Decizie nr. 7 din 20.01.2022

La originea cauzei se află sesizarea privind excepția de neconstituționalitate a următoarelor texte legale: - „cu excepțiile prevăzute la alin. (4)” din articolul 1 alin. (2) din Legea nr. 354 din 28 octombrie 2004 cu privire la formarea bunurilor imobile și - „cu cel mult 10 la sută decât suprafața menționată în documente” din punctul 6 din Regulamentul cu privire la modul de transmitere în proprietate privată a loturilor de pământ de pe lângă casă în localitățile urbane, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 984 din 21 septembrie 1998, ridicată de dl avocat Pavel Croitoru în interesele dnei Valentina Croitoru, dlui Nichita Croitoru și dlui Dumitru Tagîrș, părți în dosarul nr. 3ra-355/21, pendinte la Curtea Supremă de Justiție.

Sesizarea privind excepția de neconstituționalitate a fost trimisă la Curtea Constituțională de un complet de judecată de la Curtea Supremă de Justiție format din dnele Tamara Chișca-Doneva, Maria Ghervas și Nina Vascan și dnii Iurie Bejenaru și Nicolae Craiu, în baza articolului 135 alin. (1) literele a) și g) din Constituție. A. Circumstanțele litigiului principal

În 15 iulie 1989, prin actul nr. 1-1195 eliberat de Serviciul funciar al municipiului Chișinău, dna Valentina Croitoru a primit în folosință un teren cu suprafața de 390 m.p. pentru construcția unei case de locuit. Soții Valentina și Nichita Croitoru au construit pe acest teren mai multe imobile, pe câteva dintre care le-au înstrăinat dlui Dumitru Tagîrș, prin contractul de vânzare-cumpărare nr. 1006 din 25 februarie 2019 (înregistrat la 27 februarie 2019). Dna Valentina Croitoru pretinde că în actul nr. 1-1195 din 15 iulie 1989 s-a admis o eroare cu privire la suprafața terenului primit și, în consecință, partea de teren care depășește 390 m.p. trebuie autentificată gratuit, conform articolului 11 din Codul funciar nr. 828 din 25 decembrie 1991 și punctelor 3 și 14 din Regulamentul cu privire la modul de transmitere în proprietate privată a loturilor de pământ de pe lângă casă în localitățile urbane, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 984 din 21 septembrie 1998.

La 23 august 2019, dna Valentina Croitoru, dl Nichita Croitoru și dl Dumitru Tagîrș au formulat o acțiune în contencios administrativ împotriva Consiliului municipal Chișinău prin care au solicitat, inter alia, autentificarea dreptului de proprietate asupra părții din teren care depășește 390 m.p.

La 26 martie 2020, Judecătoria Chișinău, sediul Râșcani, a pronunțat o hotărâre prin care a respins acțiunea reclamanților ca neîntemeiată.

La 5 mai 2020, reclamanții au contestat cu apel hotărârea din 26 martie 2020. La 9 decembrie 2020, Curtea de Apel Chișinău a casat integral hotărârea primei instanțe și a pronunțat o nouă hotărâre prin care a admis acțiunea reclamanților.

La 15 ianuarie 2021, Consiliul municipal Chișinău și Primăria municipiului Chișinău au contestat cu recurs decizia instanței de apel.

În cadrul procesului, la 23 iunie 2021, dl avocat Pavel Croitoru a ridicat, în interesele dnei Valentina Croitoru, dlui Nichita Croitoru și dlui Dumitru Tagîrș, excepția de neconstituționalitate a unor texte din articolul 1 alin. (2) din Legea nr. 354 din 28 octombrie 2004 cu privire la formarea bunurilor imobile și din articolul 6 din Regulamentul cu privire la modul de transmitere în proprietate privată a loturilor de pământ de pe lângă casă în localitățile urbane, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 984 din 21 septembrie 1998.

