3ra-510/23 — Actelor administrative

La 16 noiembrie 2022, Oficiul teritorial Comrat al Cancelariei de Stat a depus cerere de chemare în judecată împotriva Adunării Populare a Găgăuziei și Guvernatorului UTA a Găgăuziei cu privire la anularea actelor administrative.

În susținerea acțiunii reclamantul a indicat că, în conformitate cu art. 2 alin. (3), art. 64 și art. 69 din Legea nr.436 din 28 decembrie 2006 privind administrația publică locală și pct. 8 lit. g) din Regulamentul cu privire la organizarea și funcționarea oficiilor teritoriale ale Cancelariei de Stat, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr.845 din 18 decembrie 2009 cu privire la oficiile teritoriale ale Cancelariei de Stat, a efectuat controlul, sub aspectul legalității, a actelor administrative adoptate de Adunarea Populară a Găgăuziei și anume, Legea UTA a Găgăuziei nr.11-IV/VII cu privire la modificarea și completarea Legii UTA a Găgăuziei nr.8-IV/VI din 19 mai 2017 „Cu privire la investițiile capitale”, adoptată la ședința Adunării Populare a Găgăuziei din 25 mai 2022 și Hotărârea nr.74-CЗ/VII din 5 iulie 2022 a Adunării Populare a Găgăuziei „Cu privire la Legea UTA a Găgăuziei cu privire la modificarea și completarea Legii UTA a Găgăuziei nr.8-IV/VI din 19 mai 2017 „Cu privire la investițiile capitale”.

Ca rezultat al controlului, s-a constatat că actele administrative enunțate, au fost emise contrar prevederilor legale.

Potrivit art. 111 alin. (3) și (6) din Constituție, în unitatea teritorială autonomă Găgăuzia activează organe reprezentative și executive potrivit legii. Controlul asupra respectării legislației Republicii Moldova în unitatea teritorială autonomă Găgăuzia se exercită de Guvern, în condițiile legii. 1

Conform art. 6 din Constituție, în Republica Moldova puterea legislativă, executivă și judecătorească sunt separate și colaborează în exercitarea prerogativelor ce le revin, potrivit prevederilor Constituției.

Prevederile art. 2 din Legea nr. 344 din 23 decembrie 1994 privind statutul juridic special al Găgăuziei (Gagauz-Yeri), Găgăuzia este administrată în temeiul Constituției Republicii Moldova, prezentei legi și altor legi ale Republicii Moldova (cu excepțiile prevăzute de prezenta lege), Regulamentului Găgăuziei și actelor normative ale Adunării Populare (Halc Toplușu) a Găgăuziei, care nu vin în contradicție cu Constituția și legislația Republicii Moldova.

Reieșind din prevederile art.12 alin.(6) din Legea nr.344/1994, actele normative ale Găgăuziei care contravin Constituției Republicii Moldova și prezentei legi se declară nule.

Potrivit art.3 alin.(1) și (3) din Legea nr.344/1994, la elaborarea unui act normativ se respectă următoarele principii: a) constituționalitatea; b) respectarea drepturilor și libertăților fundamentale; c) legalitatea și echilibrul între reglementările concurente; d) oportunitatea, coerența, consecutivitatea, stabilitatea și predictibilitatea normelor juridice; e) asigurarea transparenței, publicității și accesibilității; f) respectarea ierarhiei actelor normative. Actul normativ trebuie să corespundă prevederilor Constituției Republicii Moldova, tratatelor internaționale la care Republica Moldova este parte, principiilor și normelor unanim recunoscute ale dreptului internațional, precum și legislației Uniunii Europene.

Totodată, art.17 alin. (1) și (2) din Legea nr.344/1994 statuează că, autoritățile unităților teritoriale autonome cu statut juridic special, în limitele competenței stabilite de Constituția Republicii Moldova, de Legea nr.136/2017 cu privire la Guvern, de Legea nr.344/1994 privind statutul juridic special al Găgăuziei (Gagauz-Yeri), de Legea nr.173/2005 cu privire la prevederile de bază ale statutului juridic special al localităților din stânga Nistrului (Transnistria), precum și de alte acte normative, adoptă legi locale și alte acte normative care se aplică doar în raza teritoriului administrat de către acestea. La adoptarea, aprobarea, emiterea și aplicarea actelor normative ale autorităților unităților teritoriale autonome cu statut juridic special se ține cont de principiul corespunderii acestora legislației Republicii Moldova.

La fel, reclamantul consideră că actele administrative au fost emise contrar art.5, 21, 44, 94, 95 din Codul administrativ. 2

Totodată, potrivit art.2 din Regulamentul Adunării Populare a Găgăuziei, adoptată prin Legea UTA Găgăuzia nr.2-I /V din 21 decembrie 2012, procedura de organizare și funcționare a Adunării Populare și ale organelor acesteia, se stabilește în conformitate cu prevederile normelor Constituției Republicii Moldova, ale Legii Republicii Moldova „Cu privire la statutul juridic special al Găgăuziei (Găgăuz Yeri)”, Codul Găgăuziei (Gagauz Yeri) și prezentul Regulament și alte acte normative adoptate de Adunarea Populară.

Conform art.3 alin.(1) și (2) din Regulamentul Adunării Populare a Găgăuziei, activitatea Adunării Populare se bazează pe principiile legalității, democrației, colectivei și liberii exprimări, ținând cont de opinia publică, diversității politice și pluripartitismului. La luarea deciziilor de către Adunarea Populară, este obligatorie îndeplinirea următoarelor cerințe: в) notificarea în mod corespunzător a deputaților Adunării Populare, altor organe, și persoane interesate, cu privire la ședință plenară ce urmează să aibă loc, cu transmiterea lor a documentelor relevante pentru a lua cunoștință înainte de ședință; в1) deciziile, care cad sub incidența Legii Republicii Moldova „Cu privire la transparența procesului decizional” nr.239 din 13 noiembrie 2008, pot fi luate numai sub rezerva principiilor și etapelor transparenței în procesul decizional. Principiile și cerințele prevăzute în acest articol se aplică și activităților organelor de lucru ale Adunării Populare.

