ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2966/2025

Ședința publică din data de 28 mai 2025

Asupra recursurilor de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 20.02.2024 pe rolul Curții de Apel București, secția a X-a contencios administrativ și fiscal și pentru Achiziții Publice, sub nr. x/2024, reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei, a solicitat ca, prin sentința care se va pronunța, să se dispună anularea deciziei Președintelui ANRE nr. 82/19.01.2024, precum și a operațiunilor administrative prealabile care au stat la baza emiterii acestuia, anume Raportul de investigație ANRE nr. x/18.01.2024; suspendarea în integralitate a executării actului administrativ unilateral reprezentat de decizia atacată până la soluționarea definitivă a cauzei; obligarea ANRE la plata cheltuielilor de judecată efectuate de reclamantă.

Prin sentința nr. 82 din 05 iunie 2024, Curtea de Apel București, secția a X-a de contencios administrativ și fiscal și pentru achiziții publice a admis cererea de suspendare formulate de reclamantă, a dispus suspendarea executării deciziei Președintelui ANRE nr. 82/19.01.2024 până la soluționarea definitivă a cauzei. A admis cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A. S.R.L. în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei și a anulat decizia nr. 82/19.01.2024 emisă de Președintele ANRE.

Recurenta-pârâtă Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei (ANRE) a declarat recurs principal împotriva sentinței civile nr. 82 din 05 iunie 2024 a Curții de Apel București, secția a X-a de contencios administrativ și fiscal și pentru achiziții publice.

În motivarea cererii de recurs, întemeiată în drept pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 C. proc. civ., recurenta-pârâtă a arătat, în esență, că sentința instanței de fond este nelegală. Astfel, nu a fost respectat dreptul său la apărare, dar și principiul contradictorialității, neavând posibilitatea să se apere în raport de cele 2 opinii de specialitate juridică depuse la unicul termen de judecată în fața Curții de Apel București, iar sentința nu este motivată, nefiind prezentate argumentele pentru unele soluții, pe de o parte, iar pe de altă parte, preluând instanța în cvasi integralitate argumentele reclamantei-intimate, ceea ce echivalează cu nemotivarea hotărârii.

S-a mai susținut că instanța de fond nu putea intra pe tărâmul contravențional, atâta vreme cât decizia contestată nu este o decizie de sancționare, ci una de stabilire și individualizare a unei sancțiuni care a fost aplicată în concret de către agenții constatatori/echipa de investigație prin proces-verbal de constatare și sancționare a contravențiilor. Potrivit recurentei-pârâte, decizia contestată nu este un act administrativ de sine stătător, ci un act premergător, emis în cadrul procedurii de sancționare descrise în capitolul Contravenții al Legii nr. 123/2012. Nefiind un litigiu contravențional, nu se putea reține de către instanță neaplicarea legii contravenționale mai favorabile sau lipsa analizării unui atare aspect de către Comitetul de Reglementare, care nu are atribuții în materie contravențională.

A invocat recurenta-pârâtă că Ordinul ANRE nr. 13/2022 nu este o normă contravențională, această concluzie a instanței contravenind prevederilor art. 1 din O.G. nr. 2/2001, cât timp ANRE nu este printre entitățile care pot reglementa în materie contravențională. Recurenta-pârâtă a învederat că, în opinia sa, Ordinul nr. 13/2022 este o normă procedurală, de imediată aplicare, în acord cu dispozițiile art. 95 alin. (2) din Legea nr. 123/2012, circumstanța atenuantă și circumstanța agravantă reținute în temeiul Procedurii aprobate prin Ordinul nr. 13/2022 reprezentând aplicații concrete ale circumstanțelor atenuante și agravante din art. 21 alin. (3) din O.G. nr. 2/2001.

Cât privește stabilirea și individualizarea sancțiunii la 6% din cifra de afaceri a operatorului, în condițiile în care limitele stabilite de lege erau între 5 și 10 % din cifra de afaceri, prin aplicarea unor circumstanțe atenuante și agravante care reprezintă în esență circumstanțe personale ale contravenientului, acestea nu au adus niciun fel de vătămare operatorului și nu cuprind niciun element de nelegalitate. Interpretarea realizată de instanța de fond asupra modului în care se calculează cifra de afaceri a operatorului încalcă principiul ubi lex non distinguit, nec nos distinguere debemus și este contrară voinței legiuitorului primar.

În legătură cu soluționarea cererii de suspendate a executării deciziei, recurenta-pârâtă a arătat că instanța a prejudecat fondul cauzei, atunci când a constatat îndeplinirea condiției privind cazul temeinic justificat, nefiind îndeplinite, de altfel, niciuna dintre cele două condiții sine qua non pentru admiterea unei cereri de suspendare. Paguba iminentă nu există, de vreme ce decizia contestată nu produce efecte juridice față de operator direct, ci exclusiv față de agenții constatatori/membrii echipei de investigație, iar efectul deciziei s-a produs doar prin emiterea procesului-verbal de constatare și sancționare a contravențiilor, care, fiind contestat în alt dosar, pe calea plângerii contravenționale, este deja suspendat de la executare ope legis.

