglementate prin legi organice, în lipsa unor argumente care ar demonstra categoria legii. În același timp, Curtea menționează că respectiva enumerare nu este una exhaustivă, or, lit. r) din alin. (3) al art.72 din Constituție stabilește că prin lege organică se reglementează și „alte domenii pentru care Parlamentul consideră necesar".

Astfel, analizând obiectul sesizării în raport cu normele constituţionale, pentru a elucida aspectele abordate în sesizare, Curtea Constituţională va opera cu prevederile articolelor 96 alin. (1) și 107, precum și cu prevederile articolului 114 și articolului 20 combinat cu articolul 23 din Constituţie.

În opinia autorilor sesizării, prevederile contestate încalcă articolul 96 alin. (1) din Constituţie, potrivi căruia: „(1) Guvernul asigură realizarea politicii interne şi externe a statului şi exercită conducerea generală a administraţiei publice."

De asemenea, autorii sesizării susțin că se încalcă şi articolul 107 din Constituţie, care stabilește: „(1) Organele centrale de specialitate ale statului sînt ministerele. Ele traduc în viaţă, în temeiul legii, politica Guvernului, hotărîrile şi dispoziţiile lui, conduc domeniile încredinţate şi sînt responsabile de activitatea lor. (2) În scopul conducerii, coordonării şi exercitării controlului în domeniul organizării economiei şi în alte domenii care nu intră nemijlocit în atribuţiile ministerelor, se înfiinţează, în condiţiile legii, şi alte autorităţi administrative." 1. Argumentele autorilor sesizării

În opinia autorilor sesizării, Colegiul reprezintă o asociație obștească, iar înzestrarea acestuia cu atribuțiile menționate în lege constituie o imixtiune în atribuțiile Guvernului, în general, și ale Ministerului Sănătății, în special.

Potrivit autorilor sesizării, atribuțiile Colegiului nu sunt proprii unei asociații obștești, ci unor organe care fac parte din sistemul administrației publice centrale. 2. Argumentele autorităţilor

Deşi potrivit concluziilor finale din opinia scrisă a Preşedintelui Republicii Moldova normele contestate sunt constituționale, întreaga linie de argumentare susține neconstituționalitatea legii.

Astfel, în opinia prezentată de către Preşedintele Republicii Moldova se menţionează că unele atribuţii ale Colegiului, prevăzute de Legea nr. 261 din 1 noiembrie 2013, depăşesc cadrul de competenţă specific unei organizaţii profesionale.

Mai mult decât atât, aceste atribuţii dublează atribuţiile Ministerului Sănătăţii. Astfel, apare un conflict de competenţă între un organ central de specialitate, care are obligaţia de a elabora şi a promova politici în domeniul sănătăţii, şi o organizaţie profesională, care, conform statutului său (organ independent, reprezentativ), urmează să asigure respectarea de către medici a obligaţiilor de etică şi deontologie profesională ce le revin faţă de pacient şi de sănătatea publică, precum şi ca autoritate menită să apere demnitatea, promovând drepturile şi interesele membrilor săi.

În cazul în care legislatorul, prin crearea instituţiei, a intenţionat delegarea atribuţiei de control a statului asupra activităţii medicale, aceasta va fi imposibil de realizat având la bază principiul liberei asocieri a întregului corp medical din ţară statuat în lege. Latitudinea de a fi membru al Colegiului Medicilor va face această instituţie nefuncţională, iar organele Colegiului vor fi lipsite de instrumente eficiente pentru a combate cazurile de încălcare a normelor legale de către medicii care nu vor fi membri ai Colegiului.

Astfel, Președintele Republicii Moldova a menționat în opinia prezentată că, ținând cont de faptul că normele legii stabilesc vag statutul Colegiului, aceasta duce la imposibilitatea identificării scopului pentru care a fost creată entitatea.

