ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4053/2025

Ședința publică din data de 19 septembrie 2025

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București la data de 05.04.2024, sub nr. x/2024, reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei, a solicitat instanței ca prin hotărârea ce o va pronunța să anuleze mandatul de control ANRE 19233/07.02.2024 și a actele subsecvente, respectiv înștiințarea de control ANRE, emisă în data de 07.02.2024; cu obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată. De asemenea, reclamanta a invocat neconstituționalitatea normelor conținute de art. 12, art. 19 din O.U.G. nr. 27/2022 și art. VIII din O.U.G. nr. 119/2022, solicitând sesizarea Curții Constituționale a României cu excepția de neconstituționalitate.

Prin sentința civilă nr. 1619 din 14 octombrie 2024, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins, ca inadmisibilă, cererea de sesizare a Curții Constituționale a României formulată de reclamanta A. S.R.L..

A admis excepția inadmisibilității și a respins cererea de chemare în judecată, ca inadmisibilă.

Împotriva sentinței civile nr. 1619 din 14 octombrie 2024 pronunțate de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal reclamanta A. S.R.L. a formulat recurs, atât în ceea ce privește soluția privind respingerea cererii de sesizare a Curții Constituționale, cât și referitor la soluția de respingere a acțiunii, ca inadmisibilă, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinței recurate și sesizarea Curții Constituționale cu excepția de neconstituționalitate invocată, iar pe fond, să fie admisă cererea de chemare în judecată, astfel cum a fost formulată, cu obligarea intimatei la plata cheltuielilor de judecată.

În ceea ce privește soluția de respingere a cererii de sesizare a Curții Constituționale a României cu excepția de neconstituționalitate, recurenta-reclamantă a susținut că instanța a aplicat greșit normele de drept material ale art. 29 din Legea 47, cererea de sesizare a Curții Constituționale fiind admisibilă din moment ce dispozițiile atacate influențează în mare măsură rezultatul judecății.

În acest sens, a arătat că există o legătură indisolubilă între dispozițiile atacate și soluția ce se va pronunța în prezenta cauză, având în vedere că respectarea prevederilor considerate neconstituționale privește obiectul controlului - optica ANRE fiind în sensul că acestea sunt aplicabile situației reclamantei, întrucât, în caz contrar, controlul nu ar fi fost apt să producă nici un efect.

De asemenea, soluționarea motivului de nelegalitate privind aplicarea principiului nulla poena sine lege este direct influențată de soluția pe care instanța de contencios constituțional o va da dispozițiilor criticate din O.U.G. nr. 27/2022

În continuare, a arătat că analiza susținerii ANRE că obligația de ofertare asumată în anul 2020 ar fi o obligație transformată, nu una nou introdusă, va depinde și de constituționalitatea art. 19 din O.U.G. nr. 27/2022, prin care a fost suspendată numai obligația de ofertare aplicabilă marilor producători reglementați de art. 177 alin. (3), nu și obligația de ofertare aplicabilă micilor producători, permițând astfel o nebuloasă legislativă și o neclaritate care să întrețină interpretări arbitrare ale legii și crearea unui regim discriminatoriu între producătorii de gaze naturale.

De altfel, excepția de neconstituționalitate vizează dispoziții legale cuprinse în ordonanțe de urgență în vigoare ori care încă produc efecte și asupra cărora Curtea Constituțională nu s-a pronunțat la acest moment, adăugarea la acestea a unei condiții suplimentare - dispoziția legală să fie și formal în vigoare constituie o îngrădire a accesului liber la justiția constituțională, contravenind astfel prevederilor art. 21 alin. (1), (2) și (3) coroborate cu cele ale art. 146 lit. d) din Constituție.

În ceea ce privește soluția de respingere, ca inadmisibilă, a acțiunii, recurenta-reclamantă a formulat critici din perspectiva motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ.

Subsumat motivului de casare prevăzut de pct. 6 al art. 488 C. proc. civ., recurenta-reclamantă a susținut că hotărârea recurată nu este motivată în conformitate cu prevederile art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., în sensul că judecătorul fondului nu a analizat și nu a expus, argumentat, motivele pentru care a înlăturat solicitarea reclamantei de calificare a "excepției" inadmisibilității ca fiind apărare de fond.

Mai mult, prima instanță nu a motivat corespunzător respingerea argumentelor aduse de reclamantă cu privire la natura de act administrativ a mandatului de control, judecătorul fondului nefăcând vreo referire la argumentele și interpretările recurentei cu privire la acest aspect.

În dezvoltarea criticilor de recurs întemeiate pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenta-reclamantă a susținut că instanța de fond a pronunțat soluția recurată interpretând și aplicând greșit prevederile art. 2 din Legea nr. 554/2004.