Singurele critici de nelegalitate care ar fi putut fi formulate și analizate în contencios administrativ ar fi fost pretinsa nerespectare a Procedurii, respectiv cele referitoare la nerespectarea legislației în ceea ce privește competenta Comitetului de Reglementare de a stabili si individualiza sancțiunea, prin raportare la cifra de afaceri.

S-a mai susținut de către recurenta-pârâtă că instanța de fond a interpretat eronat reglementarea europeană incidentă speței, respectiv Regulamentul UE nr. 1227/2011 (REMIT), în special lipsa necesității existenței unei intenții și a dovedirii unei înțelegeri prealabile. Cu privire la aceste aspecte, judecătorul fondului nu a făcut nicio referire la apărările ANRE din care ar fi rezultat, în mod indubitabil, că de natura faptei de manipulare nu este nici existența/dovedirea intenției, dar nici dovedirea unei înțelegeri prealabile. De asemenea, nu a oferit nicio explicație instanța de fond referitoare la aspectele invocate de ANRE în ceea ce privește standardul de probă aplicabil situațiilor specifice reglementate de REMIT, făcând confuzie între piețele pe care se efectuează tranzacții cu energie electrică în România, ceea ce denotă o neînțelegere a reglementărilor elementare privind existența și funcționarea piețelor de energie electrică. Astfel de comportamente pe piață, precum cel al reclamantei, au un impact potențial semnificativ asupra pieței în ansamblu, chiar și atunci când acesta nu poate fi cuantificat. Mai mult decât atât, chiar dacă impactul tranzacțiilor ar fi fost unul redus, în acest caz, precedentul creat prin acceptarea unor astfel de practici ar putea duce la comportamente similare în viitor, afectând grav integritatea pieței pe termen lung, Tolerarea unor astfel de practici creează un precedent periculos, amplificând riscul de manipulare pe scară largă și compromițând funcționarea eficientă a pieței.

La rândul său, recurenta-reclamantă A. S.R.L. a declarat recurs incident împotriva aceleiași sentințe, întemeiat în drept pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 și pct. 8 și art. 491 C. proc. civ., solicitând Înaltei Curți casarea în parte a sentinței sub aspectul modalității de soluționare a unora dintre criticile sale de nelegalitate și, în rejudecare, admiterea cererii sale și în privința acestora, anume stabilirea și individualizarea sancțiunii contravenționale prin decizia ANRE atacată în temeiul unui act normativ care nu are valoare de lege, respectiv emiterea deciziei ANRE pe baza unui Raport de investigație semnat de persoane care nu au constatat personal și nemijlocit faptele imputate reclamantei în cursul procedurii de investigație desfășurate de ANRE.

A susținut recurenta-reclamantă că Ordinul ANRE nr. 13/2022 nu are valoare de lege, contrar art. 2 alin. (1) și (2) din O.G. nr. 2/2001, astfel încât autoritatea nu putea stabili și individualiza sancțiunea, aplica circumstanțe agravante în temeiul acestui ordin. De asemenea, decizia atacată este nelegală, deoarece este emisă pe baza unui Raport de investigație semnat de persoane care nu au constatat personal și nemijlocit faptele imputate A. în cursul procedurii de investigație desfășurate de ANRE. Art. 15 alin. (1) din O.G. nr. 2/2001 impune îndeplinirea de către oricare agent constatator a uneia dintre cele 2 ipoteze care ar fi putut conferi forță probantă actului de sancționare: agentul constatator constată fapta contravențională ex propriis sensibus sau agentul constatator nu constată fapta contravențională ex propriis sensibus, însă ea rezultă din probele pe care agentul le administrează nemijlocit în vederea dovedirii fapte.

Recurenta-reclamantă A. S.R.L. a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului principal formulat de recurenta-pârâtă ANRE ca nefondat.

În susținerea poziției sale procesuale, recurenta-reclamantă a învederat, în esență, că soluția instanței de fond este legală, decizia contestată fiind emisă cu aplicarea retroactivă a unor norme de drept în defavoarea sa, respectiv Ordinul nr. 13/2022, încălcând flagrant principiul fundamental al neretroactivității și calculând eronat sancțiunea contravențională prin raportare la cifra de afaceri cumulată din două licențe - producător și furnizor. Instanța de fond a motivat în mod corespunzător soluția, iar criticile vizând nerespectarea dreptului la apărare sunt nefondate, pe de o parte fiind vorba de concluzii care prezintă 2 opinii de specialitate juridice relevante pentru speță, iar nu de probe, iar pe de altă parte, recurenta-pârâtă neatacând încheierea din 22.05.2024 cu recurs, cele dispuse intrând în puterea lucrului judecat.