Potrivit opiniei scrise a Parlamentului, Colegiul Medicilor din Republica Moldova reprezintă o organizaţie profesională a corpului medical din ţară, având ca obiectiv principal de activitate monitorizarea şi supravegherea exercitării profesiei de medic, păstrarea prestigiului profesiei în viaţa socială în conformitate cu legislaţia. Regulile pentru a deveni membru al Colegiului sunt identice pentru toate persoanele care exercită profesia de medic şi calitatea de membru poate fi obţinută în baza exprimării liberului consimţământ, nefiind admisă nici o discriminare pentru un anumit grup de persoane.

De asemenea, atribuţiile Colegiului Medicilor stabilite prin lege nu dublează atribuţiile Ministerului Sănătăţii, fiind respectate prevederile art. 107 din Constituţie. Or, atribuţiile Colegiului în domeniul ocrotirii sănătăţii, potrivit art.3 din Legea nr.261 din 1 noiembrie 2013, au caracter consultativ şi ţin de expunerea poziţiei acestuia asupra proiectelor de politici publice iniţiate în domeniu.

Potrivit opiniei scrise a Guvernului, Colegiul Medicilor a fost înzestrat cu anumite atribuţii, stabilite prin lege, în domeniul sănătăţii, formării şi dezvoltării profesionale a medicilor, în scopul participării sale la procesul de elaborare, analiză, monitorizare şi evaluare a politicilor publice elaborate de Ministerul Sănătăţii.

Totodată, Guvernul a menţionat, în opinia sa, că prevederile Legii nr.261 din 1 noiembrie 2013 corespund criteriilor de claritate, previzibilitate şi accesibilitate, sunt conforme dispoziţiilor constituţionale şi cadrului juridic existent, vin să reglementeze un domeniu al ocrotirii sănătăţii ce ţine de factorul uman al corpului profesional medical şi au menirea de a contribui la îmbunătăţirea calităţii actului medical, ridicarea profesionalismului cadrelor medicale, respectarea eticii profesionale şi deontologiei medicale. 3. Aprecierea Curţii 1. Principii generale - Competențele organelor publice centrale

Constituţia, prin art.96 alin.(1), abilitează Guvernul cu atribuţia de a exercita conducerea generală a administraţiei publice. În calitate de autoritate publică de competenţă materială generală, Guvernul dispune de atribuţii executive în toate ramurile şi în toate domeniile activităţii administrative. Prevederile cuprinse în art.96 alin.(1) din Constituţie sunt detaliate în Legea nr.64-XII cu privire la Guvern.

Astfel, în virtutea prevederilor art. 96 din Constituție, potrivit cărora Guvernul asigură realizarea politicii interne a statului, Curtea menționează că art. 3 din Legea cu privire la Guvern indică, printre direcțiile principale ale activității acestuia, și promovarea politicii de stat în domeniul ocrotirii sănătăţii populaţiei .

Conducerea, coordonarea și exercitarea controlului în domeniile atribuite Guvernului de Legea Supremă este realizată de organele publice centrale de specialitate.

Articolul 107 din Constituţie stabilește că organele publice centrale de specialitate ale statului sunt ministerele. Acestea au obligaţia de a traduce în viaţă politica Guvernului, hotărârile şi dispoziţiile lui, de a conduce domeniile încredinţate şi sunt responsabile de activitatea lor.

Aşadar, responsabilitatea pentru executarea politicii Guvernului revine ministerelor, ca organe centrale de specialitate. Prin intermediul ministerelor Guvernul execută programele sale de activitate şi exercită administrarea publică pe întreg teritoriul țării.

În corespundere cu dispozițiile art. 107 din Constituție, Ministerul Sănătății este organul central de specialitate care pune în aplicare, în temeiul legii, politica Guvernului în domeniul sănătății. - Statutul organelor profesionale

Curtea reține că prin lege pot fi instituite organizații profesionale , învestite cu competențe ale statului , care nu pot fi echivalate cu asociații obștești .

