3ra-928/24 — anularea actului administrativ normativ

În data de 29 septembrie 2023, Oficiul Teritorial Comrat al Cancelariei de Stat s- a adresat la Curtea de Apel Comrat cu acțiunea de contencios administrativ împotriva Adunării Populare a Găgăuziei (Gagauz Yeri), Guvernatorului (Bașkanului) UTA Găgăuzia (Gagauz Yeri) și Comitetului Executiv al Găgăuziei, persoana terță Agenția Națională pentru Reglementare în Energetică solicitând: - Anularea Legii UTA Găgăuzia nr. 45-XX/II din 17 iulie 2001 privind piața produselor petroliere și a gazului lichefiat în UTA Găgăuzia; - Anularea Hotărârii Comitetului Executiv al Găgăuziei nr. 40/5 din 16.12.2022 privind aprobarea Regulamentului cu privire la eliberarea licențelor pentru exploatarea depozitelor de produse petroliere și a stațiilor de alimentare cu produse petroliere și gaze; - Anularea Hotărârii Comitetului Executiv al Găgăuziei nr. 40/4 din 19.12.2022 privind aprobarea Regulamentului cu privire la acordare de licențe pentru activitatea în domeniul comercializării produselor petroliere și a gazului lichefiat; - Anularea Hotărârii Comitetului Executiv al Găgăuziei nr. 40/6 din 19.12.2022 privind aprobarea comisiei pentru acordare de licențe pentru activitate în domeniul comercializării produselor petroliere și a gazului lichefiat, exploatării depozitelor de produse petroliere și a stațiilor de alimentare cu produse petroliere și gaze (f.d. 1-7).

În motivarea acțiunii reclamantul a informat că aceste acte sunt ilegale, deoarece au fost adoptate cu încălcarea legislației RM. Or, în cadrul controlului asupra legalității Hotărârilor contestate Oficiul a constatat că, Comitetul Executiv al Găgăuziei la adoptarea acestor acte a făcut referire la articole dintr-un șir de acte normative, precum și la Legea locală UTA Găgăuzia nr. 45-XX/II din 17 iulie 2001 privind piața produselor petroliere și a gazului lichefiat UTA Găgăuzia. Această Lege locală reglementează nemijlocit raporturi la piața produselor petroliere și a gazului lichefiat în UTA Găgăuzia, stabilind inclusiv împuterniciri pentru eliberare de către Direcția generală de construcții și infrastructură UTA Găgăuzia a licențelor pentru activitate în domeniul vânzării produselor petroliere și a gazului lichefiat.

La momentul adoptării Legii locale UTA Găgăuzia nr. 45-XX/II din 17 iulie 2001 privind piața produselor petroliere și a gazului lichefiat UTA Găgăuzia în Republica Moldova acționa Legea RM nr. 332 din 26.03.1999 privind acordarea de licențe pentru unele genuri de activitate, care a fost abrogată la 2 06.03.2002, în legătură cu punere în aplicare a Legii RM nr. 451-XV din 30.07.2001 privind reglementare prin licențiere a activității de întreprinzător.

În conformitate cu art. 9 alineatele (1) și (2) din Legea privind acordarea de licențe pentru unele genuri de activitate nr. 332 din 26 martie 1999, care a fost abrogată la 06.03.2022, era prevăzut că dreptul de a acorda licențe îl au ministerele, departamentele, alte autorități ale administrației publice pentru genurile de activitate prevăzute în anexa nr.2. În anexa nr. 2 este indicată lista întreagă de licențe eliberate în acel timp, precum și ale organelor împuterniciți de a elibera licențe corespunzătoare.

Totodată, reclamantul a reținut că, Comitetul Executiv al Găgăuziei (Gagauz Yeri) sau Direcția generală de construcții și infrastructură UTA Găgăuzia, ca organ împuternicit, nu este reflectat în ea.

Subsecvent, reclamantul a prezentat un tabel, în care se arată mai multe discrepanțe semnificative între legea locală a UTA Găgăuzia și legea adoptată de Parlamentul Republicii Moldova.

