3ra-402/24 — Refuzul de a fi admis în profesia de avocat

3ra-402/24 — Refuzul de a fi admis în profesia de avocat (Curtea Supremă de Justiție, 2025)

D E C I Z I E

cu privire la recurs

în cauza de contencios administrativ intentată de

Iuri Lealin împotriva Uniunii Avocaților din Republica Moldova

(refuzul de a fi admis în profesia de avocat)

(Dosarul nr. 3ra-402/24

NR. PIGD 2-21182596-01-3ra-14052024)

Recurs admis în temeiul art. 2451 alin. (1) lit. b) Cod administrativ; Aplicarea

noii legi procedurilor administrative începute până la intrarea în vigoare a

legii; Conceptul de „speranță legitimă”; Circumstanțele în care poate fi

admisă acțiunea în obligare; Verificarea incompatibilităților la admiterea în

profesia de avocat.

Instanța de fond: V. Chisiliță,

Instanța de apel: V. Negru, E. Palanciuc, I. Dutca

15 august 2025

Textul corespunde originalului

Examinând în ședință publică recursul depus de Uniunea Avocaților din

Republica Moldova,

Curtea Supremă de Justiție, în completul compus din:

Stela Procopciuc, Președinte,

Vladislav Gribincea,

Oxana Parfeni,

Diana Stănilă,

Ion Malanciuc, judecători,

constată următoarele:

ÎN FAPT

a. Sumarul faptelor cauzei

alin. (2) lit. d) din Legea cu privire la avocatură prevedea că judecătorii și

procurorii care sunt absolvenți ai Institutului Național al Justiției (INJ) și au o

vechime neîntreruptă în aceste funcții de cel puțin șase ani sunt în drept să fie

admiși în profesia de avocat fără a susține stagiul în avocatură și examenul de

calificare organizat de Comisia de licențiere a profesiei de avocat (Comisia de

licențiere). Ei erau admiși în profesie prin hotărârea Comisiei de licențiere dacă

întruneau celelalte condiții impuse de lege, inclusiv cele cu privire la

incompatibilități și buna reputație.

cerere (nr. 2337/2021) în baza art. 10 alin. (2) lit. d) din Legea cu privire la

avocatură. El a solicitat admiterea în profesia de avocat. Această cerere nu a fost

soluționată în termenul legal de 30 de zile.

administrativ împotriva Uniunii Avocaților din Republica Moldova. El pretinde

că cererea sa de admitere în profesia de avocat nu a fost examinată la timp, ceea

ce echivalează cu un refuz.

ianuarie 2022, în vigoare la 25 ianuarie 2022. Potrivit modificărilor, persoanele

care solicită admiterea în avocatură în temeiul art. 10 alin. (2) din Legea cu privire

la avocatură urmează să susțină examenul de calificare, însă nu trebuie să

efectueze stagiul în avocatură. Legea dată mai prevede că aceste modificări se

aplică și persoanelor care au cerut admiterea în profesia de avocat în temeiul art.

10 alin. (2) al Legii până la intrarea în vigoare a legii, dacă în privința acestora

nu a fost luată o decizie până la intrarea în vigoare a legii (a se vedea para. 52).

Comisia de licențiere, pe motiv că Legea cu privire la avocatură a fost modificată,

1

iar candidații care solicită admiterea în profesia de avocat în baza art. 10 alin. (2)

din Legea cu privire la avocatură trebuie să susțină examenul de calificare, chiar

dacă au solicitat admiterea în profesie până la modificarea legii. De asemenea,

funcția de procuror este incompatibilă cu calitatea de avocat.

a anulat hotărârea Comisiei de licențiere din 08 februarie 2022 și a obligat

Comisia de licențiere să emită hotărârea de admitere în profesia de avocat a lui

Iuri Lealin. La 28 februarie 2024, Curtea de Apel Chișinău a respins ca întemeiat

apelul declarat de Uniunea Avocaților.

casarea deciziei instanței de apel și a hotărârii primei instanțe și respingerea

acțiunii. Recursul se întemeiază pe art. 2451 alin. (1) lit. b) (schimbarea sau

consolidarea jurisprudenței Curții Supreme de Justiție) și d) Cod administrativ

(hotărârea este arbitrară sau se bazează pe aprecierea vădit nerezonabilă a

probelor).

publică cu participarea părților. În ședință, recurentul și-a reiterat poziția din

recurs, iar Iuri Lealin a solicitat respingerea recursului.

b. Cererea de chemare în judecată

împotriva Uniunii Avocaților din Republica Moldova. El a solicitat:

a. constatarea neexaminării de către Comisia de licențiere a cererii depuse la

28 septembrie 2021 și a cereri prealabile din 24 noiembrie 2021;

b. constatarea întrunirii cerințelor prevăzute la art. 10 din Legea cu privire la

avocatură pentru exercitarea de către Iuri Lealin a profesiei de avocat;

c. obligarea Comisiei de licențiere de a adopta hotărârea prin care să fie

dispusă admiterea reclamantului în profesia de avocat în temeiul art. 10

din Legea cu privire la avocatură și eliberarea licenței pentru exercitarea

profesiei de avocat.

licențiere o cerere prin care, în conformitate cu art. 10 alin. (2) lit. d), art. 21 alin.

(1) lit. b) - f) și art. 22 din Legea cu privire la avocatură, a solicitat admiterea în

profesia de avocat. El a anexat toate actele necesare, care justifică întrunirea

cerințelor legale pentru admiterea sa în profesia de avocat.

24 noiembrie 2021, reclamantul a depus o cerere prealabilă. El a solicitat

constatarea întrunirii cerințelor legale pentru exercitarea profesiei de avocat

prevăzute la art. 10 din Legea cu privire la avocatură și adoptarea hotărârii de

2

admitere în profesia de avocat. În termen de 30 de zile, reclamantul nu a primit

răspuns nici la cererea prealabilă.

întrunește condițiile impuse de art. 10 alin. (2) și (3), art. 21 și art. 22 din Legea cu

privire la avocatură în vigoare la ziua depunerii cererii la Comisia de licențiere. El

activează în organele procuraturii din 2011 până în prezent, fiind absolvent al

Institutului Național al Justiției (INJ) în anul 2011. El nu are antecedente penale,

iar în perioada exercitării funcției de procuror a fost stimulat de două ori. În cadrul

activității de procuror n-au fost constatate fapte care ar constitui abateri grave, sau

care ar fi încălcat drepturile și libertățile fundamentale ale omului.

solicita eliberarea licenței de avocat în condițiile art. 10 alin. (2) lit. d) din Legea

cu privire la avocatură. Aceasta prevede că sînt scutiți de efectuarea stagiului

profesional și de examenul de calificare absolvenții INJ care au cel puțin șase ani

vechime în muncă neîntreruptă în funcția de judecător sau procuror.

exercitarea acestei profesii a fost depusă la 28 septembrie 2021. Deoarece ea nu a

fost examinată în termenul legal, conform art. 64 alin. (2) Cod administrativ, acest

fapt urmează a fi considerat ca respingere a cererii. Drept urmare, instanței de

judecată îi revine rolul de a constata întrunirea cerințelor prevăzute de lege pentru

accedere în profesia de avocat și obligarea Comisiei de licențiere de a adopta actul

individual favorabil de admitere în profesia de avocat și eliberarea licenței pentru

exercitarea profesiei de avocat.

februarie 2022 (a se vedea para. 4), Iuri Lealin a depus cerere de chemare în

judecată concretizată, prin care a solicitat:

a. anularea Hotărârii Comisiei de licențiere din 08 februarie 2022 (a se vedea

para. 5);

b. obligarea Comisiei de licențiere să emită hotărârea de admitere în profesia

de avocat a lui Iuri Lealin și eliberarea licenței de exercitare a profesiei de

avocat în conformitate cu prevederile art. 10 alin. (2) lit. d) din Legea cu

privire la avocatură în vigoare la data depunerii cererii la Comisie.

februarie 2022 cererea sa de admitere în profesia de avocat. Hotărârea în cauză

este una ilegală. Făcând referire la art. 10 alin. (1) și (2) lit. d) din Legea cu privire

la avocatură, în versiunea la data depunerii cererii la Comisia de licențiere și a

cererii de chemare în judecată, reclamantul avea dreptul de a accede în profesia de

avocat fără a efectua stagiul profesional și a susține examenul de calificare. Dacă

Comisia de licențiere ar fi examinat cererea în termeni legali cererea de admitere

în profesie, aceasta nu avea o altă opțiune decât să-l admită în profesia de avocat.