În acest sens, și Curtea Europeană a statuat că: „Ordinul belgian al Medicilor este o instituţie de drept public. Nu este înfiinţat de persoane, ci de legislativ; este integrat structurilor statului [...]. Acesta urmăreşte un scop din sfera interesului public, respectiv protecţia sănătăţii, prin exercitarea, pe baze legale, a unei forme de control public asupra practicării medicinei. În contextul ultimei funcţii, Ordinului i se cere, în primul rând, să păstreze o evidenţă a doctorilor practicieni. Pentru realizarea sarcinilor atribuite de statul belgian, Ordinul este învestit legal atât cu prerogative administrative, cât şi cu prerogative legislative şi disciplinare situate dincolo de domeniul legislaţiei ordinare şi, în această capacitate, foloseşte procedurile unei autorităţi publice" (cauza Le Compte, Van Leuven și De Meyere vs Belgia , Hotărârea din 23 iunie 1981, § 64).

Altfel spus, în concepţia Curții Europene, organul profesional al medicilor (Ordinul medicilor) este un adevărat organism administrativ, care exercită atribuţiile recunoscute oricărei autorităţi publice.

De asemenea, în cauza Asociaţia avocaţilor spanioli vs Spania (Hotărârea din 2 iulie 1990), Curtea Europeană a considerat că organele profesionale sunt în esenţă de drept public, fiind învestite cu misiuni de interes general, şi nu sunt instituţii în aspectul dreptului de asociaţii.

În contextul celor menționate, Curtea reține că ordinele profesionale sunt organizaţii care includ în mod obligatoriu membrii anumitor profesii, care, datorită puterilor conferite de lege, intervin în reglementarea şi controlul accesului în profesie şi în exercitarea ei îmbinând activităţile publice şi private în organizarea profesiilor. Natura juridică a ordinelor profesionale este aceea de serviciu public, ordinul profesional având în sarcina sa satisfacerea unui interes legitim public al organizării profesiei și de disciplină profesională. Ordinele profesionale sunt organisme profesionale care au prerogative de putere publică, fără a fi însă stabilimente publice. 2. Aplicarea principiilor în prezenta cauză

Curtea reţine că dreptul la ocrotirea sănătăţii este un drept fundamental, asigurarea sănătăţii oamenilor constituind o prioritate naţională şi un obiectiv esenţial al sistemului de sănătate, al cărui scop este realizarea unui nivel înalt de sănătate şi garantarea unei asistenţe medicale calificate.

Potrivit articolului 36 alin. (1) şi alin. (3) din Constituţie, dreptul la ocrotirea sănătăţii este garantat, iar structura sistemului naţional de ocrotire a sănătăţii şi mijloacele de protecţie a sănătăţii fizice şi mentale a persoanei se stabilesc prin lege organică.

Curtea subliniază că, potrivit prevederilor constituţionale, stabilirea politicilor de stat în sfera ocrotirii sănătăţii şi determinarea criteriilor de organizare şi funcţionare a sistemului de ocrotire a sănătăţii constituie o prerogativă a legiuitorului.

Curtea reține că, la 1 noiembrie 2013, Parlamentul a adoptat Legea nr. 261 cu privire la Colegiul Medicilor din Republica Moldova, scopul acesteia fiind monitorizarea şi supravegherea exercitării profesiei de medic, păstrarea prestigiului profesiei în cadrul vieţii sociale în conformitate cu legislaţia, promovarea principiilor de respectare de către medici a obligațiilor ce le revin față de pacienți și de sănătatea publică.

Curtea observă că, potrivit art. 1 din lege, Colegiul Medicilor din Republica Moldova reprezintă o organizaţie profesională a corpului medical din ţară de drept public , fără scop patrimonial și are statut de persoană juridică. Curtea reiterează că statul poate institui organizații profesionale, cărora să le delege anumite competențe din domeniul administrației publice, inclusiv în domeniul exercitării profesiei de medic.

În această ordine de idei, Curtea nu poate reține alegațiile autorilor sesizării care echivalează statutul organizațiilor profesionale instituite prin lege în anumite domenii cu cel al organizațiilor obștești care activează pe segmente specifice.

