Decizia nr. 6056/2025 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: I. Circumstanțele cauzei 1. Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București - secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la data de 22.02.2024, sub dosar nr. x/2024, reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâții Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei și Președintele Autorității Naționale de Reglementare în Domeniul Energiei, a solicitat: 1). în principal, anularea în totalitate a Deciziei Deciziei Președintelui ANRE nr. 80/19.01.2024 de finalizare a investigației declanșată prin Decizia președintelui ANRE nr. 44716/17.03.2023 privind împuternicirea personalului din cadrul ANRE pentru efectuarea de investigații la operatorul economic licențiat A. S.R.L., completată prin Decizia președintelui ANRE nr. 3472/11.01.2024, cu consecința înlăturării integrale a amenzii stabilite față de A.; 2). în subsidiar, anularea în parte a Deciziei contestate, sub aspectul amenzii stabilite față de A. și, pe cale de consecință: • în primul rând, înlocuirea amenzii cu avertismentul; • în al doilea rând, diminuarea amenzii stabilite în sarcina A., prin: (i) raportarea amenzii la cifra de afaceri realizată de către A. în anul 2023 din activitatea de trading,

în sumă de 34.688.976,58 RON (iar nu la cifra de afaceri realizată în anul 2022 pentru toate activitățile, așa cum a procedat ANRE prin Decizia contestată); (ii) reducerea procentului din cifra de afaceri la care a fost aplicată amenda, de la 7,5% (stabilit inițial de ANRE) la 5% (minimul prevăzut de lege). 2. Soluția instanței de fond Prin sentința civilă nr. 2141 din 19 decembrie 2024, Curtea de Apel București: - a admis excepția inadmisibilității, invocată de pârâți; - a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâții Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei și Președintele Autorității Naționale de Reglementare în Domeniul Energiei, ca inadmisibilă.

3. Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței de fond a declarat recurs reclamanta A. S.R.L., în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea integrală a sentinței recurate și trimiterea cauzei la Curtea de Apel București, în vederea judecării fondului acțiunii, cu obligarea pârâților la plata cheltuielor de judecată care urmează a fi ocazionate de soluționarea prezentei cauze în recurs. După ce a prezentat situația de fapt, recurenta-reclaantă arată că instanța de fond a interpretat eronat dispozițiile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004 și ale legislației speciale în materia energiei, calificând în mod nelegal Decizia președintelui ANRE nr. 80/19.01.2024 ca fiind o simplă operațiune administrativă, iar nu un act administrativ de sine stătător.

Recurenta arată că, prin această calificare, instanța a încălcat dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. c), art. 8 alin. (1) și art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, care definesc actul administrativ prin efectele juridice pe care acesta le produce, respectiv nașterea, modificarea sau stingerea de raporturi juridice, și consacră dreptul persoanei vătămate de a solicita anularea acestuia pe calea contenciosului administrativ.

În esență, recurenta susține că Decizia de finalizare a investigației produce prin ea însăși efecte juridice autonome și vătămătoare, întrucât constată expres săvârșirea unei contravenții de către A. pentru încălcarea art. 5 din Regulamentul (UE) nr. 1227/2011 (REMIT), calificare juridică realizată în temeiul art. 93 alin. (1) pct. 42 din Legea nr. 123/2012, constatare care generează consecințe juridice directe, inclusiv sub forma unei circumstanțe agravante legale în eventualitatea unor sancțiuni viitoare, potrivit art. 95 alin. (3) lit. f) din Legea nr. 123/2012. În plus, prin aceeași decizie, ANRE a individualizat procentul amenzii contravenționale la nivelul de 7,5% din cifra de afaceri aferentă anului 2022 și a stabilit baza de calcul a acesteia, determinând un risc patrimonial concret și imediat pentru recurenta A., în cuantum de peste 50 milioane RON, ceea ce demonstrează caracterul său de act administrativ producător de efecte juridice de sine stătătoare.

Recurenta arată că instanța de fond a aplicat greșit legea atunci când a considerat că efectele juridice s-ar produce exclusiv prin procesul-verbal de constatare și sancționare a contravenției, întrucât acest proces-verbal nu face decât să preia integral constatările și individualizarea sancțiunii deja realizate prin Decizia de finalizare a investigației, conferindu-le doar forță executorie, fără a constitui izvorul primar al răspunderii contravenționale. În acest context, recurenta subliniază că dreptul administrativ recunoaște existența operațiunilor administrative complexe, în cadrul cărora pot fi emise mai multe acte administrative distincte, fiecare susceptibil de a fi atacat separat, conform procedurii proprii, inclusiv prin acțiune directă în contencios administrativ, potrivit art. 8 din Legea nr. 554/2004.