3

Examinarea cererilor de către Comisia de licențiere cu depășirea termenilor legali,

în scopul intrării în vigoare a noilor modificări ale art.10 alin. (2) din Legea cu

privire la avocatură (a se vedea para. 4), nu-i poate îngrădi dreptul obținut în baza

legii vechi de a accede în profesia de avocat. Modificarea prevederilor art.10 alin.

(2) din Legea cu privire la avocatură nu poate înrăutăți situația în privința sa, care

nu cade sub incidența acestor modificări, deoarece, conform art.64 alin. (2) Cod

administrativ, neexaminarea cererii sale în termen de 30 de zile echivalează cu

existența unei decizii negative pe marginea cererii reclamantului. Mai mult, o lege

nu are efect retroactiv asupra unor raporturi juridice preexistente, dacă înrăutățește

situația subiecților acestor raporturi. Prin efectul retroactiv al unei legi nu se poate

priva persoana de un drept obținut în temeiul legii anterioare. El a invocat

Hotărârea Curții Constituționale nr. 26 din 23 mai 2002, susținând că această

prevedere este și neconstituțională.

profesia de avocat și cererea prealabilă, deoarece raportul juridic administrativ

dintre reclamant și Comisie era consumat ca urmare a neexaminării în termen a

cererii de admiterea în profesia de avocat. Argumentele expuse în hotărârea

Comisiei de licențiere din 08 februarie 2022 (a se vedea para. 5) reprezintă o

interpretare eronată a prevederilor legale.

aplicabile, deoarece ele se aplică pentru exercitarea efectivă a profesiei de avocat,

nu însă și pentru obținerea licenței. Incompatibilitățile sânt stabilite anume

avocaților, dar nu și candidaților la funcția de avocat. Interpretarea sistemică a

normei legale conduce la concluzia că pârâtul a aplicat-o greșit. Interpretarea

normei legale așa cum a făcut-o Comisia de licențiere în refuzul din 08 februarie

2022 ar conduce la concluzia absurdă la funcția de avocat pot candida doar șomerii

sau neangajații. Dreptul de a exercita activitatea de avocat, stabilit la art. 12 din

Legea cu privire la avocatură, este precedat de o procedură prealabilă ce constă în

depunerea cererii de eliberare a licenței pentru exercitarea profesiei de avocat. La

etapa acestei solicitări dreptul de a exercita activitatea de avocat conform art. 12

nu este încă obținut. Dreptul de a fi angajat în câmpul muncii nu trebuie apreciat

ca o incompatibilitate în sensul art. 11 din Legea cu privire la avocatură. Or,

profesia de avocat este compatibilă cu orice funcție retribuită la etapa adresării sau

depunerii cererii de admitere în profesia de avocat, în caz contrar s-ar încălca

dreptul la muncă și protecția muncii garantat de art. 43 alin. (1) din Constituție și

dreptul la viața privată garantat la art. 8 CEDO. Reclamantul a invocat hotărârile

CtEDO Mateescu v România, 2014, și Bigaeva v. Grecia, 2009.

Comisia de licențiere a aplicat legea în vigoare la ziua emiterii hotărârii. Aceasta

este unica autoritate publică competentă să examineze cererea candidaților sub

aspectul întrunirii condițiilor legale pentru admiterea în profesia de avocat,

inclusiv evaluarea reputației candidatului și corespunderea comportamentului și

4

activității acestuia cu principiile care rezultă din Codul deontologic al avocatului.

Faptul că reclamantul activează în calitate de procuror creează o situație de

incompatibilitate prevăzut de art. 11 alin. (1) lit. a) din Legea cu privire la

avocatură. Neexaminarea în termen a cererilor de admitere în profesia de avocat s-

a datorat unor hotărâri judecătorești care au încetat mandatul Comisiei de licențiere

în componență veche. Despre acest fapt reclamantul a fost informat de către

Uniunea Avocaților la 25 noiembrie 2021. Neexaminarea în termenul prevăzut de

lege a cererii reclamantului de admitere în profesia de avocat nu acordă în sine

dreptul de a fi admis în profesie. Reclamantul nu poate invoca existența unei

speranțe legitime de a exercita o profesie și implicit nu poate invocat nici

încălcarea dreptului la viață privată, în contextul în care dreptul de a fi admis în

profesia de avocat este supusă unor condiții.

c. hotărârea primei instanțe și apelul

a admis acțiunea înaintată, a anulat hotărârea Comisiei de licențiere a din 08

februarie 2022 și a obligat Comisia de licențiere de a emită hotărârea de admitere

în profesia de avocat a lui Iuri Lealin.

termenul legal a cererii de admitere în profesia de avocat depuse de Iuri Lealin la

28 septembrie 2021 și a cererii prealabile din 24 noiembrie 2021, verificarea

legalității hotărârii Comisiei de licențiere nr. 40/2/2022 din 08 februarie 2022 și

obligarea Uniunii Avocaților, prin intermediul Comisiei de licențiere să emită actul

administrativ individual favorabil prin care să-l admită pe Iuri Lealin în profesia

de avocat în temeiul art. 10 alin. (2) din Legea cu privire la avocatură și eliberarea

licenței pentru exercitarea profesiei de avocat.

examinare corespunde zilei în care a fost depusă cererea de către reclamant, adică

28 septembrie 2021. Procedura administrativă urma să se finalizeze în termen de

30 zile, cu posibilitatea prelungirii termenului până la 90 de zile. Procedura a fost

finalizată la 08 februarie 2022, prin emiterea hotărârii privind respingerea cererii

cu privire la admiterea în profesia de avocat. În consecință, a fost încălcat termenul

de desfășurare a procedurii administrative. Blocarea activității Comisiei de

licențiere nu era imputabilă reclamantului și nu trebuie să creeze consecințe

negative reclamantului. Termenul de finalizare a acesteia urma a fi respectat de

partea pârât fără excepții.

art.431 alin.(1) al Legii cu privire la avocatură, (în vigoare la momentul depunerii

cererii) și art.39 alin.(1)-(2), art. 42 alin. (8) al Regulamentului de organizare și

funcționare a Uniunii Avocaților. Instanța a subliniat că, din textul hotărârii

Comisiei de licențiere din 08 februarie 2022, rezultă că aceste exigențe legale nu

au fost întrunite. Totuși, la dosar nu a fost anexat procesul-verbal al ședinței

5

Comisiei de licențiere care să ateste că o ședință a comisiei a avut loc, data la care

a fost întrunită comisia asigurarea cvorumului și a majorității la luarea deciziei.

Prin urmare, Hotărârea Comisiei de licențiere din 08 februarie 2022 a fost adoptată

și semnată unipersonal de președintele comisiei, fără a fi supusă examinării în

modul corespunzător cererile reclamantului Iurii Lealin, fiind încălcate normele de

competență.

privire la avocatură în vigoare până la 25 ianuarie 2022. Iuri Lealin întrunește

condițiile cumulative prevăzute de lege pentru admiterea în profesia de avocat,

fiind scutit de efectuarea stagiului profesional și de examenul de calificare.

pentru exercitarea profesiei de avocat. În privința sa nu a fost constatată vreo

circumstanță din art. 10 alin. (3) din Legea privire la avocatură, care ar putea servi

drept temei pentru refuzul în admiterea cererii. Instanța a respins argumentul

pârâtului privind incompatibilitatea funcției de procuror. Situațiile de

incompatibilitate din art. 11, spre deosebire de criteriile de accedere din art. 10, pot

apărea doar pe parcursul activității de avocat, după obținerea licenței, însă nu sunt

aplicabile persoanelor care solicită admiterea în avocatură.

licențiere în eliberarea licenței, subliniind că eliberarea licenței pentru exercitarea

profesiei de avocat nu ține de competența acesteia. Ea a menționat că eliberarea

licenței ține de competența Ministerului Justiției.