Organele profesionale instituite prin lege nu pot fi considerate asociaţii în sensul dreptului la asociere, or, legislatorul le-a înzestrat cu statut de organizaţie profesională, atribuindu-le prerogative de interes public.

Comisia europeană a admis că, în general, libertatea de asociere implică libertatea de a nu se asocia sau de a nu adera la o asociație, cu excepția asociațiilor de drept public . Prin urmare, ordinele profesionale, care sunt instituţii de drept public, reglementate de lege şi urmărind scopuri de interes general, nu constituie o asociaţie în sensul art. 11 din Convenţie (Cauza X vs Olanda, Decizia Comisiei Europene din 1 martie 1983).

Personalitatea juridică a ordinelor profesionale se acordă prin lege. Un ordin profesional reuneşte toţi membrii unei profesii, aderarea fiind obligatorie, fiecare ordin incluzând obligatoriu toate persoanele abilitate să exercite profesia. Ordinul profesional nu rezultă dintr-o asociere liberă.

Modul de înființare a asociațiilor obștești, înregistrarea și activitatea acestora este reglementat de Legea nr. 837-XIII din 17 mai 1996 cu privire la asociațiile obștești. În același timp, instituirea unui organ profesional al medicilor nu poate fi considerată o restrângere a dreptului medicilor de a se asocia în organizații necomerciale instituite potrivit cerințelor enunțate în Legea nr. 837-XIII din 17 mai 1996.

Curtea menționează că legislația în vigoare respectă libertatea de asociere pentru reprezentanții profesiei de medic și conține reglementări prin care, pentru apărarea drepturilor şi intereselor lor, medicii sunt în drept să se asocieze, pe principii benevole, conform legislaţiei cu privire la organizaţiile necomerciale, în asociaţii profesionale locale, centrale şi internaţionale, în baza calităţii de membru individual sau colectiv, şi să le înregistreze în modul stabilit (art. 16 din Legea nr. 264-XVI din 27 octombrie 2005 cu privire la exercitarea profesiunii de medic).

În același timp, pe măsură ce art. 1 din lege atribuie Colegiului statutul de „ organ profesional ", potrivit art. 6, calitatea de membru al Colegiului se obţine în urma depunerii cererii, în baza liberului consimţământ al medicului .

Curtea menționează că norma art. 6 din lege, care stabilește obținerea calității de membru al Colegiului în baza liberului consimțământ, contravine în esență conceptului de „organ profesional instituit prin lege", în care calitatea de membru este obținută de drept prin efectul legii .

Totodată, analizând prevederile legii contestate, Curtea observă că, deși calitatea de membru nu este obligatorie , Colegiul își extinde de drept unele competențe asupra tuturor medicilor și sistemului medical în general . Astfel, acesta are competența: de a participa la activitatea grupurilor de experţi pentru evaluarea şi acreditarea instituţiilor medico-sanitare [art. 3 pct. 2)]; de a participa, prin reprezentanţii săi, la comisiile de concurs pentru ocuparea posturilor vacante din instituţiile medico-sanitare publice [art. 3 pct. 3)]; de a evalua nivelul de calificare profesională al medicilor [art. 4 pct. 2) lit.a)]; de a echivala actele de studii postuniversitare medicale şi farmaceutice obţinute peste hotarele ţării [art. 4 pct. 1) lit.b)]; de a aviza înfiinţarea cabinetelor şi clinicilor medicale, indiferent de tipul de proprietate şi forma juridică de organizare [art. 4 pct. 3) lit.c)]; de a aplica sancțiuni profesionale disciplinare membrilor săi [art. 4 pct. 4) lit.b)] etc.

În respectiva situație, Curtea acceptă alegațiile autorilor sesizării potrivit cărora după modul de obținere a calității de membru, care este benevolă, Colegiul poate fi echivalat cu o asociație obștească, pe când după competențe este învestit cu atribuții care țin în mod exclusiv de competența statului, atribuții care pot fi delegate prin lege unui organ profesional cu statut de instituție publică, cu condiția de a nu substitui și dubla competențele Ministerului Sănătății, organ central de specialitate care promovează politica în domeniul sănătății, în conformitate cu articolul 107 din Constituție.