La 14 iulie 2021, Curtea Supremă de Justiție a emis o încheiere prin care a admis cererea de ridicare a excepției de neconstituționalitate și a sesizat, în acest sens, Curtea Constituțională, în vederea examinării acesteia. B. Legislația pertinentă

Prevederile relevante ale Constituției sunt următoarele: Articolul 6 Separația și colaborarea puterilor În Republica Moldova puterea legislativă, executivă și judecătorească sunt separate și colaborează în exercitarea prerogativelor ce le revin, potrivit prevederilor Constituției. Articolul 9 Principiile fundamentale privind proprietatea „[...] (2) Proprietatea nu poate fi folosită în detrimentul drepturilor, libertăților și demnității omului. [...].” Articolul 20 Accesul liber la justiție „(1) Orice persoană are dreptul la satisfacție efectivă din partea instanțelor judecătorești competente împotriva actelor care violează drepturile, libertățile și interesele sale legitime. (2) Nici o lege nu poate îngrădi accesul la justiție.” Articolul 23 Dreptul fiecărui om de a-și cunoaște drepturile și îndatoririle „[…] (2) Statul asigură dreptul fiecărui om de a-și cunoaște drepturile și îndatoririle. În acest scop statul publică și face accesibile toate legile și alte acte normative.” Articolul 46 Dreptul la proprietate privată și protecția acesteia „(1) Dreptul la proprietate privată, precum și creanțele asupra statului, sunt garantate. (2) Nimeni nu poate fi expropriat decât pentru o cauză de utilitate publică, stabilită potrivit legii, cu dreaptă și prealabilă despăgubire. […].” Articolul 54 Restrângerea exercițiului unor drepturi sau al unor libertăți „(1) În Republica Moldova nu pot fi adoptate legi care ar suprima sau ar diminua drepturile și libertățile fundamentale ale omului și cetățeanului. (2) Exercițiul drepturilor și libertăților nu poate fi supus altor restrângeri decât celor prevăzute de lege, care corespund normelor unanim recunoscute ale dreptului internațional și sunt necesare în interesele securității naționale, integrității teritoriale, bunăstării economice a țării, ordinii publice, în scopul prevenirii tulburărilor în masă și infracțiunilor, protejării drepturilor, libertăților și demnității altor persoane, împiedicării divulgării informațiilor confidențiale sau garantării autorității și imparțialității justiției. (3) Prevederile alineatului (2) nu admit restrângerea drepturilor proclamate în articolele 20-24. (4) Restrângerea trebuie să fie proporțională cu situația care a determinat-o și nu poate atinge existența dreptului sau a libertății.” Articolul 72 Categorii de legi ,, [...] (3) Prin lege organică se reglementează: [...] i) regimul juridic general al proprietății și al moștenirii; [...].” Articolul 102 Actele Guvernului „[...] (2) Hotărârile se adoptă pentru organizarea executării legilor. [...].” Articolul 127 Proprietatea ,,(1) Statul ocrotește proprietatea. (2) Statul garantează realizarea dreptului de proprietate în formele solicitate de titular, dacă acestea nu vin în contradicție cu interesele societății. [...].”

Prevederile relevante ale Legii nr. 354 din 28 octombrie 2004 cu privire la formarea bunurilor imobile sunt următoarele: Articolul 1 Domeniul de aplicare a legii „(1) Prezenta lege stabilește modul de formare a bunurilor imobile în funcție de proprietar și destinație. (2) Obiectul prezentei legi îl constituie formarea imobilelor, ca obiecte independente de drept, prin separare, divizare, comasare, combinare sau reparcelare a unor bunuri imobile înscrise în Registrul bunurilor imobile, precum și înregistrarea imobilelor formate, cu excepțiile prevăzute la alin. (4) . (3) Raporturile juridice generate de apariția, prin construcție, a unor bunuri imobile se reglementează de actele normative privind domeniul construcțiilor. (4) Raporturile juridice aferente delimitării terenurilor proprietate publică, atribuirii terenurilor din proprietate publică în proprietate privată sau în folosință, precum și consolidării terenurilor se reglementează de Codul funciar nr.828-XII din 25 decembrie 1991, de alte acte normative.”

