ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2959/2024

Ședința publică din data de 30 mai 2024

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 27.06.2023 pe rolul Curții de Apel București, secția a IX-a de contencios administrativ și fiscal sub nr. x/2023, reclamanta A. S.R.L. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Națională de Reglementare în domeniul Energiei, suspendarea provizorie a executării Mandatului de control ANRE x/23.06.2023 și înștiințării de control ANRE nr. x/23.06.2023, comunicată în data de 26.06.2023, ora 08:55 a.m., și, după caz, a controlului inițiat împotriva de către ANRE pentru aceeași faptă pentru care reclamanta a fost sancționată prin procesele-verbale de contravenție nr. x/15.09.2022, nr. y/24.10.2022, nr. x/09.12.2022 și nr. y/19.01.2023, procese-verbale contestate în dosarele aflate pe rolul instanțelor de judecată, până la pronunțarea instanței de fond cu privire la legalitatea actului administrativ contestat și obligarea pârâtei la suportarea cheltuielilor de judecată.

Prin sentința civilă nr. 1455 din 27 septembrie 2023, Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a admis excepția inadmisibilității, invocată de pârâtă și a respins cererea de suspendare a efectelor actelor privind pe reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei, ca inadmisibilă.

Împotriva sentinței indicate în punctul I.2. supra, reclamanta societatea A. S.R.L. a declarat recurs, prin care, în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 C. proc. civ., a solicitat casarea hotărârii primei instanțe și, în rejudecare, în principal, soluționarea cu prioritate a excepției rămânerii fără obiect a cererii de suspendare a Mandatului, admiterea excepției și respingerea corelativă a acțiunii formulate, iar, în subsidiar, respingerea excepției inadmisibilității cererii de suspendare a Mandatului, admiterea excepției rămânerii fără obiect și respingerea acțiunii formulate ca rămasă fără obiect, cu cheltuieli de judecată.

În esență, în motivare, recurenta - reclamantă a susținut că instanța de fond nu a argumentat în nici un fel ordinea soluționării excepțiilor invocate în cauză și a dat prioritate soluționării excepției de inadmisibilitate în raport de excepția lipsei de obiect a cererii de chemare în judecată.

Or, contrar aprecierii instanței de fond, motivarea hotărârii trebuie să fie clară și precisă tocmai pentru a înlătura arbitrariul, dar și pentru a face posibil controlul judiciar. În plus, motivarea trebuie să cuprindă și raționamentul ce a stat la baza pronunțării soluției adoptate.

Prin urmare, din moment ce instanța de fond a stabilit ordinea soluționării excepțiilor invocate fără a motiva în vreun fel hotărârea, recurenta a apreciat că această lipsă a motivării echivalează cu o veritabilă necercetare a fondului procesului în condițiile în care nu există un silogism juridic de natură a explica și a susține soluția adoptată.

În opinia recurentei - reclamante excepția rămânerii fără obiect a cererii de chemare în judecată se impunea a fi analizată prioritar excepției inadmisibilității, deoarece analiza lipsei de obiect era perfect posibilă în cadrul procedural particular al cererii de suspendare provizorie, fiind exclusă o prejudecare a fondului, sens în care a evocat jurisprudența Curții de Apel București din cauze similare.

Or, prin stabilirea faptului că actele contestate nu reprezintă acte administrative s-a condus în mod indubitabil la o prejudecare a fondului cauzei (chiar și în lipsa solicitării propriu-zise a anulării acestora, întrucât hotărârea pronunțată va fi folosită drept jurisprudență de intimată), întrucât o astfel de concluzie a depășit vădit aparența dreptului. În opinia recurentei, prima instanță a soluționat cauza subrogându-se instanței de contencios administrativ ce urma a soluționa anularea respectivelor acte administrative și nici nu și-a pus problema că o astfel de analiză nu îi era permisă de cadrul procedural al cererii de suspendare provizorie.

În întărirea susținerii că instanța de fond a realizat o apreciere greșită a ordinii soluționării excepțiilor invocate, recurenta a solicitat să se contate că prin soluționarea excepției inadmisibilității instanța a prejudecat fondul cauzei, aspect incompatibil cu procedura urgentă a cererii de suspendare.

Prin urmare, recurenta a arătat că, din moment ce analiza excepției rămânerii fără obiect făcea inutilă cercetarea în fond, în limitele aparenței, a actelor administrative contestate, prin hotărârea recurată instanța a încălcat dispozițiile art. 248 alin. (1) și (2) din C. proc. civ.

