3ra-441/24 — Contestarea actelor administrative

La 10 martie 2023, Alexandru Ganenco a depus cerere de chemare în judecată împotriva Autorității Naționale de Integritate cu privire la contestarea actului administrativ individual defavorabil.

În motivarea acțiunii, a indicat că la 13 februarie 2023 de către Autoritatea Națională de Integritate, în persoana inspectorului superior de integritate Doina Popovici, a fost emis Actul de constatare nr. 18/24 ca urmare a finalizării controlului averii și intereselor personale în privința reclamantului - Alexandru Ganenco.

Analizând conținutul Actului de constatare nr. 18/24 din 13.02.2023, a dedus că autoritatea publică a emis un act administrativ individual defavorabil contrar legii și neîntemeiat, prin ce reclamantul este lezat în drepturile sale în sensul art. 17 din Codul administrativ, ceea ce a impus reclamantul la contestarea acestuia în instanța de judecată.

A susținut că, prin activitatea administrativă ilegală și defectuoasă desfășurată de către pârât, context în care prin Actul de constatare s-a reținut în sarcina reclamantului o diferența substanțială în mărime de 295 853, 59 MDL, pentru anul 2017 între averea dobândită și veniturile obținute, fiind dispusă confiscarea averii nejustificate, fiind totodată privat de dreptul de a mai exercita o funcție publică sau de demnitate publică, pe o perioadă de 3 ani.

Potrivit actului de constatare perioada pentru care a fost dispus controlul a constituit 21.12.2016 - 03.11.2020. A reținut că pârâtul eronat a stabilit că reclamantul a fost numit în funcția de inspector superior în cadrul PV Palanca prin ordinul SV nr.l473-p din 21.12.2016 și eliberat prin ordinul SV nr.1029-p din 03.11.2020. Acest fapt, a fost redat parțial corect, din simplul motiv că reclamantul Alexandru Ganenco activează în cadrul Serviciul Vamal al R. Moldova din anul 1994. Totodată, a evidențiat că Ganenco Alexandru este fondatorul și conducătorul gospodării țărănești ,,Ganenco Alexandru Ion” înregistrată la data de 24.05.1995, c/f. 1715898.

Pentru a clarifica circumstanțele, a menționat că esența depășii cheltuielilor în raport cu veniturile reclamantului, au fost stabilite doar pentru anul 2017, în special cînd soția reclamantului a achiziționat automobilul de model Lexus NX 200 în sumă 2 de 35 500 USD echivalentul sumei de 604 920 MDL, iar venitul/ capacitatea financiară a familiei a fost de 281 829, 43 MDL.

A relevat că, în cadrul procesului de control, reclamantul Alexandru Ganenco și-a expus punctul de vedere, reiterând că automobilul Lexus NX 200 a fost achiziționat din următoarele surse financiare: 80 000 MDL au fost donați soției acestuia Natalia Ganenco de către tatăl acesteia Migalatiev Alexandru, care muncește peste hotarele R. Moldova, și anume în Ucraina din 2001 în domeniul construcțiilor; 75 000 – 77 000 MDL reprezintă echivalentul mijloacelor financiare/ economiilor și donațiilor copiilor Ana Ganenco și Alexandra Ganenco, care în anul 2017 erau minore. Aceste economii au fost acumulate de copii la diverse ceremonii, evenimente din partea rudelor, buneilor, nanilor și altor invitați; 50 000 MDL, reclamantul i-a luat cu împrumut de la Leonid Dumitrașcu; 139 853, 43 MDL reprezintă o parte din economiile familiale acumulate din veniturile de la locul de muncă, ale soției, din activitatea agricolă și alte venituri din înstrăinarea bunurilor imobile și mobile, ceremonii, evenimente de familie.

În cadrul explicațiilor depuse de către Alexandru Ganenco la 17.08.2022 și din 29.07.2022, acesta a menționat că motivele nedeclarării și declarării eronate a datelor din declarația de avere a avut mai multe motive, cum ar fi, la momentul declarării nu știa cu exactitate suma venitului obținut de la locul de muncă al său și al soției, calitatea de fondator al gospodării țărănești ,,Ganenco Alexandru Ion” nu a indicat-o din considerentul că gospodăria țărănească are statut de persoană fizică, iar veniturile acestei gospodării urmează a fi raportate la Serviciul fiscal de Stat. Cu referire la bunurile imobile care sunt peste 100, acesta nu deținea informația cu privire la data dobândirii și anul dobândirii, a numerelor cadastrale, și nu avea acces la baza de date a ASP. Suplimentar a mai invocat necunoașterea legislației care a fost modificată de mai multe ori pe parcursul activității ca funcționar vamal. La fel, nu a dorit să introducă date eronate.