Prevederile relevante din Regulamentul cu privire la modul de transmitere în proprietate privată a loturilor de pământ de pe lângă casă în localitățile urbane, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 984 din 21 septembrie 1998, sunt următoarele: „6. Autoritățile administrației publice locale transmit terenurile prevăzute în punctul 2 al prezentului Regulament în proprietatea proprietarilor caselor de locuit în limitele prevăzute de documentele de atribuire a terenului pentru construcția și exploatarea casei de locuit, inclusiv de contractul de atribuire a terenurilor în folosință pe termen nelimitat. Dacă suprafața lotului de pământ de pe lângă casă de care real se folosește la moment proprietarul casei de locuit este mai mare decât suprafața menționată în documentul de atribuire a terenului pentru construcția și exploatarea casei de locuit, administrația publică locală poate decide transmiterea în proprietate a terenului de care real se folosește proprietarul casei de locuit, dacă suprafața lui este mai mare cu cel mult 10 la sută decât suprafața menționată în documente . În celelalte cazuri asupra porțiunii de teren rămase, administrația publică locală decide în conformitate cu legislația.” ÎN DREPT A. Argumentele autorului excepției de neconstituționalitate

Autorul excepției menționează că problema ridicată în prezenta cauză se referă la procedura de atribuire a terenului din proprietatea publică în proprietate privată, precum și la modalitatea de înstrăinare a surplusului de teren de pe lângă casă care se află în proprietate publică.

Autorul susține că, potrivit textului contestat din articolul 1 alin. (2) din Legea cu privire la formarea bunurilor imobile, Codul funciar devine aplicabil litigiului, însă acesta nu prevede efectuarea unui studiu de către inginerii cadastrali, așa cum este prevăzut în Legea cu privire la formarea bunurilor imobile. Din acest motiv, autorul susține că dispoziția contestată îi îngrădește dreptul garantat de articolul 20 din Constituție de a atrage în procesul judiciar un expert independent.

Mai mult, autorul menționează că în cazul în care nu se aplică Legea cu privire la formarea bunurilor imobile, iar o altă lege nu reglementează procedura și condițiile de formare a terenurilor proprietate publică, atunci reclamanților li se încalcă dreptul de a-și cunoaște drepturile și îndatoririle, garantat de articolul 23 alin. (1)-(2) din Constituție.

Din același motiv, autorul pretinde că se încalcă dreptul reclamanților de a obține dreptul de proprietate asupra surplusului de teren public aflat în folosință care depășește 10% din terenul atribuit și asupra căruia reclamanții au așteptarea legitimă de a obține dreptul de proprietate potrivit articolelor 46 și 127 din Constituție.

Totodată, autorul susține că textul contestat din articolul 6 din Regulamentul aprobat de Guvern prin Hotărârea nr. 984 din 21 septembrie 1998, prin care s-a stabilit o limită la privatizarea terenurilor, constituie o normă primară, fapt care contravine articolelor 6, 72 alin. (3) lit. i) și 102 alin. (2) din Constituție.

În opinia autorului excepției de neconstituționalitate, textele legale contestate sunt contrare articolelor 6, 9 alin. (2), 20 alin. (1) – (2), 23 alin. (2), 46 alin. (1) - (2), 54, 72 alin. (3), 102 alin. (2) și 127 alin. (1) - (2) din Constituție. B. Aprecierea Curții

Examinând admisibilitatea sesizării privind excepția de neconstituționalitate, Curtea constată următoarele.

Excepția de neconstituționalitate, ridicată de avocatul părților într-un proces din fața instanței de judecată (a se vedea § 1 supra ), este formulată de subiectul căruia i s-a acordat acest drept, în baza articolului 135 alin. (1) literele a) și g) din Constituție, așa cum a fost interpretat acesta prin Hotărârea Curții Constituționale nr. 2 din 9 februarie 2016.