S-a mai arătat că sentința primei instanțe a arătat pe larg că probațiunea administrată în dosar nu dovedește existența unei fapte contravenționale nici sub aspectul unui efectul manipulatoriu, nici sub aspectul unei intenții manipulatorii. Fără excepție, criticile ANRE cu privire la raționamentul de fond pentru care Curtea de Apel București a reținut lipsa efectului manipulatoriu/intenției manipulatorii reprezintă critici de temeinicie, care privesc modalitatea de evaluare a probatoriului, respectiv a împrejurărilor factuale relevante, fiind deci inadmisibile.

S-a formulat de către ANRE întâmpinare la recursul incident, solicitându-se respingerea acestuia ca nefondat, arătându-se că cele două critici de nelegalitate susținute prin acțiunea introductivă, respectiv: criteriile de individualizare a sancțiunii stabilite împotriva A. prin decizia atacată nu sunt reglementate prin actele normative strict și limitativ prevăzute de art. 2 alin. (1) și (2) din O.G nr. 2/2001, respectiv decizia atacată a fost emisă pe baza unui Raport de investigație care este semnat de persoane care nu au constatat personal și nemijlocit faptele imputate A. în cursul procedurii de investigație desfășurate de ANRE, sunt neîntemeiate.

Conform O.G. nr. 2/2001, doar fapta contravențională și limitele amenzii trebuie stipulate în legea primară, neputându-se extinde interpretarea legiuitorului din O.G. nr. 2/2001, care este foarte clară în acest sens, astfel încât să se poată reține că inclusiv criteriile de individualizare ar trebui să fie stipulate exclusiv prin legea primară. În acord cu lipsa unei prevederi exprese a legiuitorului primar din cuprinsul O.G. nr. 2/2001 de a se stabili criteriile de individualizare exclusiv prin lege primară, tot legiuitorul primar a modificat Legea nr. 123/2012, prin O.U.G. nr. 143/2021, și a stipulat că în cazul contravențiilor pentru care sunt prevăzute sancțiuni prin raportare la cifra de afaceri, stabilirea și individualizarea sancțiunilor se vor realiza de către Comitelui de Reglementare pe baza unei proceduri aprobate de președintele ANRE. Astfel a fost emisă Procedura privind stabilirea și individualizarea sancțiunilor contravenționale raportate la cifra de afaceri, de către Comitetul de reglementare al Autorității Naționale de Reglementare în Domeniul Energiei, ca urmare a acțiunilor de investigații, care a fost aprobată prin Ordinul președintelui ANRE nr. 13/2022. Circumstanța atenuantă reținută în temeiul Procedurii aprobate prin Ordinul nr. 13/2022, respectiv aceea că operatorul "a colaborat în mod efectiv și pe deplin cu ANRE" și circumstanța agravantă - "săvârșirea de către același autor a unei încălcări identice sau similare cu încălcarea constatată printr-o decizie anterioară a președintelui ANRE" reprezintă aplicații concrete ale circumstanțelor personale ale contravenientului, așa cum sunt acestea referite în art. 21 alin. (3) din O.G. nr. 2/2001.

S-a mai susținut că s-a efectuat completarea echipei de investigație cu respectarea dispozițiilor Ordinului ANRE nr. 25/2014, legea prevăzând în mod expres posibilitatea modificării echipei, nefiind stipulat un moment limită al stadiului investigației până la care această modificare ar putea interveni. Pe de altă parte, fapta contravențională se constată de o echipă de investigatori, iar nu de o singură persoană.

Recursul principal formulat de Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei (ANRE)

Examinând sentința atacată prin prisma criticilor formulate prin cererea de recurs principal și a apărărilor formulate prin întâmpinare, raportat la dispozițiile legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, urmând a fi respins.

Recurenta-pârâtă ANRE a criticat soluția instanței de fond, invocând motivele de casare reglementate de art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 C. proc. civ.

Cazul de casare prevăzut de pct. 5 al art. 488 alin. (1) C. proc. civ. intervine în situația de încălcare de către instanța de fond a regulilor de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității. Înalta Curte constată că nu este incident în cauză acest motiv de casare, pentru argumentele ce vor fi expuse. Astfel, recurenta-pârâtă a susținut că soluția instanței de fond s-a întemeiat, în mare parte, pe opinia de specialitate a prof. univ. dr. B., însă această probă nu a fost încuviințată ca atare, în condiții de contradictorialitate, fiind calificată nelegal de instanța de fond ca reprezentând "concluzii scrise".

Or, Înalta Curte arată că, deși, într-adevăr, încălcarea principiului contradictorialității care guvernează procesul civil reprezintă o neregularitate care poate fi subsumată acestui motiv de casare, în cauză nu poate fi reținută încălcarea acestui principiu. În mod corect instanța de fond nu a dat acestei opinii valența unei probe, în sensul art. 250 C. proc. civ., menționând acest lucru expres în încheierea de ședință din 22.05.2024, prin care s-a pronunțat, în condiții de contradictorialitate, cu privire la probele solicitate de părți în cauză.