Totodată, recurenta a evocat și faptul că instanța de fond a făcut o greșită apreciere și interpretare a prevederilor art. 2 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 atunci când a admis excepția inadmisibilității, având în vedere că Mandatul are natura juridică de act administrativ, întrunind toate trăsăturile sale specifice.

4.1. Intimata - pârâtă Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, cu menținerea, ca legală și temeinică, a sentinței civile atacate.

4.2. Totodată, intimata - pârâtă indicată supra a depus note scrise, prin care a invocat puterea de lucru judecat a deciziei nr. 2657/17.05.2024 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, prin care s-a dezlegat chestiunea de drept identică cu cea din prezenta cauză, arătându-se că ordinea soluționării excepțiilor dă prioritate excepției inadmisibilității, față de excepția rămânerii fără obiect și că mandatul de control nu are natura de act administrativ.

II. Soluția Înaltei Curți de Casație și Justiție asupra excepției autorității de lucru judecat, invocată de intimata - pârâtă Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei

Cu titlu prealabil, referitor la chestiunea evocată de partea intimată - pârâtă sub titulatura de "puterea de lucru judecat a deciziei nr. 2657/17.05.2024 a Înaltei Curți de Casație și Justiție", instanța de control judiciar, observând și considerentele 95-97 ale Deciziei nr. 62/2021 a Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, arată că nu poate fi reținută diferențierea terminologică pe care intimata o propune între noțiunea de "putere" a lucrului judecat și cea de "autoritate" a lucrului judecat, câtă vreme prevederile art. 430 din C. proc. civ. reglementează instituția autorității de lucru judecat, din perspectiva ambelor efecte pe care aceasta le produce (pozitiv și negativ). Pe cale de consecință, chestiunea pusă în discuție este chiar cea a autorității de lucru judecat.

De altfel, prin considerentul 97 al indicatei Decizii nr. 62/2021 a Înaltei Curți de Casație și Justiție s-a arătat astfel: "Chiar dacă reglementarea veche sugera opțiunea legiuitorului de a atribui lucrului judecat, în mod prevalent, rolul de prezumție ori de excepție procesuală menită să paralizeze o nouă acțiune cu identitate de părți, obiect și cauză, doctrina a semnalat caracterul defectuos al menționatului mod de reglementare, evidențiind că autoritatea de lucru judecat are efecte semnificativ mai largi decât cele de excepție procesuală (care ar însemna subordonarea existenței ei de promovarea unei acțiuni ulterioare, în cadrul căreia să se pună problema lucrului judecat deja) ori de simplu mijloc de probă (o prezumție care se sprijină, ca orice altă prezumție, pe probabilitatea conformității cu realitatea). Plecând de la realitatea că hotărârea judecătorească reprezintă un act jurisdicțional ce emană de la o putere publică a statului cu funcțiuni specifice, doctrina a evidențiat faptul că autoritatea de lucru judecat reprezintă un efect important al hotărârii judecătorești, fiind o trăsătură ce deosebește fundamental acest act jurisdicțional de alte acte juridice."

Totodată, Înalta Curte observă că argumentele evocate au configurația specifică invocării unei veritabile excepții, astfel încât vor fi analizate ca atare.

Analizând apărările formulate de intimata - pârâtă, Înalta Curte reține că acestea sunt nefondate.

Ceea ce partea evocă, în realitate, sunt efecte decurgând dintr-o hotărâre judecătorească anterioară prin care s-a soluționat un litigiu similar, dar în care doar intimata - pârâtă a avut calitatea de parte.

Scopul instituției autorității de lucru judecat, în ambele sale valențe, este acela de a proteja principiul securității juridice din perspectiva prevenirii pronunțării unei a doua hotărâri contrarii aspectelor dezlegate cu putere de lucru judecat prin prima hotărâre, însă un astfel de mecanism nu poate fi extins dincolo de ipotezele particulare pe care le reglementează, norma fiind intrinsec legată de notele distinctive ale actului de justiție realizat în cadrul litigiului concret soluționat pe cale judiciară.

Or, atât din perspectiva efectului pozitiv al lucrului judecat, cât și din cea a celui negativ, autoritatea de lucru judecat, drept instituție, impune ca aspectul dezlegat să vizeze raporturile dintre părți, existența unei identități de părți fiind esențială pentru reținerea oricăreia dintre valențele lucrului judecat întrucât, relevantă este împrejurarea dezlegării, cu putere de lucru judecat, a unor aspecte tranșate prin prima hotărâre în privința raporturilor dintre părțile celei de-a doua judecăți, spre a fi împiedicată reluarea în dezbatere sau statuarea în sens contrar asupra unei chestiuni litigioase deja tranșate jurisdicțional între acestea, dacă o astfel de chestiune are legătură cu procesul ulterior.

