ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2743/2025

Acțiunea judiciară Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a, contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/2024, în data de 25.01.2024, reclamanta A. S.R.L. a chemat în judecată pe pârâta Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei (în continuare, ANRE), solicitând instanței ca prin hotărârea ce o va pronunța în cauză să constate că Decizia nr. 2890/18.12.2023 de stabilire și individualizare a sancțiunii, precum și actele premergătoare acesteia emise de Președintele Autorității Naționale de Reglementare în Domeniul Energiei sunt lovite de nulitate absolută.

Soluția instanței de fond Curtea de Apel București, secția a VIII-a, contencios administrativ și fiscal, prin sentința civilă nr. 1281 din 08.07.2024, a respins acțiunea reclamantei, ca neîntemeiată.

Calea de atac exercitată Împotriva sentinței a declarat recurs reclamanta A. S.R.L., care a solicitat casarea acesteia și trimiterea cauzei spre rejudecare Curții de Apel București. 3.1. În primul motiv de recurs, încadrat în drept în dispozițiile în art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., recurenta a susținut faptul că sentința contestată cuprinde considerente contradictorii și nu răspunde la criticile de nelegalitate formulate de parte privind imposibilitatea reținerii unei faptei contravenționale în sarcina societății, săvârșite cu vinovăția prevăzută de cadrul normativ aplicabil, precum și încadrarea greșită a situației de fapt descrise în decizia atacată în prevederile legale. 3.2. În cel de-al doilea motiv de recurs, întemeiat în drept pe prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenta a menționat faptul că hotărârea judecătorească atacată este rezultatul greșitei interpretări și aplicări a normelor de drept material. Criticile de nelegalitate subsumate acestui motiv de casare au fost prezentate de recurentă la dosar recurs.

Apărările formulate în cauză Intimata Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei a formulat întâmpinare în care a solicitat respingerea recursului ca nefondat pentru apărările expuse la dosar recurs.

