Decizia nr. 3552/2025 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs împotriva sentinței nr. 429/2024 a Curții de Apel Ploiești

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Ploiești - secția contencios administrativ și fiscal sub nr. x/2024 la data de 18.06.2024, contestatorul A. deținut în Penitenciarul Găești, în contradictoriu cu intimații Administrația Națională a Penitenciarelor și Penitenciarul Găești a formulat contestație împotriva deciziei ANP nr. 22289/06.06.2024 prin care nu i s-a aprobat transferul într-un alt penitenciar mai aproape de domiciliul său. 1.

Hotărârea instanței de fond Prin sentința civilă nr. 429 din 15 octombrie 2024, Curtea de Apel Ploiești - secția contencios admis și fiscal a respins excepția inadmisibilității acțiunii invocată de pârât, ca neîntemeiată; a admis acțiunea formulată de contestatorul A., în contradictoriu cu intimații Administrația Națională a Penitenciarelor și Penitenciarul Găești; a anulat Decizia ANP nr. 22289/06.06.2024 și a obligat pârâta Administrația Națională a Penitenciarelor la efectuarea transferului reclamantului în cadrul Penitenciarului Vaslui. 1.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței civile nr. 429 din 15 octombrie 2024 a Curții de Apel Ploiești - secția contencios admis și fiscal a formulat recurs pârâta Administrația Națională a Penitenciarelor, invocând incidența motivelor de casare prevăzute de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 4 și 8 din C. proc. civ. În esență, a arătat că instanța de fond, trecând peste competențele legale care îi revin, a făcut o cercetare a criteriilor care stau la baza deciziei de stabilire a penitenciarului în care poate să-și execute pedeapsa privativă de libertate o persoană condamnată. Astfel, deși această competență aparține exclusiv directorului general al Administrației Naționale a Penitenciarelor, potrivit prevederilor art. 45 din Legea nr. 254/2013, prima instanță s-a subrogat autorității publice stabilite de lege și a dispus o măsură nelegală. Prima instanță nu era în măsură să dispună transferul reclamantului în alt penitenciar, deoarece nu avea imaginea completă asupra situației operative de la nivelul sistemului penitenciar. Astfel, prin măsura dispusă a creat premisele perturbării activității unei unități penitenciare, care la această dată este cel mai aglomerat penitenciar din zona Moldova. În continuare, a arătat că potrivit Situației privind capacitatea de cazare a unităților și a efectivelor acestora pe regimuri la data de 22.11.2024, indicele de ocupare la regimul deschis al Penitenciarului Vaslui era de 175.00%, pe când indicele mediu de aglomerare era de 104.40%, fiind necesar a fi transferate din acest loc de deținere aproximativ 25 de persoane private de libertate. Mai mult decât atât, a arătat că există la această dată, două dosare pe rolul instanțelor în care se solicită despăgubiri pentru supraaglomerarea din Penitenciarul Vaslui, reclamanții solicitând sume importante cu titlu de despăgubiri. Prin transferul reclamantului la Penitenciarul Vaslui se creează premisele declanșării altor litigii de către deținuții nemulțumiți de lipsa spațiilor de cazare corespunzătoare. Prin urmare, a apreciat că prin hotărârea pronunțată prima instanță și-a depășit competențele prevăzute de lege și a pronunțat o hotărâre netemeinică și nelegală. Din perspectiva motivului de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenta-pârâtă a arătat că hotărârea a fost dată cu încălcarea prevederilor legale, prima instanță trecând peste prevederile art. 11 alin. (5) din Legea nr. 254/2013. Totodată, a învederat faptul că pedeapsa privativă de libertate nu se raportează la interesele private ale deținuților. Conform art. 4 din H.G. nr. 157/2013, scopul executării pedepselor privative de libertate nu are în vedere executarea pedepsei în localitatea de domiciliu care poate fi un criteriu în stabilirea penitenciarului, însă acesta nu este singular. Prin urmare, instanța de judecată ar fi trebuit să analizate toate celelalte criterii de stabilire a locului de deținere, așa cum a procedat directorul general al A.N.P., raportat la situația operativă de la data emiterii dispoziției de transfer, pentru a evita încălcarea unor "drepturi" prevăzute de lege. În condițiile în care se fac demersuri multiple de evitare a încălcării unor