ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5816/2022

Ședința publică din data de 6 decembrie 2022

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 24.08.2018, pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamanta Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei (ANRE) a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, anularea încheierii nr. 31/09.08.2018 emisă de Comisia de soluționare a contestațiilor din cadrul Curții de Conturi, prin care a fost respinsă contestația formulată de A.N.R.E. împotriva măsurii dispuse la pct. I.2. din Decizia nr. 6/2018, anularea măsurii dispuse la pct. I.2 din Decizia nr. 31/2018 emisă de Curtea de Conturi a României, precum și anularea procesului-verbal de constatare nr. x/06.2018, anexă la Raportul de audit-financiar nr. x/08.06.2018, în ceea ce privește abaterea consemnată la pct. II, corelativ cu anularea constatărilor reținute la pct. V, teza 1 din raport și pct. VIII pct. l.

Prin sentința nr. 2533 din 15 noiembrie 2019 a Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal s-a respins acțiunea formulată de reclamanta Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, ca neîntemeiată.

Împotriva sentinței menționate la pct. 2 a formulat recurs recurenta-reclamantă Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

Argumente de fapt și de drept relevante

Motivele de recurs prevăzute de art. 488 alin. 1 pct. 6 C. proc. civ. a fost invocat formal de recurenta-reclamantă nefiind arătate critici de nelegalitate care să poată fi verificate în cadrul acestui motiv de casare.

În cadrul motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. 1 pct. 8 C. proc. civ. se invocă nelegalitatea sentinței de fond prin care a fost apreciată ca neîntemeiată acțiunea reclamantei și respinsă ca atare, respectiv aplicarea și interpretarea greșită a normelor de drept material incidente atât în ceea ce privește activitatea reclamantei, cât și în ceea ce privește dispozițiile special aplicabile autorității pârâte ca entitate de control.

Se apreciază ca nelegală soluția pronunțată de prima instanță prin care au fost menținute ca legal actele contestate ce aveau ca obiect:

Anularea încheierii nr. 31/09.08.2018 emisă de Comisia de soluționare a contestațiilor din cadrul Curții de Conturi, prin care a fost respinsă contestația formulată de ANRE împotriva măsurii dispuse la pct. 1.2. din Decizia nr. 6/2018;

- Anularea măsurii dispuse la pct. 1.2 din Decizia nr. 31/2018 emisă de Curtea de Conturi a României, prin care s-a dispus în sarcina conducerii ANRE că " va dispune și va urmări intrarea în legalitate privind exercitarea activității de API", auditarea cel putin o dată la 3 ani, a tuturor activităților desfășurate, în conformitate cu prevederile legii nr. 672/2012 privind auditul public intern (pentru abaterea prezentată la pct. 2 din Decizie")

- Anularea Procesului-verbal de constatare nr. x/06.2018, anexă la Raportul de audit-financiar nr. x/08.06.2018, în ceea ce privește abaterea consemnată la pct. II (pag. 9-13), corelativ cu anularea constatărilor reținute la pct. V, teza 1 din Raport (pag. 31-33) și pct. VIII pct. 1

În cadrul motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. 1 pct. 8 C. proc. civ. se invocă două aspecte de nelegalitate.

Primul aspect de nelegalitate privește interpretarea și aplicarea greșită a dispozițiilor O.U.G. nr. 33/2007 privind organizarea și funcționarea ANRE, aprobată prin Legea nr. 160/2012 modificată și completată prin Legea nr. 1/2018 dispoziții cu caracter special aplicabile cu prioritate în ceea ce privește competența Curții de Conturi de a verifica activitatea de audit public intern a ANRE, susținându-se în esență că de la data intrării în vigoare a Legii nr. 1/2018 autoritatea pârâtă nu mai avea în mod expres menționat competențe de a verifica activitatea de audit, având o competență limitată de a verifica numai operațiunile economico-financiare.

Potrivit dispozițiilor art. 2 alin. (8) ale O.U.G. nr. 33/2007 "Verificarea activității ANRE de către Curtea de Conturi a României se realizează mimai asupra operațiunilor economico-financiare efectuate de ANRE, care se reflectă în bugetul de venituri și cheltuieli și în situațiile anuale."

Raportat la dispozițiile speciale, coroborate cu principiul de drept potrivit căruia "Specialia generalibus derogam", rezultă că auditorii Curții de Conturi au competență restrânsă de a verifica doar operațiunile economico-financiare efectuate de ANRE. Astfel, atâta timp cât legea specială cuprinde o prevedere expresă cu privire la competența auditorilor Curții de Conturi în ceea ce privește Autoritatea de reglementare, apreciem că aceștia nu pot încălca limitele expres prevăzute de un act normativ de legislație primară, ce are caracter special față de Legea nr. 94/1992 de organizare și funcționare a Curții de Conturi, republicată. Mai mult decât atât, orice act normativ trebuie privit și interpretat în sensul dea produce efecte juridice, acesta și fiind scopul emiterii oricărui act de legiferare. Astfel, dispozițiile Legii nr. 1/2018 au intrat în vigoare și de la acel moment trebuie aplicate și respectate chiar și de către auditorii Curții de Conturi.