Potrivit art.31 din Regulamentul vizat, etapele principale ale asigurării transparenței procesului de elaborare a deciziilor sunt: a) informarea publicului referitor la inițierea elaborării deciziei; b) punerea la dispoziția părților interesate a proiectului de decizie și a materialelor aferente acestuia; c) consultarea cetățenilor, asociațiilor, constituite în corespundere cu legea, altor părți interesate; d) examinarea recomandărilor cetățenilor, asociațiilor, constituite în corespundere cu legea, altor părți interesate în procesul de elaborare a proiectelor de decizii.

Reieșind din prevederile art. 34 alin. (1) - (3) din Regulamentul Adunării Populare a Găgăuziei, prin procedurile Adunării Populare se înțelege ordinea (consecutivitatea) și regulile de activitate ale Adunării Populare stabilite prin Codul și legislația Găgăuziei, precum și prin prezentul Regulament, atunci când se analizează aspecte legate de atribuțiile sale și se ia decizii cu privire la acestea. Respectarea exactă și deplină a procedurilor stabilite prin prezentul Regulament este o condiție indispensabilă pentru recunoașterea legalității și a forței juridice a hotărârilor luate de Adunarea Populară și de organele acesteia. O condiție indispensabilă în derularea 3 procedurilor Adunării Populare este respectarea principiilor și cerințelor prevăzute la articolul 3 din prezentul Regulament. Niciun act legislativ nu poate fi adoptat de Adunarea Populară în cadrul ședinței sale, dacă nu este examinat mai întâi de către corpul de lucru (comisiile permanente și Prezidiul) al Adunării Populare.

Din prevederile art. 59 alin. (1) - (3) din Regulament, un proiect de lege depus cu inițiativă legislativă la Adunarea Populară trebuie să fie întocmit cu respectarea cerințelor stabilite de Legea UAT Găgăuzia „Cu privire la actele legislative”, Legea Republicii Moldova privind transparența în procesul decizional nr.239 din 13.11.2008 și Regulamentul cu privire la procedurile de consultare publică cu societatea civilă în procesul decizional, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 967 din 09.08.2016 cu privire la mecanismul de consultare publică cu societatea civilă în procesul decizional.

O condiție necesară pentru prezentarea unui proiect de lege la Adunarea Populară este depunerea următoarelor documente împreună cu textul proiectului de lege: a) justificarea necesității adoptării sale, scopurile și principalele prevederi ale acesteia, locul său în sistemul legislației în vigoare, precum și o prognoză a consecințelor socio-economice și de altă natură ale adoptării sale; б) o listă a legilor și a altor acte juridice normative a căror abrogare, modificare sau completare va necesita adoptarea prezentei legi; в) justificarea financiară și economică (dacă se introduce un proiect de lege, a cărui implementare va necesita costuri materiale suplimentare și alte costuri); г) o versiune electronică a proiectului de lege și a documentelor prevăzute la lit.a-д din prezenta parte; д) un tabel comparativ al articolului de lege în redacția actuală și modificarea și (sau) completarea propusă; е) datele privind numele, prenumele, funcția și numărul de contact al persoanei responsabile a proiectului actului normativ.

Dacă forma proiectului de lege depus nu îndeplinește cerințele de bază ale prezentului Regulament și nu sunt depuse actele legislative privind procedura de elaborare a proiectelor de lege sau documentele necesare specificate în prezentul articol al prezentului Regulament, atunci această inițiativă legislativă este returnată persoanei responsabile de procesul decizional.

Conform art. 61 alin. (1) (5), (7) din Regulamentul Adunării Populare, președintele Adunării Populare, în conformitate cu pct. g) al alin.(1) al art.14 din prezentul Regulament, încredințează elaborarea proiectului de lege spre 4 examinare de către Adunarea Populară în primă lectură comisiei de specialitate competente, desemnând-o responsabilă de procesul decizional.

Concomitent cu depunerea proiectului de lege introdus la comisia responsabilă, proiectul de lege este transmis în mod obligator spre avizare tuturor subiecților dreptului de inițiativă legislativă și comisiei responsabile a Adunării Populare pentru introducerea propunerilor și obiecțiilor, înregistrate sub formă de amendamente. Proiectul de lege menționat nu se transmite persoanei responsabile a proiectului legii și se stabilește termen pentru înaintarea concluziilor comisiei responsabile, care nu trebuie să depășească treizeci de zile. Adunarea Populară va lua măsurile necesare pentru a asigura posibilitatea participării cetățenilor, asociațiilor create în condițiile legii, precum și a altor persoane interesate, la procesul de elaborare și adoptare a proiectului de lege în conformitate cu principiile și etapele prevăzute de Legea Republicii Moldova nr.239 din 13 noiembrie 2008 cu privire la transparența procesului decizional.

Reieșind din prevederile art. 63 alin. (1) din Regulamentul enunțat, pentru aprecierea calității proiectului de lege, comisia responsabilă de pregătirea acestuia, îl transmite pentru efectuarea expertizei juridice, economice, financiare, științifice, ecologice sau a altei expertize prevăzute de legislație, în funcție de tipul raporturilor sociale reglementate de actul normativ. Expertiza juridică este obligatorie pentru toate tipurile de proiect a actelor normative. Comisia stabilește termenul de prezentare a concluziilor.

Potrivit art. 64 alin. (3) și (5) din Regulamentul Adunării Populare, înainte ca Prezidiul Adunării Populare să ia decizia de a include în proiectul ordinii de zi a unei ședințe a Adunării Populare, problema analizării proiectului de lege introdus în primă lectură, subiectul dreptului de inițiativă legislativă, care a introdus proiectul de lege la propunere al comisiei responsabile, are dreptul de a modifica textul proiectului de lege. În acest caz, prin hotărârea președintelui Adunării Populare, textul modificat al proiectului de lege trebuie transmis tuturor entităților prevăzute la alin. (5) al articolului 61 din prezentul Regulament.

În cazul în care au fost întocmite mai multe proiecte de lege pe aceeași problemă (inclusiv altele alternative), acestea sunt luate în considerare de comisie simultan și se prezintă o concluzie asupra fiecăruia dintre ele. Comisia responsabilă stabilește care dintre proiectele de lege reglementează cel mai pe deplin și mai cuprinzător un anumit domeniu de relații publice, recomandă Adunării Populare care dintre proiecte ar trebui să fie considerată 5 principală. Proiectele de lege elaborate în baza diferitelor concepte, sunt considerate alternative.

