3ra-566/24 — Anularea actului administrativ individual defavorabil, obligarea emiterii actului administrativ individual favorabil

La 7 februarie 2023, Ceretean Viorel a depus acțiune în contencios administrativ împotriva Casei Naționale de Asigurări Sociale, având ca obiect anularea actului administrativ individual defavorabil prin care i s-a refuzat stabilirea pensiei și obligarea autorității să emită un act administrativ individual favorabil privind stabilirea pensiei pentru vechime în muncă.

În motivarea acțiunii, reclamantul susține că a activat în organele afacerilor interne în perioada 15 noiembrie 1996 – 23 septembrie 2022. Potrivit Ordinului MAI nr. 96 din 20 martie 2018 și Hotărârii Guvernului nr. 78 din 21 februarie 1994, vechimea sa în muncă însumează 29 ani și 4 luni, motiv pentru care a demisionat în vederea pensionării pentru vechime în muncă. Cu actele doveditoare s-a adresat la CTAS Ungheni, însă, prin Decizia nr. 25/2022/27843 din 29 decembrie 2022, i- a fost refuzată stabilirea pensiei; ulterior, cererea prealabilă depusă la CNAS a fost respinsă la 25 ianuarie 2023.

Reclamantul consideră că Decizia CTAS Ungheni nr. 25/2022/27843 din 29 decembrie 2022 și răspunsul CNAS nr. 99/23 din 25 ianuarie 2023 sunt neîntemeiate în fapt și în drept, fiind pasibile de a fi declarate ilegale și anulate.

În drept, reclamantul invocă dispozițiile Legii nr. 1544 din 23 iunie 1993 privind asigurarea cu pensii a militarilor și a persoanelor din corpul de comandă și din trupele organelor afacerilor interne, potrivit cărora (art. 48) pensiile militarilor în termen, ale militarilor angajați pe bază de contract, ale persoanelor din corpul de comandă și din trupele organelor afacerilor interne și ale sistemului penitenciar, ale ofițerilor de protecție și colaboratorilor organelor securității statului, ai Centrului Național Anticorupție, precum și ale membrilor familiilor acestora se stabilesc de către Casa Națională de Asigurări Sociale, în modul stabilit de Guvern.

În drept, reclamantul invocă prevederile art. 49 din Legea nr. 1544 din 23 iunie 1993, potrivit cărora militarii în termen, militarii care au îndeplinit serviciul prin contract, persoanele din corpul de comandă și din trupele organelor afacerilor interne și ale sistemului penitenciar, ofițerii de protecție și colaboratorii organelor securității statului, ai Centrului Național Anticorupție, precum și membrii familiilor acestora depun cererea de stabilire a pensiei la organul de asigurări sociale; acordarea dreptului la pensie sau respingerea cererii se face prin decizie emisă de 1 organul de asigurări sociale în termen de 30 de zile de la depunerea cererii complete; totodată, organele de asigurări sociale au dreptul să verifice autenticitatea actelor care confirmă vechimea în serviciu și solda (câștigul), eliberate de autoritățile competente.

De asemenea, reclamantul subliniază că, potrivit art. 49 din Legea nr. 489 din 8 iulie 1999 privind sistemul public de asigurări sociale, Casa Națională îndeplinește, între altele, atribuția de a asigura reprezentarea în fața instanțelor de judecată în litigiile ce decurg din aplicarea acestei legi (alin. (1) lit. q)), iar în cazurile prevăzute de lege, precum și în vederea valorificării drepturilor ce izvorăsc dintr-un contract administrativ, acțiunea în contencios administrativ poate fi înaintată și de autoritatea publică (alin. (3)).

În consecință, reclamantul Ceretean Viorel a solicitat: 1) anularea deciziei Casei Teritoriale de Asigurări Sociale Ungheni nr.25/2022/27843 din 29 decembrie 2022; anularea răspunsului CNAS nr.99/23 din 25 ianuarie 2023; 2) obligarea CNAS să emită un act administrativ individual favorabil prin care să stabilească și să achite pensia reclamantului începând cu 24 septembrie 2022, în cuantum de 62% din solda lunară, conform Certificatului IP Ungheni nr. 34/54-14935 din 26 septembrie 2022.