Al doilea aspect de nelegalitate care privește pe fond constatarea cuprinsă în pct. 2 din Decizia nr. 6/6.07.2018 și anume:

"nerespectarea prevederilor legale privind exercitarea activității de audit public intern, respectiv nu au fost auditate cel puțin o dată la 3 ani toate activitățile desfășurate la nivelul entității (activitatea economico-financiară, activitatea de management și resurse umane, "activitatea juridică, activitatea de achiziții și investiții, activitatea de control teritorial, activitatea petiții, mediere și soluționare divergențe, activitatea privind surse regenerabile și congenerare etc.) ", menționând că " nu au fot respectate prevederile Legii nr. 672/2002 privind auditul public intern.

Recurenta-reclamantă susține că respectiva abatere nu există în realitate. Aceasta deoarece în perioada de referință 2015-2017 activitățile exemplificate la pct. 2 din Decizia nr. 6/2018 au fost auditate cel puțin o dată la 3 ani conform art. 15 alin. 1 și (2) din Legea nr. 672/2002.

În cadrul recursului se indică de recurentă pentru fiecare an 2015, 2016, 2017 misiunile de audit public intern planificat sau ad-hoc din domeniile de referință, inclusiv măsurile dispuse pentru îmbunătățirea activităților auditate.

Se solicită admiterea recursului, casarea sentinței atacate și rejudecarea în sensul admiterii acțiunii și anularea actelor emise de autoritatea pârâtă ca nelegale.

La dosar intimata-pârâtă a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat susținând legalitatea sentinței atacate și a măsurilor dispuse în ceea ce privește competența Curții de Conturi de a verifica activitatea de audit public intern din cadrul ANRE cât și în ceea ce privește pe fond măsura dispusă la pct. I.2 din Decizia 672018.

În termenul de amânare a pronunțării recurenta-reclamantă a depus la dosar concluzii scrise.

Analizând recursul declarat, Curtea îl apreciază pentru următoarele considerente ca nefondat, în cauză nefiind îndeplinite condițiile motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. 1 pct. 8 C. proc. civ.

În opinia Curții hotărârea recurată prin care a fost respinsă acțiunea și menținute actele contestate a fost dată cu interpretarea și aplicarea corectă a dispozițiilor O.U.G. nr. 33/2007 aprobate prin Legea nr. 160/2012 astfel cum a fost modificată și completată prin Legea nr. 1/2018, ambele aspecte de nelegalitate invocate fiind nefondate.

Prin măsura de la pct I. 2 din Decizia nr. 6/06.07.2018, conform prevederilor art. 43 lit. c) din Legea nr. 94/1992, republicată, s-a dispus:

"Conducerea Autorității Naționale de Reglementare în domeniul Energiei va dispune măsuri și va urmări intrarea în legalitate privind "exercitarea activității de audit public intern", prin auditarea, cel puțin o dată la 3 ani, a tuturor activităților desfășurate, în conformitate cu prevederile Legii nr. 672/2002 privind auditul public intern (pentru abaterea prezentată la pct, 2 din Decizie)."

Primul aspect de nelegalitate invocat având ca obiect competența/necompetența Curții de Conturi susținute de recurenta-reclamantă de a verifica în cadrul ANRE și activitatea de audit public intern nu este fondat.

Sentința atacată, prin care au fost menționate actele contestate pe motivul lipsei de competență a Curții de Conturi, respectiv cu pretinsa încălcare a dispozițiilor art. 2 alin. 8 din O.U.G. nr. 33/2007 cu modificările și completările aduse de Legea nr. 1/2018 este dată cu interpretarea și aplicarea corectă a acestor dispoziții coroborat cu dispozițiile art. 29 alin. (1) din Legea nr. 94/1992. În cauză în mod corect a fost înlăturată susținerea reclamantei privind depășirea competenței autorității pârâte în sensul că noțiunea de "operațiuni economico-financiare menționate de art. 2 alin. 8 din O.U.G. nr. 33/2007 nu cuprinde și activitatea de audit public intern din cadrul ANRE activitate care a fost controlată și față de care s-au dispus măsurile contestate.