În explicațiile depuse de Alexandru Ganenco la 29 iulie 2022 și 17 august 2022, acesta a indicat că motivele nedeclarării sau declarării eronate a anumitor informații în declarația sa de avere au fost multiple. Astfel, la momentul completării declarației, nu cunoștea cu exactitate suma veniturilor obținute atât de el, cât și de soția sa. În ceea ce privește calitatea sa de fondator al gospodării țărănești ,,Ganenco Alexandru Ion”, aceasta nu a fost indicată pe motiv că gospodăria are statut de persoană fizică, iar veniturile acesteia sunt raportate la Serviciul Fiscal de Stat. Referitor la bunurile imobile, a menționat că nu deținea informații exacte despre data și anul dobândirii acestora, numerele cadastrale, și nu avea acces la baza de date a Agenției Servicii. Totodată, a invocat necunoașterea legislației în vigoare, care a suferit modificări frecvente în timpul activității sale ca funcționar vamal. În final, a subliniat că nu a dorit să includă date eronate în declarație. 3

A explicat că în cadrul efectuării controlului, au fost depuse declarații pe proprie răspundere a următoarelor persoane: Migalatiev Alexandru (socrul reclamantului) care a indicat că a donat aproximativ 80 000 MDL fiicei Ganenco Natalia, suma de bani a constituit economiile personale, acumulate din munca neoficială în Ucraina, la care muncea din anul 2007 cu un salariu lunar de 400 USD. Acte confirmative nu deține. Deși inspectorul de integritate a indicat că acesta a traversat frontiera de stat, însă nu a indicat perioadele și durata aflării acestuia pe teritoriul Ucrainei sau a R. Moldova. Arbitral și ilegal inspectorul de integritate a menționat că potrivit răspunsului Serviciului Vamal nr.8449 din 27.10.2022, Migalatiev Alexandru nu a declarat venituri la trecerea frontierei de stat, or potrivit art. 29 alin. (3) din Legea privind reglementarea valutară nr.62 din 21.03.2008, se stabilește modalitatea și valoarea mijloacelor bănești care pot fi introduse fără declarare, fiind stabilit plafonul de 10 000 EURO.

A susținut că situație similară a fost și cu declarațiile copiilor Ana Ganenco și Alexandra Ganenco, care au menționat că acestea au oferit părinților suma de aproximativ 77 000 MDL, pe care au adunat-o pe parcursul mai multor ani, de la diverse sărbători, ceremonii, zile de naștere, concursuri. Acestea au menționat că au acumulat mijloace financiare în diverse valute, menționând și sume concrete de bani și persoanele de la care le-au primit și anume 1 000 de lei fiecare zi de naștere de la buneii Vera și Alexandru Migalatiev, Taisia și Ioan Ganenco, mătușile Victoria Banani, Aliona Glibiciuc, finii Igor Dorobeț, nanii Leonid Dumitrașcu, Mihail și Larisa Glodea, Elena Țurcanu, Artur Luchianov, inclusiv și la sărbătorile de iarnă, sărbătorile de Paști și alte concursuri. A apreciat că excluderea sumei de 77 000 MDL, este una arbitrată.

Cu referire la suma de 139 853.43 MDL pe care Alexandru Ganenco a invocat-o drept economii familiale acumulate pe parcursul vieții, inspectorul a reiterat că la 27 aprilie 2016 acesta a dobândit în proprietate un bun imobil (depozit) în valoare de 200 000 MDL. Iar pe anul 2016 acesta împreună cu familia au obținut un venit de 260 574,15 MDL. Urmare, consideră inspectorul de integritate că pentru anul 2017, Ganenco nu a prezentat suficiente dovezi și probe pentru a demonstra economisirea sumelor de bani și deținerea sumei de 139 853,43. În acest context, a menționat că deși perioada controlului este pentru 21.12.2016 03.11.2020, inspectorul de integritate cel puțin nu a făcut o interpelare la locul de muncă a reclamantului și anume la Serviciul Vamal, pentru a vedea care a fost salariu cel puțin pentru perioada 2010-2016, nemaivorbind de faptul că acesta activează din anul 1994.

