3ra-928/24 — anularea actului administrativ normativ

3ra-928/24 — anularea actului administrativ normativ (Curtea Supremă de Justiție, 2025)

Î N C H E I E R E

cu privire la inadmisibilitatea recursurilor depuse de Adunarea Populară a

Găgăuziei, Guvernatorul UTA Găgăuzia și Comitetul Executiv al Găgăuziei

în cauza de contencios administrativ intentată la cererea de chemare în

judecată depusă de Oficiul Teritorial Comrat al Cancelariei de Stat împotriva

Adunării Populare a Găgăuziei (Gagauz Yeri), Guvernatorului (Bașkanului) UTA

Găgăuzia (Gagauz Yeri), Comitetului Executiv al Găgăuziei, persoana terță

Agenția Națională pentru Reglementare în Energetică cu privire la anularea

actului administrativ normativ

împotriva hotărârii din 31 octombrie 2024 a Curții de Apel Comrat

(Dosarul nr. 3ra-928/24

PIGD 2-23139913-01-3ra-12122024)

Recursul este vădit neîntemeiat. Art. 246 alin. (2) lit. h) din Codul administrativ.

Dezacordul recurenților cu hotărârea instanței de fond nu constituie un temei de casare a

ei.

Curtea de Apel Comrat – jud. A. Mironov, D. Fujenco, Ș. Starciuc

01 octombrie 2025

Textul corespunde originalului

Examinând în lipsa părților recursul depus de Adunarea Populară a

Găgăuziei, Guvernatorul UTA Găgăuzia și Comitetul Executiv al Găgăuziei

Curtea Supremă de Justiție, în completul compus din:

Stela Procopciuc, Președinte,

Oxana Parfeni,

Diana Stănilă, judecători,

constată următoarele:

ÎN FAPT

a adresat la Curtea de Apel Comrat cu acțiunea de contencios administrativ împotriva

Adunării Populare a Găgăuziei (Gagauz Yeri), Guvernatorului (Bașkanului) UTA

Găgăuzia (Gagauz Yeri) și Comitetului Executiv al Găgăuziei, persoana terță Agenția

Națională pentru Reglementare în Energetică solicitând:

- Anularea Legii UTA Găgăuzia nr. 45-XX/II din 17 iulie 2001 privind piața produselor

petroliere și a gazului lichefiat în UTA Găgăuzia;

- Anularea Hotărârii Comitetului Executiv al Găgăuziei nr. 40/5 din 16.12.2022 privind

aprobarea Regulamentului cu privire la eliberarea licențelor pentru exploatarea

depozitelor de produse petroliere și a stațiilor de alimentare cu produse petroliere și

gaze;

- Anularea Hotărârii Comitetului Executiv al Găgăuziei nr. 40/4 din 19.12.2022 privind

aprobarea Regulamentului cu privire la acordare de licențe pentru activitatea în

domeniul comercializării produselor petroliere și a gazului lichefiat;

- Anularea Hotărârii Comitetului Executiv al Găgăuziei nr. 40/6 din 19.12.2022 privind

aprobarea comisiei pentru acordare de licențe pentru activitate în domeniul

comercializării produselor petroliere și a gazului lichefiat, exploatării depozitelor de

produse petroliere și a stațiilor de alimentare cu produse petroliere și gaze (f.d. 1-7).

deoarece au fost adoptate cu încălcarea legislației RM. Or, în cadrul controlului

asupra legalității Hotărârilor contestate Oficiul a constatat că, Comitetul Executiv

al Găgăuziei la adoptarea acestor acte a făcut referire la articole dintr-un șir de

acte normative, precum și la Legea locală UTA Găgăuzia nr. 45-XX/II din 17 iulie

2001 privind piața produselor petroliere și a gazului lichefiat UTA Găgăuzia.