Soluția instanței de recurs Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatei, a cadrului normativ aplicabil în speță, Înalta Curte apreciază că recursul este fondat în limitele și pentru considerentele care vor fi expuse în continuare. Așa cum s-a prezentat la pct. 1 din decizia de față, obiectul acțiunii deduse judecății constă în anularea Deciziei nr. 2890/18.12.2023 emise de Președintele Autorității Naționale de Reglementare în Domeniul Energiei, în temeiul art. 95 alin. (2) și alin. (3) din Legea energiei electrice și a gazelor naturale nr. 123/2012 și art. 7 din Procedura privind stabilirea și individualizarea sancțiunilor contravenționale raportat la cifra de afaceri rezultate din activitatea de control, aprobată prin Ordinul Președintelui ANRE nr. 12/2022, prin care a fost aplicată societății recurente sancțiunea amenzii contravenționale de 1% din cifra de afaceri înregistrată din vânzarea energiei electrice în anul 2022, respectiv amenda în cuantum de 2.323.160,64 RON. Situația de fapt reținută în cuprinsul deciziei contestate este următoarea: În lunile aprilie, mai, iunie, cantitatea alocată prin MACEE a depășit consumul clienților finali, astfel că A. ar fi avut obligația transmiterii unei notificări de modificare a prognozei lunare suplimentare cu 3 zile înainte de data organizării procedurii de achiziție, conform prevederilor art. 10 alin. (1) din Anexa nr. II la O.U.G. nr. 27/2022, după cum urmează: (i) pentru luna aprilie, până la data de 23.03.2023, inclusiv; (ii) pentru luna iunie, până la data de 21.05.2023, inclusiv (conform calendarului publicat de OPCOM S.A.. pe site-ul propriu). Astfel, A.N.R.E. a apreciat că fapta reținută constituie contravenție și se sancționează cu amendă contravențională de la 1% la 5% din cifra de afaceri anuală din anul financiar anterior sancționării, conform art. 16 alin. (7) 5 lit. c) din O.U.G. nr. 27/2022, privind măsurile aplicabile clienților finali din piața de energie electrică și gaze naturale în perioada 1 aprilie 2022 - 31 martie 2023, precum și pentru modificarea și completarea unor acte normative din domeniul energiei, cu modificările și completările ulterioare. Totodată, în art. 2 din decizia analizată s-a stabilit faptul că: "Doamna B., în calitate de agent constatator, aplică societății A. S.R.L. sancțiunea contravențională stabilită la art. 1, prin încheierea procesului-verbal de constatare și sancționare contravențională." După cum s-a arătat la pct. 2 din prezenta decizie, prima instanță a respins acțiunea reclamantei, ca neîntemeiată. Înalta Curte nu împărtășește soluția pronunțată de instanța de primă jurisdicție și apreciază că sunt fondate motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 și 6 C. proc. civ. Așa cum s-a arătat de către recurentă, sentința contestată cuprinde motive contradictorii și a fost pronunțată fără a se judeca fondul, după cum se va releva în cele ce succed. 6.1. Motivul prevăzut în art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.: ("când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei") Verificând conținutul sentinței atacate, instanța de control judiciar constată că, după cum se susține de către autoarea recursului de față, aceasta cuprinde considerente contradictorii. În concret, prima instanță reține faptul că prin decizia contestată a fost stabilită atât fapta contravențională cât și sancțiunea aplicabilă. Apoi, se arată că, ulterior, a fost aplicată părții sancțiunea contravențională prin procesul-verbal de constatare și sancționare contravențională nr. x/20.12.2023. Cu toate acestea, instanța concluzionează în mod contradictoriu în sensul că fapta contravențională și sancțiunea aplicabilă ar fi fost constatate prin Procesul-verbal, astfel că cele două critici din cererea de chemare în judecată - referitoare la imposibilitatea reținerii unei fapte contravenționale în sarcina societății și la încadrarea eronată a situației de fapt în prevederile legale - vor fi analizate în cadrul plângerii contravenționale. În consecință, argumentația primei instanțe este contradictorie, ceea ce atrage incidența cazului de casare analizat. 6.2. Motivul prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. ("când, prin hotărârea dată, instanța a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității") Motivul de casare în discuție are în vedere neregularități procedurale, precum și nerespectarea unor principii fundamentale care guvernează desfășurarea procesului, în speță, principiul dreptului la apărare și principiul dreptului la un proces echitabil. Recurenta invocă încălcarea celor două principii anterior nominalizate în condițiile în care instanța de fond a respins în mod nelegal acțiunea judiciară cu care a fost investită fără a analiza cele două critici de nelegalitate invocate de aceasta, respectiv imposibilitatea reținerii unei faptei contravenționale în sarcina societății, săvârșite cu vinovăția prevăzută de cadrul normativ aplicabil, precum și încadrarea greșită a situației de fapt descrise în decizia atacată în prevederile legale. Prima instanță a apreciat că nu e poate investi cu soluționarea criticilor de nelegalitate anterior prezentate, întrucât acestea pot fi formulate doar în cadrul plângerii contravenționale având ca obiect verificarea legalității procesului-verbal de constatare și sancționare a contravențiilor nr. x din 20.12.2023. Instanța de control judiciar nu poate primi argumentația instanței de fond. Potrivit dispozițiilor art. 16 alin. (7) 5 lit. c) din O.U.G. nr. 27/2022, nerespectarea obligațiilor prevăzute în anexa II de către operatorii economici (cele nominalizate la art. 7 alin. (1) și (4), art. 10 și art. 13 constituie contravenție, care se constată și se sancționează de către ANRE cu amendă contravențională de la 1% la 5% din cifra de afaceri anuală din anul financiar anterior sancționării corespunzătoare activității licențiate. Împrejurarea că fapta imputată recurentei prin decizia contestată, respectiv neîndeplinirea obligației de a-și ajusta prognoza de consum suplimentară transmisă la OPCOM S.A. pentru lunile aprilie- iunie 2023, reprezintă contravenție și că acesteia îi sunt aplicabile prevederile art. 10 din O.U.G. nr. 27/2022 nu este de natură a justifica concluzia primei instanțe în sensul că nu ar putea fi analizate în cadrul dosarului de față aspecte privind imposibilitatea reținerii unei fapte contravenționale în sarcina societății recurente și încadrarea eronată a situației de fapt în prevederile legale. Este de observat faptul că raționamentul logico-juridic care a stat la baza acestei concluzii este nelegal. Înalta Curte apreciază că prima instanță trebuia să țină seama de împrejurarea că există o reglementare legală specială care instituie o procedură