drepturi, nu poate fi avut în vedere un interes privat al intimatului-reclamant. În opinia recurentei-pârâte, Curtea de apel ar fi trebuit să analizeze suspiciunile de nelegalitate ale actului emis numai din perspectiva respectării procedurii prevăzute de art. 45 din Legea nr. 254/2013 privind executarea pedepselor și a măsurilor privative de libertate dispuse de organele judiciare în cursul procesului penal, coroborat cu prevederile art. 108 din H.G. nr. 157/2016 pentru aprobarea Regulamentului de aplicare a Legii nr. 254/2013 privind executarea pedepselor și a măsurilor privative de libertate dispuse de organele judiciare în cursul procesului penal. Dispunerea unui transfer se obiectivează, în cazul unui deținut, printr-o dispoziție de transfer. Acest document ține în integralitate de legislația execuțional penală și nu de Codul Administrativ sau de dispozițiile Legii contenciosului administrativ. Toate condițiile legale cerute de H.G. nr. 157/2016 și legislația terțiară sunt întrunite, iar instanța nu poate adăuga sau solicita alte elemente, din altă materie (spre exemplu a contenciosului administrativ), pentru a completa o procedură clar legiferată, în principal în cuprinsul OMJ nr. 2188/2022, H.G. nr. 157/2016 și Legii nr. 254/2013. Transferarea persoanelor private de libertate în alte locuri de deținere, la propunerea comisiei pentru stabilirea, individualizarea și schimbarea regimului de executare a pedepselor privative de libertate ori ca urmare a solicitării organelor judiciare se realizează conform art. 68-72 din Instrucțiunile (...) aprobate prin O.M.J. nr. 2188/2022. În ceea ce privește temeinicia actului administrativ emis de către Directorul General al A.N.P. a învederat că în data de 30.10.2024, administrația Penitenciarului Vaslui a înaintat adresa nr. x, înregistrată la sediul ANP cu nr. 47963/30.10.2024 prin care informează ANP despre depășirea capacității legale de cazare și despre dificultățile cu care se confruntă raportat la respectarea garanțiilor asumate de statul român (Penitenciarul Vaslui custodiază un număr de 59 de deținuți pentru care au fost oferite garanții statelor din care au fost extrădați), precum și asigurarea suprafețelor minime pentru celelalte categorii de persoane private de libertate custodiate. Astfel că, la momentul analizei, capacitatea de cazare a Penitenciarului Vaslui, calculată la 4 mp era de 481 locuri, efectivul de deținuți fiind de 669 la data de 30.10.2024. În concluzie, a solicitat admiterea cererii de recurs, desființarea hotărârii atacate, în sensul respingerii cererii de anulare a actului emis, respectiv a adresei de stabilire a locului de executare a pedepsei. 1.

Apărările formulate în cauză Intimatul-reclamant A. și intimatul-pârât Penitenciarul Găești nu au formulat întâmpinări în cauză. 1.

Procedura de soluționare a recursului În recurs s-a derulat procedura de regularizare a cererii de recurs și de comunicare a actelor de procedură între părți, prin intermediul grefei instanței, în conformitate cu dispozițiile art. 486 și art. 490 C. proc. civ. Prin rezoluția completului învestit aleatoriu cu soluționarea dosarului, a fost fixat termen de judecată pentru soluționarea recursului în ședință publică, la data de 19 iunie 2025, cu citarea părților. II. Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâta Administrația Națională a Penitenciarelor este fondat, pentru considerentele arătate în continuare. 2.1. Argumentele de fapt și de drept relevante Prin Decizia nr. 22289/06.06.2024 emisă de Administrația Națională a Penitenciarelor, nu a fost aprobată cererea de transfer formulată de A. de la Penitenciarul Găești la Penitenciarul Vaslui, reținându-se că sunt insuficiente spații de deținere disponibile în Penitenciarul Vaslui. În acest context factual, reclamantul A. a investit instanța de contencios administrativ și fiscal cu contestație împotriva Deciziei nr. 22289/06.06.2024 emisă de Administrația Națională a Penitenciarelor, solicitând anularea acesteia, cu consecința admiterii cererii de transfer la un penitenciar mai aproape de domiciliul său. Prin sentința recurată, instanța a respins excepția inadmisibilității acțiunii invocată de pârâtă, ca neîntemeiată, iar pe fondul cauzei, a admis acțiunea, a anulat Decizia ANP nr. 22289/06.06.2024 și a obligat pârâta Administrația Națională a Penitenciarelor