Așadar, reclamantul a afirmat că Legea locală UTA Găgăuzia nr. 45-XX/II din 17 iulie 2000 încalcă normele Legii RM nr. 461/30.07.2001 privind piața produselor petroliere.

În acest sens, reclamantul a făcut trimitere la hotărârea Curții de Apel Comrat din 12.07.2022 emisă pe cauza 3-20/21 (2-2113089-06-3-28072021-1), prin care s-a anulat ca ilegală Legea UTA Găgăuzia nr. 15-IX/II din 07.07.2000 privind acordarea de licențe pentru unele genuri de activitate pe teritoriul Găgăuziei (Gagauz Yeri)” din motiv că contravenea prevederilor actelor legislative, ce au putere juridică superioară.

Reclamantul a concluzionat că adoptarea de către Adunarea Populară a Găgăuziei și Comitetul Executiv a actelor administrative normative locale urmează a fi efectuată în conformitate cu unicul sistem de drept, ce constituie rezultatul supremației aplicării dreptului pe întreg teritoriu al RM.

Mai mult, reclamantul consideră că, odată cu punerea în aplicare a normelor actelor contestate ale Adunării Populare a Găgăuziei și Comitetului Executiv al Găgăuziei au fost create premise de coliziune între actele normative, ce au putere juridică diferită, care urmează a fi înlăturate.

Pentru adoptarea unei astfel de soluții, prima instanța s-a condus de prevederile art. 20, art. 66 lit. a), r), art. 107 alin. (1), (2), art. 111 alin. (1)–(3) din Constituție, art. 2, art. 7, art. 12 alin. (1), (2), (6) din Legea nr. 344 din 23.12.1994 privind statutul juridic al Găgăuziei (Gagauz Yeri), art. 3 alin. (1), (3), art. 6, art. 7 alin. (1), (2), (3), art. 9 alin. (1), art. 17 din Legea nr. 100 din 22.12.2017 cu privire la actele normative.

Astfel, instanța de fond a reținut că, la 17 iulie 2001 a fost adoptată Legea UTA Găgăuzia nr. 45-XX/II privind comercializarea produselor petroliere și a gazului lichefiat UTA Găgăuzia (f.d. 8-11, vol. I).

La 16 decembrie 2022 Comitetul Executiv al Găgăuziei a adoptat Hotărârea nr. 40/5 privind aprobarea Regulamentului cu privire la eliberarea licențelor pentru exploatarea depozitelor de produse petroliere și a stațiilor de alimentare cu produse petroliere și gaze (f.d. 14-15, vol. I).

La 19 decembrie 2022 Comitetul Executiv al Găgăuziei a adoptat Hotărârea nr. 40/4 privind aprobarea Regulamentului cu privire la acordare de licențe pentru activitate în domeniul comercializării produselor petroliere și a gazului lichefiat (f.d. 12-13, vol. I).

La 19 decembrie 2022 Comitetul Executiv al Găgăuziei a adoptat Hotărârea nr. 40/6 privind aprobarea comisiei pentru acordare de licențe pentru activitate în domeniul comercializării produselor petroliere și a gazului lichefiat, exploatării depozitelor de produse petroliere și a stațiilor de alimentare cu produse petroliere și gaze (f.d. 16, vol. I).

În această ordine de idei, instanța de fond a remarcat că legea contestată - Legea UTA Găgăuzia nr. 45-XX/II privind comercializarea produselor petroliere și a gazului lichefiat UTA Găgăuzia - reglementează nemijlocit raporturile pe piața produselor petroliere și a gazelor lichefiate din UTA Găgăuzia, inclusiv stabilirea de împuterniciri de eliberare a licențelor de către Direcția Generală de Construcții și Infrastructură UTA Găgăuzia pentru activitățile în domeniul comercializării produselor petroliere și a gazelor lichefiate.

