3ra-901/21 — contestarea actului administrativ normativ

3ra-901/21 — contestarea actului administrativ normativ (Curtea Supremă de Justiție, 2021)

Dosarul nr. 3ra-901/21

Prima instanță: Curtea de Apel Chișinău (jud: A. Bostan, V. Negru, G. Dașchevici)

Î N C H E I E R E

10 noiembrie 2021 mun. Chișinău

Colegiul civil, comercial și de contencios administrativ

al Curții Supreme de Justiție

în componența:

Președintele completului, judecătorul Tamara Chișca-Doneva

judecătorii Nicolae Craiu

Aliona Miron

examinând admisibilitatea recursului depus de Uniunea Avocaților din

Republica Moldova,

în cauza de contencios administrativ, la cererea de chemare în judecată depusă

de Andrei Racu și Iuri Sorochin împotriva Uniunii Avocaților din Republica

Moldova cu privire la contestarea actului administrativ normativ,

împotriva hotărârii din 13 mai 2021 a Curții de Apel Chișinău, prin care

acțiunea a fost admisă,

c o n s t a t ă:

La 30 noiembrie 2020 Andrei Racu și Iuri Sorochin au depus la Curtea de Apel

Chișinău cerere de chemare în judecată în procedura contenciosului administrativ

împotriva Uniunii Avocaților din Republica Moldova cu privire la contestarea

actului administrativ normativ.

În motivarea acțiunii au indicat că la 13 decembrie 2019 Congresul Uniunii

Avocaților a adoptat hotărârea privind aprobarea modificărilor și completărilor la

Statutul profesiei de avocat prin care, printre altele, la alin. (7) al art. 1, s-a prevăzut

„Statutul profesiei de avocat aprobat prin Hotărârea Congresului Uniunii Avocaților

din 29 ianuarie 2011, publicat în Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 54-57

din 08.04.2011, cu modificările și completările ulterioare, se modifică și se

completează după cum urmează: la articolul 46, după alineatul (1), se introduce

alineatul (11) cu următorul cuprins: „(11) Membrii Comisiilor Uniunii Avocaților al

căror mandat a expirat, își exercită activitatea până la constituirea componenței noii

Comisii”. În conformitate cu art. 2, respectiva hotărâre a intrat în vigoare la data de

29 mai 2020, odată cu publicarea acesteia în Monitorul Oficial.

Astfel, reclamanții au menționat că art. 46 alin. (11) din Statutul profesiei de

avocat, a fost emis fără temei legal, iar prevederile acestuia contravin prevederilor

imperative ale art. 42 alin (1) al Legii nr. 1260 din 19 iulie 2002 cu privire la

avocatură și urmează a fi anulat în tot de către instanța de contencios administrativ.

1

În sensul dat, au arătat că art. 42 alin. (1) din Legea 1260 din 19 iulie 2002 cu

privire la avocatură, stabilește expres că membrii comisiilor Uniunii Avocaților sunt

aleși sau delegați pe un termen de 4 ani, fără a fi prevăzută posibilitatea prelungirii

acestui termen, pe când prin prevederile statuate se instituie un termen incert, care

depășește termenul de 4 ani, circumstanțe care contravin direct, termenului

imperativ prevăzut de art. 42 alin. (1) al Legii enunțate.

La fel, au indicat că posibilitatea introducerii prevederilor statutare contestate

nu este prevăzută de lege și prin urmare, nu sunt emise în temeiul legii.

Au mai menționat că procedura de adoptare a hotărârii Congresului Uniunii

Avocaților din 29 mai 2020, în partea art.1 alin. (7), a fost grav încălcată,

circumstanțe care au generat adoptarea cu încălcarea procedurii a prevederilor alin.

(11) al art. 46 din Statutul profesiei de avocat, ceea ce, subsecvent, impune ca instanța

de contencios administrativ să constate nulitatea prevederilor art.1 alin (7) din

hotărârea Congresului Uniunii Avocaților din 29 mai 2020, adoptată la 13 decembrie

2019.

Reclamanții și-au întemeiat acțiunea pe prevederile art. 1 alin. (3), art. 21, art.

206 alin. (1) lit. e), art. 209 alin. (3), art. 12 Cod administrativ.

Au solicitat constatarea nulității prevederilor art. I alin. (7) din Hotărârea

Congresului Uniunii Avocaților din 29 mai 2020, adoptată la 13 decembrie 2019;

anularea alin. (11) al art. 46 din Statutul profesiei de avocat, ca fiind ilegal.