Conform art. 67 alin. (1), (2) lit. a), б) și alin.(4) din Regulamentul Adunării Populare, Adunarea Populară examinează proiectele de lege în două lecturi, dacă legea și prezentul Regulament nu prevede altfel, în timp ce examinarea proiectelor de lege în lecturi diferite se efectuează la diferite ședințe ale Adunării Populare care nu cad în aceeași zi.

În privința unui proiect de lege concret, Adunarea Populară are dreptul de a decide să-l examineze: a) în trei lecturi; b) în prima și a doua lectură în cadrul unei ședințe, cu excepție, în privința unui proiect nou de lege concret; precum și, în prima și a doua lectură în cadrul unei ședințe, în privința proiectelor de lege de modificare și completare a legilor adoptate anterior, dacă nu a parvenit nicio obiecție, pentru adoptarea unei astfel de legi, din partea subiecților cu drept de inițiativă legislativă, luând în considerație faptul că, acest proiect de lege s-a aflat la dispoziția lor pentru a lua cunoștință, înainte de termenul stabilit până la examinarea lui către Adunarea Populară.

Textul proiectului de lege elaborat pentru examinare, precum și materialele aferente la acesta, înaintate de autorul proiectului de lege și de comisia responsabilă cu întocmirea acestuia, trebuie să fie primite de subiecții cu drept de inițiativă legislativă, și de alte organe și organizații interesate, nu mai târziu de 3 zile până la ziua, în care este stabilită examinarea acestui proiect de lege.

Reclamantul a menționat că, Legea nr.11-IV/VII din 25 mai 2022 „Cu privire la introducerea modificărilor și completărilor la Legea UTA Găgăuzia nr.8-IV/VI din 19 mai 2017 cu privire la investițiile capitale”, înaintată pentru promulgare, vine în contradicție cu legislația în vigoare, la fel, a fost adoptată cu încălcarea procedurii prevăzute de Regulamentul Adunării Populare a Găgăuziei, adoptat prin Legea UTA Găgăuzia nr.2-I/V din 21.12.2012.

La adoptarea actului normativ nominalizat, Adunarea Populară a Găgăuziei a încălcat normele aplicabile pentru asigurarea transparenței în procesul decizional, deoarece nu au fost solicitate opiniile autorității publice locale de nivelul I, prin ce prin actul normativ adoptat, au fost afectate drepturile și interesele organelor publice locale.

A remarcat că, din sesizările primarilor din raionul Comrat, adresate Oficiului teritorial Comrat rezultă că, aceștia își manifestă dezacordul față de 6 norma nouă de drept introdusă, considerată de ei ca fiind ilegală, care reglementează coordonarea cu deputatul din circumscripția corespunzătoare (localitate rurală) finanțarea prioritară a proiectului de interes local.

Cu primarii, ca reprezentanți ai autorității publice locale de nivelul I, Adunarea Populară a Găgăuziei nu a efectuat audieri pe proiectul de lege adoptat, precum și nu a prezentat varianta proiectului de lege aprobat, persoanelor interesate, inclusiv, care dispune de drept de inițiativă legislativă.

Potrivit art. 64 alin. (5) din Regulamentul Adunării Populare a Găgăuziei, în cazul în care au fost întocmite mai multe proiecte de lege pe aceeași problemă (inclusiv altele alternative), acestea sunt luate în considerare de comisie simultan și se prezintă o concluzie asupra fiecăruia dintre ele. Comisia responsabilă stabilește care dintre proiectele de lege reglementează cel mai pe deplin și mai cuprinzător un anumit domeniu de relații publice, recomandă Adunării Populare și care dintre proiecte ar trebui să fie considerate principale. Proiectele de lege elaborate pe baza diferitelor concepte sunt considerate alternative.

Totodată, conform art. 68 alin. (7) din același Regulament, atunci când două sau mai multe proiecte de lege pe aceeași problemă (inclusiv cele alternative) sunt depuse într-o ședință plenară a Adunării Populare, care le examinează simultan și, printr-un vot efectuat în conformitate cu alin.(4) al articolului 48 din prezentul Regulament, determină care dintre ele le iau ca bază pentru ulterioare lucrări. Proiectul de lege, care primește cel mai mare număr de voturi, este considerat adoptat ca bază pentru lucrările ulterioare. După adoptarea unui proiect de lege de bază, Adunarea Populară trece la procedura de examinare a acestuia în primă lectură în modul prevăzut la articolul 69 din prezentul Regulament.

De altfel, pentru avizare la Comitetul Executiv al Găgăuziei au parvenit trei proiecte de lege diferite cu privire la introducerea modificărilor în Legea UTA Găgăuzia cu privire la investițiile capitale.

La 31 martie 2022, a parvenit proiectul Legii UTA Găgăuzia cu privire la investițiile capitale, înaintat de deputații Adunării Populare a Găgăuziei, M.N. Jelezoglo și A.G. Tarnavschi.

La 5 aprilie 2022, a parvenit proiectul Legii UTA Găgăuzia cu privire la introducerea modificărilor în Legea cu privire la investițiile capitale, înaintat de deputații Adunării Populare a Găgăuziei, G.G. Leiciu și N.I. Ivanciuc. 7

Tot, la data de 5 aprilie 2022, a parvenit proiectul Legii cu privire la introducerea modificărilor în Legea cu privire la investițiile capitale, înaintat de deputatul Adunării Populare a Găgăuziei, N.I. Raia.

Corespunzător, prin dispoziția nr.11/2 din 28 aprilie 2022 a Comitetului Executiv al Găgăuziei a fost aprobat proiectul de lege înaintat de deputații Adunării Populare a Găgăuziei, M.N. Jelezoglo și A.G. Tarnavschi.

Prin dispoziția nr.11/3 din 28 aprilie 2022 a Comitetului Executiv al Găgăuziei a fost aprobat proiectul de lege înaintată de deputații Adunării Populare a Găgăuziei, G.G. Leiciu și N.I. Ivanciuc.

Iar, prin dispoziția nr.11/4 din 28 aprilie 2022 a Comitetului Executiv al Găgăuziei a fost aprobat proiectul de lege înaintată de deputatul Adunării Populare a Găgăuziei, N.I. Raia.