În motivarea soluției, instanța de apel a reținut că actele administrative individuale – decizia CTAS Ungheni nr. 25/2022/27843 din 29 decembrie 2022 și decizia Casei Naționale de Asigurări Sociale nr. 99/23 din 25 ianuarie 2023 – sunt acte defavorabile reclamantului Ceretean Viorel.

Făcând trimitere la art. 18 lit. c) din Legea nr. 1544-XII din 23 iunie 1993 privind asigurarea cu pensii a militarilor și a persoanelor din corpul de comandă și din trupele organelor afacerilor interne și din cadrul Inspectoratului General de Carabinieri, la art. 17 din Legea nr. 300 din 21 decembrie 2017 cu privire la sistemul administrației penitenciare, precum și la pct. 8 lit. d) din Hotărârea Guvernului nr. 78 din 21 februarie 1994 privind modul de calculare a vechimii în muncă, stabilirea și plata pensiilor și indemnizațiilor militarilor, persoanelor din corpul de comandă și din trupele organelor afacerilor interne, colaboratorilor Centrului Național Anticorupție și funcționarilor publici cu statut special din cadrul sistemului administrației penitenciare, instanța de apel a subliniat că, pentru a calcula vechimea în muncă cu înlesnirile solicitate, trebuie îndeplinite cumulativ două condiții: instituția în care persoana execută serviciul să fie una dintre subdiviziunile indicate la pct. 8 din Hotărârea Guvernului nr. 78/1994 și serviciul să fie exercitat nemijlocit în închisori, în izolatoare de urmărire penală (izolatoare de detenție provizorie) ori în instituții destinate deținerii și tratării bolnavilor contagioși sau psihici.

În consecință, instanța de apel a reținut că personalul care asigură paza, escortarea și deținerea persoanelor reținute și arestate în izolatoarele de urmărire penală (izolatoare de detenție provizorie) beneficiază, în prezent, de calculul vechimii în muncă cu avantaje, respectiv două luni vechime pentru fiecare lună de serviciu, potrivit pct. 8 lit. d) din Hotărârea Guvernului nr. 78 din 21 februarie 1994.

Prin decizia CTAS Ungheni nr. 25/2022/26294 din 5 octombrie 2022, reclamantului Ceretean Viorel i-a fost stabilită pensia în proporție de 50% din suma soldei, cu începere de la 24 septembrie 2022.

La 29 decembrie 2022, reclamantul a depus la CTAS Ungheni o cerere de recalculare a pensiei pentru vechimea în serviciu, întemeiată pe certificatul emis de instituția de forță, care atestă perioade de activitate realizate în condiții cu înlesniri. Ulterior, la 26 decembrie 2022, a fost emisă decizia CTAS Ungheni nr. 25/2022/27843 din 21 noiembrie 2022, prin care cererea de recalculare a fost respinsă, motivându-se că pct. 8 al Hotărârii Guvernului nr. 78/1994 prevede în mod expres perioadele cu înlesniri acordate funcționarilor cu statut special, iar 3 Ordinul MAI nr. 96/2018 ar depăși prevederile actului normativ în temeiul căruia a fost emis (f.d. 7).

La 12 ianuarie 2023, reprezentantul reclamantului, avocatul Kovali Vladimir, împuternicit prin mandat avocațional, a adresat CNAS o cerere prealabilă de anulare a Deciziei CTAS Ungheni nr. 25/2022/27843. Prin răspunsul CNAS nr. 99/23 din 25 ianuarie 2023, autoritatea pârâtă a comunicat că nu identifică temei legal pentru examinarea cererii, întrucât avocatul nu a anexat împuternicirile consemnate într-o procură, potrivit art. 46 Cod administrativ; totodată, s-a reținut că mandatul avocațional anexat ar fi valabil doar pentru reprezentarea în fața instanțelor judecătorești.

Cu privire la acest aspect, instanța de apel a apreciat că prima instanță a constatat întemeiat că, la momentul formulării cererii prealabile, avocatul Kovali Vladimir deținea împuterniciri corespunzătoare pentru reprezentarea reclamantului în faza precontencioasă. Întrucât la dosar este anexat mandatul avocațional emis pe numele acestuia, datat 12 ianuarie 2023 și cuprinzând pe verso drepturile necesare, instanța de apel respinge critica apelantului privind inadmisibilitatea acțiunii pe motivul lipsei împuternicirilor în procedura administrativă.

