ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5706/2024

Ședința publică din data de 4 decembrie 2024

Deliberând asupra prezentelor recursuri, din examinarea actelor dosarului, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București – secția a X-a contencios administrativ și fiscal și pentru achiziții publice, reclamanta A. S.R.L. a solicitat în contradictoriu cu pârâta Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale, în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, suspendarea executării Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/19.01.2024 emis de pârâtă până la soluționarea pe fond a cauzei privind anularea acestui act administrativ și obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de prezentul demers judiciar.

Prin sentința civilă nr. 51 din 17 aprilie 2024, Curtea de Apel București – secția a X-a contencios administrativ și fiscal și pentru achiziții publice a admis cererea formulată de reclamanta A. S.R.L. în contradictoriu cu pârâta Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale și a dispus suspendarea executării Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/19.01.2024 emis de AFIR, până la pronunțarea instanței de fond.

A respins cererea reclamantei referitoare la plata cheltuielilor de judecată, ca prematură.

Împotriva acestei sentințe, au declarat recurs recurenta-pârâtă Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale și recurs incident recurenta-reclamantă A. S.R.L..

Recurenta-pârâtă Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței recurate și, în rejudecare, respingerea cererii de suspendare formulată de reclamantă.

Cererea de recurs a fost întemeiată pe motivul prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., recurenta susținând că instanța de fond a făcut o greșită aplicare și interpretare a normelor de drept material aplicabile în cauză, respectiv a dispozițiilor art. 14 din Legea nr. 554/2004.

În motivarea recursului, s-a arătat – în esență – că nu este îndeplinită condiția cazului bine justificat, întrucât aprecierea instanței de fond potrivit căreia neregula pretinsă nu este una imputabilă solicitantului la finanțare excedează unei cercetări sumare a aparenței dreptului, fiind prejudiciat astfel fondul litigiului.

Recurenta-pârâtă a mai arătat că legislația în materie obligă AFIR la efectuarea de reverificări în diferite etape ale implementării proiectului, principiul securității raporturilor juridice consolidate neputând fi invocat împotriva unei norme comunitare.

Astfel, dispozițiile contractuale reprezintă preluări din prevederile legale naționale și europene în vigoare în materie de finanțare comunitară nerambursabilă, deci imperative pentru părțile contractante, în contextul în care acordarea finanțării nerambursabile, i s-a acordat Beneficiarului în termenii și condițiile din contractul asumat de părți prin semnătură (art. 1 alin. (3) din Contractul de finanțare x/20.01.2020).

Conform prevederilor Contractului de Finanțare încheiat cu A. S.R.L., Autoritatea Contractantă poate să verifice respectarea criteriilor de eligibilitate și selecție pe întreaga perioadă de valabilitate a contractului de finanțare, iar în cazul în care constată nereguli se demarează procedura de recuperare a ajutorului financiar nerambursabil acordat pentru cheltuielile constatate neeligibile.

Structurile AFIR efectuează verificări strict în baza unor proceduri interne acreditate, fapt ce nu înseamnă că în situația în care ulterior sunt efectuate alte controale aprofundate de către compartimente specializate sau chiar instituții externe cu atribuții de control, beneficiarul este exonerat de răspundere pentru documentele depuse sau acțiunile întreprinse.

Atribuțiile și activitățile desfășurate de serviciile din cadrul AFIR sunt clar definite, iar nedepistarea neregulilor la momentul săvârșirii acestora de către beneficiar, în diferitele etape procedurale de selecție sau implementare a proiectului, nu este un motiv care să atragă exonerarea răspunderii beneficiarului față de autoritatea contractantă, cu atât mai mult cu cât din aspectele constatate de AFIR reies neregulile rezultate din verificările ulterioare, iar conform art. 5 alin. 2 din contractul de finanțare, "(...) autorizarea cererilor de plată poate fi invalidată ulterior prin constatarea de nereguli".

Recurenta-pârâtă a susținut că aspectele invocate de intimată în susținerea cazului bine justificat nu se pot încadra în categoria acelor circumstanțe de fapt sau de drept care se circumscriu acestei noțiuni și care, astfel cum s-a reținut într-o jurisprudentă constantă, se pot referi la necompetența autorității care a încheiat actul administrativ a cărui suspendare se solicită, lipsa totală a unui temei juridic care să fundamenteze actul ori alte astfel de situații care să nu echivaleze cu judecarea fondului cauzei.