O interpretare în drept, precum cea prezentată de reclamanta-intimată prin cele 2 opinii de specialitate, nu poate reprezenta un mijloc de probă, fiind evident că nu poate tinde a dovedi un act juridic sau un fapt, acesta fiind obiectul probei, după cum prescrie art. 250 C. proc. civ., anterior menționat.

Mai mult decât atât, contrar celor susținute de recurenta-pârâtă, care a susținut că s-a administrat de fapt o veritabilă expertiză extrajudiciară, sub forma celor 2 opinii de specialitate prezentate - B. și C., Înalta Curte reține că nicăieri în cuprinsul sentinței nu se fac trimiteri la aceste opinii de specialitate, nu sunt valorificate așadar de instanță în sensul pretins de recurentă, de probă.

A mai invocat recurenta-pârâtă ANRE încălcarea dreptului său la apărarer, prin neacordarea unui nou termen de judecată pentru a-și pregăti apărarea, în raport de înscrisurile depuse de reclamantă în procedura scrisă și de susținerile acesteia din răspunsul la întâmpinare. Înalta Curte nu poate primi nici această critică, subsumată aceluiași motiv de casare, constatând că fiecare dintre părți avea cunoștință, la termenul de judecată din 22.05.2024, de toate apărările și de toate susținerile celeilalte părți, astfel încât dreptul la apărare a fost respectat. Instanța a avut în vedere atunci când a respins cererea de amânare a pârâtei și urgența pricinii, în raport de efectele deciziei atacate asupra activității curente a reclamantei, o activitate ce implică atât contracte de furnizare de valoare mare în derulare, cât și achiziții lunare de energie electrică și gaze naturale din piață, respectiv de pe Bursa Română de Mărfuri. Deopotrivă, instanța a amânat pronunțarea la data de 05.06.2024, astfel încât părțile au avut și posibilitatea de a a depune concluzii scrise.

Trecând la analiza motivelor de recurs subsumate cazului de casare de la pct. 6 al art. 488 alin. (1) C. proc. civ., Curtea reține că recurenta-pârâtă a reluat, pe de o parte, susținerile sale vizând opiniile de specialitate depuse de reclamantă, însă insistând asupra unei nemotivări corespunzătoare a încheierii din 22.05.2024. Pe de altă parte, recurenta a învederat instanței de recurs că judecătorul fondului nu s-a aplecat asupra susținerilor sale din concluziile scrise vizând diferența de natură juridică între decizia atacată în contencios administrativ și procesul-verbal de sancționare contravențională, decizia neproducând efecte juridice per se față de operator, ci doar față de echipa de investigație/agenții constatatori care au în competență emiterea procesului-verbal de contravenție și asupra aspectelor vizând posibilitatea instanței de contencios administrativ de a se pronunța pe chestiuni date în competența exclusivă a instanței de drept comun investite cu soluționarea plângerilor contravenționale. A mai fost invocat caracterul pretins confuz al considerentelor sentinței recurate cu privire la aspectul diferenței contencios administrativ - contravențional, cât și omisiunea de a se analiza apărările sale vizând existența pagubei iminente a reclamantei, în condițiile în care atacarea procesului-verbal de contravenție a suspendat executarea acestuia, suspendarea executării deciziei președintelui ANRE nr. 82/2024 fiind, deci, fără obiect.

De asemenea, a arătat recurenta-pârâtă că sunt motive cotradictorii în considerente în ceea ce privește statuările vizând aplicarea cu caracter retroactiv a unor norme de drept contravențional, vizând legalitatea semnării Raportului de investigație, vizând respectarea principiului legalității sancțiunii în materie contravențională și, totodată, instanța de fond și-ar fi însușit susținerile reclamantei, fără a demonstra un raționament juridic propriu.

Or, arată Înalta Curte, sentința atacată este motivată, rezultând din cuprinsul acesteia motivele pentru care instanța de fond a admis atât cererea de suspendare a deciziei contestate, nr. 82/2024 a Președintelui ANRE, cât și cererea reclamantei de anulare a acesteia. Contrar afirmațiilor recurentei-pârâte, Înalta Curte reține că judecătorul fondului a expus argumentat în considerentele hotărârii atacate care sunt motivele pentru care a primit apărările reclamantei, pe fiecare dintre cele 3 paliere independente ale acțiunii - retroactivitatea Ordinului ANRE nr. 13/2022, greșita stabilire a sancțiunii raportat la cifra de afaceri a reclamantei, nesăvârșirea faptei contravenționale imputate reclamantei, subliniind, deopotrivă, și ce critici de nelegalitate formulate de reclamanta A. nu a primit. Motivarea sentinței instanței de fond nu este nici confuză, nici contradictorie, neputându-se vorbi de o neanalizare a susținerilor părților, de o preluare necenzurată a argumentelor unei părți, de o lipsă de analiză a unor apărări sau de nemotivarea sentinței în sensul cazului de recurs de la pct. 6 al art. 488 C. proc. civ.