Proiecte de legi au fost înaintate Direcției Juridice a Găgăuziei spre avizare, de asemenea, au fost înaintate trei avize separate nr.124-02/07 din 13 aprilie 2022, nr.136-02/07 din 27 aprilie 2022 și nr.137-02/07 din 27 aprilie 2022.

Din avizele Comitetului Executiv al Găgăuziei și Direcției Juridice a Găgăuziei rezultă că, proiectele vizate necesitau rectificări, existau multe obiecții, venind în contradicție cu legislația în vigoare și de aceea nu puteau fi adoptate.

Cu toate acestea, la ședința Adunării Populare a Găgăuziei a fost înaintat și adoptat cu totul alt proiect de lege, unul nou, care a fost înaintat în consecință spre semnare. Practic, analizând cele trei proiecte de lege, rezultă că, acestea au fost conexate ca fiind un singur proiect de lege, cu unele excepții și modificări.

În același timp, noul proiect de lege nu a fost înaintat spre avizare Comitetului Executiv al Găgăuziei și Direcției Juridice a Găgăuziei.

La votarea proiectului de lege contestat, deputații Adunării Populare a Găgăuziei au ignorat concluziile din avizele Comitetului Executiv al Găgăuziei și ale Direcției Juridice a Găgăuziei referitor la divergențele și ilegalitățile ale modificărilor propuse.

Potrivit art. 67 alin. (1) din Regulamentul Adunării Populare a Găgăuziei, Adunarea Populară examinează proiectele de lege în două lecturi, dacă legea și prezentul Regulament nu prevede altfel, în timp ce examinarea 8 proiectelor de lege în lecturi diferite se efectuează la diferite ședințe ale Adunării Populare, care nu pot fi în aceeași zi.

Astfel, ținând cont că există obiecții în avizele Comitetului Executiv al Găgăuziei, care este un subiect cu drept de inițiativă legislativă, la modificările la legea în vigoare, proiectul de lege vizat nu putea fi adoptat simultan în două lecturi la aceiași ședință a Adunării Populare.

Totodată, reclamantul consideră că, prevederile lit. в) alin. (2) al articolului 7 din Legea cu privire la investiții capitale contestat, care stipulează că „reglementările care conțin aprobarea deputatului (deputaților) al Adunării Populare a Găgăuziei din circumscripția corespunzătoare (localitate rurală) privind coordonarea finanțării prioritare a proiectului de interes local”, sunt ilegale, din cauza că modificările ce vizează coordonarea cu deputatul Adunării Populare din circumscripția corespunzătoare și aprobarea de către el a priorității finanțării a proiectului de interes local, contravine principiului separării puterilor în stat reglementat de art.6 din Constituție, potrivit căruia, în Republica Moldova puterea legislativă, executivă și judecătorească sunt separate și colaborează în exercitarea prerogativelor ce le revin, potrivit prevederilor Constituției.

Referitor la principiul separării și colaborarea puterilor în stat s-a expus și Curtea Constituțională a Republicii Moldova.

Astfel, în Hotărârea nr.7 din 18 mai 2013 (dosarul nr.16a/2013) pentru controlul constituționalității unor prevederi din Legea nr.64-XII din 31 mai 1990 cu privire la Guvern, în redacția Legilor nr.107 și nr.110 din 3 mai 2013, și a Decretelor Președintelui Republicii Moldova nr.634-VII și nr.635- VII din 16 mai 2013 și a Hotărârii Guvernului nr.364 din 16 mai 2013, la §55, Curtea Constituțională a reținut că, esența oricărei guvernări democratice este echilibrul în repartizarea funcțiilor publice inerente oricărei autorități implicate în actul de guvernare. Această repartizare a prerogativelor este bazată pe menținerea echilibrului instituțional și social prin intermediul sistemului de frâne și contrabalanțe în exercitarea puterii de stat. Un astfel de sistem de difuzare a puterii de stat este cel instituit de principiul separării și colaborării puterilor statului, consfințit de articolul 6 din Constituție.

Potrivit art.7 din Legea nr.344 din 23.12.1994 privind statutul juridic special al Găgăuziei (Gagauz-Yeri), autoritatea reprezentativă a Găgăuziei este Adunarea Populară, învestită cu dreptul de a adopta acte normative, în limitele competenței sale. 9

Competențele Adunării Populare a Găgăuziei sunt stabilite în art.12 din Legea nr.344/1994.

Reieșind, din prevederile alin. (1) al art.12 din Legea nr.344/1994 rezultă că, de competența Adunării Populare, ca organ reprezentativ al puterii UTA Găgăuzia, ține doar adoptarea actelor normative din diferite domenii, a căror executare este obligatorie pe teritoriul Găgăuziei și adoptarea Regulamentului Găgăuziei.

Însă, adoptarea actelor normative în diferite domenii, adică realizarea nemijlocită a reglementării, nu presupune participarea directă a Adunării Populare a Găgăuzia sau a comisiilor ei de profil sau în parte a deputaților, la examinarea diferitor chestiuni ce ține de administrarea puterii executive în autonime.

Astfel de imixtiuni în activitatea autorității publice locale încalcă principiul separării puterilor după cum s-a menționat supra, consfințit în art.6 din Constituția Republicii Moldova și art.10 din Regulamentul Găgăuziei, adoptat la 14 mai 1998 de Adunarea Populară a Găgăuziei, potrivit cărora, autoritățile legislativă, executivă și judecătorească, în limitele împuternicirilor, sunt independente și funcționează în interacțiune.

Afară de aceasta, noile modificări contravin principiilor descentralizării administrative și autonomiei locale.

Or, potrivit art. 3 din Legea RM nr.435 din 28.12.2006 privind descentralizarea administrativă, descentralizarea administrativă are la bază următoarele principii: a) principiul autonomiei locale, care presupune garantarea dreptului și capacității efective a autorităților publice locale de a reglementa și gestiona, conform legii, sub propria lor responsabilitate și în interesul populației locale, o parte importantă din treburile publice

Totodată, conform art. 3 din Legea RM nr.436 din 28.12.2006 privind administrația publică locală, administrarea publică în unitățile administrativ- teritoriale se întemeiază pe principiile autonomiei locale, descentralizării serviciilor publice, eligibilității autorităților publice locale și consultării cetățenilor în probleme locale de interes deosebit. Autoritățile administrației publice locale beneficiază de autonomie decizională, organizațională, gestionară și financiară, au dreptul la inițiativă în tot ceea ce privește administrarea treburilor publice locale, exercitându-și, în condițiile legii, autoritatea în limitele teritoriului administrat. 10

Reieșind din prevederile art. 37 din Legea UTA Găgăuzia nr.42-XLI/I din 30 aprilie 1999 cu privire la autoritățile publice locale ale Găgăuziei, la ședințele consiliului local pot participa, fără drept de vot, Guvernatorul (Bașcanul) Găgăuziei și Președintele Adunării Populare a Găgăuziei, deputații Adunării Populare a Găgăuziei, angajații organelor publice locale ale Găgăuziei, primarul, delegații sătești, precum și persoanele invitate de consiliul local, participarea cărora a fost considerată necesară.