Curtea apreciază că prima instanță a interpretat și aplicat corect dispozițiile O.U.G. nr. 33/2007, coroborat cu dispozițiile Legii nr. 94/1992 și de RODAS, în sensul că pârâta avea competența ca în cadrul măsurilor de audit financiar să evalueze și activitatea de audit public intern la toate persoanele juridice menținute la art. 23 din Legea nr. 94/1992, conform atribuțiilor specifice Curții de Conturi

În temeiul Legii nr. 94/1992 privind organizarea și funcționarea Curții de Conturi, republicata:

- art. 11: " (2) Organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor rezultate din aceste activități se efectuează potrivit regulamentului aprobat de plenul Curții de Conturi, în temeiul prezentei legi. ";

- art. 21." "(1) Curtea de Conturi exercită funcția de control asupra modului de formare, de administrare și de întrebuințare a resurselor financiare ale statului și ale sectorului public, furnizând Parlamentului și, respectiv, unităților administrativ-teritoriale rapoarte privind utilizarea și administrarea acestora, în conformitate cu principiile legalității, regularității, economicității, eficienței și eficacității. ";

- art. 23:

"în cadrul competențelor prevăzute la art. 21, Curtea de Conturi își desfășoară activitățile specifice asupra următoarelor categorii de entități publice;

a) statul și unitățile administrativ-teritoriale, în calitate de persoane juridice de drept public, cu serviciile și instituțiile tor publice, autonome sau neautonome;

b) Banca Națională a României;

c) regiile autonome;

d) societățile comerciale la care statul, unitățile administrativ-teritoriale, instituțiile publice sau regiile autonome dețin, singure sau împreună, integral sau mai mult de jumătate din capitalul social;

e) organismele autonome de asigurări sociale sau de altă natură, care gestionează bunuri, valori sau fonduri, într-un regim legal obligatoriu, în condițiile în care prin lege sau prin statutele lor se prevede acest lucru ";

- art. 42: în îndeplinirea atribuțiilor pe care i le conferă legea, Curtea de Conturi mai are următoarele atribuții:

a) să evalueze activitatea de control financiar propriu și de audit intern a persoanelor juridice controlate, prevăzute la art. 23".

Acest atribut al Curții de Conturi este prevăzut și în Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor rezultate din aceste activități (denumit în continuare R.O.D.A.S.), aprobat prin Hotărârea Plenului Curții de Conturi nr. 155/2014, publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 547/24.07.2014 (emis în temeiul prevederilor art. 11 alin. (2) din Legea nr. 94/1992 privind organizarea și funcționarea Curții de Conturi, republicată), pct. 250, potrivit căruia, în baza prevederilor art. 21 alin. (3), art. 29 și ale art. 42 alin. (1) din lege, Curtea de Conturi exercită activitatea de audit financiar asupra situațiilor financiare încheiate de entitățile aflate în competența de verificare, urmărind, în principal:

"f) evaluarea activității de control financiar propriu și de audit intern a entităților verificate."

Prin urmare, atât dispozițiile Legii nr. 94/1992 cât și cele ale R.O.D.A.S., prevăd în mod imperativ Curții de Conturi, exercitarea în cadrul misiunilor de audit financiar a atribuției de a evalua activitatea de audit public intern la entitățile publice asupra cărora își exercită mandatul constituțional.

În consecință, Curtea de Conturi a României, în cadrul atribuțiilor prevăzute la art. 42 din Legea nr. 94/1992, și-a desfășurat atribuțiile specifice în domeniul auditului financiar în cazul A.N.R.E., prin evaluarea activității de audit public intern.

În mod corect prima instanță a reținut aplicabilitatea dispozițiilor O.U.G. nr. 33/2007 ca normă specială pentru realizarea obiectului de activitate specific ANRE, fără ca aplicabilitatea acestui act normativ să fie de natură a înlătura competența Curții de Conturi privind evaluarea activității de audit public intern în cadrul misiunilor de audit financiar.

Al doilea aspect de nelegalitate care privește pe fond măsurile dispuse asupra perioadei verificate și încălcarea independenței autorității de reglementare nu este fondat, în cauză nefiind încălcate dispozițiile art. 2 alin. 8 din O.U.G. nr. 33/2007.

În mod corect instanța de fond analizând susținerile reclamantei le-a înlăturat ca neîntemeiate, observând că prevederile art. 2 alin. (8) din O.U.G. nr. 33/2007 vizează atribuțiile Curții de Conturi în legătură cu verificarea activității A.N.R.E., cu privire la conținutul controlului, pe cale de consecință a reținut că acestea sunt norme de drept substanțial. În situația dată, instanța a constatat ca fiind incident principiul general de drept tempus regit actum", în sensul că fiecărei perioade verificate i se aplică normele de drept substanțial în vigoare în perioada de referință, conform art. 6 alin. (1) C. civ. și art. 15 alin. (2) Constituția României.