Un proces civil finalizat prin hotărârea care dezleagă fondul, soluționat cu respectarea garanțiilor instituite de art. 6 paragraf 1 din Convenția Europeană privind Drepturile Omului, include, printre altele, dreptul părților de a fi în mod real "ascultate", adică în mod corect examinate pretențiile de către instanța sesizată, aspect care să se reflecte în hotărârea pronunțată. În scopul respectării acestui drept, instanței de judecată îi incumbă obligația de a proceda la un examen efectiv, real si consistent al mijloacelor, argumentelor si elementelor de probă ale parților, cel puțin pentru a le aprecia pertinența în determinarea situației de fapt (a se vedea hot. CEDO din 28.04.2005 în cauza Albina c. României si hot. CEDO din 15.03.2007 în cauza Gheorghe c. României).

Tocmai acest lucru l-a făcut instanța de fond, motivarea sentinței de admitere a acțiunii fiind pertinentă, completă și accesibilă. Înalta Curte apreciază că au fost analizate, în substanța lor, motivele de nelegalitate invocate de reclamanta-intimată și apărările pârâtei-recurente, instanța având, de altfel, obligația de a răspunde argumentelor esențiale invocate de părți, iar nu tuturor subargumentelor aduse de acestea. Deopotrivă, judecătorul nu trebuie să răspundă în mod special fiecărui argument, fiind suficient să rezulte că a răspuns acestor argumente chiar în mod implicit.

De asemenea, deși instanța de fond a găsit întemeiate criticile de nelegalitate ale reclamantei ce vizau încălcarea principiului tempus regit acum, aplicarea retroactivă a Ordinului nr. 13/2022 în defavoarea reclamantei-operator sancționat, critici care, odată primite, atrăgeau anularea actului administrativ, a pășit și la analiza legalității stabilirii sancțiunii contravenționale în raport de cifra de afaceri cumulată pentru cele două licențe ale reclamantei, precum și la verificarea existenței faptei imputate reclamantei: tranzacții de tip A-B-A, fapte/intenție de manipulare a pieței ori tranzacții legitime.

Cât privește încălcarea și aplicarea greșită a normelor de drept material, corespunzător motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 Cod, acest motiv devine incident atunci când instanța de fond, deși a recurs la textele de lege aplicabile substanțial speței, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit. Înalta Curte constată că sentința instanței de fond este legală și din această perspectivă.

Astfel, recurenta-pârâtă ANRE a susținut că nu erau îndeplinite condițiile pentru suspendarea executării actului administrativ contestat, decizia Președintelui ANRE nr. 82/19.01.2024 de finalizare a investigației și, totodată, că în mod greșit Curtea de Apel București a anulat aceeași decizie, reținând aplicarea retroactivă a Ordinului nr. 13/2022 și greșita modalitate de calcul a cifrei la afaceri a operatorului la stabilirea sancțiunii, dar și interpretând greșit Regulamentul european REMIT, atât cu privire la lipsa necesității existenței unei intenții și a dovedirii unei înțelegeri prealabile, cât și cu privire la standardul de probă aplicabil situațiilor reglementate de REMIT.

Criticile aduse de recurenta-pârâtă ANRE sentinței instanței de fond privind greșita aplicare a normelor de drept material la soluționarea cererilor de suspendare și de anulare a deciziei Președintelui ANRE nr. 18/19.01.2024, vor fi analizate împreună de instanța de recurs, având în vedere că principalul temei al admiterii acestora a fost încălcarea de către ANRE a principiului neretroactivității legii.

Reține Înalta Curte, cu titlu prealabil, că instanța de fond era chemată a verifica legalitatea unui act administrativ, decizia sus-menționată, nr. 82/2024 a Președintelui ANRE, decizie care a statuat în sensul sancționării reclamantei-intimate A. S.R.L., după cum urmează:

"Art. 3. Pentru încălcarea prevederilor art. 5 din Regulamentul (UE) nr. 1227/2011 al Parlamentului European și al Consiliului din 25 octombrie 2011 privind integritatea și transparenta pieței angro de energie (REMIT), faptă ce constituie contravenție potrivit prevederilor art. 93 alin. (1) pct. 42 din legea energiei electrice și a gazelor naturale nr. 123/2012, cu modificările și completările ulterioare, se sancționează contravențional operatorul economic licențiat A. S.R.L., în calitate de titular at Licenței pentru activitatea de furnizare a energiei electrice nr. 2089, acordată prin Decizia președintelui ANRE nr. 977 din 13.06.2018 și Licenței pentru activitatea de exploatare comerciala a capacităților de producere a energiei electrice nr. 1726. acordată societății D.. prin Decizia președintelui ANRE nr. 2651 din 10.12.2014. cu modificările ulterioare, valabilă până la data de 10.12.2039, respectiv 25 de ani de la dala acordării, cu amenda de 6% din cifra de afaceri anuală realizată din activitatea licențiată aferentă anului financiar 2022, cifra de afaceri în cuantum de 1.668.444.602 RON, pentru tranzacțiile cu energie electrică efectuate în zilele de 16.02.2021 și 22.02.2021 cu operatorul economic E. S.R.L., în conformitate cu prevederile art. 93 alin. (2) pct. 2 lit. g) din Legea energici electrice și a gazelor naturale nr. 123/2012, cu modificările și completările ulterioare, și în conformitate cu prevederile Ordonanței Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor, aprobata cu modificări și completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările și completările ulterioare".

Că această decizie este un veritabil act administrativ, iar nu o operațiune administrativă cu caracter prealabil emiterii procesului-verbal de sancționare contravențională, cum afirmă recurenta, o demonstrează chiar textul de lege în vigoare la data de 19.01.2024, respectiv art. 24 alin. (3) din Regulamentul pentru organizarea și desfășurarea activității de investigație în domeniul energiei privind funcționarea pieței angro de energie aprobat prin Ordinul Președintelui ANRE nr. 25/2017, potrivit căruia "decizia de finalizare a investigației și, după caz, decizia de sancționare prevăzută la art. 9 alin. (10) din prezentul regulament se supune/supun căilor de atac prevăzute de Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare". De altfel, la art. 5 al deciziei contestate se arată expres:

"Art. 5. Prezenta decizie poate fi contestată în termen de 30 de zile de la data comunicării la Curtea de Apel București".

Înalta Curte nu poate primi argumentul recurentei-pârâte în sensul că decizia Președintelui ANRE nu produce efecte juridice față de operator direct, ci doar față de echipa de investigație/agenții constatatori, care vor emite procesul-verbal de contravenție.

Decizia contestată este un veritabil act administrativ, prin care pârâta-recurentă a stabilit că s-a săvârșit o faptă contravențională, prin tranzacțiile cu energie electrică efectuate de reclamanta-intimată în zilele de 16.02.2021 și 22.02.2021 cu operatorul economic E. S.R.L, că există o încălcare a prevederilor art. 5 din Regulamentul (UE) nr. 1227/2011 al Parlamentului European și al Consiliului din 25 octombrie 2011 privind integritatea și transparenta pieței angro de energie (REMIT), fapta constituind contravenție, potrivit prevederilor art. 93 alin. (1) pct. 42 din Legea energiei electrice și a gazelor naturale nr. 123/2012, cu modificările și completările ulterioare. Deopotrivă, același act administrativ statuează că se sancționează contravențional reclamanta-intimată, stabilind și sancțiunea contravențională concretă, cea a amenzii de 6% din cifra de afaceri anuală realizată din activitatea licențiată aferentă anului financiar 2022, cifră de afaceri în cuantum calculat de ANRE de 1.668.444.602 RON.

Așadar, procesul-verbal de contravenție ce a fost încheiat ulterior a avut doar rolul de a aplica sancțiunea amenzii contravenționale, de a o calcula, existența faptei contravenționale și întinderea răspunderii contravenționale, inclusiv stabilirea sancțiunii concrete ca fiind amenda de 6% din cifra de afaceri fiind toate elemente ale deciziei de finalizare a investigației contestate. În acest sens sunt și dispozițiile art. 23 alin. (6) din Regulamentul funcționarea pieței angro de energie, aprobat prin Ordinul ANRE nr. 25/2017, care enumeră măsurile care pot fi dispuse după primirea raportului de investigație finală, prin decizia de finalizare a investigației, între acestea fiind (lit. f): aplicarea de sancțiuni contravenționale în baza prevederilor art. 93 alin. (2) sau art. 195 din Legea nr. 123/2012, cu modificările și completările ulterioare, dar și dispozițiile art. 95 alin. (2) al Legii nr. 123/2012 în forma în vigoare la data deciziei, potrivit cărora Comitetul de Reglementare, pe baza unei proceduri (n.b. Ordinul nr. 13/2022), stabilește și individualizează sancțiunile pentru contravențiile pentru care sunt prevăzute sancțiuni prin raportare la cifra de afaceri.