Iar, din conținutul Hotărârii Comitetului Executiv al Găgăuziei nr. 40/5 din 16.12.2022, Hotărârii Comitetului Executiv al Găgăuziei nr. 40/4 din 19.12.2022 și a Hotărârii Comitetului Executiv al Găgăuziei nr. 40/6 din 19.12.2022 rezultă că în calitate de temeiuri de drept pentru adoptarea acestora, Comitetul Executiv al Găgăuziei pe lângă alte acte normative, s-a bazat pe Legea 4 locală UTA Găgăuzia nr. 45-XX/II din 17 iulie 2001 privind comercializarea produselor petroliere și a gazului lichefiat UTA Găgăuzia.

Cu toate acestea, instanța de fond a menționat că, raporturile juridice în domeniul produselor petroliere și a gazelor lichefiate, precum și licențierea acestei activități sunt reglementate prin Legea Republicii Moldova nr. 461 din 30.07.2001 privind piața produselor petroliere, Legea Republicii Moldova nr. 451-XV din 30.07.2001 privind reglementarea prin licențiere a activității de întreprinzător, Legea Republicii Moldova nr. 108 din 27.05.2016 cu privire la gazele naturale.

Astfel, acest domeniu al raporturilor juridice este reglementat la nivel național, iar adoptarea de către Adunarea Populară a Găgăuziei a actelor contestate s-a efectuat prin derogare de la cerințele legilor specificate ale Parlamentului Republicii Moldova, inclusiv ale Legii Republicii Moldova nr. 332 din 26.03.1999 privind acordarea de licențe pentru unele genuri de activitate, în vigoare la data adoptării Legii locale, și fără aducerea acesteia în conformitate cu legislația Republicii Moldova.

De asemenea, discutând Legea UTA Găgăuzia nr. 45-XX/II din 17 iulie 2001 privind comercializarea produselor petroliere și a gazului lichefiat UTA Găgăuzia și Legea Republicii Moldova nr. 461 din 30.07.2001 privind piața produselor petroliere, instanța de fond a constatat că aceste legi în esență reglementează raporturi juridice similare și conțin divergențe esențiale.

Instanța de fond a descris aceste divergențe printre care, art. 1 din Legea Republicii Moldova nr. 461/30.07.2001 privind piața produselor petroliere care prevede că, participant la piața produselor petroliere - importatorul, transportatorul, depozitarul, vînzătorul cu amănuntul și consumatorul de produse petroliere. Importator – participant la piața produselor petroliere, care importă produse petroliere, fapt consemnat la trecerea frontierei vamale a Republicii Moldova, care le depozitează și le comercializează cu ridicata. Consumator special – consumator al cărui mod de asigurare cu produse petroliere se stabilește și prin acte normative speciale. Autorizație de import al motorinei – act permisiv, eliberat de Agenția Națională pentru Reglementare în Energetică, care confirmă dreptul producătorului agricol, înregistrat ca persoană juridică, de a efectua import de motorină pentru consum propriu în calitate de carburant pentru utilaj, transport sau tehnică agricolă, utilizate nemijlocit în activitatea agrară. Clauză suplimentară a licenței – condiție specială prevăzută de lege, inclusă în licență, care stipulează obligațiile titularului ei.

În comparație cu art. 1 din Legea locală a UTA Găgăuzia nr. 45-XX/II din 17 iulie 2001 privind comercializarea produselor petroliere și a gazului lichefiat UTA Găgăuzia, care specifică că, participant la piața produselor petroliere și a gazelor lichefiate - importator, vânzător cu ridicata, vânzător cu amănuntul, transportator și consumator de produse petroliere și gaze lichefiate. Importator - participant la piața de produse petroliere și a gazelor lichefiate din Găgăuzia și 5 Moldova, care are dreptul de a importa produse petroliere și gaze lichefiate și care introduce în circulație economică produse petroliere și gaze lichefiate după finalizarea procedurilor vamale. Licențiere - determinarea de drepturi și obligații, a condițiilor speciale pentru un agent economic dacă există capacități tehnice de import, comerț cu ridicata și cu amănuntul a principalelor tipuri de produse petroliere și gaze lichefiate, de exploatare a transportului specializat, precum și de exploatare a depozitelor de produse petroliere și a stațiilor de alimentare. Ca urmare s-a constatat că lipsesc noțiunile de consumator special și autorizație de import al motorinei.