Această Lege locală reglementează nemijlocit raporturi la piața produselor

petroliere și a gazului lichefiat în UTA Găgăuzia, stabilind inclusiv împuterniciri

pentru eliberare de către Direcția generală de construcții și infrastructură UTA

Găgăuzia a licențelor pentru activitate în domeniul vânzării produselor petroliere

și a gazului lichefiat.

iulie 2001 privind piața produselor petroliere și a gazului lichefiat UTA Găgăuzia

în Republica Moldova acționa Legea RM nr. 332 din 26.03.1999 privind

acordarea de licențe pentru unele genuri de activitate, care a fost abrogată la

2

06.03.2002, în legătură cu punere în aplicare a Legii RM nr. 451-XV din

30.07.2001 privind reglementare prin licențiere a activității de întreprinzător.

licențe pentru unele genuri de activitate nr. 332 din 26 martie 1999, care a fost

abrogată la 06.03.2022, era prevăzut că dreptul de a acorda licențe îl au

ministerele, departamentele, alte autorități ale administrației publice pentru

genurile de activitate prevăzute în anexa nr.2. În anexa nr. 2 este indicată lista

întreagă de licențe eliberate în acel timp, precum și ale organelor împuterniciți de

a elibera licențe corespunzătoare.

(Gagauz Yeri) sau Direcția generală de construcții și infrastructură UTA

Găgăuzia, ca organ împuternicit, nu este reflectat în ea.

discrepanțe semnificative între legea locală a UTA Găgăuzia și legea adoptată de

Parlamentul Republicii Moldova.

din 17 iulie 2000 încalcă normele Legii RM nr. 461/30.07.2001 privind piața

produselor petroliere.

Comrat din 12.07.2022 emisă pe cauza 3-20/21 (2-2113089-06-3-28072021-1),

prin care s-a anulat ca ilegală Legea UTA Găgăuzia nr. 15-IX/II din 07.07.2000

privind acordarea de licențe pentru unele genuri de activitate pe teritoriul

Găgăuziei (Gagauz Yeri)” din motiv că contravenea prevederilor actelor

legislative, ce au putere juridică superioară.

Găgăuziei și Comitetul Executiv a actelor administrative normative locale

urmează a fi efectuată în conformitate cu unicul sistem de drept, ce constituie

rezultatul supremației aplicării dreptului pe întreg teritoriu al RM.

actelor contestate ale Adunării Populare a Găgăuziei și Comitetului Executiv al

Găgăuziei au fost create premise de coliziune între actele normative, ce au putere

juridică diferită, care urmează a fi înlăturate.

POZIȚIA PRIMEI INSTANȚE

acțiunea și s-a anulat:

- Legea UTA Găgăuzia nr. 45-XX/II din 17 iulie 2001 privind comercializarea produselor

petroliere și a gazului lichefiat UTA Găgăuzia;

- Hotărârea Comitetului Executiv al Găgăuziei nr. 40/5 din 16.12.2022 privind aprobarea

Regulamentului cu privire la eliberarea licențelor pentru exploatarea depozitelor de

produse petroliere și a stațiilor de alimentare cu produse petroliere și gaze;

3

- Hotărârea Comitetului Executiv al Găgăuziei nr. 40/4 din 19.12.2022 privind aprobarea

Regulamentului cu privire la acordare de licențe pentru activitate în domeniul

comercializării produselor petroliere și a gazului lichefiat;

- Hotărârea Comitetului Executiv al Găgăuziei nr. 40/6 din 19.12.2022 privind aprobarea

comisiei pentru acordare de licențe pentru activitate în domeniul comercializării

produselor petroliere și a gazului lichefiat, exploatării depozitelor de produse petroliere

și a stațiilor de alimentare cu produse petroliere și gaze;

prevederile art. 20, art. 66 lit. a), r), art. 107 alin. (1), (2), art. 111 alin. (1)–(3) din

Constituție, art. 2, art. 7, art. 12 alin. (1), (2), (6) din Legea nr. 344 din 23.12.1994

privind statutul juridic al Găgăuziei (Gagauz Yeri), art. 3 alin. (1), (3), art. 6, art.

7 alin. (1), (2), (3), art. 9 alin. (1), art. 17 din Legea nr. 100 din 22.12.2017 cu

privire la actele normative.

UTA Găgăuzia nr. 45-XX/II privind comercializarea produselor petroliere și a

gazului lichefiat UTA Găgăuzia (f.d. 8-11, vol. I).

Hotărârea nr. 40/5 privind aprobarea Regulamentului cu privire la eliberarea

licențelor pentru exploatarea depozitelor de produse petroliere și a stațiilor de

alimentare cu produse petroliere și gaze (f.d. 14-15, vol. I).