Curtea constată că normele contestate intercalează elemente ale unui organ profesional cu cele ale unei asociații benevole, instituind astfel un statut juridic ambiguu pentru Colegiul Medicilor. Astfel, deși, pe de o parte, legea enunță că aderarea se bazează pe principii benevole, pe de altă parte, acordă Colegiului competențe decizionale asupra întregului corp medical.

De asemenea, Curtea reține că, potrivit Legii nr.261 din 1 noiembrie 2013, Colegiului Medicilor îi sunt atribuite mai multe competențe în domeniu similare cu cele ale Ministerului Sănătății.

Astfel, Legea ocrotirii sănătății nr. 411-XIII din 28 martie 1995 prevede competențele Ministerului Sănătății [supravegherea exerciţiului profesiunilor medico-sanitare, art. 8 alin. (3); echivalarea diplomelor, atestatelor sau certificatelor obţinute în străinătate, art. 9 alin. (5)], comptetențe care sunt detaliate în Regulamentul privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Sănătăţii, structurii şi efectivului-limită ale aparatului central al acestuia, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 397 din 31 mai 2011. În același timp, cu aceste competențe este abilitat și Colegiul Medicilor.

Examinând prevederile legale în ansamblu, Curtea constată că unele atribuții ale Colegiului Medicilor dublează atribuțiile, chiar și cele exclusive, ale Ministerului Sănătății, care este organul central de specialitate, care promovează politica în domeniul sănătății.

Curtea reține că instituirea prin lege a unei astfel de organizații, cu competențe în domeniul sănătății, urmează a fi făcută concomitent cu modificarea întregului cadru legal în domeniu. Doar printr-o abordare legală, unică și concomitentă poate fi asigurată o delimitare clară a atribuțiilor exercitate de Ministerul Sănătății, pe de o parte, și de organul profesional, pe de altă parte.

Astfel, în lumina celor expuse, Curtea menționează că statutul atribuit prin lege Colegiului medicilor corelat cu atribuțiile acestuia și atribuțiile autorității administrației publice centrale de specialitate aduce atingere articolului 107 din Constituție. II. Pretinsa încălcare a articolului 114 și articolului 20 combinat cu articolul 23 din Constituţie

Potrivit autorilor sesizării, normele contestate privind răspunderea disciplinară sunt contrare articolului 114 din Constituție, potrivit căruia: „Justiţia se înfăptuieşte în numele legii numai de instanţele judecătoreşti."

De asemenea, autorii sesizării susțin că se încalcă articolul 20 din Constituție, care stabilește: „(1) Orice persoană are dreptul la satisfacţie efectivă din partea instanţelor judecătoreşti competente împotriva actelor care violează drepturile, libertăţile şi interesele sale legitime. (2) Nici o lege nu poate îngrădi accesul la justiţie."

Suplimentar, normele contestate urmează a fi examinate și prin prisma articolului 23 alin. (2) din Constituție, potrivit căruia: „[...] (2) Statul asigură dreptul fiecărui om de a-şi cunoaşte drepturile şi îndatoririle. În acest scop statul publică şi face accesibile toate legile şi alte acte normative." 1. Argumentele autorilor

Potrivit autorilor sesizării, stabilirea de către legislativ a atribuţiei Colegiului Medicilor de „jurisdicţie profesională şi litigii", precum și aplicarea sancțiunilor disciplinare de către Colegiu membrilor săi constituie o imixtiune în activitatea puterii judecătorești.