În consecință, instanța de apel a subliniat că atunci când avocatul acționează în numele persoanei în temeiul unui mandat avocațial care conferă toate drepturile necesare, prezentarea unei procuri separate în procedura administrativă nu se mai impune.

Cu privire la fondul cauzei, instanța de apel a apreciat că prima instanță a statuat în mod întemeiat că, pentru perioadele în care se solicită calcularea vechimii în muncă cu avantaje, Ceretean Viorel întrunește condițiile legale pentru stabilirea și calcularea pensiei ca efect al recunoașterii acestor perioade cu înlesniri, în sensul cererilor formulate de reclamant. Totodată, pârâtul a apreciat eronat conținutul și relevanța Certificatului nr. 34/54-14935 din 26 septembrie 2022, eliberat de Inspectoratul de Poliție Ungheni al IGP MAI.

Această concluzie este susținută și de Avizul consultativ al Plenului Curții Supreme de Justiție din 29 septembrie 2014, care statuează expres că penitenciarele de tip închis, izolatoarele de urmărire penală (izolatoarele de detenție provizorie) și instituțiile destinate deținerii și tratării bolnavilor contagioși și bolnavilor psihici intră sub incidența pct. 8 al Hotărârii Guvernului nr. 78 din 21 februarie 1994.

Prin urmare, aplicabilitatea Hotărârii Guvernului nr. 78 din 21 februarie 1994 era deja stabilită de angajator, iar autoritatea pârâtă trebuia doar să o rețină și să procedeze la calcularea vechimii în muncă aferente lui Ceretean Viorel, cu efectuarea operațiunilor corespunzătoare pentru stabilirea și plata pensiei.

Potrivit pct. 6 din Hotărârea Guvernului nr. 78 din 21 februarie 1994 privind modul de calculare a vechimii în muncă, stabilirea și plata pensiilor și 4 indemnizațiilor militarilor, persoanelor din corpul de comandă și din trupele organelor afacerilor interne, colaboratorilor Centrului Național Anticorupție și funcționarilor publici cu statut special din cadrul sistemului administrației penitenciare, pensiile acestor categorii se stabilesc de către Casa Națională de Asigurări Sociale.

Având în vedere circumstanțele expuse, instanța de apel a stabilit că prima instanță întemeiat a anulat în întregime decizia Casei Teritoriale de Asigurări Sociale Ungheni nr. 25/2022/27843 din 29 decizia 2022, precum și decizia CNAS nr. 99/23 din 25 ianuarie 2023 emisă în procedura prealabilă, și a obligat CNAS să emită o decizie prin care să stabilească și să achite lui Ceretean Viorel pensia pentru vechime în muncă, începând cu 24 septembrie 2022, conform certificatului nr.34/54-14935 din 26 septembrie 2022, emis de Inspectoratul de Poliție Ungheni, care atestă o vechime totală în muncă de 29 ani 4 luni și 21 de zile.

Pe fond, CNAS arată că intimatul a solicitat recalcularea pensiei cu avantajul 1:2 pentru perioada 29 iunie 2018 – 23 septembrie 2022 la serviciul detenție și escortă al IP Ungheni, în temeiul Ordinului MAI nr. 96/20.03.2018 și al certificatului confirmativ din 26 septembrie 2022, însă consideră cererea neîntemeiată.

Recurenta subliniază că, potrivit HG nr. 1427/2016, CNAS doar efectuează plata pensiilor „în mărimile stabilite de instituțiile de forță”, pe baza listelor 5 transmise de acestea, astfel încât determinarea mărimii nu ține de competența sa proprie.

Invocă, de asemenea, dreptul organelor de asigurări sociale de a verifica autenticitatea actelor privind vechimea în serviciu și solda (art. 49 alin. (3) din Legea nr. 1544/1993), constatând că nu există temei pentru includerea perioadei indicate cu avantaj 1:2 la IP Ungheni, și reamintește că, în sensul art. 2 din aceeași lege, dreptul la pensie se naște după eliberarea din serviciu.