Sub un prim aspect, a arătat că excepția inadmisibilității acțiunii se impunea a fi calificată drept apărare de fond, întrucât, contrar aprecierii judecătorului fondului, "inadmisibilitatea" invocată de către ANRE pentru lipsa caracterului de act administrativ a mandatului de control și a actului subsecvent nu reprezintă o excepție propriu-zisă, nefiind vorba de o încălcare a unei reguli de procedură, ci o veritabilă apărare de fond.

În susținerea concluziilor sale, a indicat cu titlu de practică judiciară, hotărâri judecătorești pronunțate de Curtea de Apel București și Înalta Curte de Casație și Justiție, învederând că, din moment ce Legea nr. 554/2004 nu reglementează în mod concret o cerință de "admisibilitate" în sensul criticilor expuse de ANRE în cadrul întâmpinării din primul ciclu procesual, reiese că inadmisibilitatea invocată nu reprezintă o excepție propriu-zisă, ci o simplă apărare de fond.

În continuare, recurenta-reclamantă a susținut că inadmisibilitatea acțiunii, chiar calificată ca excepție, trebuia respinsă ca nefondată, sub acest aspect, instanța de fond interpretând în mod greșit prevederile art. 2 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 prin admiterea excepției, având în vedere că mandatul are natura juridică de act administrativ, întrunind toate trăsăturile sale specifice.

În ceea ce privește reținerea primei instanței că mandatul de control nu reprezintă act administrativ, întrucât nu ar produce efecte juridice directe și vătămătoare pentru societate, având doar natura unei operațiuni administrative, de tip preparatoriu, recurenta-reclamantă a arătat că, potrivit Anexei nr. 1 lit. f) din Regulamentul ANRE, mandatul de control a fost definit ca fiind acel document prin care se autorizează membrii unei echipe de control să efectueze o acțiune de control. Astfel, în lipsa unui asemenea mandat, controlul nu poate fi considerat valabil din moment ce membrii echipei de control nu au deținut autorizarea/competența/atribuția în a efectua activitatea de control. Or, cât timp mandatul de control reprezintă documentul, ca act juridic, prin care se realizează transferul de competență al ANRE în sarcina personalului angajat, este evident că acesta dă naștere unui raport juridic propriu, de sine stătător. Dacă s-ar considera altfel, ar reieși că delegarea de competență nu produce prin ea însăși nici un efect.

Mandatul de control nu reprezintă o simplă operațiune de tip preparatoriu, așa cum în mod greșit a reținut prima instanță, din moment ce prin intermediul său are loc o delegare de atribuții în sarcina membrilor echipei de control și este acordat dreptul de a realiza controlul și de a aplica sancțiuni contravenționale, ci are drept scop exercitarea de către ANRE, prin personalul său, a unei prerogative prevăzute de lege în favoarea sa pentru a se impune în fața operatorilor economici din domeniul energiei cu forță juridică obligatorie.

Totodată, recurenta-reclamantă a susținut că, în mod greșit, prima instanță a reținut în considerentele sentinței recurate că "doar actele emise în urma controlului, care produc efecte juridice directe în relația cu societatea reclamantă și sunt vătămătoare, pot fi contestate pe cale judecătorească; în speță, este cazul procesului-verbal de sancționare contraventional; argumentele propuse de reclamantă ar putea fi, eventual, invocate cu ocazia soluționării plângerii contravenționale, procedură cu reguli speciale.", din această perspectivă, motivarea primei instanțe încălcând atât dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, cât și dispozițiile art. 16 din O.G. nr. 2/2001 ce reglementează procesul-verbal de contravenție, precum și dispozițiile art. 31 - 36 din O.G. nr. 2/2001 cu privire la procedura de contestare a proceselor-verbale contravenționale.

În acest sens, a arătat că nu există nicio prevedere legală în O.G. nr. 2/2001 care să inducă concluzia primei instanțe conform căreia mandatul de control reprezintă, de fapt, o operațiune premergătoare procesului-verbal de contravenție, după cum nu există nicio prevedere legală care să impună ca argumentele privind nelegalitatea Mandatului de control să fie invocate exclusiv pe calea plângerii contravenționale.

Intimata-pârâtă Autoritatea Națională de Reglementare în domeniul Energiei a depus întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursurilor, ca nefondate.

Recurenta-reclamantă a depus răspuns la întâmpinare, prin care a solicitat respingerea apărărilor formulate de intimata-pârâtă.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, sentința recurată, în raport cu dispozițiile legale incidente, cu argumentele prezentate de recurenta-reclamantă și cu apărările intimatei-pârâte, Înalta Curte constată că recursurile sunt nefondate, pentru următoarele considerente.