Prin urmare, completările efectuate la art. 7 prin legea contestată depășește competențele Adunării Populare a Găgăuziei prevăzute de legislația în vigoare.

Totodată, Oficiul teritorial Comrat al Cancelariei de Stat consideră că este ilegală și Hotărârea Adunării Populare a Găgăuziei nr.74-CЗ/VII din 05 iulie 2022 „Cu privire la Legea UTA Găgăuzia „Cu privire la introducerea modificărilor și completărilor în Legea UTA Găgăuzia nr.8-IV/VI din 19 mai 2017 „Cu privire la investițiile capitale”.

Oficiul teritorial Comrat al Cancelariei de Stat a solicitat admiterea acțiunii și anularea Legii UTA Găgăuzia nr.11-IV/VII „Cu privire la introducerea modificărilor și completărilor în Legea UTA Găgăuzia nr.8- IV/VI din 19 mai 2017 „Cu privire la investițiile capitale”, adoptată la sesiunea Adunării Populare a Găgăuziei la 25 mai 2022, precum și, anularea Hotărârii Adunării Populare a Găgăuziei nr.74-CЗ/VII din 05 iulie 2022 „Cu privire la Legea UTA Găgăuzia cu privire la introducerea modificărilor și completărilor în Legea UTA Găgăuzia nr.8-IV/VI din 19 mai 2017 „Cu privire la investițiile capitale”.

Recurentul a indicat că, inițial trei proiecte de lege diferite au fost înregistrate la Adunarea Populară a Găgăuziei, unul la inițiativa deputaților Tarnavschi A.G. și Jelezoglo M.N., altul la inițiativa deputatului N.I. Raia, care au fost comasate într-un singur proiect de lege, iar în privința celui de al treilea proiect de lege la inițiativa deputaților Leiciu G.G. și Ivanciuc N.I., s-a decis amânarea examinării acestuia la o altă ședință a Adunării Populare. Decizia de comasare a proiectelor de lege a fost luată în cadrul ședinței Prezidiului Adunării Populare a Găgăuziei din 17 mai 2022, la care au fost prezenți și și-au dat acordul toți autorii proiectelor de lege, fapt ce se confirmă prin procesul-verbal nr. 11.

Recurenta consideră că, comasarea celor 2 proiecte de lege propuse de deputații Adunării Popularea a Găgăuziei, Tarnavschi A.G., Jelezoglo M.N. și N.I. Raia, nu a presupus modificarea conținutului acestora și la ședința din 25 mai 2022 a fost adoptat un singur proiect de lege unificat, cu conținut identic, cu un singur subiect de reglementare, într-o singură lege, asupra căreia au fost date avize pozitive de către Direcția Juridică a Comitentului Executiv al Găgăuziei, nu poate fi privit ca un proiect de lege nou.

Mai mult, conexarea proiectelor de lege reprezintă un procedură tehnică și nu încalcă prevederile legale.

Consideră că, prima instanță a interpretat greșit prevederile art. 64 alin. (3), (5), art. 67 și art. 68 alin. (7) din Legea UTA Găgăuzia cu privire la Regulamentul Adunării Populare a Găgăuzia, deoarece proiectele comasate 12 reglementează un singur subiect și nu pot fi tratate ca proiecte de legi diferite pe aceiași temă.

Nu au existat obiecții din partea nimănui cu privire la adoptarea proiectului de lege în două lecturi la o ședință.

Adunarea Populară a Găgăuziei a mai indicat că, este eronată concluzia instanței de judecată precum că, art. 7 alin. (2) lit. c) din Legea contestată, contravine constatărilor Curții Constituționale expuse în Hotărârea nr.7 din 18 mai 2013 privind principiul separării puterilor în stat, întrucât instanța a citat un paragraf scos din întregul context din Hotărârea menționată. Mai mult, în următorul paragraf din aceeași hotărâre, Curtea Constituțională a reținut că, separarea puterilor nu este rigidă, absolută, deoarece poate duce la blocare instituțională și dezechilibru. Prin urmare, în arhitectura instituțională a statului, principiul separării puterilor în stat ia forma diferențierii organismelor publice independente (una de alta) cu prerogative diferite (prin care se desfășoară anumite activități), dar și interacțiunea dintre autorități, sporită prin control reciproc.” Prin urmare, dispozițiile art. 7 din legea contestată statuează că, autoritățile publice interacționează între ele în comun atunci când iau decizii cu privire la proiectele de investiții de capital. Astfel de obiective sunt indicate în nota explicativă a proiectului de lege.

În același timp, Adunarea Populară a Găgăuziei nu interferează în niciun fel cu atribuțiile organelor administrației publice locale, fiindcă atribuțiile acestora sunt definite de legislația națională, inclusiv de Legea RM cu privire la administrația publică locală.

Prima instanță nu a indicat care norme juridice au fost încălcate din legea locală abrogată și ce atribuții ale organelor administrației publice locale au fost încălcate sau însușite de Adunarea Populară a Găgăuziei.

La 30 iunie 2023, prin intermediul poștei electronice, și ulterior la 5 iulie 2023, prin intermediul oficiului poștal, Guvernatorul (Bașcanul) Găgăuziei și Comitetul Executiv al Găgăuziei au depus referință, solicitând 13 declararea recursului depus de Adunarea Populară a Găgăuziei ca inadmisibil, întrucât recursul depus se referă la dezacordul recurentei cu soluția pronunțată de prima instanță, pe care o consideră legală și întemeiată (f.d.141-146, 149-154).