la efectuarea transferului reclamantului în cadrul Penitenciarului Vaslui. Pârâta Administrația Națională a Penitenciarelor a formulat recurs întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 4 și 8 C. proc. civ., criticând doar soluția pronunțată pe fondul cauzei, fără a critica și soluția dată excepției inadmisibilității. Învestită cu soluționarea cererii de recurs, Înalta Curte va analiza punctual motivelor de casare invocate. Cu privire la motivul de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ. care vizează situația în care instanța a depășit atribuțiile puterii judecătorești, Înalta Curte constată că este nefondat. Prin sintagma "depășirea atribuțiilor puterii judecătorești" se înțelege incursiunea autorității judecătorești în sfera autorității executive sau legislative. Depășirea atribuțiilor puterii judecătorești vizează în principiu nerespectarea competențelor generale în materie jurisdicțională, specifice instanțelor judecătorești, sub forma imixtiunii în activitatea puterilor legislativă sau executivă, de natură a contraveni principiului separației și echilibrului puterilor în stat. Cu toate acestea, în cazul încălcării sau aplicării greșite a normelor de drept material nu se aduce atingere principiului constituțional al separației și echilibrului puterilor, ci sunt vizate vicii ale hotărârii atacate din perspectiva atribuțiilor proprii instanței judecătorești. În susținerea acestui motiv de casare, recurenta-pârâtă a susținut, în esență, că instanța fondului și-a depășit competențele legale atunci când a făcut o cercetare a criteriilor care au stat la baza deciziei de stabilire a penitenciarului în care poate să-și execute pedeapsa privativă de libertate o persoană condamnată, s-a subrogat autorității publice stabilite de lege și a dispus o măsură nelegală, creând premisele perturbării activității unei unități penitenciare. Contrar opiniei recurentei-pârâte, soluția primei instanțe nu constituie expresia vreunei depășiri a atribuțiilor puterii judecătorești sau vreo încălcare a principiului separației puterilor în stat, consacrat de art. 1 alin. (4) din Constituție, câtă vreme, în prezenta speță, instanța de fond a fost investită cu analiza legalității actului administrativ cu caracter individual emis de Administrația Națională a Penitenciarelor, în sensul verificării dacă, în raport cu marja de apreciere a acestei autorități, au fost respectate normele legale care reglementează stabilirea penitenciarului în care persoana condamnată îți va executa pedeapsa și criteriile care trebuie avute în vedere la analiza unei cereri de transfer. Instanța de control judiciar apreciază că aceste aspecte țin de modul în care prima instanță a interpretat și aplicat normele de drept material incidente speței, nefiind aduse atingeri principiului constituțional al separației și echilibrului sau interesului general, urmând a verifica corectitudinea raționamentului judecătorului fondului în analiza celui de-al doilea motiv de recurs invocat. Analizând sentința de fond din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte reține că acest motiv de casare este incident, soluția primei instanțe reflectând interpretarea și aplicarea greșită a prevederilor legale în raport cu situația de fapt rezultată din probele administrate în procedura judiciară. Potrivit dispozițiilor art. 11 alin. (5) din Legea nr. 254/2013 privind executarea pedepselor și a măsurilor privative de libertate dispuse de organele judiciare în cursul procesului penal, invocate de către reclamant în susținerea cererii de chemare în judecată: "(5) Penitenciarul în care persoana condamnată execută pedeapsa privativă de libertate se stabilește de Administrația Națională a Penitenciarelor. La stabilirea penitenciarului se are în vedere ca acesta să fie situat cât mai aproape de localitatea de domiciliu a persoanei condamnate, ținându-se seama și de regimul de executare, măsurile de siguranță ce trebuie luate, nevoile de reintegrare socială identificate, sex și vârstă". Totodată, dispozițiile art. 108 din Legea nr. 254/2013 prevăd următoarele: "(1) Comisia prevăzută la art. 32 din Lege face propuneri de transfer Administrației Naționale a Penitenciarelor, în următoarele situații: a) stabilirea sau schimbarea regimului de executare a pedepselor privative de libertate în situația în care acesta nu