Decizia nr. 485/2025 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs împotriva sentinței nr. 122/2024 a Curții de Apel Galați

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea înregistrată sub nr. x/2024 pe rolul Curții de Apel Galați reclamanta A., Fundeni, a solicitat în contradictoriu cu pârâta Agenția Pentru Finanțarea Investițiilor Rurale suspendarea executării efectelor Deciziilor nr. AFIR 17646/8.12.2023, nr. AFIR 17647/8.12.2023, a Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/19.10.2023 (rectificat prin nota AFIR nr. 15567/30.10.2023) și a Notei de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare nr. x/19.10.2023 (rectificată prin nota AFIR nr. 15565/30.10.2023), emise de către pârâta AFIR, până la soluționarea pe fond a contestației.

Hotărârea instanței de fond Prin sentința civilă nr. 122/2024 din 22 aprilie 2024 a Curții de Apel Galați - secția de contencios administrativ și fiscal, a admis cererea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâta Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale, și în baza disp. art. 14 alin. (1) din Legea 554/2004 a dispus suspendarea efectelor Deciziilor nr. AFIR 17646/8.12.2023, nr. AFIR 17647/8.12.2023, a Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/19.10.2023 (rectificat prin nota AFIR nr. 15567/30.10.2023) și a Notei de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare nr. x/19.10.2023 (rectificată prin nota AFIR nr. 15565/30.10.2023) emise de către pârâta AFIR până la soluționarea pe fond a contestației.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței civile nr. 122/2024 din 22 aprilie 2024 a Curții de Apel Galați - secția de contencios administrativ și fiscal a declarat recurs pârâta Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale, criticând-o prin prisma dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. Recurenta-pârâtă a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței recurate și, în rejudecare să se respingă cererea de chemare în judecată. În susținerea cererii de recurs, recurenta-pârâtă a arătat următoarele: Recurenta susține că sentința recurată este nelegală, fiind pronunțată cu încălcarea și aplicarea greșită a dispozițiilor art. 14 din Legea nr. 554/2004 privind condițiile suspendării executării actului administrativ, precum și a normelor legale și contractuale care reglementează acordarea fondurilor nerambursabile prin FEADR. În ceea ce privește existența cazului bine justificat, recurenta arată că instanța de fond a depășit limitele investirii în procedura de suspendare, efectuând o analiză de fond asupra legalității actelor administrative, deși art. 14 impune doar verificarea unei aparențe de nelegalitate, fără prejudecarea fondului. Potrivit susținerilor recurentei, instanța nu a valorificat corespunzător situația de fapt reținută în procesul-verbal de constatare, care ar evidenția nereguli grave privind procedura de achiziție publică derulată de beneficiar, nereguli ce atrag aplicarea corecțiilor financiare. Se arată că actele administrative contestate au fost emise în temeiul legislației europene și naționale privind fondurile nerambursabile, fiind consecința directă a nerespectării obligațiilor contractuale de către beneficiar. Instanța ar fi reținut în mod eronat o "îndoială serioasă" asupra legalității actelor, ignorând conflictul de interese stabilit de AFIR și cadrul normativ aplicabil (Legea nr. 98/2016, art. 58-60). Recurenta-pârâtă invocă faptul că instanța de fond a analizat detaliat pretinsa nelegalitate a actelor, ajungând la o motivare ce depășește sfera aparenței de drept și echivalează cu soluționarea fondului, contrar jurisprudenței în materie (Deciziile ICCJ nr. 1380/2008, nr. 1837/2008). În opinia recurentei, condiția cazului bine justificat nu este îndeplinită, întrucât actele emise de AFIR se bucură de prezumția de legalitate, iar argumentele intimatei nu conturează un indiciu serios de nelegalitate, ci privesc fondul litigiului, ce urmează a fi analizat în acțiunea principală. În ceea ce privește existența pagubei iminente, recurenta critică modul în care instanța de fond a reținut îndeplinirea celei de-a doua condiții legale pentru suspendare, arătând că instanța a apreciat în mod formal existența unei pagube iminente, considerând că executarea creanței bugetare ar bloca activitatea reclamantei. Se susține că instanța nu a analizat cauza reală a executării silite, respectiv culpa beneficiarului în derularea contractului de finanțare, și că executarea unei obligații bugetare stabilite printr-un act administrativ nu constituie, în sine, o pagubă iminentă în sensul art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004. Recurenta mai arată că beneficiarul nu a făcut dovada unui prejudiciu material viitor, previzibil și concret, instanța limitându-se la prezumții generale. Nu ar exista probe care să ateste perturbarea gravă a activității intimatei. În plus, natura fondurilor europene impune recuperarea sumelor neeligibile, astfel că afectarea patrimoniului reclamantei este consecința normei legale și a conduitei sale contractuale. Recurenta-pârâtă arată că, potrivit jurisprudenței ICCJ (Decizia nr. 2954/2006), cele două condiții ale suspendării trebuie îndeplinite cumulativ, iar în lipsa dovedirii pagubei iminente, suspendarea nu poate fi dispusă. Recurenta susține că instanța de fond a analizat fondul cauzei, apreciind asupra legalității actelor administrative și a corectitudinii procedurii de achiziție, deși verificarea trebuia să se limiteze doar la aparența dreptului. Motivarea primei instanțe ar rezulta în mod vădit din analiza situației de fapt a procesului-verbal de constatare, care a fost tratată ca un litigiu pe fond, nu ca un incident procedural. În opinia recurentei, această abordare încalcă dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, care impun o evaluare minimală, sumară, asupra legalității actului, iar nu o cercetare amplă a situației juridice și factuale. Prin urmare, recurenta-pârâtă consideră că soluția instanței de fond este nelegală, întrucât a interpretat extensiv condiția "cazului bine justificat", efectuând o analiză de fond asupra legalității actelor; a reținut în mod eronat existența unei pagube iminente, fără o probă concretă și ignorând prezumția de legalitate a actului administrativ; a omis caracterul imperativ al normelor privind fondurile europene și consecințele nerespectării obligațiilor contractuale; încălcând astfel dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, pronunțând o hotărâre dată cu aplicarea greșită a normelor de drept material.