Hotărârea nr. 40/4 privind aprobarea Regulamentului cu privire la acordare de

licențe pentru activitate în domeniul comercializării produselor petroliere și a

gazului lichefiat (f.d. 12-13, vol. I).

Hotărârea nr. 40/6 privind aprobarea comisiei pentru acordare de licențe pentru

activitate în domeniul comercializării produselor petroliere și a gazului lichefiat,

exploatării depozitelor de produse petroliere și a stațiilor de alimentare cu

produse petroliere și gaze (f.d. 16, vol. I).

Legea UTA Găgăuzia nr. 45-XX/II privind comercializarea produselor petroliere

și a gazului lichefiat UTA Găgăuzia - reglementează nemijlocit raporturile pe

piața produselor petroliere și a gazelor lichefiate din UTA Găgăuzia, inclusiv

stabilirea de împuterniciri de eliberare a licențelor de către Direcția Generală de

Construcții și Infrastructură UTA Găgăuzia pentru activitățile în domeniul

comercializării produselor petroliere și a gazelor lichefiate.

din 16.12.2022, Hotărârii Comitetului Executiv al Găgăuziei nr. 40/4 din

19.12.2022 și a Hotărârii Comitetului Executiv al Găgăuziei nr. 40/6 din

19.12.2022 rezultă că în calitate de temeiuri de drept pentru adoptarea acestora,

Comitetul Executiv al Găgăuziei pe lângă alte acte normative, s-a bazat pe Legea

4

locală UTA Găgăuzia nr. 45-XX/II din 17 iulie 2001 privind comercializarea

produselor petroliere și a gazului lichefiat UTA Găgăuzia.

domeniul produselor petroliere și a gazelor lichefiate, precum și licențierea acestei

activități sunt reglementate prin Legea Republicii Moldova nr. 461 din 30.07.2001

privind piața produselor petroliere, Legea Republicii Moldova nr. 451-XV din

30.07.2001 privind reglementarea prin licențiere a activității de întreprinzător,

Legea Republicii Moldova nr. 108 din 27.05.2016 cu privire la gazele naturale.

național, iar adoptarea de către Adunarea Populară a Găgăuziei a actelor

contestate s-a efectuat prin derogare de la cerințele legilor specificate ale

Parlamentului Republicii Moldova, inclusiv ale Legii Republicii Moldova nr. 332

din 26.03.1999 privind acordarea de licențe pentru unele genuri de activitate, în

vigoare la data adoptării Legii locale, și fără aducerea acesteia în conformitate cu

legislația Republicii Moldova.

2001 privind comercializarea produselor petroliere și a gazului lichefiat UTA

Găgăuzia și Legea Republicii Moldova nr. 461 din 30.07.2001 privind piața

produselor petroliere, instanța de fond a constatat că aceste legi în esență

reglementează raporturi juridice similare și conțin divergențe esențiale.

Republicii Moldova nr. 461/30.07.2001 privind piața produselor petroliere care

prevede că, participant la piața produselor petroliere - importatorul,

transportatorul, depozitarul, vînzătorul cu amănuntul și consumatorul de produse

petroliere. Importator – participant la piața produselor petroliere, care importă

produse petroliere, fapt consemnat la trecerea frontierei vamale a Republicii

Moldova, care le depozitează și le comercializează cu ridicata. Consumator

special – consumator al cărui mod de asigurare cu produse petroliere se stabilește

și prin acte normative speciale. Autorizație de import al motorinei – act permisiv,

eliberat de Agenția Națională pentru Reglementare în Energetică, care confirmă

dreptul producătorului agricol, înregistrat ca persoană juridică, de a efectua import

de motorină pentru consum propriu în calitate de carburant pentru utilaj, transport

sau tehnică agricolă, utilizate nemijlocit în activitatea agrară. Clauză suplimentară

a licenței – condiție specială prevăzută de lege, inclusă în licență, care stipulează

obligațiile titularului ei.