Curtea reține că obiectul excepției îl constituie texte din articolul 1 alin. (2) din Legea nr. 354 din 28 octombrie 2004 cu privire la formarea bunurilor imobile și din articolul 6 din Regulamentul cu privire la modul de transmitere în proprietate privată a loturilor de pământ de pe lângă casă în localitățile urbane, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 984 din 21 septembrie 1998.

În conformitate cu articolul 135 alin. (1) lit. a) din Constituție, controlul constituționalității legilor Parlamentului și a hotărârilor Guvernului ține de competența Curții Constituționale. Curtea constată că prevederile contestate nu au făcut anterior obiect al controlului de constituționalitate din perspectiva criticilor prezentei sesizări.

Excepția de neconstituționalitate a fost ridicată într-o cauză care are ca obiect examinarea unei acțiuni în contenciosul administrativ cu privire la autentificarea dreptului de proprietate asupra unui teren din domeniul public (a se vedea §§ 3-9 supra ). Curtea admite că instanța de judecată ar putea aplica prevederile criticate la examinarea cauzei în care a fost ridicată prezenta excepție de neconstituționalitate.

Curtea reține că o altă condiție obligatorie pentru ca excepția de neconstituționalitate să poată fi examinată în fond este incidența unui drept din Constituție în cauza concretă pendinte în fața instanțelor de drept comun. Astfel, Curtea trebuie să verifice, prin prisma argumentelor autorului sesizării, dacă prevederile contestate reprezintă o ingerință într-un drept fundamental.

Autorul sesizării susține că textele legale contestate încalcă articolele 6 [ separația și colaborarea puterilor ], 9 alin. (2) [ principiile fundamentale privind proprietatea ], 20 alin. (1)-(2) [ accesul liber la justiție ], 23 alin. (2) [ dreptul fiecărui om de a-și cunoaște drepturile și îndatoririle ], 46 alin. (1) și (2) [ dreptul la proprietate privată și protecția acesteia ], 54 [ restrângerea exercițiului unor drepturi sau al unor libertăți ], 72 alin. (3) [ categorii de legi ], 102 alin. (2) [ actele Guvernului ] și 127 alineatele (1) și (2) [ proprietatea ] din Constituție.

Cu privire la pretinsa încălcare a articolelor 6, 9, 23 și 54 din Constituție, Curtea reiterează că acestea nu au o aplicabilitate de sine stătătoare. Pentru a fi aplicabile, autorul sesizării trebuie să demonstreze existența unor ingerințe în drepturile fundamentale (a se vedea HCC nr. 15 din 28 aprilie 2021, § 20; HCC nr. 36 din 23 noiembrie 2021, § 22; DCC nr. 140 din 16 septembrie 2021, § 31).

Cu privire la pretinsa încălcare a articolului 20 din Constituție, în argumentele sale, autorul excepției compară, de fapt, două acte infraconstituționale atunci când susține că, potrivit textului contestat din articolul 1 alin. (2) din Legea cu privire la formarea bunurilor imobile, Codul funciar devine aplicabil litigiului, însă acesta nu prevede efectuarea unui studiu de către inginerii cadastrali, așa cum este prevăzut în Legea cu privire la formarea bunurilor imobile.

Curtea reiterează că o pretinsă incompatibilitate între două sau mai multe norme infraconstituționale cuprinse în acte normative distincte sau în același act normativ nu constituie o problemă de constituționalitate, ci una de interpretare și de aplicare a legii, a cărei rezolvare le revine instanțelor de judecată (a se vedea DCC nr. 113 din 15 iulie 2021, § 28).