Mai susține că instanța de fond a aplicat greșit legea ignorând faptul că însăși ANRE a recunoscut constant natura de act administrativ a Deciziei de finalizare a investigației, atât prin mențiunea expresă cuprinsă în art. 5 al acesteia, care indică posibilitatea contestării sale la Curtea de Apel București, cât și prin soluționarea plângerii prealabile formulate de A., ceea ce a creat o reprezentare legitimă și protejată juridic cu privire la caracterul său atacabil. Prin înlăturarea acestor împrejurări, instanța a încălcat principiul securității raporturilor juridice, dedus din art. 1 alin. (3) din Constituție și consacrat în jurisprudența Curții Constituționale, inclusiv prin Decizia nr. 404/2008.

De asemenea, recurenta susține că sentința recurată a fost pronunțată cu aplicarea greșită a art. 24 alin. (3) din Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activității de investigație în domeniul energiei, aprobat prin Ordinul președintelui ANRE nr. 25/2017, în vigoare la data declanșării procesului, care prevede în mod necondiționat că deciziile de finalizare a investigației se supun căilor de atac prevăzute de Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.

Recurenta arată că instanța a introdus în mod nelegal distincții inexistente în textul normativ, condiționând caracterul atacabil al deciziei de existența unor măsuri suplimentare, cu încălcarea principiului de interpretare "ubi lex non distinguit, nec nos distinguere debemus", precum și a regulii potrivit căreia actele administrative normative se bucură de prezumția de legalitate și obligativitate atât pentru autorități, cât și pentru instanțe, în absența anulării lor pe calea acțiunii directe, conform art. 4 alin. (4) teza a II-a din Legea nr. 554/2004.

În concluzie, recurenta apreciază că sentința civilă nr. 2141/19.12.2024 a fost pronunțată cu interpretarea și aplicarea greșită a normelor de drept material incidente, respectiv art. 2 alin. (1) lit. c), art. 8 alin. (1) și art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, art. 24 alin. (3) din Ordinul președintelui ANRE nr. 25/2017, precum și a dispozițiilor relevante din Legea nr. 123/2012 și Regulamentul (UE) nr. 1227/2011, motiv pentru care se solicită admiterea recursului, casarea sentinței recurate și trimiterea cauzei spre rejudecare în vederea judecării fondului acțiunii.

4. Apărările formulate în recurs Intimații-pârâți Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei și Președintele Autorității Naționale de Reglementare în Domeniul Energiei au formulat o întâmpinare comună prin care au invocat excepția insuficientei timbrări a recursului (care, ulterior nu a mai fost susținută, așa cum rezultă din încheierea de amânare a pronunțării), iar pe fond, au solicitat, respingerea recursului, ca nefondat, pentru apărările dezvoltate la dosar. II. Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, sentința recurată în raport cu motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul este fondat, urmând a se casa sentința atacată și a se trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.

2.1. Argumentele de fapt și de drept relevante. Înalta Curte apreciază a fi necesară examinarea, cu prioritate, a apărării formulate de recurenta-reclamantă A. S.R.L. prin intermediul notelor scrise înregistrate la dosar la 24.11.2025, referitoare la împrejurarea că decizia nr. 2966/28.05.2025 pronunțată de ÎCCJ-SCAF în dosarul nr. x/2024 poate fi opusă cu putere de lucru judecat față de ANRE, care a fost parte în acel dosar. Potrivit art. 431 alin. (2) C. proc. civ., "Oricare dintre părți poate opune lucrul anterior judecat într-un alt litigiu, dacă are legătură cu soluționarea acestuia din urmă." Or, în speță, recurenta-reclamantă nu poate solicita aplicarea prevederilor art. 431 alin. (2) C. proc.

civ., din moment ce recurenta, invocând în favoarea sa această decizie, nu a fost parte în litigiul anterior, care se referă la un alt operator. Trecând la analiza criticilor de nelegalitate invocate de recurentă, Înalta Curte reține, cu titlu prealabil, că instanța de fond a fost chemată a verifica legalitatea Deciziei nr. 80/19.01.2024 emise de Președintele Autorității Naționale de Reglementare în Domeniul Energiei, decizie care a statuat în sensul sancționării recurentei-reclamante A. S.R.L., după cum urmează: "Art. 3. Pentru încălcarea prevederilor art. 5 din Regulamentul (UE) nr. 1227/2011 al Parlamentului European și al Consiliului din 25 octombrie 2011 privind integritatea și transparența pieței angro de energie (REMIT), prin tranzacțiile efectuate cu furnizorul de energie electrică B. S.A., în zilele de 29.01.2021, 25.02.2021, prin tranzacțiile încheiate operatorul economic C. S.R.L.