august 2023, ea a depus cerere de apel motivată, solicitând casarea hotărârii din 14

martie 2023 și emiterea unei noi hotărâri prin care acțiunea să fie declarată

inadmisibilă sau respinsă ca neîntemeiată. În esență, este invocat că instanța de

fond a refuzat eronat să aplice Legea nr. 13/2022, nu a determinat corect obiectul

litigiului sub aspectul dreptului vătămat, și și-a arogat competente improprii de

ordin administrativ ce reprezintă competenta exclusivă a Comisiei de Licențiere a

profesiei de avocat (instanța a conchis că reclamantul întrunește cerințele legale și

urmează a fi admis în profesia de avocat, precum și lipsa incompatibilității).

d. decizia instanței de apel

Uniunea Avocaților. Ea notat că termenul maxim în interiorul căruia urma a fi

finalizată procedura administrativă constituie 90 de zile. Acest termen a început la

28 septembrie 2021, când a fost depusă cererea de către reclamant. Procedura

administrativă trebuia finalizată în 30 de zile, cu posibilitatea prelungirii

termenului până la 90 de zile. Procedura administrativă a fost finalizată la 08

februarie 2022, prin emiterea hotărârii de respingere a cererii cu privire la

admiterea în profesia de avocat. Instanța a considerat justă concluzia primei

6

instanțe privind încălcarea de către Uniunea Avocaților a termenului de

desfășurare a proceduri administrative.

cu privire la lipsa unei Comisii de licențiere funcționale în perioada relevantă (care

a devenit funcțională în decembrie 2021), sau a unui organ ierarhic superior

Comisiei de licențiere care să examineze cererea reclamantului în termenul

prevăzut de Codul administrativ. Nefuncționalitatea Comisiei de licențiere nu

trebuie să creeze consecințe negative reclamantului. Termenul de finalizare a

procedurii administrative urma a fi respectat fără derogări.

(2) lit. d) din Legea cu privire la avocatură, conform versiunii în vigoare la data

depunerii cererii privind admiterea în profesia de avocat la Uniunea Avocaților.

Atunci când a respins cererea lui Iuri Lealin, autoritatea a făcut trimitere la art.10

alin. (2) al Legii cu privire la avocatură modificat la 25 ianuarie 2022, precum și

la incompatibilitatea funcției de procuror deținută de Iurii Lealin la momentul

înaintării cererii. Conform art. 7 alin. (1) Cod civil, nu sunt aplicabile prevederile

legale în vigoare până la 25 ianuarie 2022, or, cererea de admitere în profesia de

avocat a fost depusă la 28 septembrie 2021.

de avocat prevedea scutirea de examenul de calificare a absolvenților INJ care au

cel puțin șase ani vechime în muncă neîntreruptă în funcția de judecător sau

procuror. Iuri Lealin întrunea toate condițiile prevăzute de lege pentru admiterea

în profesia de avocat. Pârâtul nu a invocat nicio circumstanță din art. 10 alin.(3)

din Legea privire la avocatură care ar împiedica admiterea reclamantului în

profesia de avocat. La cererea din 28 septembrie 2021 au fost anexate acte care

justifică întrunirea cerințelor legale pentru exercitarea profesiei de avocat. Actele

anexate corespund art.21 din Legea cu privire la avocatură.

procuror deținute de Iuri Lealin cu accederea în funcția de avocat, completul a

notat că situațiile de incompatibilitate prevăzute de art. 11 din Legea cu privire la

avocatură, spre deosebire de criteriile de accedere din art. 10 al aceleiași legi, pot

apărea pe parcursul exercitării activității de avocat. Totodată, reieșind din

condițiile art. 11, starea de incompatibilitate se răsfrânge doar asupra avocaților,

dar nu și candidaților la această profesie. Astfel, deținerea unui loc de muncă nu

poate fi apreciat drept o incompatibilitate în sensul Legii cu privire la avocatură.

eliberare a licenței pentru exercitarea profesiei de avocat, instanța a reținut că

eliberarea licenței ține de competența Ministerului Justiției. La dosar nu există

adresarea unei astfel de solicitări Ministerului Justiției și refuzul ministerului. Prin

urmare, prima instanță corect a respins acțiunea în această parte.

e. Procedura de recurs

7

deciziei din 28 februarie 2024 a Curții de Apel Chișinău cu emiterea unei noi

decizii de respingere a acțiunii ca neîntemeiată. Recursul se întemeiază pe art. 2451

alin. (1) lit. b) (schimbarea sau consolidarea jurisprudenței Curții Supreme de

Justiție) și d) Cod administrativ (hotărârea este arbitrară sau se bazează pe

aprecierea vădit nerezonabilă a probelor).

în conformitate cu legea și cu respectarea procedurii. Neexaminarea la timp a

cererii reclamantului a fost determinată de lipsa cvorumului Comisiei de licențiere.

Comisia de licențiere este acea unică autoritate publică administrativă competentă

să examineze cererea candidaților de admitere în profesia de avocat. Activitatea ei

a fost temporar suspendată din cauze neimputabile Uniunii Avocaților. Prin decizia

Curții Supreme de Justiție nr. 3ra-901/21, din 10 noiembrie 2021, a fost menținută

a hotărâre judecătorească prin care au fost declarate nule dispozițiilor art. 46 alin.

(11) al Statutului profesiei de avocat, potrivit cărora membrii comisiilor Uniunii

Avocaților al căror mandat a expirat își puteau exercita activitatea până la

constituirea noii Comisii. Anume această hotărâre judecătorească a făcut

imposibilă examinarea mai devreme a cererii reclamantului. Noua componență a

Comisiei devenit funcțională abia la 17 decembrie 2021. Acest lucru a fost

comunicat reclamantului. Instanța de apel a aplicat greșit termenii procedurali,

raportându-se la Uniunea Avocaților în loc de Comisia de Licențiere. Comisia de

Licențiere, nu Uniunea Avocaților, este autoritatea responsabilă de admiterea în

profesia de avocat.

o mai mare valoare și protecție respectării termenului de 30 de zile pentru

examinarea petiției, în detrimentul realizării interesului public al constituirii

autorității publice competente în vederea examinării cererilor de admitere în

profesia de avocat. Aceasta ar putea afecta prestigiul și autonomia profesiei de

avocat.

cu privire la avocatură. Acesta trebuia să susțină examenul de calificare. Instanța

de apel a interpretat eronat că Legea nr. 13/2022 nu se aplică reclamantului. Curtea

Constituțională a clarificat că o lege nepenală nouă poate fi aplicabilă situațiilor

care au început sub imperiul legii vechi, dar s-au încheiat sub imperiul legii noi.

Autoritatea administrativă este obligată să aplice legea administrativă nouă

cererilor nesoluționate, conform principiului acțiunii legii administrative în timp.

Comisia de licențiere nu putea ignora prevederile Legii nr. 13/2022. În acest caz

nu se poate afirma că Legea nr. 13/2022 are efect retroactiv, or situațiile juridice

reglementate de aceasta nu reprezintă situații juridice consumate (mutatis

mutandis, Decizia Curții Constituționale nr. 73 din 27 mai 2021, §24).

8

limita sfera de aplicare a unei legi care este în vigoare. Potrivit art. 71 alin. (4) al

Legii nr. 100/2017 cu privire la actele normative, interpretarea actului normativ

are scopul de a stabili voința autorității publice care l-a adoptat. Interpretarea art.

II al Legii nr. 13/2022 urma a fi făcută în corespundere cu scopul urmărit de

legiuitor. Autorii legii au menționat că scopul proiectului viza neexaminarea până

la intrarea în vigoare a legii a unui număr mare de cereri de admitere în profesia

de avocat a foștilor și actualilor procurori și judecători. Aceste mesaje publice ale

autorilor au fost vociferate atât în cadrul ședințelor Comisiei juridice, numiri și

imunități a Parlamentului în cadrul ședințelor Plenului Parlamentului.

vechi, adică exonerarea de participarea la examenul de calificare pentru a fi admis

în avocatură, nu reprezintă un concept fundamental în dreptul moldovean și nu

garantează accesul automat în profesia de avocat. De asemenea, niciun drept

pretins garantat sau câștigat nu a fost îngrădit, deoarece legea nu conferă dreptul

automat de admisie în profesia de avocat, ci doar posibilitatea de a solicita

admiterea. Candidatul trebuia să îndeplinească cerințele legale, iar Comisia de

licențiere a constatat că reclamantul se afla în stare de incompatibilitate, fiind

procuror în funcție. Mai mult, în Decizia de inadmisibilitate a Curții

Constituționale nr. 155/2022, autoritatea constituțională a notat că un doritor de a

obține licența de avocat nu poate pretinde încălcarea dreptului de proprietate.