În opinia recurentei-reclamante, procesul-verbal contestat cuprinde toate elementele prevăzute de modelul cadrul reglementat de H.G. nr. 875/2011, atât sub aspectul motivelor de fapt cât și al motivelor de drept care au condus la emiterea titlului de creanță, care este temeinic motivat, cu indicarea în detaliu a clauzelor contractuale și dispozițiilor legale incidente încălcate de beneficiar, fiind nefundamentată aprecierea instanței potrivit căreia actul administrativ este nemotivat. Chiar dacă actele normative în baza cărora s-a făcut verificare sunt menționate generic, cap. 7 al actului administrativ a cărui suspendare s-a dispus cuprinde, detaliat, toate dispozițiile legale si toate clauzele contractuale încălcate de beneficiar, ceea ce face ca aprecierea instanței potrivit căreia procesul-verbal de constatare este nemotivat în drept să nu se susțină.

Recurenta-pârâtă a reiterat că instanța de fond a depășit limitele cu care a fost învestită, încălcând normele materiale reprezentate de art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, emiterea actului administrativ a cărui suspendare s-a solicitat fiind consecința nerespectării de către reclamantă a dispozițiilor legale care reglementează condițiile semnării Cererii de Finanțare care o obligau la respectarea criteriului de selecție SI punctul P1.3 la punctul 18 -ALTE DOCUMENTE - prin care se prevede că se vor specifica după caz - contracte/precontracte cu producătorii de materie primă conform Ghidului Solicitantului submasura 4.2 Sprijin pentru Investiții în Procesarea/Marketingul Produselor Agricole 2018.

Referitor la îndeplinirea condiției pagubei iminente, recurenta-pârâtă a susținut că simpla menționare a existenței unei creanțe constatate nu duce de facto la constatarea că există o pagubă iminentă, iar la dosar nu s-au depus documente din care să rezulte pericolul care ar duce la producerea unei pagube iminente de natură să justifice suspendarea executării actului administrativ, nefiind astfel probat prejudiciul material, viitor și previzibil.

Paguba a cărei iminentă producere ar fi înlăturată prin suspendarea executării actului administrativ trebuie să fie indicată și probată în concret, iar nu presupusă, așa cum a reținut instanța de fond, mai ales că recuperarea prejudiciului produs din culpa reclamantului este obligatorie pentru derularea FEADR în condițiile impuse de Comunitate, prin actele normative emise de aceasta și ratificate de Guvernul României, precum și pentru o judicioasă și legală gestionare a fondurilor alocate de Comunitate.

Recurenta-pârâtă a arătat că din punct de vedere economic, orice diminuare a patrimoniului este echivalentă cu pagubă, dar din punct de vedere juridic paguba este reprezentată doar de o diminuare ilicită a patrimoniului, astfel că executarea unei obligații bugetare, care a fost stabilită printr-un act administrativ și care se bucură de prezumția de legalitate, nu poate constitui prin ea însăși o pagubă în sensul art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004.

În concluzie, a solicitat admiterea recursului astfel cum a fost formulat, cu consecința respingerii acțiunii formulate de reclamantă.

Recurenta-reclamantă A. S.R.L. a formulat recurs incident, solicitând casarea în parte a sentinței recurate, în ceea ce privește soluția dată asupra cererii de acordare a cheltuielilor de judecată.

A susținut că soluția de respingere a cererii reclamantei referitoare la plata cheltuielilor de judecată, ca prematură, este nelegală, deoarece nu prezintă motivele pe care se sprijină, fiind incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ.. Judecătorul fondului nu a indicat temeiul de drept și nu a explicat raționamentul logico-juridic pentru care a ajuns la această soluție de respingere a cererii de cheltuieli de judecată.

S-a mai apreciat că soluția instanței de fond este nelegală, deoarece încalcă formele de procedură prevăzute sub sancțiunea nulității, motiv de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ.

Prima instanță nu a pus în discuție excepția prematurității cererii de acordare a cheltuielilor de judecată, fiind încălcate atât contradictorialitatea (art. 14), cât și oralitatea (art. 15), dreptul la apărare (art. 13) și dreptul la un proces echitabil (art. 6), principii fundamentale ale procesului civil.

În final, recurenta-reclamantă a susținut că soluția instanței de fond este nelegală, deoarece a fost dată cu interpretarea și aplicarea eronată a dispozițiilor art. 453 alin. (1) din C. proc. civ.. Prin admiterea cererii de suspendare formulată de reclamantă, AFIR este partea care a pierdut procesul în fond, fiind astfel în culpă procesuală.