Instanța de contencios administrativ a fost învestită de recurenta-reclamantă A. S.R.L. cu o cerere prin care a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei, anularea mandatului de control ANRE 19233/07.02.2024 și a actele subsecvente, respectiv înștiințarea de control ANRE, emisă în data de 07.02.2024. Reclamanta a invocat și neconstituționalitatea normelor conținute de art. unic al Legii nr. 206/2022 pentru aprobarea O.U.G. nr. 27/2022, raportat la art. 12, art. 16 alin. (10), art. 19 și Anexa 5 în integralitatea sa din O.U.G. nr. 27/20222 și a O.U.G. nr. 27/2022 în ansamblul său; art. 1 din Legea nr. 357/2022 privind aprobarea O.U.G. nr. 119/2022 raportat la art. VIII din O.U.G. nr. 119/2022 în ansamblul său; art. 177 alin. (316) lit. c) din Legea nr. 123/2012, raportat la art. 177 alin. (315) din Legea nr. 123/2012, solicitând sesizarea Curții Constituționale a României cu excepția de neconstituționalitate.

Prin sentința recurată, au fost respinse, ca inadmisibile, atât cererea de sesizare a Curții Constituționale, cât și cererea de chemare în judecată, recurenta-reclamantă formulând critici de nelegalitate subsumate motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din C. proc. civ., pe care Înalta Curte le apreciază ca fiind nefondate.

Referitor la cererea de sesizare a Curții Constituționale a României cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. unic al Legii nr. 206/2022 pentru aprobarea O.U.G. nr. 27/2022, raportat la art. 12, art. 16 alin. (10), art. 19 și Anexa 5 în integralitatea sa din O.U.G. nr. 27/20222 și a O.U.G. nr. 27/2022 în ansamblul său; art. 1 din Legea nr. 357/2022 privind aprobarea O.U.G. nr. 119/2022 raportat la art. VIII din O.U.G. nr. 119/2022 în ansamblul său; art. 177 alin. (316) lit. c) din Legea nr. 123/2012, raportat la art. 177 alin. (315) din Legea nr. 123/2012, recurenta-reclamantă a susținut că instanța a aplicat greșit normele de drept material ale art. 29 din Legea 47, cererea fiind admisibilă, întrucât prevederile considerate a fi neconstituționale au legătură cu fondul cauzei, în sensul că respectarea dispozițiilor vizate privește obiectul controlului.

Înalta Curte reține că, potrivit dispozițiilor art. 29 alin. (1)-(3) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, republicată,

"(1) Curtea Constituțională decide asupra excepțiilor ridicate în fața instanțelor judecătorești sau de arbitraj comercial privind neconstituționalitatea unei legi sau ordonanțe ori a unei dispoziții dintr-o lege sau dintr-o ordonanță în vigoare, care are legătură cu soluționarea cauzei în orice fază a litigiului și oricare ar fi obiectul acestuia.

(2) Excepția poate fi ridicată la cererea uneia dintre părți sau, din oficiu, de către instanța de judecată ori de arbitraj comercial. De asemenea, excepția poate fi ridicată de procuror în fața instanței de judecată, în cauzele la care participă.

(3) Nu pot face obiectul excepției prevederile constatate ca fiind neconstituționale printr-o decizie anterioară a Curții Constituționale".

Din interpretarea dispozițiilor legale anterior menționate rezultă că admisibilitatea cererii de sesizare a Curții Constituționale este condiționată de îndeplinirea cumulativă a patru cerințe, stipulate în mod expres de art. 29 alin. (1)-(3) din Legea nr. 47/1992, respectiv:

- 1. litigiul pendinte, în care ridicarea excepției de neconstituționalitate apare ca un incident procedural creat în fața unui judecător sau arbitru, ce trebuie rezolvat premergător fondului litigiului;

- 2. activitatea legii, în sensul că excepția trebuie să privească un act normativ, lege sau ordonanță ori o dispoziție dintr-o lege sau ordonanță, după caz, în vigoare;

- 3. prevederile care fac obiectul excepției să nu fi fost constatate ca fiind neconstituționale printr-o decizie anterioară a Curții Constituționale;

- 4. interesul procesual al rezolvării prealabile a excepției de neconstituționalitate.

Astfel, potrivit alin. (1) al art. 29 din Legea nr. 47/1992, se poate invoca o excepție de neconstituționalitate a unei legi sau ordonanțe sau a unei dispoziții dintr-o lege sau dintr-o ordonanță în vigoare care are legătură cu soluționarea cauzei, în orice fază a litigiului, și oricare ar fi obiectul acesteia.