Ultimele trebuie să examineze concluziile Comisiei doar sub aspectul legalității.

Admiterea în profesia de avocat nu poate avea loc decât în rezultatul unei evaluări

efectuate de Comisia de licențiere prin care să fie verificate toate circumstanțele

care rezultă din lege și să fie demonstrat convingător întrunirea exigențelor

menționate la art. 10 alin. (1) - (4) al Legii cu privire la avocatură în vigoare la

momentul emiterii actului administrativ.

de egalitate și nediscriminare, demonstrând că toate cererile sunt tratate cu aceeași

rigurozitate și în conformitate cu normele legale aplicabile. Cu câțiva ani în urmă

au fost admise în avocatură câțiva doctori în drept în temeiu lart. 10 alin. (2) al

Legii cu privire la avocatură. Totuși, această practică a încetat în anul 2019. În

orice caz, niciun procuror în funcție nu a fost admis în profesia de avocat în temeiul

art. 10 alin. (2) lit. d) al Legii cu privire la avocatură.

Tabîrța a susținut poziția din recurs. El a reiterat că examinarea întârziată a cererii

reclamantului s-a datorat lipsei unei Comisii de licențiere funcționale. Ultima este

unicul organ competent să examineze asemenea cererii. Ea nu are organe ierarhic

superioare care ar fi putut exercita atribuțiile ei în caz de blocaj al activității. Mai

mult, legislatorul, prin legea nr. 13/2022 a prevăzut că reglementările noi se referă

9

și la persoanele care au depus cerere de admitere în profesie de avocat până la

modificări. La ziua intrării în vigoare a Legii 13/2022, o decizie în privința

reclamantului nu era adoptată. Nesoluționarea în termen a cererii nu poate fi

echivalată cu o decizie.

indicat că există o decizie judecătorească adoptată anterior depunerii cererii de

către reclamant care indică că Comisia de licențiere este unica autoritate care poate

soluționa cererile privind admiterea în profesia de avocat. Nu poate o altă comisie

să examineze cererea privind accederea în profesia de avocat. Examinarea cererii

reclamantului cade sub incidența noilor prevederi ale legii cu privire la avocatură.

A fost depusă și o cerere la Comisia juridică, numiri și imunități pentru a fi

explicată acea prevedere, la care s-a răspuns că totul este clar și că urmează a fi

aplicată noua lege. Dorin Popescu a reiterat importanța de a unifica practica

judecătorească cu privire la astfel litigii, pentru ca Uniunea Avocaților să se poată

conforma ei.

expuse în referință, a indicat că la momentul înaintării cererii întrunea toate

condițiile pentru admiterea în profesia de avocat. Faptul că nu a existat Comisia de

licențiere nu în poate fi opozabil și nu poate fi interpretat în defavoarea sa. În

hotărârea Comisiei de licențiere s-a mai invocat chestiuni de incompatibilitate a sa

cu statutul de avocat, care au fost analizate în detaliu și respinse de către instanța

de fond și de apel. El a mai relatat că există cazuri când UNiunea Avocaților a

admis procurori în profesia de avocați în timp ce aceștia dețineau funcția de

procuror.

LEGISLAȚIA ȘI JURISPRUDENȚA RELEVANTĂ

„Articolul 30. Securitatea raporturilor juridice

(1) Autoritățile publice nu pot întreprinde măsuri cu efect retroactiv, cu

excepția cazurilor prevăzute de lege.

(2) Autoritățile publice nu pot întreprinde măsuri care să afecteze situațiile

juridice definitive sau drepturile dobîndite, decît în situații în care, în

condițiile stabilite de lege, acest lucru este absolut necesar pentru interesul

public.”

„(1) Autoritatea publică este obligată să soluționeze o cerere potrivit

competențelor sale și în termenul stabilit de lege.

(2) Refuzul de a primi sau a examina o cerere se consideră drept respingere a

cererii. Aceeași regulă se aplică și în cazul nesoluționării unei cereri în termen

legal.

10

(3) Prin derogare de la prevederile alin.(2), în cazurile prevăzute de lege,

nesoluționarea în termen a unei cereri se consideră drept acceptare a

acesteia.”

„Articolul 195. Aplicarea suplimentară a prevederilor

Procedura acțiunii în contenciosul administrativ se desfășoară conform

prevederilor prezentului cod. Suplimentar se aplică corespunzător prevederile

Codului de procedura civilă, cu excepția art.169–171.”

„(1) Examinînd acțiunea în contencios administrativ în fond, instanța de

judecată adoptă una dintre următoarele hotărîri:

b) în baza unei acțiuni în obligare, anulează în tot sau în parte actul

administrativ individual de respingere a solicitării sau o eventuală decizie

adoptată în procedura prealabilă și obligă autoritatea publică să emită un act

administrativ individual, dacă revendicarea pretenției reclamantului de

emitere a actului este întemeiată;”

„(1) Recursul este admis dacă:

…

b) prin admiterea recursului, se schimbă sau se consolidează jurisprudența

Curții Supreme de Justiție;”

„(1) Instanțele judecătorești aplică legile procedurale civile în vigoare la data

judecării cauzei civile, efectuării actelor de procedură sau executării actelor

instanței judecătorești (hotărîri, încheieri, decizii, ordonanțe), precum și a

actelor unor alte autorități în cazurile prevăzute de lege.”

ziua înaintarea acțiunii, erau următoarele:

„Articolul 10. Cerințe pentru exercitarea profesiei de avocat

(1) Profesia de avocat poate fi exercitată de persoana care are cetățenia

Republicii Moldova, în privința căreia nu a fost instituită o măsură de ocrotire

judiciară sub forma tutelei, are diplomă de licențiat în drept sau echivalentul

acesteia, se bucură de o reputație ireproșabilă și a fost admisă în profesia de

avocat după susținerea examenului de calificare.

(2) Sunt scutite de efectuarea stagiului profesional și de examenul de

calificare persoanele care:

a) dețin titlul de doctor în drept;

b) au cel puțin 10 ani vechime în muncă în funcția de judecător sau procuror,

dacă, în termen de 6 luni după demisia din funcția respectivă, au solicitat

eliberarea licenței pentru exercitarea profesiei de avocat;

11

c) au cel puțin 10 ani vechime în muncă în funcția de judecător sau procuror

și care, după demisia din funcția de judecător sau procuror, au continuat să

activeze în domeniul dreptului, dacă, în termen de 6 luni după demisia din

funcția deținută în domeniul dreptului, au solicitat eliberarea licenței pentru

exercitarea profesiei de avocat;

d) au cel puțin 6 ani vechime în muncă neîntreruptă în funcția de judecător

sau procuror, fiind absolvenți ai cursurilor de formare inițială a judecătorilor

sau procurorilor din cadrul Institutului Național al Justiției.

(3) Persoana care a depus cerere de eliberare a licenței pentru exercitarea

profesiei de avocat nu se consideră persoană cu reputație ireproșabilă și

cererea ei nu se admite în cazul în care:

a) a fost condamnată anterior pentru infracțiuni grave, deosebit de grave,

excepțional de grave săvîrșite cu intenție, chiar dacă au fost stinse

antecedentele penale;

b) nu au fost stinse antecedentele penale pentru comiterea altor infracțiuni;

c) anterior a fost exclusă din avocatură sau i s-a retras licența pentru acordarea

asistenței juridice din motive compromițătoare;

d) a fost concediată din cadrul organelor de drept din motive compromițătoare

sau a fost eliberată, din aceleași motive, din funcția de judecător, notar,

consultant juridic sau funcționar public;

e) comportamentul sau activitatea ei este incompatibilă cu normele Codului

deontologic al avocatului;

f) prin hotărîrea instanței judecătorești, s-a stabilit un abuz prin care ea a

încălcat drepturile și libertățile fundamentale ale omului.

(4) Prevederile alin.(3) se aplică și avocaților stagiari.

Articolul 11. Incompatibilități

(1) Profesia de avocat este incompatibilă cu:

a) oricare funcție publică sau de demnitate publică;

b) activitatea de notar și cea de executor judecătoresc;

c) alte activități ce lezează demnitatea ori independența profesiei de avocat

sau bunele moravuri.