Prin încheierea din 4 martie 2021 a Curții de Apel Chișinău, acțiunea a fost

declarată inadmisibilă în partea pretențiilor formulate de Andrei Racu, din motiv că

reclamantul nu poate revendica încălcarea prin activitatea administrativă a unui

drept în sensul art. 17 Cod administrativ.

Prin decizia din 7 aprilie 2021 a Colegiului civil, comercial și de contencios

administrativ al Curții Supreme de Justiție, a fost admis recursul depus de Andrei

Racu și a fost anulată încheierea din 4 martie 2021 a Curții de Apel Chișinău, cu

remiterea cauzei pentru examinare la Curtea de Apel Chișinău.

Prin hotărârea din 13 mai 2021 a Curții de Apel Chișinău, a fost admisă acțiunea

depusă de Andrei Racu și Iuri Sorochin. A fost declarată nulitatea Art. I pct. (7) din

Hotărârea Uniunii Avocaților din Republica Moldova din 29 mai 2020 ,,privind

aprobarea modificărilor și completărilor la Statutul profesiei de avocat”, în partea

introducerii la art. 46 din Statut, a alin. 11, cu următorul cuprins - ,,Membrii

Comisiilor Uniunii Avocaților al căror mandat a expirat, își exercită activitatea până

la constituirea componenței noii Comisii” și nulitatea alin. (11) al art. 46 din Statutul

profesiei de avocat. S-a dispus publicarea hotărârii judecătorești în Monitorul

Oficial, cu suportarea cheltuielilor legate de publicarea hotărârii de către pârâta

Uniunea Avocaților din Republica Moldova.

Pentru a pronunța această hotărâre, instanța de judecată cu trimitere la

prevederile art. 21, art. 12, art. 141 alin. (1), art. 1 alin. (3) Cod administrativ, a

conchis asupra necesității declarării nulității actelor administrative normative în

partea contestată.

În acest sens, prima instanță a reținut că în temeiul art. 42 alin. (1) al Legii cu

privire la avocatură (în redacția în vigoare la data adoptării actului contestat),

activitatea comisiilor Uniunii Avocaților este organizată de președinții acestora,

2

aleși la ședințele comisiilor din membrii acestora. Membrii comisiilor Uniunii

Avocaților sînt aleși sau delegați pe un termen de 4 ani.

Astfel, instanța de fond a învederat că dispozițiile art. 42 alin. (1) al Legii cu

privire la avocatură sunt imperative, impunând o anumită conduită și obligând la un

anumit comportament, de la care subiecții de drept nu se pot abate, astfel încât

limitarea expresă prin Lege a duratei mandatului membrului comisiilor Uniunii

Avocaților, nu poate fi prelungit printr-un act subordonat Legii.

Curtea de Apel Chișinău a menționat că prin actul contestat pârâtul a dispus

contrar normei imperative nominalizate, prelungirea termenului mandatului

membrilor comisiilor Uniunii Avocaților, pe un termen nedeterminat, fapt

inadmisibil în contextul exigențelor legale pertinente, constatare ce denotă nulitatea

acestor dispoziții prin prisma prevederilor art. 1 alin. (3) și art. 141 alin. (1) Cod

administrativ.

Prin urmare, instanța de judecată a respins argumentele pârâtului precum că

actul contestat a fost adoptat prin analogie cu Constituția Republicii Moldova, ce

reglementează durata mandatului Parlamentului și durata mandatului Președintelui

Republicii Moldova, Legea administrației publice locale, ce reglementează durata

mandatului Primarului, Legea cu privire la Procuratură, ce reglementează durata

mandatului membrilor Consiliului Superior al Procurorilor, și că modificările

introduse prin actul administrativ normativ contestat, urmează a fi asimilate cu

situațiile enunțate, deoarece situațiile juridice invocate diferă de cele specifice

prezentei spețe, astfel încât nu pot fi apreciate ca fiind analogice, întrucât mandatele

funcțiilor date sunt reglementate expres de Constituție – Legea supremă a Statului și

de Legile organice respective, verificarea constituționalității cărora ține de

competența Curții Constituționale, în timp ce în prezenta speță, prin modificarea de

către Uniunea Avocaților a duratei mandatului membrilor comisiilor acesteia s-a

substituit, de fapt, legiuitorul, prin extinderea dispozițiilor legale.