Între litigiul ce face obiectul dosarului nr. x/2023, în care Înalta Curte de Casație și Justiție a pronunțat decizia nr. 2657/17.05.2024 și cauza pendinte, nu există identitate deplină de părți, singura parte comună fiind intimata - pârâtă, în timp ce calitatea de parte recurentă a aparținut, în respectiva cauză, altei societăți, motiv pentru care nu sunt îndeplinite condițiile spre a se da efect autorității de lucru judecat, în oricare dintre valențele acesteia (pozitivă sau negativă), a deciziei nr. 2657/17.05.2024 a Înaltei Curți de Casație și Justiție în cauza pendinte.

Pentru aceste motive, Înalta Curte va respinge excepția autorității de lucru judecat, invocată de intimata - pârâtă Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei, ca nefondată.

III. Soluția Înaltei Curți de Casație și Justiție asupra recursului

Examinând sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, precum și cu dispozițiile legale incidente în cauză, prin prisma criticilor formulate și a apărărilor expuse în cuprinsul întâmpinării, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanta A. S.R.L. este nefondat, pentru următoarele considerente:

Reclamanta indicată supra a învestit instanța de contencios administrativ, în temeiul art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, cu o cerere de suspendare, a executării Mandatului de control ANRE x/23.06.2023 și înștiințării de control ANRE nr. x/23.06.2023, ambele emise de pârâta Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei, după ce, în prealabil, reclamanta fusese sancționată contravențional prin alte procese-verbale de constatare și de sancționare a contravenției, toate emise de pârâtă, și cu privire la care a formulat, pentru fiecare în parte, plângere contravențională.

Prima instanță a respins, ca inadmisibilă, cererea formulată de reclamantă pe motiv că actele contestate nu reprezintă acte administrative în sensul cerut de Legea nr. 554/2004, ci acte premergătoare efectuării controlului în sine, cu atât mai mult întocmirii raportului de control, ele reflectând doar îndeplinirea unor simple fapte material-tehnice pentru ca inspectorii ANRDE să își poată desfășura activitatea, fără a produce efecte juridice de sine stătătoare, deoarece nu nasc, nu modifică și nu sting, per se, raporturi juridice în sensul dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004.

Împotriva acestei soluții, reclamanta a formulat recurs, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 din C. proc. civ., cu solicitarea de desființare a sentinței civile atacate.

Răspunzând punctual criticilor aduse de recurentă hotărârii primei instanțe, Înalta Curte reține că sunt nefondate cele subsumate de parte motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ.

Un atare motiv de casare este incident atunci când, prin hotărârea dată, instanța a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității. Totodată, se observă că nulitatea actelor de procedură este definită la art. 174 alin. (1) din C. proc. civ. ca fiind "sancțiunea care lipsește total sau parțial de efecte actul de procedură efectuat cu nerespectarea cerințelor legale, de fond sau de formă".

Criticile recurentei - reclamante circumscrise acestui motiv de casare vizează încălcarea dispozițiilor art. 248 din C. proc. civ., respectiv a ordinii de soluționare a excepțiilor procesuale, partea recurentă invocând că, în mod eronat, instanța de fond a soluționat excepția inadmisibilității cu prioritate față de excepția lipsei de obiect a acțiunii.

Instanța de control judiciar nu identifică o încălcare, de către prima instanță, a dispozițiilor art. 248 din C. proc. civ. în considerarea faptului că, în ceea ce privește actele de procedură și momentul procesual până la care se pot invoca excepțiile procesuale, trebuie menționat că pârâtul este cel care are posibilitatea să formuleze, prin întâmpinare, excepții procesuale referitoare la cererea reclamantului, respectiv acele excepții pe care le cunoaște după ce i-a fost comunicată cererea de chemare în judecată.

Pe de altă parte, dacă pârâtul depune o cerere reconvențională, prin întâmpinarea la cererea reconvențională, reclamantul va arăta și excepțiile pe care înțelege să le invoce în raport de aceasta din urmă cerere. În cauza pendinte nu a fost formulată, însă, o cerere reconvențională.

Astfel, în lumina considerentelor arătate, în cauza de față, pârâta ANRDE este partea procesuală care trebuie să formuleze apărări, pe cale de excepție, în raport de cererea reclamantei și respectiv partea care a invocat excepția de inadmisibilitate.