se încadrează în profilul unității; b) depășirea capacității de cazare a penitenciarului; c) înscrierea deținuților la cursuri de formare profesională ori de instruire școlară; d) folosirea deținuților la muncă, la activități de educație și de asistență psihologică și asistență socială; e) în cazul deținuților pentru care măsurile de siguranță, de asigurare a ordinii și disciplinei la nivelul penitenciarului sunt neîndestulătoare; f) pentru încheierea căsătoriei; g) alte motive temeinic justificate. (2) Deținuții pot formula cereri de transfer în alt penitenciar. În cazul în care cererile de transfer sunt transmise Administrației Naționale a Penitenciarelor, acestea se remit administrației penitenciarului, în vederea avizării de către comisia prevăzută de art. 32 din Lege. (3)Cererilor formulate de alte persoane sau organizații nonguvernamentale li se vor da curs doar în măsura în care acestea sunt însușite de către deținuți. (4) Transferarea deținuților la un alt penitenciar se face conform profilării penitenciarelor, stabilite prin decizia directorului general al Administrației Naționale a Penitenciarelor prevăzută la art. 45 alin. (1) din Lege, și va ține cont, de regulă, ca penitenciarul să fie situat cât mai aproape de localitatea de domiciliu a acestora. (5) Dispozițiile art. 103 se aplică în mod corespunzător". Din dispozițiile legale mai sus redate reiese că la stabilirea penitenciarului în care persoana condamnată îți va executa pedeapsa și la transfer trebuie avute în vedere mai multe criterii, între care este menționată ca regulă proximitatea penitenciarului de localitatea de domiciliu a persoanei condamnate, alături de regimul de executare și de nevoile de reintegrare socială, sex și vârstă. Însă, această regulă reprezintă doar o recomandare de executare a pedepsei într-un penitenciar situat cât mai aproape de domiciliu, în scopul asigurării unui mecanism de echilibrare a intereselor individuale și publice concurente în evaluarea proporționalității măsurii de alocare într-un anume penitenciar. Instanța de recurs reține incidența în cauză a Deciziei nr. 3 din 24 aprilie 2023, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție în soluționarea recursului în interesul legii, publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 542 din 16 iunie 2023, fiind relevante următoarele considerente: "82. Se constată că în capitolul V al titlului III din Legea nr. 254/2013, ce reglementează drepturile persoanei condamnate, nu este prevăzut un drept al condamnatului de a-și alege locul unde execută pedeapsa privativă de libertate. 83. De asemenea, nu este reglementat nici dreptul de a executa pedeapsa cât mai aproape de domiciliu, cum nu este prevăzut nici un eventual "drept la transfer" într-un loc de detenție care este mai apropiat domiciliului decât cel în care este în curs de executare pedeapsa privativă de libertate. 84. Formularea unei cereri de către o persoană condamnată cu privire la orice aspect intervenit pe parcursul executării pedepsei nu determină ipso facto includerea unui astfel de demers în categoria drepturilor persoanelor deținute. Aceste drepturi sunt expres reglementate de lege, astfel încât nu orice solicitare formulată de un deținut atrage aplicarea procedurii speciale." Astfel cum s-a reținut în aceeași decizie, criteriul apropierii de domiciliu nu are "o valoare absolută", fiind în corelare cu alte aspecte, care țin de specificul național, și anume: regimul de executare, măsurile de siguranță ce trebuie luate, dar și de necesitatea ca administrația să poată gestiona deplasările/transferările persoanelor condamnate între penitenciare și să asigure condiții cât mai bune de cazare acestora. Rațiunea ce exclude calificarea criteriului de alocare menționat ca drept al persoanei condamnate se sprijină pe necesitatea de a exista un echilibru la nivelul sistemului penitenciar, apt a fi realizat doar de manieră centralizată, Administrația Națională a Penitenciarelor fiind instituția chemată să coordoneze activitatea de executare a pedepselor la nivelul întregului sistem (par. 87, 88). În concret, din actele dosarului, reiese că la data de 30.05.2024, Penitenciarul Găești a transmis Administrației Naționale a Penitenciarelor propunerea comisiei prevăzute la art. 32 din Legea nr. 254/2013, la altă unitate de profil a intimatului-reclamant, conform