Art. 244 alin. (1) Cod administrativ (în vigoare până la 1 septembrie 2023) prevede următoarele: „Hotărârile curții de apel ca instanța de fond, precum și deciziile instanței de apel pot fi contestate cu recurs. Pentru procedura de recurs se aplică corespunzător prevederile cap. III din cartea a treia, dacă din prevederile prezentului capitol nu rezultă altceva.”

Conform art. 245 din Codul administrativ (în redacția în vigoare la data declarării recursului): „Recursul se depune la instanța de apel în termen de 30 de zile de la notificarea deciziei instanței de apel, dacă legea nu stabilește un termen mai mic. Instanța de apel transmite neîntârziat Curții Supreme de Justiție recursul împreună cu dosarul judiciar. Motivarea recursului se prezintă Curții Supreme de Justiție în termen de 30 de zile de la notificarea deciziei instanței de apel. Dacă se depune împreună cu cererea de recurs, motivarea recursului se depune la instanța de apel.”

Art. 193 alin. (3) și (3¹) din Codul administrativ: „Curtea Supremă de Justiție examinează acțiunile în contencios administrativ și cererile de recurs în complete din 3 judecători. În scopul uniformizării practicii judecătorești, completul din 3 judecători poate decide, prin vot unanim, ca recursul considerat admisibil să fie examinat de un complet din 5 judecători, iar completul din 5 judecători poate decide, prin vot unanim, ca recursul considerat admisibil să fie examinat de un complet din 9 judecători.”

Art. 248 alin. (1) lit. d) din Codul administrativ: „(1) În urma examinării recursului, Curtea Supremă de Justiție adoptă una dintre următoarele decizii: d) admite recursul, casează integral decizia instanței de apel și 14 trimite cauza spre rejudecare în instanța de apel o singură dată dacă eroarea judiciară nu poate fi corectată de către instanța de recurs.”

Art. 194 alin. (2) din Codul administrativ: „(2) În procedura de examinare a cererilor de recurs, hotărârile și deciziile contestate se examinează din oficiu în privința existenței greșelilor procedurale și aplicării corecte a dreptului material.”

Art. 110 alin. (1) din Constituția republicii Moldova: „(1) Teritoriul Republicii Moldova este organizat, sub aspect administrativ, în sate, orașe, raioane și unitatea teritorială autonomă Găgăuzia. În condițiile legii, unele orașe pot fi declarate municipii.”

Art. 111 alin. (1) și (3) din Constituția republicii Moldova: „(1) Găgăuzia este o unitate teritorială autonomă cu un statut special care, fiind o formă de autodeterminare a găgăuzilor, este parte integrantă și inalienabilă a Republicii Moldova și soluționează de sine stătător, în limitele competenței sale, potrivit prevederilor Constituției Republicii Moldova, în interesul întregii populații, problemele cu caracter politic, economic și cultural. (3) În unitatea teritorială autonomă Găgăuzia activează organe reprezentative și executive potrivit legii.”

Art. 3 alin. (1) și (3) din Legea nr. 100 din 22.12.2017 cu privire la actele normative (în vigoare la data relevantă speței): „(1) La elaborarea unui act normativ se respectă următoarele principii: a) constituționalitatea; b) respectarea drepturilor și libertăților fundamentale; c) legalitatea și echilibrul între reglementările concurente; d) oportunitatea, coerența, consecutivitatea, stabilitatea și predictibilitatea normelor juridice; e) asigurarea transparenței, publicității și accesibilității; f) respectarea ierarhiei actelor normative. (3) Actul normativ trebuie să corespundă prevederilor Constituției Republicii Moldova, tratatelor internaționale la care Republica Moldova este parte, principiilor și normelor unanim recunoscute ale dreptului internațional, precum și legislației Uniunii Europene.”

Art. 17 al Legii nr. 100 din 22.12.2017 cu privire la actele normative: „(1) Autoritățile unităților teritoriale autonome cu statut juridic special, în limitele competenței stabilite de Constituția Republicii Moldova, de Legea nr.136/2017 cu privire la Guvern, de Legea nr.344/1994 privind statutul juridic special al Găgăuziei (Gagauz-Yeri), de Legea nr.173/2005 cu privire la prevederile de bază ale statutului juridic special al localităților din stânga Nistrului (Transnistria), precum și de alte acte normative, adoptă legi locale și alte acte normative care se aplică doar în raza teritoriului administrat de către acestea. (2) La adoptarea, aprobarea, emiterea și aplicarea actelor normative ale autorităților unităților teritoriale autonome cu statut juridic special se ține cont de principiul corespunderii acestora legislației Republicii Moldova.” 15

Conform art. 12 alin. (1), (2) și (6) din Legea nr. 344- XIII din 23.12.1994 privind statutul juridic special al Găgăuziei (Gagauz- Yeri):„ (1) De competența Adunării Populare ține adoptarea actelor normative a căror executare este obligatorie pe teritoriul Găgăuziei și adoptarea Regulamentului Găgăuziei. (2) Adunarea Populară adoptă legi locale în următoarele domenii: a) știință, cultură, învățământ; b) gospodărie comunală și de locuințe, urbanistică; c) ocrotire a sănătății, cultură fizică și sport; d) activitate bugetar-financiară și fiscală locală; e) economie și ecologie; f) relații de muncă și asistență socială. (6) Actele normative ale Găgăuziei care contravin Constituției Republicii Moldova și prezentei legi se declară nule.”

Actele cauzei atestă că, la 15 februarie 2023 a fost notificată Adunării Populare a Găgăuziei copia dispozitivului hotărârii din 15 februarie 2023 a Curții de Apel Comrat, fapt ce rezultă din avizul poștal de recepție (f.d.95) .

În același timp, din materialele dosarului rezultă că, hotărârea integrală a Curții de Apel Comrat din 15 februarie 2023 a fost notificată Adunării Populare a Găgăuziei la data de 3 martie 2023 (f.d.120) .

Din acest motiv, Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție consideră că recursul este depus cu respectarea prevederilor art. 245 din Codul administrativ (în redacția în vigoare la data declarării lor).