În privința „înlesnirilor” 1:2, CNAS invocă principiul ierarhiei actelor normative din Legea nr. 100/2017 și susține că Ordinul MAI nr. 96/2018 depășește Hotărârea Guvernului nr. 78/1994, întrucât aceasta din urmă nu ar prevedea expres includerea activității din subdiviziunile de pază, escortă și deținere în izolatoarele de urmărire penală (IDP); avantajul 1:2 ar fi rezervat situațiilor enumerate la pct. 7 lit. g) și pct. 8 lit. d) din HG nr. 78/1994 (instituții penitenciare de tip închis, izolatoare de urmărire penală, instituții pentru deținerea și tratarea bolnavilor contagioși și psihici, precum și lucrări de subteran), coroborat cu enumerarea instituțiilor penitenciare din art. 11 alin. (2) al Legii nr. 300/2017 (inclusiv case de arest și spitale penitenciare); prin urmare, activitatea la IP Ungheni nu s-ar încadra în sfera acestor înlesniri.

Recurenta mai afirmă că instanțele de fond și apel au apreciat în mod defectuos și arbitrar probele, cu încălcarea normelor procedurale și a dreptului la un proces echitabil.

Art. 245 din Codul administrativ: „Recursul se depune la Curtea Supremă de Justiție în termen de două luni de la pronunțarea hotărârii sau a deciziei motivate, dacă legea nu stabilește un alt termen.”

Art. 2451 alin. (1) din Codul administrativ: „Recursul este admis dacă: a) interpretarea legii din hotărârea sau decizia contestată este contrară jurisprudenței uniforme a Curții Supreme de Justiție; b) prin admiterea recursului, se schimbă sau se consolidează jurisprudența Curții Supreme de Justiție; c) hotărârea sau decizia vizează drepturile persoanei care nu a fost atrasă în proces; 6 d) hotărârea sau decizia este arbitrară sau se bazează în mod determinant pe aprecierea vădit nerezonabilă a probelor; e) a fost admis neîntemeiat un apel introdus tardiv; f) instanța nu a fost compusă potrivit legii sau hotărârea a fost pronunțată cu încălcarea competenței jurisdicționale.

Art. 246 alin. (1) și (2) lit. h) din Codul administrativ: „Curtea Supremă de Justiție examinează din oficiu admisibilitatea cererii de recurs. Dacă recursul este inadmisibil, completul din 3 judecători adoptă o încheiere irevocabilă. Încheierea privind inadmisibilitatea recursului, care conține sumar faptele cauzei, motivele și temeiul inadmisibilității, se publică pe pagina web oficială a Curții Supreme de Justiție și se comunică părților. Recursul se declară inadmisibil în special când: recursul este vădit neîntemeiat.”

Cererea de recurs a fost depusă la data de 19 iunie 2024, respectând termenul legal prevăzut. Prin urmare, recursul a fost formulat în conformitate cu prevederile art. 245 din Codul administrativ.

Din analiza prevederilor legale reținute supra, rezultă că admisibilitatea sau inadmisibilitatea recursului, în special, urmează să însușească, în condițiile Codului administrativ, exercitarea efectivă a unui control de legalitate veritabil, bazat pe temeiuri concludente și serioase. Astfel, normele pre citate oferă un drept exclusiv al instanței de recurs de a filtra cererile de recurs care nu prezintă o motivare suficient de serioasă.

În această ordine de idei, completul de judecată al Curții Supreme de Justiție reține că, Codul administrativ dezvoltă nu doar caracterul nedevolutiv al recursului, dar și cerința de seriozitate a cererii din perspectiva invocării unor veritabile și esențiale încălcări de drept procedural și material capabile să răstoarne deciziile instanței de apel contestate sau, după caz, hotărârile Curții de Apel ca primă instanță într-o eventuală examinare în fond și invocare ex officio a erorilor de drept.

Completul Curții Supreme de Justiție notează că pentru a trece testul de admisibilitate, cererea de recurs trebuie să conțină o motivare convingătoare și întemeiată în condițiile nominalizate mai sus. În consecutivitate, motivarea cererii de recurs în circumstanțele expuse se referă la formalitățile pe care trebuie să le întrunească cererea în vederea rezistării testului și filtrului de admisibilitate.

Instanța de recurs atestă că motivele de casare, invocate în recurs de Casa Națională de Asigurări Sociale, nu se încadrează în temeiurile prevăzute la art. 2451 7 din Codul administrativ, deoarece se referă la dezacordul recurentei cu soluția pronunțată de Curtea de Apel Chișinău și nu relevă interpretarea contrară a legii și aplicarea eronată a normelor de drept material sau procedural sau că aceasta s-ar baza în mod determinant pe aprecierea vădit nerezonabilă a probelor, respectiv nu constituie temei de casare a deciziei recurate.

Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție menționează că recursul depus, conține obiecții de fapt și de drept similare celor expuse în cererea de chemare în judecată, care au fost analizate de către Curtea de Apel Chișinău, fiind apreciate în mod corespunzător. În consecință, nu există aparența unei încălcări a dreptului recurentei la soluționarea tuturor argumentelor cu privire la judecarea cauzei în prima instanță, în modul în care este garantat de art. 6 § 1 al Convenției.

Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție notează faptul că dezvoltarea recursului trebuie să cuprindă o motivare corespunzătoare, în sensul arătării cu claritate a acelor critici, care sunt de natură a învedera netemeinicia hotărârii/deciziei și care se încadrează în temeiurile prevăzute la art. 2451 din Codul administrativ.

Nu este suficientă simpla expunere a circumstanțelor faptice ale cauzei, fiind necesară motivarea recursului cu indicarea motivelor de netemeinicie pe care se bazează, precum și dezvoltarea lor. Motivarea recursului însemnând nu doar exprimarea nemulțumirii față de actul de dispoziție pronunțat în apel, ci expunerea tuturor motivelor pentru care, din punctul de vedere al părții, instanța a pronunțat o hotărâre neîntemeiată.

Recursul nu se poate limita la o simplă indicare a textelor de lege, ci implică determinarea greșelilor imputate Curții de Apel Chișinău și o minimă argumentare a criticii în fapt și în drept, precum și indicarea probelor pe care se bazează aceste critici. Simpla trimitere la un text de lege, fără explicarea pretinsei interpretări și/sau aplicări eronate a prevederilor legale de către Curtea de Apel Chișinău, nu echivalează cu un argument. Dacă ar proceda la examinarea unui asemenea pretins argument, Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție s-ar substitui autorului recursului, fapt care ar echivala cu un control efectuat din oficiu.

Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție subliniază că admisibilitatea recursului trebuie analizată în contextul rolului și funcției legale atribuite instanței judecătorești supreme, care constau, în principal, în asigurarea aplicării și interpretării unitare a legii în soluționarea cauzelor de contencios administrativ. În acest sens, orice cerere de recurs trebuie să fie motivată în concordanță cu aceste principii fundamentale, pentru a trece filtrul de admisibilitate și a avea succes.

În acest sens, CtEDO în jurisprudența sa constantă statuează că dreptul de acces la instanțe nu este absolut. Există limitări implicit admise (a se vedea 8 hotărârile CtEDO Golder c. Regatul Unit, 1975, §38; Stanev c. Bulgariei [MC], 2012, §230). Acesta este în special cazul condițiilor de admisibilitate a unui recurs, întrucât prin însăși natura sa necesită o reglementare din partea statului, care se bucură în această privință de o anumită marjă de apreciere (a se vedea hotărârea CtEDO Luordo c. Italiei, 2003, §85). Condițiile de admisibilitate ale unui recurs pot fi mai stricte decât pentru un apel (a se vedea hotărârea CtEDO Levages Prestations Services c. Franței, 1996, §45).

Curtea de la Strasbourg a mai reiterat că modul de aplicare a art. 6 din CEDO procedurilor în fața instanțelor ierarhic superioare depinde de specificul acestor proceduri, urmând a se ține cont de totalitatea procedurilor în sistemul de drept național și de rolul instanțelor ierarhic superioare în acest sistem (a se vedea hotărârea CtEDO Botten c. Norvegiei, 1996, §39). La fel, conform jurisprudenței CtEDO, procedurile cu privire la admisibilitatea căii de atac și procedurile care implică doar chestiuni de drept, și nu chestiuni de fapt, pot fi conforme cu cerințele articolului 6 § 1 (a se vedea hotărârea CtEDO Helmers c. Suediei, 1991, §31, 36).

Din aceste motive, în conformitate cu art. 230 și art. 246 alin. (2) lit. h) din Codul administrativ, COMPLETUL, CU UNANIMITATE DE VOTURI, Declară inadmisibil recursul depus de Casa Națională de Asigurări Sociale. Încheierea este irevocabilă. Președinte, judecător Stela Procopciuc Judecători Oxana Parfeni Diana Stănilă 9