art. 108 alin. (2) din H.G. nr. 157/2016. După analizarea situației acestuia, potrivit Dispoziției ANP nr. 22289/06.06.2024 contestată în cauză, cererea de transfer nu a fost aprobată, întrucât spațiile de deținere disponibile din Penitenciarul Vaslui erau insuficiente. În recurs, intimatul-reclamant a depus mai multe înscrisuri, dintre acestea prezentând relevanță pentru analiza legalității actului administrativ contestat (în raport cu perioada 30.05.2024-06.06.2024), situația privind capacitatea de cazare pe regimuri la data de 31.05.2025, din care reiese că Penitenciarul Vaslui avea indicele de ocupare la regim deschis - bărbați majori de 155,56% . De asemenea, prezintă relevanță înscrisurile atașate cererii de recurs, respectiv Procesul-verbal nr. x din 09.05.2024 care evidențiază situația dificilă cu care se confruntă anumite penitenciare din țară, respectiv cu fenomenul de supraaglomerare, printre care și Penitenciarul Vaslui. Măsurile dispuse prin acest document au vizat ca aceste unități să nu mai primească aprobări de transfer pentru executare până la reducerea gradului de aglomerare, excepțiile făcând situațiile medicale, operative și garanțiile asumate de statul român. Printre măsurile dispuse la regimul deschis cu privire la Penitenciarul Vaslui, s-a numărat și aceea de a face propuneri de transfer (de la acest penitenciar la altele) pentru un număr de 10 deținuți. Prin urmare, faptul că la data analizării cererii de transfer a intimatului-reclamant mai existau paturi libere la Penitenciarul Vaslui care este mai aproape de domiciliul său, nu are ca finalitate obligația realizării transferului acestuia, întrucât legislația amintită anterior conferă directorului general al ANP, în calitate de decident, instrumentele necesare pentru evaluarea situației de ansamblu a condițiilor de detenție, supraaglomerare, etc. la nivel de sistem, necesare pentru luarea unei decizii fundamentate. Înalta Curte reține că netransferarea intimatului-reclamat a fost fundamentată pe motive obiective, care au ținut de gestionarea situației spațiilor de cazare de la nivelul sistemului penitenciar, prin evitarea perturbării activității unei unități penitenciare care se confruntă cu fenomenul de supraaglomerare, având caracter justificat în raport de prevederile legale incidente. De altfel, niciun act normativ în vigoare nu instituie în sarcina instituției, obligativitatea transferării deținuților în funcție de solicitările acestora, fiecare situație, în parte, fiind analizată riguros în funcție de toate criteriile arătate mai sus cu privire la oportunitatea desfășurării unor astfel de demersuri. Referitor la dreptul persoanelor private de liberate de a menține legătura cu familia, prevăzut de art. 68 alin. (1) din Legea nr. 254/2013, se reține că executarea pedepsei într-o anumită unitate penitenciară nu împiedică exercitarea dreptului la vizită. În plus, pentru menținerea legăturii cu familia, legiuitorul a prevăzut dreptul persoanelor private de libertate de a beneficia de convorbiri telefonice, astfel cum este reglementat de art. 65 alin. (1) din Legea nr. 254/2013, precum și prin mijloacele de comunicare online, numărul și durata comunicărilor online, precum și modalitatea de acordare a acestora fiind prevăzute de art. 134-136 din H.G. nr. 157/2016 privind aprobarea Regulamentului de aplicare a Legii 254/2013. În raport de considerentele expuse și de situația concretă a intimatului-reclamant, Înalta Curte constată că acestuia nu i s-a încălcat niciun drept prevăzut de legislația în vigoare, iar actul administrativ contestat a fost emis cu respectarea dispozițiilor legale antereferite, în baza documentației corespunzătoare, astfel că nu se identifică elemente de nelegalitate cu privire la marja de apreciere a organului competent. În concluzie, se constată că sentința recurată este nelegală, fiind dată cu greșita interpretare și aplicare a legii, ceea ce atrage incidența în cauză a motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., sentința urmând să fie reformată. 2.2. Temeiul legal al soluției instanței de recurs În temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu art. 496 alin. (1) și (2) din C. proc. civ., Înalta Curte urmează să admită recursul formulat de pârâtă, să caseze în parte sentința atacată și, în rejudecare, să respingă acțiunea, ca neîntemeiată.