În plus, a declarat că din anul 1995 se ocupă și cu activitatea de fermier, ceea ce presupune că inspectorul de integritate era obligat să dețină informația cu privire la veniturile și cheltuielile obținute de gospodăria țărănescă ,,Ganenco Alexandru Ion” și pe perioadele anterioare anului 2016, fapt care nu a fost făcut. 4

În aceste circumstanțe, a concluzionat că inspectorul de integritate a efectuat un control superficial, marcat de abateri de la cadrul legal, ceea ce a condus la emiterea unui act administrativ susceptibil de anulare de către instanțele de judecată. Emitentul actului contestat a desfășurat o activitate administrativă arbitrară, contrară prevederilor art. 16 alin. (2) din Codul administrativ, și nu a motivat în mod corespunzător actul emis. De asemenea, s-a subliniat că majoritatea explicațiilor prezentate de reclamant în cadrul procedurii administrative, precum și înscrisurile anexate ca probe, au fost considerate de inspectorul de integritate ca neîntemeiate, subiective, necredibile și neveridice.

În acest context, a subliniat că sarcina probării în domeniul analizat revine exclusiv organelor statului. Astfel, prin Hotărârea Curții Constituționale nr. 21 din 20 octombrie 2011 privind interpretarea art. 46 alin. (3) din Constituție, s-a clarificat următoarele: Această prezumție se întemeiază pe principiul general potrivit căruia orice act sau fapt juridic este prezumat licit până la proba contrarie, impunând, în ceea ce privește averea unei persoane, ca dobândirea ilicită a acesteia să fie dovedită. Prezumția constituțională atribuie sarcina probei exclusiv organelor statului. Prezumția constituțională atribuie sarcina probei exclusiv organelor statului. În consecință, orice activitate care transferă sarcina probei asupra subiectului declarării trebuie considerată un abuz și o acțiune excesivă, în special atunci când subiectul oferă explicații pertinente și nu există probe care să indice proveniența ilicită a mijloacelor financiare respective.

În motivarea soluției, instanța a concluzionat că actul administrativ emis de ANI a respectat normele legale și a fost susținut de probe suficiente, iar acțiunea reclamantului este nefondată.

A subliniat că inspectorul de integritate a respectat procedura, notificând reclamantul și obținând informații din registrele publice și alte surse relevante.

Instanța a confirmat existența unei diferențe substanțiale în valoare de 295 853,59 MDL între averea dobândită și veniturile justificate de reclamant pentru perioada 01.01.2017 - 31.12.2017.

Conform art. 34 alin. (1) din Legea nr. 132/2016, o diferență substanțială este considerată cea care depășește 20 de salarii medii lunare pe economie. În cazul reclamantului, salariul mediu pentru anul 2017 era de 5 600 MDL, iar diferența substanțială depășea pragul de 112 000 MDL. 5

Reclamantul a invocat existența unor economii anterioare, dar nu a prezentat probe concludente pentru justificarea acestora.

Instanța de judecată a identificat multiple omisiuni și neconcordanțe în declarațiile de avere depuse de reclamant. Acestea includ: nedeclararea unor bunuri imobile, enumerate prin numerele cadastrale corespunzătoare; declararea inexactă sau nedeclararea unor bunuri mobile; precum și omisiunea de a declara veniturile obținute din diverse surse, inclusiv activitatea gospodăriei țărănești „Ganenco Alexandru Ion,” salariile proprii și ale soției, indemnizația pentru participarea la ședințele Consiliului local Crocmaz și veniturile obținute din relații contractuale.

Conform art. 26 din Legea nr. 132/2016 și art. 4 din Legea nr. 133/2016, subiecții declarării sunt obligați să declare toate veniturile, bunurile și interesele personale, inclusiv cele ale membrilor familiei.

Curtea de Apel Chișinău a subliniat că, în conformitate cu principiile legale, reclamantul avea obligația de a prezenta documente justificative care să demonstreze proveniența licită a veniturilor, conform art. 4 din Legea nr. 133/2016.

Lipsa unor documente relevante și suficiente a condus la menținerea concluziilor ANI privind averea nejustificată.

Referitor la respectarea principiului proporționalității, instanța a apreciat că măsurile dispuse de ANI, incluzând confiscarea averii nejustificate și interdicția de a ocupa funcții publice, sunt conforme cu art. 29 din Codul administrativ. Aceste măsuri au fost considerate rezonabile și necesare pentru prevenirea și combaterea îmbogățirii nejustificate.

De asemenea, a remarcat că în hotărârea instanței de apel nu se regăsește adeverința de Salariu nr. 11 din 13.03.2024, care confirmă că, în perioada 2010- 6 2017, Ganenco Alexandru a realizat venituri salariale în cadrul Serviciului Vamal, după rețineri, în valoare totală de 538.513,10 lei, repartizate astfel: 2010 – 35.439,76 lei; 2011 – 42.334,27 lei; 2012 – 46.062,88 lei; 2013 – 59.185,73 lei; 2014 – 64.556,48 lei; 2015 – 73.581,66 lei; 2016 – 73.286,61 lei; 2017 – 144.065,71 lei.