Apărările formulate în recurs Intimata-reclamantă A., Fundeni nu a formulat întâmpinare la cererea de recurs.

Procedura de soluționare a recursului În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., cu aplicarea și a dispozițiilor O.U.G. nr. 80/2013. În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., prin rezoluția din data de 22 octombrie 2024, s-a fixat termen de judecată la data de 04 februarie 2025, în ședință publică, cu citarea părților. II. Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând sentința atacată prin prisma criticilor formulate prin cererea de recurs și raportat la prevederile legale din materia supusă verificării, Înalta Curte reține că recursul este fondat, în considerarea celor în continuare arătate: 1. Argumente de fapt și de drept relevante Instanța de contencios administrativ și fiscal a fost învestită de către reclamanta A., Fundeni, în temeiul 14 din Legea nr. 554/2004 cu o cerere prin care a solicitat suspendarea executării efectelor Deciziilor nr. AFIR 17646/8.12.2023, nr. AFIR 17647/8.12.2023, a Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/19.10.2023 (rectificat prin nota AFIR nr. 15567/30.10.2023) și a Notei de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare nr. x/19.10.2023 (rectificată prin nota AFIR nr. 15565/30.10.2023) emise de către pârâta AFIR până la soluționarea pe fond a contestației Curtea de Apel a admis cererea și a dispus suspendarea efectelor actelor administrative menționate, reținând că sunt îndeplinite cumulativ condițiile prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, respectiv existența unui caz bine justificat și a unei pagube iminente. Înalta Curte, în analiza motivelor de recurs, reține că, potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, suspendarea executării actului administrativ poate fi dispusă "în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente", după parcurgerea procedurii prealabile. Prevederile art. 2 alin. (1) lit. t) definesc "cazurile bine justificate" ca fiind "împrejurările legate de starea de fapt și de drept care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ", iar art. 2 alin. (1) lit. ș) definește "paguba iminentă" ca "prejudiciul material viitor, dar previzibil, cu evidență, sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice ori a unui serviciu public". Așadar, rezultă că procedura reglementată de art. 14 din Legea nr. 554/2004 are un caracter special și provizoriu, fiind concepută ca un mecanism de protecție jurisdicțională temporară până la soluționarea litigiului de fond. Instanța de judecată învestită cu astfel de cerere nu este chemată și nu are îndrituirea să tranșeze definitiv problema legalității actului administrativ, ci are competența doar să verifice, într-o analiză sumară, existența unor indicii serioase de nelegalitate (caz bine justificat), corelate cu riscul producerii unei pagube iminente. Prin natura sa, această procedură nu permite prejudecarea fondului litigiului, ci presupune o "pipăire" limitată a fondului, în sensul verificării aparenței de nelegalitate, fără a substitui judecata asupra acțiunii în anulare. Totodată, condițiile "caz bine justificat" și "pagubă iminentă" sunt cumulative, nu alternative, astfel că lipsa uneia dintre ele atrage respingerea cererii de suspendare, chiar dacă cealaltă ar fi îndeplinită. Or, instanța de recurs apreciază că modul în care instanța de fond a interpretat și aplicat aceste dispoziții legale contravine atât literei cât și finalității art. 14 din Legea nr. 554/2004. În ceea ce privește condiția cazului bine justificat, instanța de fond a reținut îndeplinirea acestei condiții, în principal prin trimitere la excepția tardivității dreptului AFIR de a emite actele de stabilire a creanței și pretinsa aplicare eronată a normelor privind conflictul de interese, concluzionând, prin aceste argumente, că planează "o îndoială serioasă" asupra prezumției de legalitate a actelor contestate. Înalta Curte apreciază că această abordare este nelegală, pe de-o parte, din perspectiva depășirii limitelor controlului specific procedurii de suspendare. Sub acest aspect instanța de fond a preluat practic argumentele de fond ale reclamantei (tardivitatea, legalitatea constatării neregulilor, aplicarea normelor privind conflictul de interese) și le-a valorificat ca și cum ar judeca acțiunea principală în anulare, nu un incident de suspendare. În speță, instanța de control judiciar reține că situația de fapt consemnată în procesul-verbal de constatare și în notele/deciziile AFIR evidențiază, la nivel de aparență, nereguli concrete în procedura de achiziție, inclusiv existența unui conflict de interese, astfel cum acesta este definit de Legea nr. 98/2016. Totodată că actele AFIR au fost emise în temeiul