La fel, autorii sesizării au menționat că membrii Colegiului sunt lipsiți de dreptul la o contestare efectivă a sancțiunilor profesionale aplicate, fapt contrar articolului 20 din Constituție. 2. Argumentele autorităților

Parlamentul, potrivit opiniei scrise, consideră că aplicarea sancțiunilor disciplinare pentru membrii Colegiului, în conformitate cu prevederile art.21 din Legea nr.261 din 1 noiembrie 2013, nu poate echivala cu „înfăptuirea justiției în numele legii", așa cum statuează art.114 din Constituție. Ba mai mult, membrii Colegiului au dreptul să conteste în instanța de judecată, cu respectarea procedurii prealabile stabilite la art.23 din Legea nr.261 din 1 noiembrie 2013, sancțiunile disciplinare care le-au fost aplicate. Respectiv, aplicarea sancțiunilor disciplinare faţă de membrii Colegiului nu poate fi considerată o ingerință în actul de justiție.

În opinia scrisă a Guvernului se menţionează că prevederile Legii nr.261 din 1 noiembrie 2013, care reglementează răspunderea profesională disciplinară a membrilor Colegiului, nu contravin art.114 din Constituție, întrucât Colegiul Medicilor are atribuția de a examina reclamațiile și sesizările legate de nerespectarea deontologiei profesionale, de a întocmi dosarul de anchetă disciplinară, de a susţine acţiunea disciplinară, şi nu de a judeca în sensul constituţional al termenului, activitatea jurisdicţională exercitată de Colegiu fiind de natură administrativă, şi nu judiciară.

Totodată, Guvernul a menționat că, în lumina articolelor 20 și 114 din Constituție, legea nu interzice accesul liber la justiţie al persoanei judecate de această „ instanţă " extrajudiciară. 3. Aprecierea Curții - Principii generale

Curtea reține că, potrivit articolelor 114 și 115 din Constituție, justiţia se înfăptuieşte în numele legii numai de instanţele judecătoreşti, și anume de Curtea Supremă de Justiţie, curţile de apel şi judecătorii.

Curtea menționează că instanţele judecătoreşti judecă toate cauzele privind raporturile juridice civile, de contencios administrativ, contravenţionale şi penale, precum şi orice alte cauze pentru care legea nu stabileşte o altă competenţă.

În Hotărârea nr.21 din 23 iunie 1997 cu privire la interpretarea art. 114 din Constituţia Republicii Moldova, Curtea s-a pronunţat asupra noţiunilor de „justiţie" şi „putere judecătorească", menţionând că hotărârile organelor care nu au atribuţii de autoritate judecătorească, luate asupra cauzelor ce izvorăsc din raporturi administrative, nu constituie înfăptuirea justiţiei .

Astfel, Curtea reține că aplicarea sancțiunii disciplinare nu constituie atributul instanței judecătorești, aplicarea sancțiunilor disciplinare constituie atributul angajatorului/organului disciplinar, care dispun de prerogative disciplinare, având competența de a individualiza sancțiunea disciplinară aplicabilă în raport cu gravitatea abaterii disciplinare, cu luarea în considerare a împrejurărilor în care a fost comisă fapta, a gradului de vinovăție, a consecințelor abaterii disciplinare.

Sancțiunile disciplinare constituie mijloace de constrângere prevăzute de lege în scopul apărării ordinii disciplinare, dezvoltării spiritului de răspundere pentru îndeplinirea conștiincioasă a îndatoririlor de serviciu, respectării normelor de comportare și prevenirii producerii unor acte de indisciplină.

Curtea reține că soluționarea cauzelor disciplinare de către organe nejudiciare, cu utilizarea de către legiuitor a termenului de „jurisdicție profesională" ca atribuție a acestora, nu constituie o încălcare a articolului 114 din Constituție.

În același timp, Curtea reține că art.20 din Constituţie garantează oricărei persoane dreptul la satisfacţie efectivă din partea instanţelor judecătoreşti competente împotriva actelor care violează drepturile, libertăţile şi interesele sale legitime. Nici o lege nu poate îngrădi accesul la justiţie.

Prin generalitatea formulării sale, art. 20 permite accesul la justiţie pentru apărarea oricărui drept sau libertăţi şi a oricărui interes legitim, indiferent dacă aceasta rezultă din Constituţie sau din alte legi.