Art. 6 alin. (1), (2) din Legea Republici Moldova nr. 461/30.07.2001 privind piața produselor petroliere, potrivit cărui, reglementarea de stat a pieței produselor petroliere este prerogativa Agenției Naționale pentru Reglementare în Energetică (denumită în continuare Agenție). Inițierea, desfășurarea, lichidarea și controlul activității de întreprinzător în domeniul produselor petroliere se stabilesc prin legi. Agenția promovează politica unitară a statului pe piața produselor petroliere prin licențierea, reglementarea și controlul activității participanților la această piață în conformitate cu prezenta lege și cu alte acte normative”.

Cu art. 6 din Legea UTA Găgăuzia nr. 45-XX/II din 17 iulie 2001 privind comercializarea produselor petroliere și a gazului lichefiat UTA Găgăuzia care stabilește că, reglementarea activității pe piața produselor petroliere și a gazelor lichefiate. Comitetul Executiv al Găgăuziei, prin Direcția Generală Construcții și Infrastructură UTA Găgăuzia, promovează o politică unitară pe piața produselor petroliere și a gazelor lichefiate ale autonomiei prin eliberare de licențe, indiferent de reglementarea de stat și controlul activității participanților la piața produselor petroliere și a gazelor lichefiate, în conformitate cu prezenta lege și alte acte normative.

Cât privește prevederile art.20 din Legea Republicii Moldova nr. 461 din 30.07.2021 privind piața produselor petroliere care reglementează eliberarea și retragerea autorizației de import al motorinei, în Legea locală vizată lipsesc asemenea prevederi.

În asemenea circumstanțe, instanța de fond a constatat că, normele Legii locale a UTA Găgăuzia încalcă normele Legii Republicii Moldova nr. 461/30.07.2001 privind piața produselor petroliere.

Cu referire la argumentele Guvernatorului (Bașkanului), ale Comitetului Executiv al Găgăuziei, precum și ale reprezentantului Adunării Populare a Găgăuziei aduse în calitate de temei pentru respingerea pretențiilor în acțiune, instanța de fond a notat că, nu poate fi de acord cu privire la faptul că în cadrul adoptării legilor și a hotărârilor contestate, Comitetul Executiv al Găgăuziei și Adunarea Populară a Găgăuziei au respectat toate normele procesuale, prevăzute de legislația locală și de stat, deoarece în cadrul examinării cauzei a fost veridic 6 stabilit că actele administrative indicate au fost adoptate cu încălcarea cerințelor legislației în vigoare a Republicii Moldova.

De asemenea, instanța de fond consideră nefondat argumentul reprezentantul pârâtului Adunării Populare a Găgăuziei, de a se baza pe hotărârea instanței de contencios administrativ Comrat, emisă în cadrul examinării unei acțiuni de control normativ, în care se pretinde că instanța de judecată s-a pronunțat expres referitor la competența Adunării Populare a Găgăuziei în cadrul emiterii actelor normative. În acest sens, instanța de fond a menționat că art. 12 din Codul de procedură civilă, nu prevede ca izvor de drept precedentul judiciar, adică precedentul de drept nu se aplică în Republica Moldova, iar hotărârea judecătorească menționată nu are nicio legătură cu acest caz.

La fel, instanța de fond bazându-se pe circumstanțele cauzei a apreciat ca neîntemeiat argumentul reprezentantului Adunării Populare a Găgăuziei cu privire la faptul că această lege se aplică doar pe teritoriul Autonomiei Găgăuziei și a fost adoptată într-un anumit scop, care stabilește temeiurile juridice, organizatorice și economice ale activității participanților la piața de produse petroliere pe teritoriul UTA Găgăuzia.

În concluzie, Curtea de Apel Comrat a subliniat că Adunarea Populară a Găgăuziei la adoptarea actelor administrative normative locale trebuie să țină cont de sistemul unic de drept, care este rezultatul supremației aplicabilității legii pe întreg teritoriul Republicii Moldova.