Cu referire la fondul cauzei, instanța de recurs reține că circumstanțele prezentate de părți și determinate de instanțele de judecată în fazele procesuale anterioare denotă următoarele:

La 31 martie 2022 la Comitetul Executiv al Găgăuziei a parvenit proiectul LA Legea UTA Găgăuzia „Cu privire la introducerea modificărilor în Legea UTA Găgăuzia „Cu privire la investițiile capitale”, prezentat de 16 M.N. Jelezoglo și A.G. Tarnavschi, deputați ai Adunării Populare a Găgăuziei.

La 5 aprilie 2022 la Comitetul executiv al Găgăuziei a parvenit proiectul la Legea UTA Găgăuzia „Cu privire la introducerea modificărilor în Legea UTA Găgăuzia „Cu privire la investițiile capitale”, prezentat de Gh. Leiciu și N.I. Ivanciuc, deputați ai Adunării Populare a Găgăuziei.

La 5 aprilie 2022 la Comitetul executiv al Găgăuziei a parvenit proiectul la Legea UTA Găgăuzia „Cu privire la introducerea modificărilor în Legea UTA Găgăuzia „Cu privire la investițiile capitale”, prezentat de N.I. Raia deputat al Adunării Populare a Găgăuziei.

La 28 aprilie 2022 prin Hotărârea Comitetului Executiv al UTA Găgăuzia nr. 11/2 a fost aprobat Avizul la proiectul de Legea UTA Găgăuzia „Cu privire la introducerea modificărilor în Legea UTA Găgăuzia „Cu privire la investițiile capitale”, prezentat de M.N. Jelezoglo și A.G. Tarnavschi, deputați ai Adunării Populare a Găgăuziei în modul inițiativei legislative. (f.d. 9-10)

La 28 aprilie 2022 prin Hotărârea Comitetului Executiv al Găgăuziei nr. 11/3 a fost aprobat Avizul la proiectul de Legea UTA Găgăuzia „Cu privire la introducerea modificărilor în Legea UTA Găgăuzia „Cu privire la investițiile capitale”, prezentat de Gh. Gh.Leiciu și N.I. Ivanciuc, deputați ai Adunării Populare a Găgăuziei în modul inițiativei legislative. (f.d. 16-17)

La 28 aprilie 2022 prin Hotărârea Comitetului Executiv al Găgăuziei nr. 11/4 a fost aprobat Avizul la proiectul la Legea UTA Găgăuzia „Cu privire la introducerea modificărilor în Legea UTA Găgăuzia „Cu privire la investițiile capitale”, prezentat de N.I. Raia deputat al Adunării Populare a Găgăuziei în modul inițiativei legislative. (f.d. 21-22)

La 13 aprilie 2022, Direcția de Justiție a Găgăuziei a emis Avizul cu numărul de ieșire 124-02/07 la proiectul Legii UTA Găgăuzia „Cu privire la introducerea modificărilor în Legea UTA Găgăuzia „Cu privire la investițiile capitale. (f.d. 11-13)

La 27 aprilie 2022, Direcția de Justiție a Găgăuziei a emis Avizul cu numărul de ieșire 136-02/07 la proiectul Legii UTA Găgăuzia „Cu privire la introducerea modificărilor în Legea UTA Găgăuzia „Cu privire la investițiile capitale”, prezentat de Gh.Gh. Leiciu și N.I. Ivanciuc, deputați ai Adunării Populare a Găgăuziei în modul inițiativei legislative. (f.d. 18-19) 17

La 27 aprilie 2022, Direcția de Justiție a Găgăuziei a emis Avizul cu numărul de ieșire 137-02/07 la proiectul Legii UTA Găgăuzia „Cu privire la introducerea modificărilor în Legea UTA Găgăuzia „Cu privire la investițiile capitale”, prezentat de N.I. Raia deputat al Adunării Populare a Găgăuziei în modul inițiativei legislative.(f.d.23)

Conform conținutului Avizelor Comitetului executiv al Găgăuziei și Direcției de Justiție a Găgăuziei la proiectul Legii UTA Găgăuzia „Cu privire la introducerea modificărilor în Legea UTA Găgăuzia „Cu privire la investițiile capitale”, prezentat de M.N. Jelezoglo și A.G. Tarnavschi, deputați ai Adunării Populare a Găgăuziei în modul inițiativei legislative, la proiectul de Lege a UTA Găgăuzia „Cu privire la introducerea modificărilor în Legea UTA Găgăuzia „Cu privire la investițiile capitale”, prezentat de Gh.Gh. Leiciu și N.I. Ivanciuc, deputați ai Adunării Populare a Găgăuziei în modul inițiativei legislative și la proiectul de Lege a UTA Găgăuzia „Cu privire la introducerea modificărilor în Legea UTA Găgăuzia „Cu privire la investițiile capitale”, prezentat de N.I. Raia deputat al Adunării Populare a Găgăuziei în modul inițiativei legislative, se indică că proiectele vizate necesitau lucrări suplimentare, au multe observații, sunt contrare legislației în vigoare și că, prin urmare, nu pot fi adoptate.

Astfel, la ședința Adunării Populare a Găgăuziei din 25 mai 2022, a fost adoptată Legea UTA a Găgăuziei nr.11-IV/VII cu privire la modificarea și completarea Legii UTA a Găgăuziei nr.8-IV/VI din 19 mai 2017 „Cu privire la investițiile capitale”.

Deci, obiectul litigiului vizează anularea Legii UTA Găgăuzia nr. 11-IV/VII „Cu privire la introducerea modificărilor și completărilor la Legea UTA Găgăuzia nr. 8-IV/VI din 19.05.2017 „Cu privire la investițiile capitale”, adoptată în cadrul ședinței Adunării Populare a Găgăuziei din 25.05.2022 și a Hotărârii Adunării Populare a Găgăuziei nr. 74-SZ/VII din 05.07.2022 „Cu privire la Legea UTA Găgăuzia „Cu privire la introducerea modificărilor și completărilor la Legea UTA Găgăuzia nr. 8-IV/VI din 19.05.2017 „Cu privire la investițiile capitale”

Curtea de Apel Comrat a admis acțiunea depusă de Oficiul teritorial Comrat al Cancelariei de Stat și a anulat ca fiind ilegale: Legea UTA Găgăuzia nr.11-IV/VII „Cu privire la introducerea modificărilor și completărilor în Legea UTA Găgăuzia nr.8-IV/VI din 19 mai 2017 „Cu privire la investițiile capitale”, adoptată la sesiunea Adunării Populare a Găgăuziei la 25 mai 2022 și Hotărârea Adunării Populare a Găgăuziei nr.74- 18 CЗ/VII din 05 iulie 2022 „Cu privire la Legea UTA Găgăuzia cu privire la introducerea modificărilor și completărilor în Legea UTA Găgăuzia nr.8- IV/VI din 19 mai 2017 „Cu privire la investițiile capitale” (f.d. 74, 75-92)