dispozițiilor legale și contractuale aplicabile finanțărilor nerambursabile, ca rezultat al constatării unor nerespectări ale obligațiilor asumate de beneficiar. Înalta Curte apreciază că instanța de fond trebuia să se limiteze în analiza sa la aceste aspecte si să concluzineze sumar dacă există vreo aparență de nelegalitate a actelor administrative. În schimb, aceasta a intrat într-o analiză ce ține de fondul cauzei, substituindu-se judecății în anulare. Or, în această procedură specială nu se tranșează definitiv dacă actul este legal sau nelegal, ci se verifică doar dacă există sau nu un indiciu serios de nelegalitate. Pe de altă parte, instanța de fond, în mod contradictoriu, pleacă de la premisa corectă că actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate, însă apoi tratează această prezumție ca fiind răsturnată prin susțineri pe care nu le corelează cu chestiuni de formă și legalitate formală a procesului-verbal, respectiv: conținutul procesului-verbal de constatare, elementele obiective privind existența conflictului de interese ori sumar clauzele contractului de finanțare și obligația AFIR de a recupera sumele afectate de nereguli care-i incumbă prin lege. În ceea ce privește condiția prevenirii pagubei iminente instanța de fond a reținut îndeplinirea condiției pagubei iminente motivând, în esență, că executarea creanței bugetare ar depăși posibilitățile bănești ale reclamantei, s-ar bloca activitatea acesteia și s-ar periclita derularea contractelor cu partenerii și prestația de irigații către fermieri. Această motivare nu se întemeiază pe probe concrete, ci pe afirmații generale, fără o minimă proba în validare. Potrivit art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, paguba iminentă trebuie să fie: materială,viitoare, dar previzibilă și probată în concret (sau, alternativ, să fie dovedită o perturbare gravă, previzibilă, a funcționării unei autorități sau a unui serviciu public). Or, în cauză, reclamanta nu a depus o analiză financiară detaliată din care să rezulte că executarea sumei stabilite prin actele AFIR ar face imposibilă continuarea activității sau ar produce un dezechilibru patrimonial ireversibil. Instanța nu a indicat niciun înscris concret care să probeze existența unui pericol imediat și serios pentru viabilitatea economică a reclamantei. Simpla împrejurare că executarea silită are impact asupra patrimoniului unei persoane juridice nu este, prin ea însăși, suficientă pentru a configura noțiunea de "pagubă iminentă". Mai mult, executarea unei obligații bugetare stabilite printr-un act administrativ ce se bucură de prezumția de legalitate nu poate fi calificată automat ca pagubă iminentă în sensul legii contenciosului administrativ. Din perspectiva dreptului public, aceasta reprezintă o consecință juridică a nerespectării obligațiilor contractuale și legale asumate de beneficiar. Așadar, reținerea de către instanța de fond a îndeplinirii condițiilor prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, în absența unui analize sumare în verificarea condiției cazului bine justificat sau în lipsa probatoriu convingător în ceea ce privește îndeplinirea condiției pagubei iminente, situează analiza instanței de fond, în afara cadrului legal, reprezentând o aplicare greșită a art. 2 alin. (1) lit. t) și ș) și art. 14 din Legea nr. 554/2004. Față de cele arătat anterior, instanța de recurs apreciază că instanța de fond a depășit limitele specifice procedurii de suspendare, intrând în analiza fondului litigiului și prejudecând legalitatea actelor administrative; a interpretat extensiv și nelegal noțiunea de "caz bine justificat", în condițiile în care actele AFIR se întemeiază pe constatarea unor nereguli și pe obligația de recuperare a fondurilor nerambursabile; a reținut în mod nejustificat existența unei pagube iminente, fără un suport probator concret, confundând executarea unei obligații bugetare cu producerea unei pagube juridice în sensul Legii nr. 554/2004 și nu a respectat caracterul special și provizoriu al procedurii reglementate de art. 14, nici cerința îndeplinirii cumulative a celor două condiții. 2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru toate considerentele expuse, constatând că este întemeiat motivul de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., republicat, Înalta Curte, în temeiul art. 496 C. proc. civ., republicat, și art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, va admite recursul declarat de pârâta Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale împotriva sentinței civile nr. 122/2024 din 22 aprilie 2024 a Curții de Apel Galați - secția de contencios administrativ și fiscal, va casa sentința recurată și rejudecând cauza respinge cererea de chemare în judecată, ca fiind neîntemeiată.