Negând implicit dreptul la recuperarea cheltuielilor de judecată, instanța de fond generează un prejudiciu societății reclamante, care nu poate fi reparat decât în situația în care s-ar admite recursul incident.

Recurenta-reclamantă A. S.R.L. a formulat întâmpinare prin care a invocat excepția nulității recursului, iar, în subsidiar, a solicitat respingerea recursului formulat de AFIR ca nefondat.

Recurenta-pârâtă Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale a depus răspuns la întâmpinare, prin care a solicitat respingerea excepției nulității recursului formulată de reclamantă că neîntemeiată. A solicitat respingerea recursului incident ca inadmisibil, raportat la Decizia ÎCCJ nr. 3/2020.

II. Analiza motivelor de casare

Examinând hotărârea atacată prin prisma motivelor de casare invocate, pe baza probelor administrate și a dispozițiilor legale aplicabile, Înalta Curte constată următoarele:

Recursul formulat de pârâta Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale este nefondat și va fi respins ca atare.

Reclamanta A. S.R.L. a învestit instanța de contencios administrativ cu o cerere vizând suspendarea executării Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/19.01.2024 emis de pârâta Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale până la soluționarea pe fond a cauzei privind anularea acestui act administrativ.

Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond.

Cazul bine justificat și iminența unei pagube sunt analizate în funcție de circumstanțele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua însă decât o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt și de drept invocate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl servească și drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate.

Noțiunea de caz bine justificat a fost definită la art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004 ca reprezentând acele împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ.

Prin sentința recurată, instanța a făcut o analiză teoretică a premiselor suspendării executării actului administrativ și a reținut că sunt dovedite aspecte ale cazului bine justificat și ale iminenței unei pagube în raport cu natura măsurii dispuse de autoritatea publică pârâtă.

Astfel, raportat la înscrisurile depuse la dosar, prima instanță a reținut că reclamanta a depus Cererea de finanțare pentru proiectul de investiții "Dezvoltarea activității A. Srl".

În urma evaluării cererii de finanțare proiectul a fost declarat eligibil fără finanțare, nefiind acordat punctajul cu privire la criteriul de selecție S1, respectiv P1 - Principiul creării lanțurilor alimentare integrate, respectiv integrarea sistemelor de colectare, procesare și comercializare - 26 puncte, pentru considerentul că, în esență, nu au fost depuse, odată cu cererea de finanțare, precontractele cu furnizorii de materie primă.

Proiectul propus de reclamantă a fost aprobat spre finanțare prin admiterea contestației administrative formulate împotriva soluției de respingere a cererii de finanțare. Aceeași autoritate a reținut că beneficiarul contestator a depus precontractele nr. x/01.02.2019 și y/15.03.2019 la solicitarea de informații suplimentare precum și că, în etapa de evaluare, prin Studiul de fezabilitate, au fost identificați potențiali furnizori cu care se pot încheia contracte în etapa de evaluare.

Ulterior, prin Procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare a cărei suspendare se solicită în cauză, emis în urma concluziilor expuse de Curtea de Conturi în urma controlului specific exercitat, s-a reținut în sarcina societății neregula constând în faptul că beneficiarul nu a îndeplinit criteriul de selecție S1 punctul P1.3 la punctul 18 - ALTE DOCUMENTE al cererii de finanțare, întrucât nu a prezentat precontracte obligatorii la data depunerii proiectului, cum este specificat in Ghidul solicitantului pentru măsura 4.2, în cadrul Fișei de evaluare și selecție E1.2-secțiunea B, la criteriul de selecție S1 punctul P1.3 la punctul 18 - ALTE DOCUMENTE.

Judecătorul fondului a constatat că adoptarea ulterioară a unei alte interpretări din partea autorității contractante asupra acelorași aspecte, în lipsa altor împrejurări intervenite ulterior, aduce atingere principiului ocrotirii așteptării legitime create operatorului economic prin conduita anterioară a aceleiași autorități contractante.

Prin urmare, interpretările contrare ale acelorași obligații, fără intervenirea unor elemente noi, au fost menite să ofere primei instanțe suficiente indicii aparente care să răstoarne prezumția de legalitate, fără însă ca prin aceasta, să antameze sau să anticipeze analiza pe fond a conținutului și legalității procesului-verbal și fără a depăși cadrul în care este învestit judecătorul unei astfel de cereri.