17 iulie 2001 privind comercializarea produselor petroliere și a gazului lichefiat

UTA Găgăuzia, care specifică că, participant la piața produselor petroliere și a

gazelor lichefiate - importator, vânzător cu ridicata, vânzător cu amănuntul,

transportator și consumator de produse petroliere și gaze lichefiate. Importator -

participant la piața de produse petroliere și a gazelor lichefiate din Găgăuzia și

5

Moldova, care are dreptul de a importa produse petroliere și gaze lichefiate și care

introduce în circulație economică produse petroliere și gaze lichefiate după

finalizarea procedurilor vamale. Licențiere - determinarea de drepturi și obligații,

a condițiilor speciale pentru un agent economic dacă există capacități tehnice de

import, comerț cu ridicata și cu amănuntul a principalelor tipuri de produse

petroliere și gaze lichefiate, de exploatare a transportului specializat, precum și de

exploatare a depozitelor de produse petroliere și a stațiilor de alimentare. Ca

urmare s-a constatat că lipsesc noțiunile de consumator special și autorizație de

import al motorinei.

privind piața produselor petroliere, potrivit cărui, reglementarea de stat a pieței

produselor petroliere este prerogativa Agenției Naționale pentru Reglementare în

Energetică (denumită în continuare Agenție). Inițierea, desfășurarea, lichidarea și

controlul activității de întreprinzător în domeniul produselor petroliere se stabilesc

prin legi. Agenția promovează politica unitară a statului pe piața produselor

petroliere prin licențierea, reglementarea și controlul activității participanților la

această piață în conformitate cu prezenta lege și cu alte acte normative”.

comercializarea produselor petroliere și a gazului lichefiat UTA Găgăuzia care

stabilește că, reglementarea activității pe piața produselor petroliere și a gazelor

lichefiate. Comitetul Executiv al Găgăuziei, prin Direcția Generală Construcții și

Infrastructură UTA Găgăuzia, promovează o politică unitară pe piața produselor

petroliere și a gazelor lichefiate ale autonomiei prin eliberare de licențe, indiferent

de reglementarea de stat și controlul activității participanților la piața produselor

petroliere și a gazelor lichefiate, în conformitate cu prezenta lege și alte acte

normative.

30.07.2021 privind piața produselor petroliere care reglementează eliberarea și

retragerea autorizației de import al motorinei, în Legea locală vizată lipsesc

asemenea prevederi.

locale a UTA Găgăuzia încalcă normele Legii Republicii Moldova nr.

461/30.07.2001 privind piața produselor petroliere.

Executiv al Găgăuziei, precum și ale reprezentantului Adunării Populare a

Găgăuziei aduse în calitate de temei pentru respingerea pretențiilor în acțiune,

instanța de fond a notat că, nu poate fi de acord cu privire la faptul că în cadrul

adoptării legilor și a hotărârilor contestate, Comitetul Executiv al Găgăuziei și

Adunarea Populară a Găgăuziei au respectat toate normele procesuale, prevăzute

de legislația locală și de stat, deoarece în cadrul examinării cauzei a fost veridic

6

stabilit că actele administrative indicate au fost adoptate cu încălcarea cerințelor

legislației în vigoare a Republicii Moldova.

reprezentantul pârâtului Adunării Populare a Găgăuziei, de a se baza pe hotărârea

instanței de contencios administrativ Comrat, emisă în cadrul examinării unei

acțiuni de control normativ, în care se pretinde că instanța de judecată s-a

pronunțat expres referitor la competența Adunării Populare a Găgăuziei în cadrul

emiterii actelor normative. În acest sens, instanța de fond a menționat că art. 12

din Codul de procedură civilă, nu prevede ca izvor de drept precedentul judiciar,

adică precedentul de drept nu se aplică în Republica Moldova, iar hotărârea

judecătorească menționată nu are nicio legătură cu acest caz.

neîntemeiat argumentul reprezentantului Adunării Populare a Găgăuziei cu

privire la faptul că această lege se aplică doar pe teritoriul Autonomiei Găgăuziei

și a fost adoptată într-un anumit scop, care stabilește temeiurile juridice,

organizatorice și economice ale activității participanților la piața de produse

petroliere pe teritoriul UTA Găgăuzia.

Găgăuziei la adoptarea actelor administrative normative locale trebuie să țină cont

de sistemul unic de drept, care este rezultatul supremației aplicabilității legii pe

întreg teritoriul Republicii Moldova.

EXERCITAREA CĂII DE ATAC ÎN ORDINE DE RECURS

președintele Constantinov Dmitri a depus recurs împotriva hotărârii din 31

octombrie 2024 a Curții de Apel Comrat, solicitând admiterea acestuia, casarea

integrală a hotărârii cu emiterea unei hotărâri noi prin care să fie respinsă acțiunea.