în zilele de 16.02.2021, 22.02.2021 și prin tranzacțiile efectuate cu operatorul economic D. în zilele de 23.02.2021, 26.02.2021, faptă ce constituie contravenție potrivit prevederilor art. 93 alin. (1) pct. 42 din Legea energiei electrice și a gazelor naturale nr. 123/2012, cu modificările și completările ulterioare, se sancționează contravențional operatorul economic A. S.R.L., în calitate de titular al Licenței pentru activitatea de furnizare a energiei electrice nr. 2394/25.05.2023, în conformitate cu prevederile art. 93 alin. (2) pct. 2 lit. g) din Legea energiei electrice și a gazelor naturale nr. 123/2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 485 din 16 iulie 2012, cu modificările și completările ulterioare, și în conformitate cu prevederile Ordonanței Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările și completările ulterioare, cu amendă de 7,5 % din cifra de afaceri anuală realizată din activitatea licențiată aferentă anului financiar 2022, cifra de afaceri în cuantum de 673.295.016,29 RON.

Art. 4. (1) Prezenta decizie se comunică operatorului economic A. S.R.L., în termen de 15 zile de la data emiterii; [...] Art. 5 Prezenta decizie poate fi contestată în termen de 30 de zile de la data comunicării la Curtea de Apel București." De asemenea, prin această decizie, la art. 1, a fost aprobat Raportul de investigație în formă finală nr. 6857/18.01.2024 conținând concluziile finale ale investigației declanșate prin Decizia Președintelui ANRE nr. 44716/17.03.2023 la operatorul economic A. S.R.L. și, la art. 2, s-a finalizat investigația declanșată prin decizia menționată la operatorul economic A. S.R.L.. Prima instanță a admis excepția inadmisibilității acțiunii invocată de pârâta Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei, reținând, în esență, că decizia atacată nu are calitatea de act administrativ în accepțiunea prevederilor art. 2 alin. (1) lit. c) și art. 8 din Legea nr. 554/2004.

Contrar argumentelor instanței de fond și apărărilor formulate de intimata-pârâtă ANRE, Înalta Curte apreciază că decizia atacată este un veritabil act administrativ, iar nu o operațiune administrativă cu caracter prealabil emiterii procesului-verbal de sancționare contravențională.

Acest aspect este demonstrat chiar de textul de lege în vigoare la data de emiterii deciziei atacate (19.01.2024), respectiv art. 24 alin. (3) din Regulamentul pentru organizarea și desfășurarea activității de investigație în domeniul energiei privind funcționarea pieței angro de energie aprobat prin Ordinul Președintelui ANRE nr. 25/2017, potrivit căruia "decizia de finalizare a investigației și, după caz, decizia de sancționare prevăzută la art. 9 alin. (10) din prezentul regulament se supune/supun căilor de atac prevăzute de Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare". De altfel, la art. 5 al deciziei contestate se arată în mod expres că "Prezenta decizie poate fi contestată în termen de 30 de zile de la data comunicării la Curtea de Apel București". Înalta Curte nu poate primi argumentele intimatei-pârâte, formulate prin întâmpinare la recurs, în sensul că decizia Președintelui ANRE nu produce efecte juridice față de operator direct, ci doar față de echipa de investigație/agenții constatatori, care vor emite procesul-verbal de contravenție.

După cum reiese din chiar dispozitivul deciziei, aceasta este un veritabil act administrativ, prin care intimata-pârâtă a stabilit că s-a săvârșit o faptă contravențională, prin tranzacțiile cu energie electrică efectuate de recurenta-reclamantă A. S.R.L. în zilele de 29.01.2021 și 25.02.2021, cu operatorul economic B. S.A., în zilele de 16.02.2021 și 22.02.2021, cu operatorul economic C. S.R.L., iar în zilele de 23.02.2021 și 26.02.2021, cu operatorul economic D., și că există o încălcare a art. 5 din Regulamentul (UE) nr. 1227/2011 al Parlamentului European și al Consiliului din 25 octombrie 2011 (REMIT), faptă ce constituie contravenție potrivit prevederilor art. 93 alin. (1) pct. 42 din Legea energiei electrice și a gazelor naturale nr. 123/2012, cu modificărilei și completările ulterioare.