Totodată, Curtea subliniază că, deși Codul funciar nu conține o prevedere similară celei prevăzute de Legea cu privire la formarea bunurilor imobile, acest fapt nu presupune că textul contestat interzice atragerea unui expert sau a unui specialist în procesul judiciar potrivit legislației procedurii de contencios administrativ, după caz, civile. Prin urmare, acest capăt al sesizării este inadmisibil.

Cu privire la articolele 46 și 127 din Constituție, Curtea reiterează că aceste dispoziții obligă statul și ceilalți titulari ai puterii publice să respecte proprietatea și să se abțină de la orice acțiune ce ar aduce atingere acestui drept (DCC nr. 52 din 2 iunie 2020, § 21 și jurisprudența citată acolo). Câmpul de aplicare al acestor articole este același cu câmpul de aplicare al articolului 1 din Protocolul nr. 1 la Convenția Europeană a Drepturilor Omului. Articolul 1 din Protocolul nr. 1 este aplicabil doar în cazul bunurilor existente ale unei persoane și nu garantează dreptul de a dobândi bunuri . Pentru ca un „bun” constând într-o „așteptare legitimă” să fie recunoscut, trebuie să existe o bază juridică națională care să genereze un interes patrimonial ( Béláné Nagy v. Ungaria [MC], 13 decembrie 2016, § 79).

Curtea observă că punctul 6 din Regulamentul contestat prevede transmiterea în proprietate a loturilor de pământ de pe lângă casă în limitele prevăzute de contractul de atribuire. Totodată, același punct din Regulament prevede că, dacă terenul de care real se folosește proprietarul casei de locuit este mai mare decât suprafața menționată în documentul de atribuire, administrația publică locală poate decide transmiterea în proprietate a terenului de care real se folosește proprietarul casei de locuit, dacă suprafața lui este mai mare cu cel mult 10 la sută decât suprafața menționată în documente .

Din prevederile menționate rezultă că autoritatea publică locală transmite în proprietate privată, fie din inițiativă proprie, fie la cererea proprietarilor caselor de locuit, loturile de pământ de pe lângă casă, conform documentelor de atribuire a terenurilor, și, de asemenea, poate decide transmiterea în proprietate și a surplusului de teren de care real se folosește proprietarul casei de locuit, însă până la maxim 10% din suprafața menționată în documentul de atribuire.

Curtea observă că, în prezenta cauză, autorul excepției nu pretinde că o măsură legislativă îi afectează eventualul drept de proprietate care ar putea fi dobândit în baza documentului de atribuire a terenului, ci pretinde o protecție împotriva unei măsuri care îl împiedică să dobândească o suprafață de teren public suplimentar la cel atribuit legal. Prin urmare, Curtea nu întrevede în ce măsură textul legal contestat de autor ar încălca dreptul de proprietate al reclamanților, în cazul în care autoritatea publică locală ar decide să le ofere mai mult teren în proprietate decât este prevăzut în documentele de atribuire (în limita a 10%). Mai mult, Curtea subliniază că prevederea legală menționată reprezintă o normă permisivă și, prin urmare, autoritățile publice locale nu sunt obligate, pe lângă terenul atribuit legal, să transmită în proprietate privată un surplus de teren din cel public. Astfel, acest capăt al sesizării este inadmisibil.

Dat fiind faptul că nu s-a constatat existența unor ingerințe în drepturile fundamentale garantate de Constituție, invocate de autorul excepției, Curtea reține că nici articolele 6, 9, 23 și 54 din Constituție nu sunt incidente.

Cu privire la articolele 72 alin. (3) și 102 alin. (2) din Constituție, Curtea reiterează că normele cuprinse în hotărârile Guvernului nu au un caracter primar. Ele dezvoltă și concretizează dispozițiile legilor. Hotărârile Guvernului pot fi adoptate în cazul în care sunt prevăzute de actul legislativ, însă nimic nu împiedică adoptarea lor în cazul în care executarea legii le face necesare (a se vedea DCC nr. 132 din 5 decembrie 2019, § 22).