Ulterior, pe 05 decembrie 2024, prin intermediul oficiului poștal Adunarea

Populară a Găgăuziei și-a completat motivele recursului.

Comitetul Executiv al UTA Găgăuzia reprezentanți de Sobor Andrei au depus

recurs împotriva hotărârii din 31 octombrie 2024 a Curții de Apel Comrat,

solicitând admiterea acestuia, casarea integrală a hotărârii cu emiterea unei

hotărâri noi prin care să fie respinsă acțiunea.

ARGUMENTELE RECURSURILOR

Constantinov Dmitri consideră că soluția Curții de Apel Chișinău este

neîntemeiată, deoarece se bazează pe o apreciere incorectă a circumstanțelor de

fapt ale cauzei și pe o apreciere incorectă a probelor prezentate.

7

iulie 2001 privind piața produselor petroliere și a gazului lichefiat a UTA

Găgăuzia în baza dreptului stabilit de art. 17 alin. (1) din Legea nr. 100 din

22.12.2018 cu privire la actele normative.

teritoriul Autonomiei Găgăuziei și a fost adoptată într-un scop specific, care

stabilește baza juridică, organizatorică și economică pentru activitatea

participanților la piața produselor petroliere pe teritoriul UTA Găgăuzia.

competenței sale și în raport cu teritoriul aflat sub jurisdicția sa.

Constituției RM și normelor ierarhiei superioare, fiind adoptate în limitele

împuternicirilor acordate prin Legea nr. 344 din 23.12.1994 privind statutul

juridic special al Găgăuziei și Regulamentul Găgăuziei.

Sobor Andrei prin recursul declarat au invocat că instanța de fond nu a luat în

considerare faptul că Legea nr. 45 –XX/II din 17 iulie 2001 cu privire la piața

produselor petroliere și gazelor lichefiate din UTA Găgăuzia nu încalcă

prevederile legislației naționale, dar în conformitate cu Constituția RM o

completează. Astfel, Legea contestată se aplică doar pe teritoriul Găgăuziei, iar

principalele discrepanțe cu legislația națională se referă în esență doar la subiectul

care eliberează autorizațiile. Deci, potrivit recurenților este evident că se încălca

competențele Găgăuziei, în acest sens, invocând art. 25 din Legea nr. 344 din

23.12.1994 privind statutul juridic special al Găgăuziei.

POZIȚIA TERȚULUI

Energetică a depus referință, solicitând să fie respinse recursurile ca fiind

inadmisibile și vădit neîntemeiate.

LEGISLAȚIA RELEVANTĂ

„Hotărârile curții de apel ca instanța de fond, precum și deciziile instanței de apel pot fi

contestate cu recurs.”

„Recursul se depune la Curtea Supremă de Justiție în termen de două luni de la

pronunțarea hotărârii sau a deciziei motivate, dacă legea nu stabilește un alt termen.”

„Recursul este admis dacă:

8

a) interpretarea legii din hotărârea sau decizia contestată este contrară jurisprudenței

uniforme a Curții Supreme de Justiție;

b) prin admiterea recursului, se schimbă sau se consolidează jurisprudența Curții

Supreme de Justiție;

c) hotărârea sau decizia vizează drepturile persoanei care nu a fost atrasă în proces;

d) hotărârea sau decizia este arbitrară sau se bazează în mod determinant pe aprecierea

vădit nerezonabilă a probelor;

e) a fost admis neîntemeiat un apel introdus tardiv;

f) instanța nu a fost compusă potrivit legii sau hotărârea a fost pronunțată cu încălcarea

competenței jurisdicționale.”

„Curtea Supremă de Justiție examinează din oficiu admisibilitatea cererii de recurs.

Dacă recursul este inadmisibil, completul din 3 judecători adoptă o încheiere

irevocabilă. Încheierea privind inadmisibilitatea recursului, care conține sumar faptele

cauzei, motivele și temeiul inadmisibilității, se publică pe pagina web oficială a Curții

Supreme de Justiție și se comunică părților.

Recursul se declară inadmisibil în special când: recursul este vădit neîntemeiat.”