Instanța de recurs constată însă că, Curtea de Apel Comrat apreciind că decizia de comasare a proiectelor de lege luată în cadrul ședinței Prezidiului Adunării Populare a Găgăuziei din 17 mai 2022 și unirea a două proiecte de lege la ședința Adunării Populare a Găgăuziei din 25 mai 2022, presupune că a fost prezentat un proiect de lege complet diferit și nou, care nu a fost transmis spre aviz Comitetului Executiv al Găgăuziei, nejustificat și prematur a ajuns la o asemenea concluzie, neargumentând de ce conexarea a două proiecte de lege nu presupune modificarea conținutului acestora, fiind adoptat un singur proiect de lege unificat, cu conținut identic și avizat de către Direcția de Justiție a Găgăuziei și ale Comitetului Executiv al Găgăuziei, ci presupune că a fost adoptat un proiect de lege cu un conținut nou.

Or, inițial inițial trei proiecte de lege diferite au fost înregistrate la Adunarea Populară a Găgăuziei, unul la inițiativa deputaților Tarnavschi A.G. și Jelezoglo M.N., altul la inițiativa deputatului N.I. Raia, care au fost comasate într-un singur proiect de lege, iar în privința proiectului de lege la inițiativa deputaților Leiciu G.G. și Ivanciuc N.I., s-a decis amânarea examinării acestuia la o altă ședință a Adunării Populare. Decizia de comasare a proiectelor de lege a fost luată în cadrul ședinței Prezidiului Adunării Populare a Găgăuziei din 17 mai 2022, la care au fost prezenți și și-au dat acordul toți autorii proiectelor de lege, fapt ce se confirmă prin procesul-verbal nr. 11, iar, comasarea celor 2 proiecte de lege propuse de deputații Adunării Popularea a Găgăuziei, Tarnavschi A.G., Jelezoglo M.N. și N.I. Raia, nu a presupus modificarea conținutului acestora și la ședința din 25 mai 2022 a fost adoptat un singur proiect de lege unificat, cu conținut identic, cu un singur subiect de reglementare, într-o singură lege, asupra căreia au fost date avize pozitive de către Direcția Juridică a Comitentului Executiv al Găgăuziei, iar instanța de fond nu a argumentat de ce trebuie analizat ca un proiect de lege nou.

Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție concluzionează că, la emiterea deciziei contestate instanța a interpretat greșit și prevederile art. 67 din Legea UTA Găgăuzia cu privire la Regulamentul Adunării Populare a Găgăuzia, privind adoptarea proiectului de lege în două lecturi la o ședință, deoarece, proiectele comasate reglementează un singur subiect și nu pot fi tratate ca proiecte de legi diferite pe aceiași temă. Mai 19 mult, din partea nimănui nu au existat obiecții, cu privire la adoptarea proiectului de lege în două lecturi la o ședință.

Completul de judecată reține că în cazul din speță, instanța de apel a pronunțat o soluție făcând trimitere la prevederile legale aplicabile, menționate supra, fără ca să motiveze convingător de ce aceste reglementări urmează a fi aplicate. Și anume, cum activitatea Adunării Populare a Găgăuziei interferează cu atribuțiile organelor administrației publice locale, fiindcă atribuțiile acestora sunt definite de legislația națională, inclusiv de Legea RM cu privire la administrația publică locală.

Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție concluzionează că, instanța de apel avea obligația de a motiva clar temeiurile anulării Legii UTA Găgăuzia nr.11-IV/VII „Cu privire la introducerea modificărilor și completărilor în Legea UTA Găgăuzia nr.8-IV/VI din 19 mai 2017 „Cu privire la investițiile capitale”, adoptată la sesiunea Adunării Populare a Găgăuziei la 25 mai 2022 și a Hotărârii Adunării Populare a Găgăuziei nr.74-CЗ/VII din 05 iulie 2022 „Cu privire la Legea UTA Găgăuzia cu privire la introducerea modificărilor și completărilor în Legea UTA Găgăuzia nr.8-IV/VI din 19 mai 2017 „Cu privire la investițiile capitale”, emisă de Adunarea Populară a Găgăuziei.

În absența unei justificări explicite, soluția instanței de apel, poate fi considerată ca fiind neîntemeiată. Această omisiune impune necesitatea rejudecării cauzei și sub acest aspect, astfel încât instanța de apel să analizeze detaliat criteriile care au stat la baza anulării Legii UTA Găgăuzia nr.11-IV/VII „Cu privire la introducerea modificărilor și completărilor în Legea UTA Găgăuzia nr.8-IV/VI din 19 mai 2017 „Cu privire la investițiile capitale”, adoptată la sesiunea Adunării Populare a Găgăuziei la 25 mai 2022 și a Hotărârii Adunării Populare a Găgăuziei nr.74- CЗ/VII din 05 iulie 2022 „Cu privire la Legea UTA Găgăuzia cu privire la introducerea modificărilor și completărilor în Legea UTA Găgăuzia nr.8- IV/VI din 19 mai 2017 „Cu privire la investițiile capitale”, emisă de Adunarea Populară a Găgăuziei.

Ținând cont de cele expuse și în temeiul art. 248 alin. (1) lit. d) din Codul administrativ, COMPLETUL, CU UNANIMITATE DE VOTURI, Admite recursul declarat de Adunarea Populară a Găgăuziei. 20 Casează integral hotărârea din 15 februarie 2023 a Curții de Apel Comrat, în cauza de contencios administrativ intentată la cererea de chemare în judecată depusă de Oficiul teritorial Comrat al Cancelariei de Stat împotriva Adunării Populare a Găgăuziei și Guvernatorului UTA a Găgăuziei cu privire la anularea actelor administrative. Restituie cauza spre rejudecare la Curtea de Apel Sud, în alt complet de judecată. Decizia nu se supune niciunei căi de atac. Președinte Stela Procopciuc Judecători Diana Stănilă Ion Malanciuc 21