(2) Incompatibilitățile prevăzute la alin.(1) nu se răsfrâng asupra avocaților a

căror activitate este suspendată.

Articolul 12. Dreptul de a desfășura activitatea de avocat

(1) Pentru desfășurarea activității de avocat, solicitantul care a susținut

examenul de calificare adresează o cerere scrisă ministrului justiției privind

eliberarea licenței pentru exercitarea profesiei de avocat.

(2) După primirea licenței, avocatul este în drept să desfășoare activitatea de

avocat doar după:

12

a) depunerea jurămîntului;

b) înregistrarea unei forme de organizare a activității de avocat în condițiile

art.32.”

25 ianuarie 2022), prin care a fost modificată Legea cu privire la avocatură, sunt

următoarele:

Art. I. pct. 1

Articolul 10. Cerințe pentru exercitarea profesiei de avocat

…

(2) Sunt scutite de efectuarea stagiului profesional persoanele care au cel

puțin 10 ani vechime în muncă în funcția de judecător sau procuror, dacă, în

termen de 6 luni de la demisia din funcția respectivă, au solicitat participarea

la examenul de calificare.

(3) Persoanele scutite de efectuarea stagiului profesional, până la participarea

la examenul de calificare, sunt obligate să urmeze cursuri, în volum de cel

puțin 20 de ore, în cadrul Centrului de Instruire a Avocaților, privind etica și

deontologia avocaților, administrarea profesiei și din alte domenii stabilite în

statutul profesiei de avocat.

Art. II.

(2) Prevederile prezentei legi sunt aplicabile și față de persoanele care au

cerut admiterea în profesia de avocat în temeiul art.10 alin.(2) din Legea

nr.1260/2002 cu privire la avocatură până la intrarea în vigoare a prezentei

legi, dacă o decizie pe marginea acestor cereri nu a fost luată până la intrarea

în vigoare a prezentei legi.

„(1) Pentru admiterea în profesie și pentru exercitarea acesteia avocatul

trebuie să nu se găsească în niciunul dintre cazurile de incompatibilitate

prevăzute la art. 11 din Lege.”

prevederii menționate în paragraful precedent. Prin decizia nr. 6, din 26 ianuarie

2023, Curtea Constituțională a declarat inadmisibilă excepția. Decizia

menționează următoarele:

„23. Având în vedere circumstanțele litigiului principal, inclusiv data

depunerii cererii de admitere în profesia de avocat, data contestării în instanța

de contencios administrativ precum și data încetării acțiunii legii de care s-a

ghidat pretendentul la licența de avocat, rezultă că în privința reclamantului a

existat o decizie a Comisiei de licențiere, i.e. o decizie de respingere a cererii.

Acțiunea în contencios administrativ a reprezentat o reacție a reclamantului

la nesoluționarea în termen legal a cererii de accedere în profesia de avocat.

Sub acest aspect, nesoluționarea în termen a unei cereri echivalează cu o

decizie de respingere a cererii (a se vedea articolul 64 alin. (2) din Codul

administrativ). De altfel, dispozițiile tranzitorii ale Legii de modificare

folosesc formula „dacă o decizie pe marginea acestor cereri nu a fost luată

până la intrarea în vigoare a prezentei legi”. Dispozițiile tranzitorii în discuție

13

nu au abrogat articolul 64 alin. (2) din Codul administrativ și nici nu stabilesc

vreo regulă derogatorie.

din sistemul normativ din care face parte și nu poate opera în mod izolat.

Dimpotrivă, ea trebuie citită în coroborare cu celelalte dispoziții legale

incidente, ca făcând parte dintr-un sistem juridic coerent (a se vedea DCC nr.

138 din 29 septembrie 2022, § 33).

Legea nr. 13 din 21 ianuarie 2022 pentru modificarea Legii nr. 1260 din 19

iulie 2002 cu privire la avocatură în cauza în care a fost ridicată excepția de

neconstituționalitate.

intentarea procesului de contencios administrativ în care a fost ridicată

excepția de neconstituționalitate. O interpretare potrivit căreia articolul II

alin. (2) din Legea de modificare este aplicabil în litigiile intentate până la

intrarea ei în vigoare, care au ca obiect contestarea refuzului Uniunii

Avocaților de a admite solicitanții în profesia de avocat, expres sau implicit

(prin nesoluționarea cererii în termen), ar constitui o cale liberă pentru

ingerința legislativului în procesele pendinte. Referitor la ingerințele

legislative în procedurile pendinte prin intermediul legilor noi aplicate în mod

retroactiv de către un tribunal, Curtea Europeană a subliniat că articolul 6 se

opune ingerinței legislatorului în administrarea justiției pentru a influența

rezultatul unei proceduri pendinte în care autoritățile publice sunt părți, cu

excepția unor „motive imperioase de interes general”. De asemenea, pentru

ca o asemenea aplicare a legii să fie considerată compatibilă cu Convenția,

hotărârile judecătorești trebuie să prezinte motive suficiente (Dimopulos v.

Turcia, 2 aprilie 2019, §§ 32, 39). Din aceste motive, Curtea subliniază

importanța interpretării și aplicării legilor de o manieră care asigură

respectarea dreptului la un proces echitabil.”

decizia Curții Constituționale nr. 155, din 22 noiembrie 2022. În această decizie

de inadmisibilitate, instanța constituțională a menționat următoarele:

„36. Potrivit jurisprudenței Curții Europene, la care fac trimitere și autorii

sesizării nr. 12a/2022, în măsura în care se referă la pierderea unui venit

viitor, plângerea reclamantului iese din sfera de protecție prevăzută de

articolul 1 din Protocolul nr. 1 la Convenție. Acest articol din Convenție

privește doar bunurile existente sau speranțele legitime privind proprietatea.

Totuși, aplicabilitatea articolului 1 din Protocolul nr. 1 la Convenție se

extinde la exercițiul efectiv al profesiei de avocat și la clientela aferentă,

avându-se în vedere că acestea sunt chestiuni de o anumită valoare, care au,

în multe privințe, natura drepturilor private și constituie astfel beneficii, adică

bunuri (Buzescu v. România, 24 mai 2005, § 81). Așadar, Curtea Europeană

a recunoscut existența unor drepturi similare drepturilor de proprietate în

cauzele care vizau practicile profesionale în care, în virtutea propriei

14

activități, reclamanții își creaseră o clientelă și aveau un profit ca urmare a

desfășurării activității (a se vedea Könyv-Tár Kft și alții v. Ungaria, 16

octombrie 2018, §§ 31-32; Rola v. Slovenia, 4 iunie 2019, § 71).

avocat pe baza articolului 10 alin. (2) din Legea cu privire la avocatură (în

redactarea de până la intrarea în vigoare a modificărilor) nu se poate susține

riscul încălcării dreptului de proprietate, pentru că acest drept nu garantează,

per se, obținerea unei licențe pentru exercitarea profesiei de avocat. Se poate

afirma, eventual, că dreptul de proprietate se naște la persoana care deja a

dobândit licența pentru exercitarea profesiei de avocat și, implicit, deține

dreptul de a pleda și a acționa în numele clienților lor, de a practica dreptul,

de a apăra în fața unei instanțe judecătorești sau de a consulta și a reprezintă

în materie juridică clienții săi [articolul 1 din Legea cu privire la avocatură].