Curtea observă că autoritățile publice locale sunt împuternicite, prin articolul 11 din Codul funciar, să atribuie cetățenilor terenuri fără plată, eliberându-le titluri de proprietate pentru sectoarele de teren ocupate de case, anexe gospodărești și grădini, în cazul în care aceste terenuri le-au fost atribuite în conformitate cu legislația.

În vederea realizării articolului 11 din Codul funciar, Guvernul a aprobat, prin Hotărârea nr. 984 din 21 septembrie 1998, Regulamentul cu privire la modul de transmitere în proprietate privată a loturilor de pământ de pe lângă casă în localitățile urbane (articolul 1 din Regulament). În preambulul hotărârii, Guvernul subliniază că Regulamentul menționat supra se aprobă în vederea urgentării transmiterii în proprietate privată, eliberării titlurilor de autentificare a dreptului deținătorului de teren pentru asigurarea înregistrării corecte a bunurilor imobile și drepturilor asupra lor în cadrul înregistrării primare masive.

Cu privire la argumentul autorului potrivit căruia Guvernul și-a depășit atribuțiile prin impunerea unei limitări (de 10 la sută) în cazul transmiterii în proprietate a surplusului de teren de care se folosește proprietarul casei, Curtea menționează că aceste dispoziții rezultă din prerogativa Guvernului de a reglementa modul de transmitere în proprietate privată a acestor terenuri și posibilitatea executării dispozițiilor articolului 11 din Codul funciar de către autoritățile publice locale.

Faptul că Regulamentul în discuție conține prevederi care nu se regăsesc expres în Codul funciar nu reprezintă, per se, o încălcare a competențelor atribuite Guvernului în conformitate cu dispozițiile constituționale. Având în vedere funcția sa de executare a legilor, Guvernul era abilitat să adopte hotărâri prin care să dezvolte și să concretizeze modul (inclusiv limitele) de transmitere în proprietate privată a sectoarelor de teren atribuite în limitele legii și ocupate de case, anexe gospodărești și grădini.

Astfel, exercitându-și funcția de executare a legilor, Guvernul nu a acționat ultra vires , el rămânând în sfera competențelor sale. Prin urmare, textul contestat din punctul 6 din Regulamentul aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 984 din 21 septembrie 1998, emis în baza articolului 11 din Codul funciar, nu contravine articolelor 72 alin. (3) și 102 alin. (2) din Constituție.

Prin urmare, în baza celor menționate supra , Curtea constată că sesizarea privind excepția de neconstituționalitate nu întrunește condițiile de admisibilitate și nu poate fi acceptată pentru examinare în fond. Din aceste motive, în baza articolelor 135 alin. (1) literele a) și g), 140 alin. (2) din Constituție, 26 alin. (1) din Legea cu privire la Curtea Constituțională, 61 alin. (3) și 64 din Codul jurisdicției constituționale, Curtea Constituțională D E C I D E: 1. Se declară inadmisibilă sesizarea privind excepția de neconstituționalitate a următoarelor texte legale: - „cu excepțiile prevăzute la alin. (4)” din articolul 1 alin. (2) din Legea nr. 354 din 28 octombrie 2004 cu privire la formarea bunurilor imobile și - „cu cel mult 10 la sută decât suprafața menționată în documente” din punctul 6 din Regulamentul cu privire la modul de transmitere în proprietate privată a loturilor de pământ de pe lângă casă în localitățile urbane, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 984 din 21 septembrie 1998, ridicată de dl avocat Pavel Croitoru, în interesele dnei Valentina Croitoru, dlui Nichita Croitoru și dlui Dumitru Tagîrș, părți în dosarul nr. 3ra-355/21, pendinte la Curtea Supremă de Justiție. 2. Prezenta decizie este definitivă, nu poate fi supusă niciunei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării și se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova. Președinte Domnica MANOLE Chișinău, 20 ianuarie 2022 DCC nr. 7 Dosarul nr. 166g/2021