În cauza de față, se constată, în raport cu condițiile de admisibilitate a cererii de sesizare a Curții Constituționale și cu criticile de neconstituționalitate formulate de autoarea cererii, că, prin sentința recurată, în mod legal s-a constatat că nu este îndeplinită cerința ca excepția invocată să aibă legătură cu soluționarea cauzei.

În speță, normele legale ce fac obiectul excepției de neconstituționalitate au ca obiect măsuri temporare de reglementare a pieței energiei, reguli de drept substanțial.

Analizând conținutul celor două documente atacate, respectiv înștiințarea din 07.02.2024 și mandatul de control nr. 19233/07.02.2024, Înalta Curte reține că prin acestea au fost împuternicite persoanele care să efectueze, începând cu data de 12.02.2024, acțiunea de control de tip verificare la societățile B. S.A., A. S.R.L. și C. S.R.L. și să aplice, dacă se impune, sancțiunile prevăzute de lege și să dispună, după caz, măsuri și termene pentru restabilirea legalității sau în vederea remedierii unei situații existente neconforme.

Astfel, tematica controlului a fost verificarea modului în care cele 3 societăți, în calitate de titulare ale unei licențe acordate pentru desfășurarea activității de operare a conductelor de alimentare din amonte aferente producției de gaze naturale, au respectat in anul 2023 obligațiile legale privind ofertarea pe piețele centralizate, precum și prevederile art. 12 alin. (1), alin. (2)/1, alin. (2)/2 din O.U.G. nr. 27/2022, privind măsurile aplicabile clienților finali din piața de energie electrică și gaze naturale în perioada 01.04.2022-31.03.2023, solicitata de Direcția reglementări piață angro de energie prin Nota de necesitate nr. x/05.02.2024.

Scopul invocării unei excepții de neconstituționalitate nu poate fi doar acela de a supune controlului instanței de contencios constituțional o dispoziție legală în privința căreia se susține că ar fi contrară normelor constituționale, ci partea trebuie să urmărească producerea unui efect în soluționarea pricinii sale, efect care trebuie să aibă semnificație cu privire la soluția ce ar putea fi dată asupra litigiului în cursul căruia a fost invocată excepția de neconstituționalitate, inclusiv din perspectiva interesului pe care partea îl justifică.

După cum a reținut și instanța ce a pronunțat soluția atacată, interesul invocării excepției de neconstituționalitate vizează înrâurirea excepției asupra soluționării cauzei, iar îndeplinirea acestei cerințe nu trebuie analizată in abstracto și dedusă din orice fel de tangență a prevederilor legale în discuție cu litigiul aflat pe rolul instanței, ci se impune o analiză riguroasă în care să fie luat în calcul interesul procesual al rezolvării excepției de neconstituționalitate prin prisma elementelor cadrului procesual și stadiului concret în care se află litigiul.

Or, documentele a căror anulare se solicită nu sunt emise în temeiul prevederilor legale a căror neconstituționalitate este invocată de reclamantă, ci mandatul de control are ca obiect verificarea respectării/nerespectării acestor dispoziții considerate neconstituționale de operatorul controlat de ANRE.

Prin urmare, din această perspectivă, se constată că nu se pot reține elemente de nelegalitate a sentinței recurate, aceasta fiind pronunțată cu interpretarea și aplicarea corectă a dispozițiilor legale incidente, argumentele recurentei nefiind apte să determine casarea acesteia.

Criticile recurentei-reclamante referitoare la soluția dată excepției inadmisibilității acțiunii, întemeiate pe motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., sunt, de asemenea, nefondate.

Din punct de vedere al neîndeplinirii condițiilor prevăzute de art. 425 C. proc. civ., motiv de casare prevăzut de pct. 6 al art. 488 alin. (1) C. proc. civ., nu pot fi primite criticile recurentei.

Conform acestui articol, hotărârea pronunțată va cuprinde "considerentele, în care se vor arăta obiectul cererii și susținerile pe scurt ale părților, expunerea situației de fapt reținută de instanță pe baza probelor administrate, motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților".

Recurenta-reclamantă a susținut că judecătorul fondului nu a analizat și nu a expus, argumentat, motivele pentru care a înlăturat solicitarea reclamantei de calificare a "excepției" inadmisibilității în apărare de fond și nu a motivat corespunzător respingerea argumentelor aduse de reclamantă cu privire la natura de act administrativ a mandatului de control.