Reține Înalta Curte așadar că decizia Președintelui ANRE nr. 82/2024, în raport de cadrul normativ în vigoare la data emiterii sale, este un act administrativ, în înțelesul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, întrucât este un act unilateral cu caracter individual emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea executării în concret a legii, care dă naștere unor raporturi juridice (de drept contravențional, în această situație), operatorul interesat, vătămat în drepturile sale legitime, putându-se adresa instanței de contencios administrativ pentru a o ataca. În acest cadru procesual, în fața instanței de contencios administrativ, reclamanta a contestat temeiul juridic în baza căruia s-a stabilit răspunderea sa contravențională, cu precădere, din perspectiva respectării principiului tempus regit actum în ceea ce privește aplicarea circumstanțelor agravante reglementate de Ordinul nr. 13/2022.

Cu privire la natura juridică a normelor cuprinse în Ordinul nr. 13/2022, invocat de recurenta-pârâtă în deciza contestată ca temei al stabilirii limitelor răspunderii contravenționale a reclamantei-intimate, din perspectiva evaluării gravității faptei pretins comise și, corelativ, a stabilirii sancțiunii contravenționale de aplicat, Înalta Curte apreciază că acestea sunt norme de drept material, substanțial, iar nu norme de procedură, de imediată aplicare, cum pretinde recurenta-pârâtă.

Astfel, decizia atacată, făcând trimitere la criteriile prevăzute în Procedura privind stabilirea si individualizarea sancțiunilor contravenționale raportate la cifra de afaceri, de către Comitetul de Reglementare al Autorității Naționale de Reglementare în Domeniul Energici, aprobată prin Ordinul Președintelui ANRE nr. 13/2022, a reținut anumite criterii de individualizare a sancțiunii ce urma a avea în vedere cifra de afaceri a reclamantei: o circumstanță agravantă, prevăzută de art. 24 lit. a) din Ordinul nr. 13/2022 (operatorul economic A. S.R.L. a fost subiectul altor 2 notificări tip RTS care au vizat același tip de comportament de tranzacționare: încheierea de tranzacții cu bilanț fizic nul si bilanț valoric diferit de zero care au ca efect transferul unor sume de bani din contul unui participant în contul partenerului de tranzacție (tranzacții de spălare A-B-A - circumstanța vizând săvârșirea de către același autor a unei încălcări identice sau similare cu încălcarea constatată printr-o decizie anterioară a președintelui ANRE), pe baza căreia s-a stabilit în decizie gravitatea medie a faptei și o circumstanță atenuantă, prevăzută de art. 23 lit c din Ordinul nr. 13/2022 (faptul că, pe perioada desfășurării acțiunii de investigație, reprezentanții A. S.R.L. au colaborat în mod efectiv și pe deplin cu ANRE).

Or, normele care reglementează agravarea sau atenuarea răspunderii sunt, cu evidență, norme de drept substanțial, iar nu norme de procedură, acestora din urmă circumscriindu-li-se doar regulile de procedură pentru autoritate în derularea investigației. Normele de procedură nu pot institui criterii de evaluare a gravității faptei ori de individualizare a sancțiunilor contravenționale.

Ca atare, o reglementare legală privind posibilitatea de valorificare a unor circumstanțe agravante trebuie să existe la data săvărșirii faptei contravenționale, iar nu doar la data stabilirii răspunderii contravenționale, o interpretare contrară afectând în substanță principiul neretroactivității legii, consacrat la nivel constituțional. Nu este suficient, constată Înalta Curte, că O.G. nr. 2/2001 prevede generic posibilitatea aplicării unor circumstanțe agravante ori atenuante de răspundere contravențională, în cauza de față fiind în situația unei reglementări exprese în domeniul funcționării pieței angro de energie, a unor circumstanțe agravante, respectiv atenuante specifice acestui domeniu, reglementate explicit prin Ordinul Președintelui ANRE nr. 13/2022.

Ordinul Președintelui ANRE nr. 13/2022 a intrat în vigoare la data de 28.02.2022, când a fost publicat în Monitorul Oficial, Partea I, nr. 195/28.02.2022, faptele imputate reclamantei-intimate, așadar și coordonatele unui posibil raport de drept contravențional, substanța răspunderii contravenționale: faptă, elemente constitutive ale contravenției, limite sancțiuni contravenționale, circumstanțe agravante și atenuante, fiind guvernate de legea în vigoare la data săvârșirii, adică 16.02.2021 și 22.02.2021, cu excepția situației în care noua normă ar fi cuprins dispoziții mai favorabile celui sancționat (art. 12 alin. (2) teza finală din O.G. nr. 2/2001).

Având în vedere că decizia atacată a fost emisă de către recurenta-pârâtă cu aplicarea retroactivă a Ordinului nr. 13/2022, în ceea ce privește agravarea răspunderii reclamantei A. (circumstanța agravanță de la art. 24 lit. a), reținându-se o agravantă de răspundere (parte integrantă a procesului de stabilire a sancțiunii contravenționale) neprevăzută de lege la data pretinselor fapte, s-a contravenit principiului tempus regit actum consacrat de art. 12 alin. (2) teza finală din O.G. nr. 2/2001, în mod corect instanța de fond stabilind că această decizie este nelegală.