A mai reținut că potrivit art. 2 din Legea nr. 133/17.06.2016 privind declararea averii și a intereselor personale, intrată în vigoare la 01.08.2016, noțiunea de „diferență substanțială” era definită ca diferența ce depășește 20 de salarii medii lunare pe economie între averea dobândită și veniturile obținute de subiectul declarării împreună cu membrii familiei, concubinul/concubina, pe durata exercitării mandatului, funcției publice sau de demnitate publică. În hotărârea instanței, norma a fost redată conform redacției din 2023, definind „diferența substanțială” ca depășirea a 20 de salarii medii lunare pe economie între averea deținută la începutul perioadei de declarare, cumulată cu veniturile obținute (inclusiv ale membrilor de familie sau concubinului/concubinei), și averea deținută la începutul verificării, incluzând cheltuielile realizate în această perioadă.

A concluzionat că indiferent de redacția normei, Autoritatea Națională de Integritate avea obligația să determine averea deținută de familia lui Ganenco Alexandru la data la care acesta a devenit subiect al declarării.

În final, a relevat că soluția instanței de apel este arbitrară și se bazează pe o apreciere vădit nerezonabilă a probelor administrate, instanța a aplicat eronat normele de drept material și nu s-a expus asupra tuturor argumentelor invocate, ceea ce a condus la o soluție nejustificată și disproporționată față de situația de fapt și de drept.

Art. 245 Cod administrativ relevă că: „Recursul se depune la Curtea Supremă de Justiție în termen de două luni de la pronunțarea hotărârii sau a deciziei motivate, dacă legea nu stabilește un alt termen.”

Art. 2451 alin. (1) Cod administrativ prevede că: „(1) Recursul este admis dacă: a) interpretarea legii din hotărârea sau decizia contestată este contrară jurisprudenței uniforme a Curții Supreme de Justiție; b) prin admiterea recursului, se schimbă sau se consolidează jurisprudența Curții Supreme de Justiție; c) hotărârea sau 7 decizia vizează drepturile persoanei care nu a fost atrasă în proces; d) hotărârea sau decizia este arbitrară sau se bazează în mod determinant pe aprecierea vădit nerezonabilă a probelor; e) a fost admis neîntemeiat un apel introdus tardiv; f) instanța nu a fost compusă potrivit legii sau hotărârea a fost pronunțată cu încălcarea competenței jurisdicționale.

Art. 246 alin. (1) și (2) Cod administrativ stabilește că: „(1) Curtea Supremă de Justiție examinează din oficiu admisibilitatea cererii de recurs. Dacă recursul este inadmisibil, completul din 3 judecători adoptă o încheiere irevocabilă. Încheierea privind inadmisibilitatea recursului, care conține sumar faptele cauzei, motivele și temeiul inadmisibilității, se publică pe pagina web oficială a Curții Supreme de Justiție și se comunică părților. (2) Recursul se declară inadmisibil în special când: h) recursul este vădit neîntemeiat.”

Cererea de recurs a fost depusă la 6 iunie 2024. Astfel, că recursul este depus cu respectarea prevederilor art. 245 din Codul administrativ.

Din analiza prevederilor legale reținute supra, rezultă că admisibilitatea sau inadmisibilitatea recursului, în special, urmează să însușească, în condițiile Codului administrativ, exercitarea efectivă a unui control de legalitate veritabil, bazat pe temeiuri concludente și serioase. Astfel, normele pre citate oferă un drept exclusiv al instanței de recurs de a filtra cererile de recurs care nu prezintă o motivare suficient de serioasă.

În această ordine de idei, completul de judecată al Curții Supreme de Justiție reține că, Codul administrativ dezvoltă nu doar caracterul nedevolutiv al recursului, dar și cerința de seriozitate a cererii din perspectiva invocării unor veritabile și esențiale încălcări de drept procedural și material capabile să răstoarne deciziile instanței de apel contestate sau, după caz, hotărârile Curții de Apel ca primă instanță într-o eventuală examinare în fond și invocare ex officio a erorilor de drept.

Completul Curții Supreme de Justiție notează că pentru a trece testul de admisibilitate, cererea de recurs trebuie să conțină o motivare convingătoare și întemeiată în condițiile nominalizate mai sus. În consecutivitate, motivarea cererii de recurs în circumstanțele expuse se referă la formalitățile pe care trebuie să le întrunească cererea în vederea rezistării testului și filtrului de admisibilitate.