Dreptul de proprietate se extinde doar în privința unor bunuri care ar putea

rezulta din exercitarea profesiei de avocat. Autorii sesizării pretind, de fapt,

protecția unor bunuri care ar putea fi dobândite în viitor, după eventuala

obținere a licenței de avocat, posibilitate care nu este protejată de normele

constituționale privind dreptul de proprietate.

articolul 28 din Constituție, Curtea notează că, potrivit jurisprudenței Curții

Europene, noțiunea de viață privată nu exclude, în principiu, activitățile de

natură profesională sau comercială. Curtea Europeană a susținut că restricțiile

privind înregistrarea ca membru al unor profesii (de exemplu, avocat sau

notar), care ar putea afecta, într-o anumită măsură, posibilitatea reclamantului

de a-și dezvolta relațiile cu lumea înconjurătoare, intră sub incidența vieții

sale private (Mateescu v. România, 14 ianuarie 2014, § 20). Sunt câteva

aspecte tipice vieții private care ar putea fi afectate în astfel de cauze. Aceste

aspecte vizează „cercul intim” al reclamantului, oportunitatea reclamantului

de a stabili și de a dezvolta relații cu ceilalți și reputația socială și profesională

a reclamantului (Denisov v. Ucraina, 25 septembrie 2018, §§ 95-101).

problemă ce ține de viața privată într-o cauză care vizează relațiile de muncă:

fie din cauza motivelor care au stat la baza măsurii contestate, fie din cauza

consecințelor pentru viața privată. Atunci când se pun în discuție motivele

care au stat la baza adoptării măsurii, Curtea analizează dacă motivele care

stau la baza măsurii care afectează viața profesională sunt legate de viața

privată a persoanei. Este, de exemplu, cazul în care o persoană a fost

retrogradată din cauza convingerilor religioase (Denisov v. Ucraina, §§ 102-

106). Dacă este în joc abordarea ghidată de consecințe, pragul gravității în

privința aspectelor tipice ale vieții private presupune o importanță crucială.

Reclamantul trebuie să demonstreze în mod convingător faptul că pragul a

fost atins. Reclamantul trebuie să prezinte dovezi care să justifice

consecințele măsurii contestate. Curtea Europeană acceptă faptul că articolul

8 este aplicabil doar în cazul în care aceste consecințe sunt foarte grave și i-

ar fi afectat viața privată în mod semnificativ. Suferința unui reclamant

15

trebuie să fie evaluată prin compararea vieții sale dinaintea și de după

implementarea măsurii în discuție (Denisov v. Ucraina, §§ 107-114).

stabilirea unei încălcări a dreptului la respectarea vieții private prin

excluderea dreptului de a accede în profesia de avocat în condițiile articolului

10 alin. (2) din Legea cu privire la avocatură (în redactarea de până la intrarea

în vigoare a modificărilor) depinde de o analiză de la caz la caz, analiză care

are un caracter concret, nu abstract. Curtea Constituțională nu analizează

cazuri concrete. Ea admite că în unele cazuri ar putea fi incident și încălcat

dreptul în discuție; în altele ar putea fi doar incident, însă nu și încălcat

dreptul; în altele nu ar fi incident și, prin urmare, nu ar fi încălcat acest drept.

Ține de competența instanțelor de drept comun să evalueze dacă într-un caz

particular, se poate vorbi despre incidența dreptului la viața privată al unui

solicitant de licență pentru exercitarea profesiei de avocat și de o încălcare a

acestui drept ca urmare a refuzului de a-l primi în profesie, inclusiv prin

aplicarea retroactivă a legii.

neretroactivității legii nu este un principiu cu caracter absolut. Teoria

dreptului admite excepții de la principiul neretroactivității legii, cum ar fi

normele juridice în care legislatorul a stabilit expres că ele se vor aplica

retroactiv (a se vedea Fabris v. Franța [MC], 7 februarie 2013, §§ 54-66). În

acest context, deși pentru certitudinea juridică este dezirabil ca legile să nu

retroactiveze, Constituția nu interzice, per se, adoptarea unor legi civile

retroactive.

judecătorii naționali au rolul de protectori principali ai drepturilor garantate

de Convenția Europeană și, prin urmare, ei dețin competența aplicării directe

a Convenției într-un caz concret în care printr-o lege retroactivă ar putea fi

încălcat vreun drept fundamental. Caracterul retroactiv al unei legi care

interferează cu un drept fundamental constituie doar un element al analizei

efectuate la punerea în balanță a principiilor concurente. Judecătorii de drept

comun sunt cei care dau pondere acestui element și stabilesc dacă prin

retroactivitatea unei legi a fost încălcat sau nu vreun drept fundamental al

unei persoane concrete.

invocă încălcarea dreptului la viața privată prin aplicarea retroactivă a Legii

de modificare, judecătorii de drept comun să analizeze incidența acestui drept

și, odată ce o constată, să pună în balanță dreptul cu scopul legitim urmărit de

legislator. Dacă în asemenea cazuri este incident dreptul la respectarea vieții

private, respingerea cererilor reclamanților prin simpla trimitere la Legea de

modificare de o manieră formalistă riscă să încalce dreptul în discuție (a se

vedea, mutatis mutandis, cauza Mesić v. Croatia, 5 mai 2022, §§ 88-91, în

care Curtea Europeană a reținut că, chiar dacă tribunalele naționale civile au

recunoscut existența unui conflict între două drepturi, în analiza lor ele nu au

făcut trimitere la standardele dezvoltate în jurisprudența Curții.”

16

MOTIVAREA INSTANȚEI

prin intermediul poștei electronice (f.d. 184). Cererea de recurs a fost depusă la 12

martie 2024, peste mai puțin de două luni. Prin urmare, recursul a fost înaintat în

termen.

Art. 2451 alin. (1) lit. b) Cod administrativ se referă la schimbarea sau consolidarea

jurisprudenței Curții Supreme de Justiție prin admiterea recursului. Aplicarea

acestui temei de recurs ține de discreția Curții Supreme de a-și extinde, uniformiza

sau schimba jurisprudența. Pentru ca acest argument să fie invocat în mod

temeinic, recursul trebuie să confirme lipsa jurisprudenței Curții Supreme cu

privire la problemele de drept invocate în recurs, existența unei jurisprudențe

contradictorii a Curții Supreme cu privire la acestea, fie modificarea

circumstanțelor sociale sau juridice care să justifice schimbarea practicii uniforme

a Curții Supreme de Justiție (mutatis mutandis încheierea nr. 1ra-1085/2024, § 32).

Părțile nu contestă starea de fapt, ci doar modul de aplicare a legislației cu privire

la admiterea în avocatură situației reclamantului. Aceasta este prima cauză în care

Curtea Supremă de Justiție soluționează modul de aplicare a Legii nr. 13/2022.

Având în vedere aceste circumstanțe și argumentele invocate, recursul va fi

examinat doar prin prima temeiului prevăzut de art. 2451 alin. (1) lit. b) Cod

administrativ.

urmează a fi clarificate pentru soluționarea corectă a recursului. În primul rând,

urmează a fi stabilit dacă Legea nr. 13/2022 este aplicabilă situației reclamantului.

Dacă Legea nr. 13/2022 nu este aplicabilă acestei cauze, urmează a fi stabilit dacă

decizia instanței de contencios administrativ de obligare a Comisiei de licențiere

să admită reclamantul în profesia de avocat este legală.

a. este oare aplicabilă acestei cauze Legea nr. 13/2022?

admiterea în profesia de avocat în temeiul art. 10 alin. (2) lit. d) din Legea cu

privire la avocatură. La data depunerii cererii, această normă prevedea că

absolvenții INJ cu o vechime în funcția de judecător sau procuror de cel puțin șase

ani puteau fi admiși în profesia de avocat fără a susține stagiul profesional în

avocatură și examenul de calificare susținut de către avocații-stagiari (a se vedea

para. 51). La 21 ianuarie 2022, până la adoptarea de către Comisia de licențiere a

unei hotărâri pe marginea cererii reclamantului, art. 10 alin. (2) din Legea cu

privire la avocatură a fost modificată prin Legea nr. 13/2022, iar modificările au

intrat în vigoare la 25 ianuarie 2025. Prin aceste modificări a fost introdus

examenul de calificare pentru persoanele care au cel puțin 10 ani vechime în muncă

în funcția de judecător sau procuror și doresc să devină avocați. Aceeași lege a

exclus dreptul absolvenților Institutului Național al Justiției să solicite admiterea

17

în profesia de avocat fără a susține examenul de calificare după șase ani de

experiență în funcția de judecător sau procuror (a se vedea para. 52). Atât prima

instanță, cât și cea de apel, au conchis că Legea nr. 13/2022 nu este aplicabilă

reclamantului. Instanța urmează să stabilească dacă această abordare este corectă.