Totodată, același act administrativ a statuat că se sancționează contravențional recurenta-reclamantă, stabilind și sancțiunea contravențională concretă, cea a amenzii de 7,5% din cifra de afaceri anuală realizată din activitatea licențiată aferentă anului financiar 2022, cifră de afaceri în cuantum calculat de ANRE la 673.295.016,29 RON. Așadar, procesul-verbal de contravenție ce este încheiat ulterior are doar rolul de a aplica sancțiunea amenzii contravenționale, de a o calcula, existența faptei contravenționale și întinderea răspunderii contravenționale, inclusiv stabilirea sancțiunii concrete ca fiind amenda de 7,5% din cifra de afaceri fiind toate elemente ale deciziei de finalizare a investigației contestate.

În acest sens sunt și dispozițiile art. 23 alin. (6) din Regulamentul pentru organizarea și desfășurarea activității de investigație în domeniul energiei privind funcționarea pieței angro de energie, aprobat prin Ordinul ANRE nr. 25/2017, care enumeră măsurile care pot fi dispuse după primirea raportului de investigație finală, prin decizia de finalizare a investigației, între acestea fiind, la lit. f), "aplicarea de sancțiuni contravenționale în baza prevederilor art. 93 alin. (2) sau art. 195 din Legea nr. 123/2012, cu modificările și completările ulterioare". De asemenea, și dispozițiile art. 95 alin. (2) al Legii nr. 123/2012, în forma în vigoare la data emiterii deciziei, prevăd, că, pe baza unei proceduri aprobate de președintele ANRE (Ordinul nr. 13/2022 pentru aprobarea Procedurii privind stabilirea și individualizarea sancțiunilor contravenționale raportate la cifra de afaceri, de către Comitetul de reglementare al Autorității Naționale de Reglementare în Domeniul Energiei, ca urmare a acțiunilor de investigații), Comitetul de Reglementare stabilește și individualizează sancțiunile pentru contravențiile pentru care sunt prevăzute sancțiuni prin raportare la cifra de afaceri.

Trebuie reținute și dispozițiile art. 5 alin. (7) din O.U.G. nr. 33/2007 privind organizarea și funcționarea ANRE, conform cărora "(...) deciziile emise de președinte în exercitarea atribuțiilor sale pot fi atacate în contencios administrativ la Curtea de Apel București, în termen de 30 de zile (...) de la data la care au fost notificate părților interesate". Prin urmare, Decizia Președintelui ANRE nr. 80/19.01.2024 ce face obiectul prezentei acțiuni, în raport de cadrul normativ în vigoare la data emiterii sale, este un act administrativ, în înțelesul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004.

Aceasta prezintă elementele prevăzute de lege, fiind un act unilateral cu caracter individual emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea executării în concret a legii, care dă naștere unor raporturi juridice (de drept contravențional, în această situație), operatorul interesat, vătămat în drepturile sale legitime, putându-se adresa instanței de contencios administrativ pentru a o ataca. În acest cadru procesual, în fața instanței de contencios administrativ, reclamanta, considerându-se vătămată, în sensul art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, a contestat legalitatea și temeinicia acestei decizii, în mod eronat excepția inadmisibilității acțiunii fiind admisă de instanța de fond.

Nu în ultimul rând, este demn de reținut că Înalta Curte de Casație și Justiție - secția de contencios administrativ și fiscal a mai analizat aspectele puse în discuție (Decizia nr. 2743 din 22 mai 2025, Decizia nr. 2966 din 28 mai 2025), reținând, în esență, posibilitatea contestării deciziei emise de Președintele ANRE în temeiul art. 92 sau art. 95 din Legea nr. 123/2012 a energiei și gazelor naturale în fața instanței de contencios administrativ și fiscal. Prin urmare, vătămarea procesuală cauzată recurentei prin încălcarea dreptului său de acces la justiție nu poate fi remediată decât prin casarea hotărârii atacate și trimiterea cauzei primei instanțe în vederea rejudecării pe fond, pentru a se asigura părților accesul la dublul grad de jurisdicție.

2.2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs. Față de considerentele expuse, Înalta Curte, în baza dispozițiilor art. 497 C. proc. civ. și art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, va admite recursul, va casa hotărârea recurată și va dispune trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiași instanțe.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

DECIDE Admite recursul declarat de recurenta-reclamantă A. S.R.L. împotriva sentinței civile nr. 2141 din data de 19 decembrie 2024 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal. Casează sentința recurată și trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe. Definitivă. Soluția va fi pusă la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței. Pronunțată astăzi, 11 decembrie 2025.