Nu vor fi analizate susținerile recurentei-pârâte cu privire la motivarea actului contestat, întrucât instanța de fond nu a reținut nemotivarea ca argument care să contureze cazul bine justificat.

În ceea ce privește existența condiției referitoare la paguba iminentă, se reține că și aceasta este îndeplinită în cauză, având în vedere atât cuantumul sumei reprezentând valoarea finanțării de restituit, de 3.763.530,47 RON, cât mai ales consecința imediată și directă pe care începerea executării silite în temeiul actului administrativ contestat ar avea-o asupra activității societății. O temporizare a efectelor procesului-verbal în contextul dat se impune având în vedere gradul de implementare a proiectului de investiții, necesitatea societății de a rula constant sume de bani pentru asigurarea resurselor necesare activității, precum și prezervarea celorlalte investiții derulate de societate în legătură cu proiectul în discuție.

În concluzie, fiind îndeplinite condițiile prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, în mod corect prima instanță a dispus suspendarea executării Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/19.01.2024.

Recursul incident formulat de recurenta-reclamantă A. S.R.L. este fondat, urmând ca sentința recurată să fie casată în parte, iar cauza să fie trimisă pentru nouă judecată la aceeași instanță, cu privire la capătul de cerere prin care reclamanta a solicitat acordarea cheltuielilor de judecată.

Preliminar, instanța de recurs constată că nu sunt incidente considerentele Deciziei nr. 3/2020 pronunțate de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul competent să judece recursul în interesul legii, invocate de recurenta-pârâtă, întrucât criticile reclamantei aduse sentinței de fond nu vizează proporționalitatea cheltuielilor de judecată solicitate, ci efectivitatea acestora.

Instanța de control judiciar constată că judecătorul fondului, respingând cererea reclamantei referitoare la plata cheltuielilor de judecată, ca prematură, nu a motivat în niciun fel această soluție și nici nu a pus în discuția părților excepția prematurității cererii.

Înalta Curte a arătat constant în jurisprudența sa că dispozițiile art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., impun cerința ca hotărârea să cuprindă motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția și cele pentru care s-au admis și, respectiv, s-au înlăturat cererile părților.

Or, hotărârea recurată nu cuprinde argumentele pentru care a respins cererea reclamantei referitoare la plata cheltuielilor de judecată, ca prematură.

În consecință, sunt incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 și 6 din C. proc. civ.

Întrucât hotărârea pronunțată de instanța de fond nu respectă exigențele procedurale impuse de textele de lege anterior menționate, în vederea respectării principiilor ce guvernează desfășurarea procesului civil, cu referire directă la principiul contradictorialității și ținând cont de necesitatea aplicării efective, iar nu doar formale, a dreptului părților la dublul grad de jurisdicție, se impune casarea în parte a hotărârii și trimiterea cauzei pentru nouă judecată la aceeași instanță, cu privire la capătul de cerere prin care reclamanta a solicitat acordarea cheltuielilor de judecată.

III. Soluția instanței de recurs și temeiul juridic al acesteia

În baza dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu art. 496 alin. (1) și art. 497 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge ca nefondat recursul formulat de recurenta-pârâtă Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale și va admite recursul incident formulat de recurenta-reclamantă A., va casa în parte sentința recurată și va trimite cauza pentru nouă judecată la aceeași instanță, cu privire la capătul de cerere prin care reclamanta a solicitat acordarea cheltuielilor de judecată, menținând în rest sentința atacată.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de recurenta-pârâtă Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale împotriva sentinței civile nr. 51 din 17 aprilie 2024 a Curții de Apel București – secția a X-a contencios administrativ și fiscal și pentru achiziții publice, ca nefondat.

Admite recursul incident formulat de recurenta-reclamantă A. S.R.L. împotriva sentinței civile nr. 51 din 17 aprilie 2024 a Curții de Apel București – secția a X-a contencios administrativ și fiscal și pentru achiziții publice.

Casează în parte sentința recurată și trimite cauza pentru nouă judecată la aceeași instanță, cu privire la capătul de cerere prin care reclamanta a solicitat acordarea cheltuielilor de judecată.

Menține în rest sentința atacată.

Definitivă.

Pronunțată prin punerea soluției la dispoziția părților de către grefa instanței, astăzi, 4 decembrie 2024.