Pentru aceasta, este necesar de stabilit sfera de aplicare a Legii nr. 13/2022.

sensului ei. Interpretarea judiciară nu are scopul de a crea reguli noi, ci de a stabili

sensul normei care urmează a fi aplicată în cauza concretă. În decizia nr. 1r-15/24,

Curtea Supremă de Justiție a menționat următoarele în ceea ce privește interpretare

legii:

„17 … După cum rezultă din art. 71 alin. (4) al Legii nr. 100/2017 cu privire

la actele normative, interpretarea legii se face pentru a stabili voința

legiuitorului prin prisma scopului pentru care a fost adoptată (interpretarea

teleologică). De asemenea, prevederile legii urmează a fi interpretate conform

principiului armoniei și coerenței interne (interpretarea sistemică) și a

contextului istoric în care a fost adoptată (interpretarea istorică). La rândul

său, interpretarea sistemică cu greu poate fi aplicată eficient fără a recurge la

regulile logicii (interpretarea logică). Dacă interpretarea teleologică,

sistemică, logică și istorică nu permit stabilirea sensului exact al legii,

interpretarea gramaticală urmează a fi aplicată prin stabilirea sensului

cuvintelor folosite.”

rezultă în mod clar că legiuitorul a dorit ca legea să fie aplicată tuturor

judecătorilor, procurorilor și doctorilor în drept care au depus cererea de a fi admiși

în avocatură până la intrarea în vigoare a legii și în privința cărora Comisia de

licențiere încă nu adoptase o hotărâre. Din înregistrarea ședinței Parlamentului din

21 ianuarie 2022 (ora. 5.19-25) rezultă în mod clar că voința legiuitorul a fost ca

Legea nr. 13/2022 să se aplice persoanelor cu „reputație compromisă” care au

solicitat admiterea în avocatură anterior adoptării legii, inclusiv față de cele care

s-au adresat deja în instanța de judecată. Parlamentul a adoptat acest proiect rapid,

pentru a evita obligarea de către instanțele judecătorești a Uniunii Avocaților să

admită aceste persoane în avocatură. Având în vedere dorința legiuitorului, Legea

nr. 13/2022 nu poate fi interpretată ca fiind exceptată de la aplicare în raport cu

persoanele care au depus deja cereri de admitere în avocatură și au intentat acțiuni

în instanța de judecată până la ziua intrării în vigoare a acestei legi.

opinia că Legea nr. 13/2022 nu este aplicabilă reclamantului, deoarece termenul

de examinare a cererii sale de către Comisia de licențiere expirase. Curtea

Constituțională a constatat, prin decizia nr. 155, din 22 noiembrie 2022, că Legea

nr. 13/2022 nu contravine Constituției. Completul notează că Legea nr. 13/2022

era în vigoare la data emiterii hotărârii Comisiei de licențiere în privința

reclamantului. Din decizia nr. 6, din 26 ianuarie 2023 nu rezultă că Curtea

18

Constituțională a analizat voința legiuitorului la adoptarea legii. În asemenea

condiții, nu se poate susține că legiuitorul a avut intenția de a excluse situația

reclamantului de sub efectul Legii nr. 13/2022 și că aceasta nu este aplicabilă

situației reclamantului.

dacă actul administrativ ar fi fost emis în termen, el nu ar fi trebuit să susțină

examenul de calificare pentru a fi admis în profesia de avocat. În decizia nr. 155,

din 22 noiembrie 2022, Curtea Constituțională a subliniat că aplicarea retroactivă

a legii trebuie justificată convingător în fiecare caz în parte. Acest fapt rezultă și

din art. 30 Cod administrativ (a se vedea para. 45).

Legii nr. 13/2022. El reiterează că procedura administrativă este guvernată de

principiul tempus regit actum, care impune ca la adoptarea actului administrativ să

fie aplicată legea în vigoare la ziua emiterii actului administrativ. Hotărârea

Comisiei de licențiere în cauza reclamantului a fost adoptată după 25 ianuarie

2022, când era în vigoare Legea nr. 13/2022.

expirarea termenului legal pentru examinarea cererii reclamantului de admiterea

în profesia de avocat, procedura administrativă s-a consumat, ceea ce ar atrage

aplicarea față de situația reclamantului a legii în vigoare până la 25 ianuarie 2022.

Art. 64 alin. (2) din Codul administrativ nu poate fi interpretat ca interzicând

autorității administrative să emită actul administrativ după expirarea termenului

legal. Art. 64 alin. (2) a fost introdus pentru a asigura accesul la justiție

petiționarului, însă nu reprezintă o piedică pentru autoritatea administrativă să

adopte, chiar și cu întârziere, actul administrativ. Completul reiterează că

procedura administrativă se finalizează odată cu emiterea actului administrativ,

după cum prevede expres art. 78 alin. (1) Cod administrativ.

realizat. După cum rezultă din Legea cu privire la avocatură, Comisia de licențiere

este unica autoritate care decide admiterea în profesia de avocat. Uniunea

Avocaților a menționat că, datorită unor litigii judiciare, au fost anulate prevederile

normative din Statutul profesiei de avocat care ofereau dreptul membrilor Comisiei

de licențiere a căror mandat legal a expirat de a emite hotărâri (a se vedea para.

35). Potrivit Uniunii Avocaților, din acest motiv cererea reclamantului nu a fost

examinată anterior. Noua Comisie de licențiere a devenit funcțională la 17

decembrie 2021, când noua componență a comisiei și-a ales președintele (f.d. 242,

vol. 1). La următoarea ședință, care a avut loc pe 23 decembrie 2021, tuturor

persoanelor care au cerut admiterea în avocatură conform art. 10 alin. (2) din Legea

cu privire la avocatură le-a fost solicitat să reînnoiască actele care au expirat între

timp (f.d. 245 verso, vol. 1). Următoarea ședință a Comisiei de licențiere a avut loc

pe 25 ianuarie 2022, în ziua în care a intrat în vigoare Legea nr. 13/2022. Această

19

ședință nu a avut loc din lipsă de cvorum. La ședințele din 4, 5 și 8 februarie,

Comisia de licențiere a examinat, cu prezența solicitanților, cererile de admitere în

avocatură. Având în vedere că la Comisia de licențiere erau pendinte peste 60 de

cereri de admitere în avocatură conform art. 10 alin. (2) din Legea cu privire la

avocatură, că la ședință din 23 decembrie 2021 a fost de asemenea decisă

pregătirea de examenul de admiterea la stagiul profesional în avocatură, precum și

perioada estivală, completul nu poate conchide cu certitudine că examinarea cererii

reclamantului abia pe 08 februarie 2022 a reprezentat o tergiversare cu scopul de

a nu examina cererea de admitere în profesia de avocat până la intrarea în vigoare

a Legii 13/2022. Prin urmare, argumentul instanțelor de fond și apel că examinarea

cu întârziere a cererii reclamantului de către Comisia de licențiere nu îi poate fi

opozabilă nu este convingător.

interzicând autorităților să adopte legi civile cu efect retroactiv, însă ele trebuie să

aducă motive convingătoare de interes public pentru aceasta (hot. CtEDO Couso

Permuy v. Spania, 2024, § 133; Bäck v. Finlanda, 2004, § 68). După cum a

menționat Curtea Constituțională, principiul neretroactivității legii civile nu are

caracter absolut și admite excepții, cum ar fi normele juridice în care legislatorul a

stabilit expres că ele se vor aplica retroactiv (a se vedea DCC 155/2022, § 41,

menționată la para. 55).

reprezintă un „bun” în sensul art. 1 al Protocolului nr. 1 la CEDO și nu aduce

atingere dreptului de proprietate garantat de art. 46 din Constituție (a se vedea DCC

155/2022, §§ 36-37, menționată la para. 55). Pentru ca o speranță să fie „legitimă”

și să reprezinte proprietate este nevoie de mai mult decât o simplă așteptare bazată

pe o prevedere legală sau o hotărâre judecătorească (hot. CtEDO Béláné Nagy v.

Ungaria [GC], 2016, § 75). Aceasta nu există când aplicarea în practică a legii nu

este certă (hot. CtEDO Radomilja ș.a. v. Croația [GC], 2018, § 149), când se

bazează pe promisiuni ale autorităților care nu au fost realizate (CtEDO Zamoyski-

Brisson v. Polonia (dec.), 2017, § 78), când persoana nu întrunește condițiile legale

pentru a obține un beneficiu (Richardson v. Regatul Unit (dec.), 2012, § 17) sau

când obținerea beneficiului este condiționată de survenirea unei condiții

(Gratzinger și Gratzingerova v. Cehia (dec.) [GC], 2002, § 69).

profesia de avocat. Legea doar a prevăzut că, pentru aceasta, reclamantul urmează

să participe la un examen pe care îl susțin toți doritorii de a deveni avocați.