Astfel, orice persoană interesată este în drept să se adreseze în instanţa judecătorească, în modul stabilit de lege, pentru a-şi apăra drepturile încălcate sau contestate, libertăţile şi interesele legitime.

În acest sens, Curtea reține că, potrivit cadrului legal existent, actul de aplicare a unei sancțiuni disciplinare nu este exclus de la controlul judecătoresc. La sesizarea părții interesate, instanța de judecată urmează să se pronunţe asupra legalității sancțiunii aplicate.

Totodată, Curtea Europeană a menționat că regimul acțiunilor disciplinare este variat și nu implică în mod sistemic drepturi cu caracter civil, în sensul Convenției Europene. Jurisprudența Curții Europene, în general, nu leagă acțiunea disciplinară de domeniul de aplicare al art. 6 decât în funcție de caracterul determinant pe care decizia este susceptibilă să-l aibă asupra exercițiului profesional. În cauza Philis vs Grecia (decizia din 12 octombrie 1994) Curtea Europeană a menționat că un contencios disciplinar a cărui miză [...] este dreptul de a continua practicarea unei profesii dă prilej unei contestații privind drepturile cu caracter civil. - Aplicarea principiilor în prezenta cauză

În contextul speței examinate, Curtea reține că legiuitorul acordă Colegiului Medicilor competența de a aplica sancțiuni disciplinare membrilor săi pentru încălcarea activităților profesionale.

Curtea reține că, în scopul asigurării eticii profesionale, medicul poate fi sancționat disciplinar, iar competența de a sancționa disciplinar poate fi atribuită unui organ profesional, a cărui componență și competență urmează a fi reglementate de lege, pentru excluderea acțiunilor arbitrare.

Curtea menționează că, ținând cont de repercursiunile sancțiunii aplicate asupra activității profesionale a medicului, legiuitorul urmează să instituie prevederi care ar asigura desfăşurarea unei proceduri disciplinare echitabile, cu asigurarea tuturor garanțiilor.

Curtea Europeană în jurisprudența sa (cauza Le Compte, Van Leuven și De Meyere vs Belgia) a menționat că, dacă sancțiunea poate avea consecințe asupra exercițiului profesiei, exercițiu care este considerat un drept cu caracter privat, ea nu poate fi luată decât după ce garanțiile unui proces echitabil au fost respectate.

Analizând prevederile contestate referitoare la sancționarea disciplinară, Curtea observă că acestea nu cuprind reglementări exhaustive care ar viza: 1) faptele pentru care medicul urmează a fi sancționat; 2) subiecții cu drept de sesizare a organului disciplinar; 3) termenul maxim în interiorul căruia poate fi aplicată sancțiunea disciplinară; 4) componența colegiului disciplinar; 5) modul de apărare a persoanei supuse procedurii disciplinare.

Mai mult, Curtea constată contradicții și între reglementări. Or, în timp ce potrivit art. 20 alin. (2) din lege sancțiunea disciplinară se aplică de către consiliul teritorial și poate fi contestată la Consilul național, art. 22 stabilește că sancțiunea profesională disciplinară se aplică de către Consiliul național și se contestă în consiliul de litigii.

Astfel, Curtea menționează că modul de reglementare de către legiuitor a răspunderii profesionale a medicilor nu corespunde exigențelor care ar asigura desfășurarea unei proceduri disciplinare echitabile.

În același timp, Curtea constată că, deși calitatea de membru al Colegiului se obține în urma liberului consimțământ, Colegiul aplică sancțiuni disciplinare membrilor săi nu doar pentru activitatea în cadrul Colegiului (ex. retragere a calităţii de membru), ci și pentru exercitarea profesiei de medic prin aplicarea următoarelor sancțiuni: retrogradare din funcţie pe un termen de până la un an; obligare la efectuarea unei instruiri profesionale; suspendare a categoriei de calificare pe perioada de pregătire postuniversitară repetată sau r