Instanța de recurs atestă că motivele de casare, invocate în recurs, nu relevă temeiuri justificate care să convingă că există o aparență privind interpretarea contrară a legii și aplicarea eronată a normelor de drept material sau procedural sau că aceasta s-ar baza în mod determinant pe aprecierea vădit nerezonabilă a probelor, respectiv nu constituie temei de casare a deciziei recurate.

Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție menționează că recursul depus, conține obiecții de fapt și de drept similare celor expuse în cererea de chemare în judecată, care au fost analizate de către Curtea de Apel Chișinău, fiind apreciate 8 în mod corespunzător. În consecință, nu există aparența unei încălcări a dreptului recurentului la soluționarea tuturor argumentelor cu privire la judecarea cauzei în prima instanță, în modul în care este garantat de art. 6 § 1 al Convenției.

Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție notează faptul că dezvoltarea recursului trebuie să cuprindă o motivare corespunzătoare, în sensul arătării cu claritate a acelor critici, care sunt de natură a învedera netemeinicia hotărârii/deciziei și care se încadrează în temeiurile prevăzute la art. 2451 din Codul administrativ.

Nu este suficientă simpla expunere a circumstanțelor faptice ale cauzei, fiind necesară motivarea recursului cu indicarea motivelor de netemeinicie pe care se bazează, precum și dezvoltarea lor. Motivarea recursului însemnând nu doar exprimarea nemulțumirii față de actul de dispoziție pronunțat în apel, ci expunerea tuturor motivelor pentru care, din punctul de vedere al părții, instanța a pronunțat o hotărâre neîntemeiată.

Recursul nu se poate limita la o simplă indicare a textelor de lege, ci implică determinarea greșelilor imputate Curții de Apel Chișinău și o minimă argumentare a criticii în fapt și în drept, precum și indicarea probelor pe care se bazează aceste critici. Simpla trimitere la un text de lege, fără explicarea pretinsei interpretări și/sau aplicări eronate a prevederilor legale de către Curtea de Apel Chișinău, nu echivalează cu un argument. Dacă ar proceda la examinarea unui asemenea pretins argument, Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție s-ar substitui autorului recursului, fapt care ar echivala cu un control efectuat din oficiu.

Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție subliniază că admisibilitatea recursului trebuie analizată în contextul rolului și funcției legale atribuite instanței judecătorești supreme, care constau, în principal, în asigurarea aplicării și interpretării unitare a legii în soluționarea cauzelor de contencios administrativ. În acest sens, orice cerere de recurs trebuie să fie motivată în concordanță cu aceste principii fundamentale, pentru a trece filtrul de admisibilitate și a avea succes.

În acest sens, CtEDO în jurisprudența sa constantă statuează că dreptul de acces la instanțe nu este absolut. Există limitări implicit admise (a se vedea hotărârile CtEDO Golder c. Regatul Unit, 1975, §38; Stanev c. Bulgariei [MC], 2012, §230). Acesta este în special cazul condițiilor de admisibilitate a unui recurs, întrucât prin însăși natura sa necesită o reglementare din partea statului, care se bucură în această privință de o anumită marjă de apreciere (a se vedea hotărârea CtEDO Luordo c. Italiei, 2003, §85). Condițiile de admisibilitate ale unui recurs pot fi mai stricte decât pentru un apel (a se vedea hotărârea CtEDO Levages Prestations Services c. Franței, 1996, §45).

Curtea de la Strasbourg a mai reiterat că modul de aplicare a art. 6 din CEDO procedurilor în fața instanțelor ierarhic superioare depinde de specificul acestor proceduri, urmând a se ține cont de totalitatea procedurilor în sistemul de drept național și de rolul instanțelor ierarhic superioare în acest sistem (a se vedea hotărârea CtEDO Botten c. Norvegiei, 1996, §39). La fel, conform jurisprudenței CtEDO, procedurile cu privire la admisibilitatea căii de atac și procedurile care 9 implică doar chestiuni de drept, și nu chestiuni de fapt, pot fi conforme cu cerințele articolului 6 § 1 (a se vedea hotărârea CtEDO Helmers c. Suediei, 1991, §31, 36).

Din aceste motive, în conformitate cu art. 230 și art. 246 alin.(2) lit. h) din Codul administrativ, COMPLETUL, CU UNANIMITATE DE VOTURI, Declară inadmisibil recursul depus de avocatul Vadim Banaru în interesele lui Alexandru Ganenco. Încheierea este irevocabilă. Președinte, judecător Stela Procopciuc Judecători Diana Stănilă Ion Malanciuc 10