Constată Înalta Curte că acest motiv de nelegalitate invocat de reclamantă și reținut de prima instanță conduce de sine stătător, de plano la anularea deciziei contestate, astfel încât nu se mai impune o analiză a criticilor recurentei-pârâte vizând aprecierea instanței de fond asupra legalității stabilirii sancțiunii contravenționale în raport de cifra de afaceri cumulată pentru cele două licențe ale reclamantei-intimate, respectiv asupra existenței încălcării Regulamentului UE nr. 1227/2011 (REMIT) și a standardului de probă specific situațiilor reglementate de Regulament.

Cât privește soluția dată cererii de suspendare a executării actului administrativ, criticată și în considerarea cazului de casare prevăzut la pct. 8 al art. 488 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte reține, pe de o parte, că cele sus-statuate cu privire la nelegalitatea deciziei, avute în vedere ca atare și de judecătorul fondului, reprezentau argumente solide pentru reținerea cazului bine justificat, existând un interes al reclamantei în promovarea acestei cereri, distinct de efectul suspensiv al promovării plângerii contravenționale împotriva procesului-verbal de contravenție emis ulterior, la care face trimitere recurenta-pârâtă, date fiind consecințele acestei decizii asupra activității sale licențiate pe piața de energie și gaze naturale, corect punctate de instanța de fond în sentință, acestea din urmă fiind de natură a dovedi și paguba iminentă la care face referire art. 15 raportat la art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Recursul incident formulat de A. SRL

Recursul incident promovat de reclamantă împotriva aceleiași sentințe a fost întemeiat în drept pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 și pct. 8 și art. 491 C. proc. civ., criticile vizând soluția instanței de fond de înlăturare a apărărilor sale privind stabilirea și individualizarea sancțiunii contravenționale prin decizia ANRE atacată în temeiul unui act normativ care nu are valoare de lege, Ordinul ANRE nr. 13/2022, respectiv emiterea deciziei ANRE pe baza unui Raport de Investigație semnat de persoane care nu au constatat personal și nemijlocit faptele imputate reclamantei în cursul procedurii de investigație desfășurate de ANRE.

Criticile reclamantei-recurente, ce pot fi subsumate doar cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., sunt nefondate. Constată Înalta Curte că soluția dată recursului principal confirmă încălcarea de către ANRE a principiului tempus regit actum prin reținerea unei circumstanțe agravante neprevăzute de lege la data săvârșirii pretinselor fapte, contrar art. 12 alin. (2) teza finală din O.G. nr. 2/2001.

Cât privește Ordinul ANRE nr. 13/2022, act administrativ cu caracter normativ, acesta nu stabilește însă contravenția, ci doar circumstanțe atenuante și agravante, care să permită individualizarea sancțiunilor între limita minimă și ce maximă, fapta reținută în sarcina reclamantei fiind reglementată, în acord cu art. 2 alin. (1) din O.G. nr. 2/2001, prin lege: art. 93 alin. (1) pct. 42 din Legea nr. 123/2012, tot legea stabilind limitele minime și maxime ale amenzii între 5% și 10% din cifra de afaceri.

De asemenea, semnarea Raportului de investigație de membrii echipei, așa cum ea a fost modificată potrivit Ordinului nr. 25/2017 (completare cu un membru la data de 11.01.2024), nu reprezintă un viciu de nelegalitate extrinsec al deciziei atacate. Așa cum corect a subiniat instanța de fond, Ordinul ANRE nr. 25/2017 face trimitere la "echipă" atunci când se referă, în art. 23, la raportul de investigație ori la raportul de investigație finală, așadar susținerile reclamantei-recurente nu pot fi primite, o interpretare a art. 15 alin. (1) din O.G. nr. 2/2001 în sensul dorit de reclamantă îndepărtându-se de la scopul reglementării și neavând în vedere specificul activității de investigație pe piața angro de energie.

Având în vedere toate considerentele expuse, nefiind identificate motive de reformare a sentinței prin prisma art. 488 C. proc. civ., în temeiul art. 496, respectiv 491 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge ca nefondate atât recursul principal declarat de recurenta-pârâtă Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei împotriva sentinței civile nr. 82 din 05 iunie 2024 a Curții de Apel București, secția a X-a de contencios administrativ și fiscal și pentru achiziții publice, cât și recursul incident declarat de recurenta-reclamantă A. S.R.L. împotriva aceleiași sentințe.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul principal declarat de recurenta-pârâtă Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei împotriva sentinței civile nr. 82 din 05 iunie 2024 a Curții de Apel București, secția a X-a de contencios administrativ și fiscal și pentru achiziții publice, ca nefondat.

Respinge recursul incident declarat de recurenta-reclamantă A. S.R.L. împotriva aceleiași sentințe, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată prin punerea soluției la dispoziția părților de către grefa instanței, astăzi, 28 mai 2025.