Astfel, în mod corect instanța de fond a înlăturat ca neîntemeiate susținerile reclamantei, întrucât misiunea de audit viza execuția bugetului de stat pe anul 2017 desfășurată la A.N.R.E., iar verificarea s-a efectuat în baza prevederilor actelor normative în vigoare în cursul anului 2017.

În cauză nu sunt incidente dispozițiile Legii nr. 1/2018 deoarece obiectul auditului Curții de Conturi a fost execuția bugetară pe anul 2017, activitățile financiare verificate fiind cele încheiate la 31.12.2017. Pentru această perioadă erau în vigoare dispozițiile O.U.G. nr. 33/2007 ce nu limitau activitatea desfășurată de autoritatea pârâtă.

Dispozițiile Legii nr. 1/2018 pentru modificarea și completarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 33/2007 privind organizarea și funcționarea Autorității Naționale de Reglementare în Domeniul Energiei, prevăd la pct. 2 următoarele:

"La articolul 2, după alin. (7) se introduce un nou alineat, alin. (8), cu următorul cuprins:

"(8) Verificarea activității A.N.R.R de către Curtea de Conturi a României se realizează numai asupra operațiunilor economico-financiare efectuate de A.N.R.E., care se reflectă în bugetul de venituri și cheltuieli și in situațiile anuale."

Astfel, începând cu data de 07.01.2018, data intrării în vigoare a Legii 1/2018, în temeiul acestei legii, Curții de Conturi a României, a cărei activitate este reglementată de art. 140 din titlul IV - "Economia și finanțele publice" din Constituție, îi sunt restrânse atribuțiile de verificare a modului de formare și întrebuințare a resurselor financiare ale statului, limitându-se competența de verificare a activității A.N.R.E. numai asupra operațiunilor economico-financiare reflectate în "bugetul de venituri și cheltuieli și în situațiile anuale ".

În ceea ce privește pe fond măsurile dispuse în baza art. 43 lit. c) din Legea nr. 94/1992, Curtea apreciază ca legală soluția instanței de fond de menținere ca legală a actelor contestate.

Prima instanță a interpretat și aplicat corect dispozițiile art. 43 lit. c) din Legea nr. 94/1992 rep., plecând de la premisa că măsurile dispuse ca urmare a verificării auditului public intern, au fost dispuse în scopul înlăturării neregulilor contestate în activitatea financiar-contabilă sau fiscală.

De reținut este faptul că măsurile dispuse la pct. I. 2 din Decizia nr. 6/2018 vizau neregulile financiar - contabile generate de nerespectarea prevederilor legale privind exercitarea activității de audit public intern, respectiv faptul că nu au fost auditate cel puțin o dată la 3 ani toate activitățile desfășurate la nivelul A.N.R.E. (activitatea economico - financiară, activitatea de management și resurse umane, activitatea juridică, activitatea de achiziții și investiții, activitatea de control teritorial, activitatea de petiții, mediere și soluționare a divergențe, activitatea privind surse regenerabile și cogenerare etc).

Curtea verificând susținerea recurentului-reclamant care a arătat că activitățile exemplificate la pct. 2 din Decizia nr. 6/2018 au fost auditate cel puțin o dată la 3 ani ca urmare a măsurilor de audit din perioada 2015-2017 apreciază că aceste măsuri probate cu rapoarte la dosar nu sunt de natură a infirma, pe fond, realitatea constatărilor Curții de Conturi.

Aceasta deoarece rapoartele de audit depuse pentru perioada 2014-2017 nu probează auditarea la nivelul recurentei ANRE cel puțin o dată la 3 ani a tuturor activităților desfășurate în cadrul autorității verificate.

Rapoartele de audit privind activitatea de audit public intern desfășurate la nivelul ANRE pentru fiecare an 2014, 2015, 2016 și 2017 nu înlătură neregula constatată în sensul că nu a fost auditată întreaga activitate inclusiv la nivel teritorial. Iar pe situația de fapt reținută de prima instanță, neconstatată de reclamantă rezultă că doar o parte din activitate a fost auditată, fiind exemplificată neauditarea activității de cogenerare din cadrul activității privind sursele regenerabile și cogenerare.

Față de cele mai sus, Curtea în baza art. 496-497 C. proc. civ. și art. 20 din Legea nr. 554/2004 va respinge recursul ca nefondat menținând ca legală sentința pronunțată de instanța de fond.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de recurenta-reclamantă Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei împotriva sentinței nr. 2533 din 15 noiembrie 2019 a Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată prin punerea soluției la dispoziția părților de către grefa instanței, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 6 decembrie 2022.