Parlamentul a adoptat această lege cu scopul de a preveni intrarea lejeră în

avocatură a persoanelor „cu reputație compromisă”. Legea nu a vizat doar

reclamantul, ci toate persoanele care doreau să fie admise în profesia de avocat în

temeiul art. 10 alin. (2) din Legea cu privire la avocatură. De asemenea, ea oferă

anumite facilități acestor persoane, cum a fi scutirea de stagiul profesional și

organizarea de instruiri pentru a facilita susținerea examenului. Din materialele

20

cauzei rezultă că reclamantul nu dorea să exercite imediat profesia de avocat, el

activând în calitate de procuror. În asemenea condiții, completul ajunge la

concluzia că obligarea reclamantului prin Legea nr. 13/2022 de a susține examenul

de calificare în avocatură, în baza unei legi adoptate după începutul procedurii

administrative, nu reprezintă o măsură excesivă.

profesia de avocat fără a susține examenul introdus prin Legea nr. 13/2022. Având

în vedere argumentele de mai sus, această hotărâre a Comisiei de licențiere nu este

ilegală și nu poate fi anulată în temeiul art. 224 alin (1) lit. a) Cod administrativ.

De asemenea, ea nu a fost adoptată cu depășirea limitelor dreptului discreționar.

Din contra, Comisia de licențiere are obligația să aplice legea în vigoare la ziua

emiterii actului administrativ.

b. obligarea de către instanța de contencios administrativ a Comisiei de

licențiere să admită o persoană în profesia de avocat

cauza. Totuși, în scopul uniformizării practicii judecătorești, Curtea Supremă de

Justiție va analiza și legalitatea deciziei instanței de fond și de apel de a obliga

Comisia de licențiere să admită reclamantul în profesia de avocat.

administrativ individual nu este suficient pentru admiterea acțiunii în obligare.

Conform art. 224 alin. (1) lit. b) Cod administrativ, obligarea autorității publice să

emită un act administrativ individual este condiționată de stabilirea de către

instanța de judecată a faptului că revendicarea reclamantului de emitere a actului

individual solicitat este întemeiată. Pentru a admite o acțiune în obligare, instanța

trebuie să întrunească următoarele condiții:

a. reclamantul are un drept preexistent cert de a revendica emiterea actului

administrativ individual;

b. instanța de judecată stabilește că sunt întrunite toate condițiile pentru

emiterea actului solicitat;

c. conform legii, instanța de judecată are dreptul de a substitui autoritatea

administrativă, fără a înlătura dreptul discreționar al ultimei.

reclamantul în profesia de avocat. În prezenta cauză nu este negat dreptul

reclamantului la ziua depunerii cererii de a solicita admiterea în profesia de avocat.

În această cauză trebuia verificat dacă este întrunită condiția b) din paragraful

precedent. Dacă candidatul întrunește toate condițiile pentru admiterea în profesia

de avocat, el urmează a fi admis în profesie, iar Comisia de licențiere nu are dreptul

discreționar de a refuza admiterea în profesie. Ultima constatare nu înlătură dreptul

Comisiei de licențiere de a evalua în cadrul examenului corespunderea de către

21

candidat nivelului minim de pregătire profesională necesar pentru admiterea în

profesia de avocat.

11 din Legea cu privire la avocatură (a se vedea para. 51). Primul se referă la

condițiile care urmează a fi întrunite de candidat, iar art. 11 se referă la

incompatibilitățile avocatului. Comisia de licențiere, invocând art. 11, a susținut

că reclamantul era incompatibil cu profesia de avocat, deoarece activa în calitate

de procuror. Prima instanță și cea de apel au conchis că art. 11 se aplică doar față

de avocați, nu însă și față de persoanele care depun cererea pentru a deveni avocați.

ci ca un angajament în raport cu profesia de avocat. Prin urmare, solicitarea de

admitere în profesia dată presupune dorința de a exercita această profesie imediat

după dobândirea dreptului de a exercita profesia de avocat. Art. 13 alin. (1) din

Statutul profesiei de avocat prevede că, pentru admiterea în profesia de avocat,

persoana nu trebuie să nu se afle în una din incompatibilitate prevăzute de art. 11

din Lege (a se vedea para. 53). În ședința Curții Supreme de Justiție, reprezentantul

Uniunii Avocaților a declarat că incompatibilitățile avocatului sunt verificate până

la admiterea în profesia de avocat, inclusiv în raport cu persoanele care depun

cereri în temeiul art. 10 alin. (2) din Legea cu privire la avocatură. Completul

notează că Legea cu privire la avocatură nu prevede necesitatea verificării

incompatibilităților după emiterea hotărârii Comisiei de licențiere privind

admiterea în profesia de avocat. Legea de asemenea nu permite admiterea în

avocatură cu condiția înlăturării ulterioare a incompatibilității.

doritorilor de a accede în profesia de avocat până la accedere în profesie.

Completul notează că întrunirea tuturor condițiilor pentru exercitarea unei profesii

juridice este o practică larg răspândită în Republica Moldova. Ea se aplică inclusiv

judecătorilor, procurorilor și avocaților stagiari. Completul de asemenea notează

că exercitarea altei activități retribuite în mediul privat nu este prevăzută drept o

incompatibilitate în art. 11 din Legea cu privire la avocatură.

licențiere a admis și anterior în avocatură procurori în funcție. Reprezentantul

Uniunii Avocaților a susținut că este vorba de câteva persoane care erau doctori în

drept, iar această practică a încetat în anul 2019, la insistența Consiliului Uniunii

Avocaților. Completul nu are motive să respingă poziția pârâtului că această

practică a fost una izolată și a fost eradicată. Nimic nu împiedică autoritatea

administrativă să-și modifice practica administrativă. Completul a stabilit că în

zilele de 4, 5 și 8 februarie 2022, Comisia de licențiere a examinat cererile

formulate în temeiul art. 10 alin. (2) al Legii cu privire la avocatură de mai mult

de 20 de persoane care dețineau funcții publice. Toate aceste cereri au fost respinse

(f.d. 227-241, vol. 1). Reclamantul nu a susținut că, după ce a fost respinsă cererea

22

sa, Comisia de licențiere a admis cererile formulate în temeiul art. 10 alin. (2) al

Legii cu privire la avocatură de alți procurori în funcție.

la avocatură, nu poate fi admis în profesia de avocat candidatul care a comis

abuzuri prin care a încălcat drepturile omului, care au fost stabilite prin hotărâri

judecătorești. Lista acestor abuzuri nu poate fi prezumată, însă urmează a fi

verificată de Comisia de licențiere, inclusiv din oficiu. În același timp, Comisia de

licențiere ar putea să nu examineze acest aspect atunci când constată alte aspecte

care îl fac pe candidat incompatibil cu calitatea de avocat. Din hotărârea și

materialele dosarului primei instanțe nu rezultă că judecătorul a verificat din oficiu

acest aspect înainte de a obliga Comisia de licențiere să-l admită pe reclamant în

profesia de avocat.

primei instanțe, cât și decizia instanței de apel, s-au bazat pe o interpretare eronată

a Codului administrativ și a legislației care reglementează admiterea în profesia de

avocat. Refuzul Comisiei de licențiere de a admite reclamantul procuror în profesia

de avocat, fără a susține examenul de calificare, nu a fost ilegal, iar obligarea

Comisiei de licențiere de a admite reclamantul în profesia de avocat a fost făcută

cu încălcarea procedurii. Prin urmare, hotărârile judecătorești urmează a fi casate,

iar acțiunea urmează a fi respinsă ca neîntemeiată.

administrativ,

COMPLETUL, CU UNANIMITATE DE VOTURI,

Admite recursul Uniunii Avocaților din Republica Moldova, casează decizia

Curții de Apel Chișinău din 24 februarie 2024 și hotărârea Judecătoriei Chișinău

din 14 martie 2023 și adoptă o nouă hotărâre prin care;

Respinge ca neîntemeiată acțiunea în contencios administrativ înaintată de Iuri

Lealin împotriva Uniunii Avocaților din Republica Moldova.

Decizia este irevocabilă.

Președinte Stela Procopciuc

Judecători Vladislav Gribincea

Oxana Parfeni

Diana Stănilă

23

Ion Malanaciuc

24