Subsecvent, Curtea de Apel Chișinău a constatat întrunirea temeiurilor legale

de admitere a acțiunii și de declarare a nulității actului contestat, în vederea punerii

efective în aplicare a Legii și asigurării corespunderii exigențelor legale a actelor

administrative normative.

La 26 mai 2021 Uniunea Avocaților din Republica Moldova a depus recurs

împotriva hotărârii din 13 mai 2021 a Curții de Apel Chișinău.

La 13 septembrie 2021 Uniunea Avocaților din Republica Moldova a prezentat

motivarea recursului împotriva hotărârii din 13 mai 2021 a Curții de Apel Chișinău.

În susținerea recursului a invocat dezacordul cu hotărârea primei instanțe,

considerând-o neîntemeiată și ilegală prin faptul că au fost încălcate și aplicate greșit

normele de drept material, fiind interpretată în mod eronat legea.

Astfel, cu privire la încălcarea prin dispozițiile alin. (11) art. 46 al Statutului

profesiei de avocat a normei imperative de la art. 42 alin. (1) al Legii nr. 1260 din

19 iulie 2002 cu privire la avocatură, a susținut că legea nu conține nicio interdicție

în privința exercitării în continuare de către membrii comisiilor Uniunii Avocaților,

al căror mandat a expirat, a activității până la constituirea componenței noii Comisii

și în așa mod, nu interzice instituirea unui mecanism destinat să asigure continuitatea

exercitării de către Uniunea Avocaților în general și de către Comisiile din cadrul

Uniunii Avocaților, în special, a atribuțiilor sale.

3

A relevat că din interpretarea acestor norme juridice nu rezultă nicio

contradicție în privința termenului pentru care sunt aleși sau delegați membrii

comisiilor Uniunii Avocaților, fiind justificată aplicabilitatea dispoziției contestate

în privința exercitării în continuare a activității membrilor comisiei.

A mai declarat că excluderea analogiei legii este contrară principiilor care stau

la baza constituirii și funcționării organului profesional al avocaturii și aplicării

normelor juridice în conformitate cu aceste principii.

Recurentul a solicitat admiterea recursului și casarea hotărârii din 13 mai 2021

a Curții de Apel Chișinău.

În conformitate cu art. 244 alin. (1) Cod administrativ, hotărârile curții de apel

ca instanța de fond, precum și deciziile instanței de apel pot fi contestate cu recurs.

În conformitate cu art. 245 alin. (1) și (2) Cod administrativ, recursul se depune

la instanța de apel în termen de 30 de zile de la notificarea deciziei instanței de apel,

dacă legea nu stabilește un termen mai mic. Motivarea recursului se prezintă Curții

Supreme de Justiție în termen de 30 de zile de la notificarea deciziei instanței de

apel. Dacă se depune împreună cu cererea de recurs, motivarea recursului se depune

la instanța de apel.

Curtea de Apel Chișinău a pronunțat hotărârea contestată la 13 mai 2021.

Totodată, actele cauzei atestă că hotărârea motivată a fost notificată Uniunii

Avocaților din Republica Moldova prin intermediul poștei electronice în data de 13

august 2021, fapt ce se confirmă prin extrasul anexat la materialele cauzei (f.d.165)

Astfel, recursul depus la 26 mai 2021 și motivarea recursului prezentată la 13

septembrie 2021, este în termen.

La 13 septembrie 2021 în adresa intimaților a fost expediată copia recursului,

cu înștiințarea despre posibilitatea depunerii referinței.

Prin referința din 28 septembrie 2021, intimații Andrei Racu și Iuri Sorochin

au solicitat respingerea recursului.

Examinând temeiurile invocate în recursul depus de Uniunea Avocaților din

Republica Moldova, în raport cu materialele cauzei, completul specializat pentru

examinarea acțiunilor în contencios administrativ al Colegiului civil, comercial și de

contencios administrativ al Curții Supreme de Justiție îl consideră inadmisibil, din

următoarele motive.

În conformitate cu art. 246, alin. (1) Cod administrativ, Curtea Supremă de

Justiție examinează din oficiu admisibilitatea cererii de recurs. Dacă este

inadmisibil, recursul se declară ca atare printr-o încheiere, iar în acord cu alin. (2)

din art. 246 Cod administrativ, recursul se declară inadmisibil în special în cazurile

enumerate la literele a)-f). Din analiza acestor prevederi, rezultă că

admisibilitatea/inadmisibilitatea recursului, în special, nu se limitează doar la

temeiurile menționate ci urmează să însușească în condițiile Codului administrativ

exercitarea efectivă a unui control de legalitate, veritabil bazat pe temeiuri

concludente și serioase.

Completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ

al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de

Justiție reține că sintagma „în special” denotă caracterul neexhaustiv al temeiurilor

de inadmisibilitate și în același timp oferă un drept exclusiv al instanței de recurs de

a filtra cererile de recurs care nu prezintă o motivare suficient de serioasă și care pe

4

cale de consecință nu pot însuși un eventual succes rezultat din examinarea cererii

în completul de 5 judecători.

În această ordine de idei, completul specializat pentru examinarea acțiunilor în

contencios administrativ reține că, Codul administrativ dezvoltă nu doar caracterul

nedevolutiv al recursului dar și cerința de seriozitate a cererii din perspectiva

invocării unor veritabile și esențiale încălcări de drept procedural și material capabile

să răstoarne deciziile instanței de apel contestate sau, după caz, hotărârile Curții de

Apel ca primă instanță într-o eventuală examinare în fond și invocare ex officio a

erorilor de drept.

Completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ

notează că pentru a trece testul de admisibilitate, cererea de recurs trebuie să conțină

o motivare convingătoare și întemeiată în condițiile nominalizate mai sus. Acest

argument rezultă și din particularitățile de formă ale reglementării recursului în

Codul administrativ și anume din sintagma „motivarea recursului” de la art. 245 alin.

(2) din Codul administrativ. În consecutivitate, motivarea cererii de recurs în

circumstanțele expuse se referă la formalitățile pe care trebuie să le întrunească

cererea în vederea rezistării testului și filtrului de admisibilitate.

De asemenea, completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios

administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții

Supreme de Justiție accentuează că admisibilitatea recursului trebuie privită și în

contextul rolului și funcției legale a instanței judecătorești supreme care constă, în

special în asigurarea și interpretarea uniformă a legilor la examinarea cauzelor de

contencios administrativ. Astfel, motivarea oricărei cereri de recurs trebuie să țină

cont pentru a trece filtrul de admisibilitate și a avea succes, de aceste însușiri de

ordin legal fundamental.

În acest sens, CtEDO în jurisprudența sa constantă statuează că dreptul de acces

la instanțe nu este absolut. Există limitări implicit admise [Golder împotriva

Regatului Unit, pct. 38; Stanev împotriva Bulgariei (MC), pct. 230]. Acesta este în

special cazul condițiilor de admisibilitate a unui recurs, întrucât prin însăși natura sa

necesită o reglementare din partea statului, care se bucură în această privință de o

anumită marjă de apreciere (Luordo împotriva Italiei, pct. 85). Condițiile de

admisibilitate ale unui recurs pot fi mai stricte decât pentru un apel (Levages

Prestations Services împotriva Franței, pct. 45). Curtea a mai reiterat că modul de

aplicare a articolului 6 procedurilor în fața instanțelor ierarhic superioare depinde de

caracteristicile speciale ale procedurilor respective, urmând de ținut cont de

totalitatea procedurilor în sistemul de drept național și de rolul instanțelor ierarhic

superioare în acest sistem. (Botten v. Norway, hotărâre din 19 februarie 1996,

Reports 1996-1, p. 141, § 39). La fel, conform jurisprudenței CtEDO, procedurile cu

privire la admisibilitatea căii de atac și procedurile care implică doar chestiuni de

drept, și nu chestiuni de fapt, pot fi conforme cu cerințele articolului 6 § 1 (a se vedea

Helmers c. Suediei 9 octombrie 1991, § 31, Seria A, nr. 212-A).

În circumstanțele menționate, completul specializat pentru examinarea

acțiunilor în contencios administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios

administrativ al Curții Supreme de Justiție ajunge la concluzia de a declara

inadmisibil recursul depus de către Uniunea Avocaților din Republica Moldova.

5

În conformitate cu art. 230 și art. 246 din Codul administrativ, completul

specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ al Colegiului

civil, comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de Justiție

dispune:

Recursul depus de Uniunea Avocaților din Republica Moldova, se declară

inadmisibil.

Încheierea este irevocabilă.

Președintele completului,

judecătorul Tamara Chișca-Doneva

judecătorii Nicolae Craiu

Aliona Miron

6