Pe 18 decembrie 2024, prin intermediul oficiului poștal Guvernatorul și Comitetul Executiv al UTA Găgăuzia reprezentanți de Sobor Andrei au depus recurs împotriva hotărârii din 31 octombrie 2024 a Curții de Apel Comrat, solicitând admiterea acestuia, casarea integrală a hotărârii cu emiterea unei hotărâri noi prin care să fie respinsă acțiunea.

În acest sens, recurenta a invocat că, a adoptat Legea nr. 45-XX/II din 17 iulie 2001 privind piața produselor petroliere și a gazului lichefiat a UTA Găgăuzia în baza dreptului stabilit de art. 17 alin. (1) din Legea nr. 100 din 22.12.2018 cu privire la actele normative.

Recurenta a subliniat că, Legea nr. 45-XX/II din 17 iulie 2001 se aplică pe teritoriul Autonomiei Găgăuziei și a fost adoptată într-un scop specific, care stabilește baza juridică, organizatorică și economică pentru activitatea participanților la piața produselor petroliere pe teritoriul UTA Găgăuzia.

Astfel, recurenta a menționat că a adoptat legea contestată în limitele competenței sale și în raport cu teritoriul aflat sub jurisdicția sa.

Mai mult, recurentă consideră că actele normative contestate nu contravin Constituției RM și normelor ierarhiei superioare, fiind adoptate în limitele împuternicirilor acordate prin Legea nr. 344 din 23.12.1994 privind statutul juridic special al Găgăuziei și Regulamentul Găgăuziei.

Guvernatorul și Comitetul Executiv al UTA Găgăuzia reprezentanți de Sobor Andrei prin recursul declarat au invocat că instanța de fond nu a luat în considerare faptul că Legea nr. 45 –XX/II din 17 iulie 2001 cu privire la piața produselor petroliere și gazelor lichefiate din UTA Găgăuzia nu încalcă prevederile legislației naționale, dar în conformitate cu Constituția RM o completează. Astfel, Legea contestată se aplică doar pe teritoriul Găgăuziei, iar principalele discrepanțe cu legislația națională se referă în esență doar la subiectul care eliberează autorizațiile. Deci, potrivit recurenților este evident că se încălca competențele Găgăuziei, în acest sens, invocând art. 25 din Legea nr. 344 din 23.12.1994 privind statutul juridic special al Găgăuziei.

Art. 245 din Codul administrativ: „Recursul se depune la Curtea Supremă de Justiție în termen de două luni de la pronunțarea hotărârii sau a deciziei motivate, dacă legea nu stabilește un alt termen.”

Art. 2451 alin. (1) din Codul administrativ: „Recursul este admis dacă: 8 a) interpretarea legii din hotărârea sau decizia contestată este contrară jurisprudenței uniforme a Curții Supreme de Justiție; b) prin admiterea recursului, se schimbă sau se consolidează jurisprudența Curții Supreme de Justiție; c) hotărârea sau decizia vizează drepturile persoanei care nu a fost atrasă în proces; d) hotărârea sau decizia este arbitrară sau se bazează în mod determinant pe aprecierea vădit nerezonabilă a probelor; e) a fost admis neîntemeiat un apel introdus tardiv; f) instanța nu a fost compusă potrivit legii sau hotărârea a fost pronunțată cu încălcarea competenței jurisdicționale.”

Art. 246 alin. (1) și (2) lit. h) din Codul administrativ: „Curtea Supremă de Justiție examinează din oficiu admisibilitatea cererii de recurs. Dacă recursul este inadmisibil, completul din 3 judecători adoptă o încheiere irevocabilă. Încheierea privind inadmisibilitatea recursului, care conține sumar faptele cauzei, motivele și temeiul inadmisibilității, se publică pe pagina web oficială a Curții Supreme de Justiție și se comunică părților. Recursul se declară inadmisibil în special când: recursul este vădit neîntemeiat.”

Adunarea Populară a Găgăuziei, reprezentată de președintele Constantinov Dmitri a depus recursul împotriva hotărârii din 31 octombrie 2024 a Curții de Apel Comrat la 15 noiembrie 2024. Ulterior, pe 05 decembrie 2024, prin intermediul oficiului poștal și-a completat motivele recursului.