ASPECTE DE PROCEDURĂ

Curții Supreme de Justiție atestă că hotărârea instanței de fond a fost comunicată

recurenților prin intermediul oficiului poștal la data de 18 noiembrie 2024, fapt

confirmat prin avizele de recepție a corespondenței anexate la filele dosarului 49-

52, volumul II.

Dmitri a depus recursul împotriva hotărârii din 31 octombrie 2024 a Curții de

Apel Comrat la 15 noiembrie 2024. Ulterior, pe 05 decembrie 2024, prin

intermediul oficiului poștal și-a completat motivele recursului.

Sobor Andrei (prin procura nr. 02 din 02 ianuarie 2024 și valabilă până la 31 decembrie 2024)

la data de 18 decembrie 2024, prin intermediul oficiului poștal au depus recursul

împotriva hotărârii din 31 octombrie 2024 a Curții de Apel Comrat.

termenul de două luni pentru depunerea recursului a expirat la 20 ianuarie 2025

(ziua imediat lucrătoare), recursurile sunt depuse în termen.

MOTIVAREA INSTANȚEI

inadmisibilitatea recursului, în special, urmează să însușească, în condițiile

9

Codului administrativ, exercitarea efectivă a unui control de legalitate veritabil,

bazat pe temeiuri concludente și serioase. Astfel, normele pre citate oferă un drept

exclusiv al instanței de recurs de a filtra cererile de recurs care nu prezintă o

motivare suficient de serioasă.

Justiție reține că, Codul administrativ dezvoltă nu doar caracterul nedevolutiv al

recursului, dar și cerința de seriozitate a cererii din perspectiva invocării unor

veritabile și esențiale încălcări de drept procedural și material capabile să

răstoarne deciziile instanței de apel contestate sau, după caz, hotărârile Curții de

Apel ca primă instanță într-o eventuală examinare în fond și invocare ex officio a

erorilor de drept.

admisibilitate, cererea de recurs trebuie să conțină o motivare convingătoare și

întemeiată în condițiile nominalizate mai sus. În consecutivitate, motivarea cererii

de recurs în circumstanțele expuse se referă la formalitățile pe care trebuie să le

întrunească cererea în vederea rezistării testului și filtrului de admisibilitate.

Găgăuziei, Guvernatorul UTA Găgăuzia și Comitetul Executiv al Găgăuziei nu

au indicat în mod expres nici un temei de admisibilitate a recursului capabil să

ofere îndreptarea situației, să posede puterea de a corecta starea de lucruri,

conform jurisprudenței CEDO.

pronunțată de Curtea de Apel Comrat, pe când motivarea recursului trebuie să se

refere la circumstanțele care să reziste testului și filtrului de admisibilitate.

admisibilitatea recursului trebuie analizată în contextul rolului și funcției legale

atribuite instanței judecătorești supreme, care constau, în principal, în asigurarea

aplicării și interpretării unitare a legii în soluționarea cauzelor de contencios

administrativ. În acest sens, orice cerere de recurs trebuie să fie motivată în

concordanță cu aceste principii fundamentale, pentru a trece filtrul de

admisibilitate și a avea succes.

acces la instanțe nu este absolut. Există limitări implicit admise (a se vedea

hotărârile CtEDO Golder c. Regatul Unit, 1975, §38; Stanev c. Bulgariei [MC],

2012, §230). Acesta este în special cazul condițiilor de admisibilitate a unui

recurs, întrucât prin însăși natura sa necesită o reglementare din partea statului,

care se bucură în această privință de o anumită marjă de apreciere (a se vedea

hotărârea CtEDO Luordo c. Italiei, 2003, §85). Condițiile de admisibilitate ale

10

unui recurs pot fi mai stricte decât pentru un apel (a se vedea hotărârea CtEDO

Levages Prestations Services c. Franței, 1996, §45).

declara inadmisibile recursurile depuse de către Adunarea Populară a Găgăuziei,

Guvernatorul UTA Găgăuzia și Comitetul Executiv al Găgăuziei.

Codul administrativ,

COMPLETUL, CU UNANIMITATE DE VOTURI,

Declară inadmisibile recursurile depuse de Adunarea Populară a Găgăuziei,

Guvernatorul UTA Găgăuzia și Comitetul Executiv al Găgăuziei.

Încheierea este irevocabilă.

Președinte Stela Procopciuc

Judecători Oxana Parfeni

Diana Stănilă

11