Reclamanta, nu poate invoca, pe cale de excepție, lipsa de obiect a chiar cererii sale, ci, dacă apreciază că cererea de chemare în judecată este lipsită de obiect, poate renunța la acțiune. Așadar, în virtutea dreptului de dispoziție de care beneficiază reclamanta, prevăzut de art. 9 din C. proc. civ., aceasta putea declara că renunță la acțiune față de împrejurarea că efectele actului a cărui suspendare a solicitat-o s-au epuizat în totalitate înainte de discutarea cererii de suspendare, prin emiterea unui proces-verbal de contravenție, ce a fost contestat în fața instanțelor cu plângere contravențională.

În concluzie, prima instanță nu a încălcat dispozițiile legale care reglementează ordinea de soluționare a excepțiilor atunci când a dat prioritate, în analiză, excepției de inadmisibilitate a acțiunii, deoarece excepția reprezintă mijlocul procesual de apărare pus la dispoziție de legiuitor, de principiu, pârâtului, reclamanta neputând solicita respingerea propriilor pretenții pe cale de excepție.

Pentru aceste considerente, Înalta Curte constată că nu sunt fondate criticile subsumate de recurentă motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ.

În continuare, în ceea ce privește motivul de casare/nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., Înalta Curte găsește, de asemenea, nefondate criticile evocate de partea recurentă.

Înalta Curte constată că motivarea primei instanțe cu privire la ordinea de soluționare a excepțiilor se regăsește în cuprinsul încheierii de amânare a pronunțării din data de 13 septembrie 2023, emisă în etapa de soluționare a fondului pricinii, care face parte integrantă din sentința atacată.

Lecturând considerentele acesteia, precum și pe cele ale sentinței, instanța de control judiciar consideră că ele îndeplinesc exigențele impuse de dispozițiile art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., întrucât, față de obiectul cauzei și limitele în care a fost învestită, prima instanță a expus în mod corespunzător argumentele care au condus la formarea convingerii sale, prin analiza dispozițiilor legale aplicabile raportului de drept dedus judecății.

Astfel, judecătorul a explicat soluția pronunțată, prin argumente de fapt și de drept care demonstrează că acesta a analizat actele dosarului, pe care le-a trecut prin filtrul propriei sale aprecieri și a explicat raționamentul pe baza căruia a ajuns la concluzia pronunțată.

În sensul dispozițiilor art. 425 alin. (1) din C. proc. civ., precum și al art. 6 § 1 din CEDO, motivele de fapt și de drept la care se referă textul reprezintă elementele silogismului judiciar, premisele de fapt și de drept care au condus instanța la adoptarea soluției din dispozitiv.

Cu privire la acest aspect, se reține că judecătorul nu este obligat legal să răspundă oricărui argument de fapt și de drept invocat de parte, ci să analizeze chestiunea litigioasă, sens în care poate să analizeze global argumentele respective, printr-un raționament juridic de sinteză, ori să analizeze un singur aspect considerat esențial - ceea ce face de prisos analiza restului argumentelor menționate în cererea părții în sprijinul aceluiași motiv, astfel că omisiunea de a cerceta un anumit argument sau o afirmație a unei părți nu deschide calea recursului, pentru nemotivare.

Simplul fapt că acele considerente expuse de prima instanță nu concordă modului în care apreciază partea recurentă - reclamantă că trebuia motivată hotărârea judecătorească în acest proces nu determină incidența motivului de casare/nelegalitate în discuție. Relevante sunt argumentele esențiale evocate, iar nu cele secundare, ce au doar rolul de a le susține pe cele principale. Cu alte cuvinte instanța nu este obligată să răspundă fiecărei nuanțe date de părți textelor pe care acestea și-au întemeiat cererile, care pot fi sistematizate în funcție de legătura lor logică, cerință pe care o îndeplinește sentința atacată, contrar susținerilor recurentei.

În consecință, arătând în mod expres motivele pentru care a ajuns la soluția în discuție, Înalta Curte apreciază că judecătorul fondului a respectat dispozițiile art. 22 alin. (2) și art. 425 C. proc. civ., fără a se identifica vreun element care să indice caracterul arbitrar al modalității în care Curtea de Apel București a soluționat chestiunile arătate de recurentă. De asemenea, Înalta Curte mai constată că motivarea analizată are o legătură logică cu argumentele dezvoltate de părți, fiind respectate cerințele dreptului la un proces echitabil.