Guvernatorul și Comitetul Executiv al UTA Găgăuzia reprezentanți de Sobor Andrei (prin procura nr. 02 din 02 ianuarie 2024 și valabilă până la 31 decembrie 2024) la data de 18 decembrie 2024, prin intermediul oficiului poștal au depus recursul împotriva hotărârii din 31 octombrie 2024 a Curții de Apel Comrat.

Astfel, ținând cont de faptul că potrivit art. 245 din Codul administrativ, termenul de două luni pentru depunerea recursului a expirat la 20 ianuarie 2025 (ziua imediat lucrătoare), recursurile sunt depuse în termen.

În această ordine de idei, completul de judecată al Curții Supreme de Justiție reține că, Codul administrativ dezvoltă nu doar caracterul nedevolutiv al recursului, dar și cerința de seriozitate a cererii din perspectiva invocării unor veritabile și esențiale încălcări de drept procedural și material capabile să răstoarne deciziile instanței de apel contestate sau, după caz, hotărârile Curții de Apel ca primă instanță într-o eventuală examinare în fond și invocare ex officio a erorilor de drept.

Completul Curții Supreme de Justiție notează că pentru a trece testul de admisibilitate, cererea de recurs trebuie să conțină o motivare convingătoare și întemeiată în condițiile nominalizate mai sus. În consecutivitate, motivarea cererii de recurs în circumstanțele expuse se referă la formalitățile pe care trebuie să le întrunească cererea în vederea rezistării testului și filtrului de admisibilitate.

În acest caz, instanța de recurs atestă că, în recurs Adunarea Populară a Găgăuziei, Guvernatorul UTA Găgăuzia și Comitetul Executiv al Găgăuziei nu au indicat în mod expres nici un temei de admisibilitate a recursului capabil să ofere îndreptarea situației, să posede puterea de a corecta starea de lucruri, conform jurisprudenței CEDO.

Criticile din recurs se limitează doar la dezacordul recurenților cu hotărârea pronunțată de Curtea de Apel Comrat, pe când motivarea recursului trebuie să se refere la circumstanțele care să reziste testului și filtrului de admisibilitate.

Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție subliniază că admisibilitatea recursului trebuie analizată în contextul rolului și funcției legale atribuite instanței judecătorești supreme, care constau, în principal, în asigurarea aplicării și interpretării unitare a legii în soluționarea cauzelor de contencios administrativ. În acest sens, orice cerere de recurs trebuie să fie motivată în concordanță cu aceste principii fundamentale, pentru a trece filtrul de admisibilitate și a avea succes.

În acest sens, CtEDO în jurisprudența sa constantă statuează că dreptul de acces la instanțe nu este absolut. Există limitări implicit admise (a se vedea hotărârile CtEDO Golder c. Regatul Unit, 1975, §38; Stanev c. Bulgariei [MC], 2012, §230). Acesta este în special cazul condițiilor de admisibilitate a unui recurs, întrucât prin însăși natura sa necesită o reglementare din partea statului, care se bucură în această privință de o anumită marjă de apreciere (a se vedea hotărârea CtEDO Luordo c. Italiei, 2003, §85). Condițiile de admisibilitate ale 10 unui recurs pot fi mai stricte decât pentru un apel (a se vedea hotărârea CtEDO Levages Prestations Services c. Franței, 1996, §45).

În circumstanțele menționate, instanța de recurs ajunge la concluzia de a declara inadmisibile recursurile depuse de către Adunarea Populară a Găgăuziei, Guvernatorul UTA Găgăuzia și Comitetul Executiv al Găgăuziei.

Din aceste motive, în conformitate cu art. 230 și art. 246 alin. (2) lit. h) din Codul administrativ, COMPLETUL, CU UNANIMITATE DE VOTURI, Declară inadmisibile recursurile depuse de Adunarea Populară a Găgăuziei, Guvernatorul UTA Găgăuzia și Comitetul Executiv al Găgăuziei. Încheierea este irevocabilă. Președinte Stela Procopciuc Judecători Oxana Parfeni Diana Stănilă 11