de constatare și sancționare contravențională cu caracter special, iar aceasta se aplică cu prioritate, conform principiului de interpretare juridică specialia generalibus derogant. Este adevărat faptul că, potrivit prevederilor art. 16 alin. (8) din O.U.G. nr. 27/2022, contravențiilor menționate în cuprinsul acestui articol le sunt aplicabile dispozițiile O.G. nr. 2/2001, privind regimul juridic al contravențiilor, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările și completările ulterioare, cu excepția art. 8 alin. (2) lit. a), art. 28 alin. (1) și art. 29 din ordonanța anterior menționată. Însă, acest fapt nu poate conduce la concluzia că procedura de constatare a faptei contravenționale, de aplicare a sancțiunii contravenționale și actele întocmite în acest sens sunt identice în cele două reglementări normative. Astfel, conform prevederilor art. 2 alin. (1) și (2) din Ordinul Președintelui ANRE nr. 12/2022, săvârșirea faptei contravenționale este constatată printr-un raport de control, iar în baza acestuia din urmă este elaborat un referat prin care se propune motivat stabilirea și individualizarea amenzii contravenționale raportată la cifra de afaceri prin decizie a Comitetului de reglementare, adoptată cu votul majorității simple. În temeiul dispozițiilor art. 5 alin. (1) din același Ordin: "În baza raportului de control, a referatului și a datelor și informațiilor suplimentare, dacă au fost solicitate, Comitetul de reglementare se întrunește în ședință, în vederea stabilirii și individualizării sancțiunii contravenționale prin decizie care se adoptă cu votul majorității simple, în termen de cel mult 30 de zile de la data depunerii referatului la secretariatul Comitetului de reglementare." Așadar, Comitetul de reglementare, în urma analizei: • fie emite o decizie în sensul neaplicării sancțiunii contravenționale, dacă în conformitate cu prevederile art. 5 alin. (2) din Ordinul A.N.R.E. nr. 12/2022 se ajunge la concluzia că gravitatea faptei săvârșite nu impune sancționarea cu un anumit procent din cifra de afaceri; • fie emite o decizie de stabilire și individualizare a sancțiunii contravenționale, care cuprinde elementele obligatorii, enumerate în cuprinsul art. 6 din Ordinul Președintelui A.N.R.E. nr. 12/2022, printre care se regăsesc: "1. datele de identificare ale persoanei juridice controlate; 2. descrierea faptei contravenționale săvârșite cu indicarea gravității, datei și a duratei faptei, a impactului produs asupra pieței sau asupra clientului final, după caz; 3. prezentarea circumstanțelor agravante și/sau atenuante; 4. dispoziția legală încălcată; 5. sancțiunea stabilită și individualizată; 6. dreptul persoanei juridice controlate de a contesta decizia, termenul de contestație și instanța competentă." În termen de cel mult 10 zile lucrătoare de la data adoptării, decizia se comunică persoanei juridice controlate, care o poate contesta în termen de 30 de zile de la data comunicării, la Curtea de Apel București, astfel cum rezultă din cuprinsul art. 7 din O.U.G. nr. 27/2022. Ulterior, în baza deciziei de stabilire și individualizare a sancțiunii, este emis procesul-verbal de constatare și sancționare, care se comunică persoanei juridice controlate, astfel cum rezultă din cuprinsul art. 8 din O.U.G. nr. 27/2022. Spre deosebire de reglementarea specială din Ordinul Președintelui A.N.R.E. nr. 12/2022, O.G. nr. 2/2001 dispune că săvârșirea faptei contravenționale și aplicarea sancțiunii se face printr-un proces-verbal, cu excepția cazului în care, potrivit actului normativ de sancționare a contravenției, agentul constatator nu are competența să aplice sancțiunea, caz în care aplicarea și individualizarea sancțiunii se face prin rezoluție scrisă pe procesul-verbal, astfel cum rezultă din cuprinsul art. 16 din O.G. nr. 2/2001. Prin urmare, procesul-verbal reglementat de Ordinul Președintelui A.N.R.E. nr. 12/2022 în mod evident nu este echivalent celui reglementat de O.G. nr. 2/2001, câtă vreme cel dintâi este emis în baza deciziei emise de Comitetul de reglementare, prin care a fost stabilită, prin vot, fapta contravențională, dispoziția legală încălcată și s-a procedat la individualizarea și stabilirea sancțiunii (spre deosebire de cel de al doilea, care cuprinde toate elementele pe care decizia emisă de Comitetul de reglementare le are). Pe cale de consecință, concluzia primei instanțe, în sensul că analiza coroborată a prevederilor speciale cuprinse în O.U.G. nr. 27/2022 și Ordinul Președintelui A.N.R.E. nr. 12/2022, cu cele generale din materia contravențiilor, reglementate prin O.G. nr. 2/2022 conduc spre concluzia că actul constatator al contravenției este reprezentat de procesul-verbal contravențional, care poate fi atacat prin plângere contravențională, astfel că elementele ce țin de fapta contravențională reținută, de existența acesteia, de săvârșirea ei cu vinovăție nu ar putea fi cercetate în prezenta cauză, relevă greșita interpretare și aplicare a legii. În raport de soluția pronunțată în cauză, Înalta Curte reține că recurenta nu a beneficiat de un proces echitabil în condițiile în care acțiunea sa nu a fost soluționată pe fond, prin analizarea criticilor de nelegalitate formulate de parte în ceea ce privește decizia dedusă judecății. În consecință, Înalta Curte apreciază că este fondat motivul de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. În aceste condiții, vătămarea procesuală cauzată prin încălcarea dreptului la un proces echitabil nu poate fi înlăturată decât prin casarea sentinței atacate și trimiterea cauzei spre rejudecare pe fond la aceeași instanță, pentru a se asigura părților accesul la dublul grad de jurisdicție, ca garanție a legalității și temeiniciei hotărârii judecătorești ce va fi dată în cauză. În rejudecare, instanța de trimitere trebuie să se pronunțe asupra tuturor criticilor de nelegalitate invocate de parte prin acțiunea în contencios administrativ, respectiv să analizeze respectarea prevederilor cuprinse în Ordinul A.N.R.E. nr. 12/2022, în concret cele referitoare la imposibilitatea reținerii unei fapte contravenționale în sarcina Societății și la încadrarea eronată a situației de fapt în prevederile legale incidente în materie. 6.3. În raport de soluția anterior arătată, Înalta Curte apreciază că nu se mai impune să analizeze celelalte critici de nelegalitate prezentate de recurentă, subsumate motivului de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) și art. 28 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, republicată, cu modificările și completările ulterioare, raportat la art. 496 și art. 497 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa sentința atacată și va trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.