Pe cale de consecință, pretinsa deficiență în motivare imputată de partea recurentă sentinței atacate nu poate fi reținută ca fiind fondată. Ceea ce trebuie observat, în cauză, este faptul că cerința existenței unei motivări prin care s-a răspuns argumentelor principale evocate de recurentă și care are legătură cu cauza, fără a fi contradictorie este îndeplinită, fiind respectate garanțiile unui proces echitabil și ale dreptului la apărare, astfel cum sunt acestea ocrotite prin prisma dispozițiilor art. 6 din Convenția EDO.

În concluzie, Înalta Curte consideră că nu sunt fondate susținerile și criticile recurentei - reclamante subsumate motivului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ.

Nefondate sunt și criticile circumscrise de partea recurentă - reclamantă cazului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., nefiind identificate elemente pentru reformarea hotărârii de fond, care a fost pronunțată urmare unei judicioase aplicări a dispozițiilor de drept substanțial în cauza de față.

Contrar celor arătate de recurentă, determinarea naturii actelor a căror suspendare a fost solicitată reprezintă un demers esențial ce se impune a fi verificat inclusiv în procedura particulară a suspendării actelor administrative, reglementată de prevederile art. 14 și art. 15 din Legea nr. 554/2004, câtă vreme legiuitorul a reglementat expres că o atare procedură vizează un act administrativ unilateral. Prin verificarea naturii actului a cărui suspendare se solicită, nu se prejudecă fondul cauzei, ci se realizează controlul primar impus de sus indicatele texte normative, mai precis verificarea existenței sau inexistenței unui fine de neprimire a cererii, generat de natura actului vizat de solicitarea de suspendare a efectelor acestuia.

Cât privește natura actelor vizate de cererea de suspendare formulată de recurenta - reclamantă, Înalta Curte reține caracterul corect al modului în care prima instanță a identificat natura acestora, respectiv a mandatului de control ANRE x/23.06.2023 și a înștiințării de control ANRE nr. x/23.06.2023, ambele emise de pârâta Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei.

Din această perspectivă, relevante sunt prevederile art. 11 și 12 alin. (1) din Anexa 1 a Ordinului ANRE nr. 62/2013 privind Regulamentul de constatare, notificare și sancționare a abaterilor de la reglementările emise în domeniul energiei aplicabil activității de control desfășurate de Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei, conform cărora:

- Art. 11:

"Acțiunea de control de tip inspecție și de tip verificare se efectuează în baza unui mandat de control, emis de către președintele ANRE sau de către o persoană împuternicită."

- Art. 12 alin. (1):

"Anterior demarării acțiunilor de control de tip inspecție sau de tip verificare, persoanele prevăzute la art. 2 ce urmează a fi controlate vor fi înștiințate în scris, aducându-li-se la cunoștință: tematica sau obiectul controlului, data/perioada desfășurării și alte elemente în funcție de cerințele specifice fiecărei acțiuni de control."

Totodată, în Anexa 1 a sus indicatului Regulament, ce cuprinde definiții, se arată, la lit. f), astfel:

"mandat de control - document prin care se autorizează membrii unei echipe de control să efectueze o acțiune de control;"

Din cuprinsul sus indicatelor prevederi normative rezultă că ambele acte în privința cărora a fost formulată cererea de suspendare ce face obiectul cauzei pendinte sunt acte premergătoare efectuării controlului în sine și emiterii raportului de control, prin ele stabilindu-se autorizarea membrilor unei echipe de control să efectueze o acțiune de control și fiind anunțat operatorul economic în legătură cu acesta. Pe cale de consecință, simpla lor emitere nu determină consecințe cu caracter sancționator pentru cel vizat de control. În esență, doar raportul de control reprezintă operațiunea administrativă care va conduce la emiterea actului administrativ ce poate fi dedus judecății în fața instanței de contencios administrativ, care este procesul-verbal de constatare și sancționare a contravenției.

În raport de argumentele dezvoltate anterior, Înalta Curte constată că prima instanță a aplicat în mod corect prevederile art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, sentința recurată fiind apărată de orice critică de nelegalitate subsumată cazului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de reformare a sentinței atacate care să intre în sfera de reglementare a art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 din C. proc. civ., invocate de partea recurentă - reclamantă, Înalta Curte, în temeiul art. 20 din Legea nr. 554/2004, coroborat cu art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., va respinge recursul declarat de reclamanta societatea A. S.R.L. împotriva sentinței nr. 1455 din 27 septembrie 2023 a Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepția autorității de lucru judecat, invocată de intimata - pârâtă Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei.

Respinge recursul declarat de reclamanta societatea A. S.R.L. împotriva sentinței nr. 1455 din 27 septembrie 2023 a Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 30 mai 2024, prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.