Fără a relua considerentele sentinței recurate, Înalta Curte constată că instanța de fond a procedat la o analiză detaliată a argumentelor părților implicate în raportul juridic dedus judecății, iar hotărârea pronunțată satisface cerințele prevăzute de art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., republicat, în cuprinsul acesteia regăsindu-se motivele de fapt și de drept care au determinat formarea convingerii instanței, care, printr-un raționament juridic propriu, a răspuns pe larg argumentelor recurentei-reclamante și a motivat soluția pronunțată.

În concret, instanța de fond a indicat actele litigioase și a analizat conținutul acestora pentru a identifica dacă reprezintă acte administrative în sensul cerut de Legea nr. 554/2004, iar prin argumentația oferită de judecătorul fondului s-a făcut trimitere norme legale care fundamentează soluția atacată de recurenta-reclamantă.

În ceea ce privește critica referitoare la nemotivarea înlăturării solicitării reclamantei de calificare a "excepției" inadmisibilității în apărare de fond, Înalta Curte reține că, în situația în care instanța de judecată apreciază că acțiunea nu este admisibilă, în raport cu normele de drept material și procedural, nu are a analiza alte aspecte pe care reclamantul le apreciază a fi prioritare. Inadmisibilitatea este un fine de neprimire care împiedică continuarea judecății, conducând la respingerea acțiunii, iar soluționarea excepțiilor procesuale într-un proces este subordonată obiectului și temeiurilor de drept invocate prin cererea de chemare în judecată.

Astfel, Înalta Curtea constată existența raționamentului logico-juridic al primei instanțe care a fundamentat soluția adoptată, iar simplul fapt că recurenta-reclamantă este nemulțumită de soluția pronunțată, nu determină incidența motivului de casare în discuție.

De altfel, Înalta Curte apreciază ca fiind corectă concluzia primei instanțe cu privire la faptul că cele două acte nu au natură administrativă în sensul Legii nr. 554/2004, nefiind fondate nici criticile subsumate motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., după cum se va arăta în continuare.

În dezvoltarea acestor critici, recurenta-reclamantă a susținut că instanța de fond a interpretat și aplicat greșit prevederile art. 2 din Legea nr. 554/2004, întrucât mandatul de control are natura juridică de act administrativ, întrunind toate trăsăturile sale specifice.

În esență, problema de drept care se impune a fi dezlegată în cauză este dacă înștiințarea și mandatul de control au caracterul unor acte administrative sau reprezintă operațiuni administrative de tip preparatoriu, fără consecințe juridice directe.

Așa cum s-a reținut constant în jurisprudența instanței supreme, premisa oricărui demers judiciar în contenciosul administrativ este existența unui act administrativ, astfel cum este definit de art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea 554/2004 și, respectiv, ca acest act să producă o vătămare unui drept subiectiv recunoscut de lege sau unui interes legitim.

Înalta Curte constată că actele deduse judecății, respectiv mandatul de control ANRE 19233/07.02.2024 și înștiințarea de control ANRE, emisă în data de 07.02.2024, ambele emise de pârâta ANRE, sunt documente prin care se stabilește efectuarea unui control și se anunță operatorul economic în legătură cu acesta, iar simpla emitere a acestora nu determină consecințe cu caracter sancționator pentru cel vizat de control.

Prima instanță a prezentat exhaustiv algoritmul juridic pentru care a apreciat că aceste acte nu prezintă caracteristicile unui act administrativ, argumente pe care Înalta Curte le validează, înștiințarea și mandatul de control menționate nefiind acte administrative în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, ci constituind acte premergătoare efectuării controlului în sine și emiterii raportului de control (abia acest din urmă act fiind operațiunea administrativă care va conduce la emiterea actului administrativ ce poate fi dedus judecății în fața instanței de contencios administrativ, care este procesul-verbal de constatare și sancționare a contravenției).

În aceste coordonate, de lege lata, înștiințarea și mandatul de control nu au trăsăturile definitorii ale actului administrativ, definit de Legea nr. 554/2004, pentru că nu au prin el însele aptitudinea de a "da naștere, modifica sau stinge raporturi juridice".

Așadar, pentru argumentele dezvoltate anterior, Înalta Curte va reține caracterul nefondat și al acestui ultim motiv de casare și îl va respinge ca atare, apreciind că sentința de la fond se află la adăpost de criticile aduse în calea de atac și se impune a fi menținută, ca fiind expresia interpretării și aplicării corecte a legii în cauză.

Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursurile, ca nefondate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenta - reclamantă A. S.R.L. împotriva sentinței civile nr. 1619 din 14 octombrie 2024 pronunțate de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 19 septembrie 2025, prin punerea soluției la dispoziția părților prin intermediul grefei instanței.