Decizia nr. 23/2025 — ÎCCJ, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept · Dosar nr. 1955/1/2025

Completul pentru soluţionarea recursului în interesul legii ce formează obiectul Dosarului nr. 1.955/1/2025 este legal constituit conform dispoziţiilor art. 516 alin. (1) din Codul de procedură civilă şi ale art. 31 alin. (3) din Regulamentul privind organizarea şi funcţionarea administrativă a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, aprobat prin Hotărârea Colegiului de conducere al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nr. 20/2023, cu modificările şi completările ulterioare (Regulamentul). 2. Şedinţa este prezidată de doamna judecător Lia Savonea, preşedintele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.

Procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie este reprezentat de doamna Antonia Eleonora Constantin, procuror-şef al Secţiei judiciare.

La şedinţa de judecată participă doamna Maria-Camelia Drăguşin, magistrat-asistent în cadrul Secţiilor Unite, desemnată în temeiul art. 32 din Regulament.

Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru soluţionarea recursului în interesul legii ia în examinare sesizarea formulată de Colegiul de conducere al Curţii de Apel Bacău ce formează obiectul Dosarului nr. 1.955/1/2025.

Magistratul-asistent prezintă referatul cauzei, arătând că la dosar au fost depuse raportul întocmit de judecătorii-raportori, punctul de vedere al procurorului general şi opiniile specialiştilor consultaţi.

Constatând că nu sunt chestiuni prealabile, doamna judecător Lia Savonea, preşedintele completului de judecată, acordă cuvântul reprezentantei procurorului general asupra recursului în interesul legii.

Doamna procuror Antonia Eleonora Constantin apreciază că prima orientare jurisprudenţială este în acord cu litera şi spiritul legii, susţinând că un prim argument în favoarea admisibilităţii cererii de intervenţie principală, în ipoteza indicată, rezultă din interpretarea gramaticală a dispoziţiilor art. 17 alin. (3) din Legea nr. 101/2016, iar un alt argument vizează interesul competitorului a cărui ofertă a fost declarată câştigătoare, de a formula cererea de intervenţie principală. Pentru aceste motive solicită admiterea recursului în interesul legii declarat de Colegiul de conducere al Curţii de Apel Bacău şi pronunţarea unei decizii prin care să se asigure interpretarea şi aplicarea unitară a legii.

Nefiind întrebări pentru reprezentanta procurorului general, doamna judecător Lia Savonea, preşedintele completului, declară dezbaterile închise, iar completul de judecată rămâne în pronunţare asupra sesizării. ÎNALTA CURTE, deliberând asupra recursului în interesul legii, constată următoarele: I. Sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie şi obiectul recursului în interesul legii

Prin Hotărârea nr. 42 din 30 iulie 2025, Colegiul de conducere al Curţii de Apel Bacău a sesizat Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie cu soluţionarea recursului în interesul legii ce vizează următoarea problemă de drept: În interpretarea şi aplicarea art. 3 alin. (1) lit. a), art. 8 şi art. 17 alin. (3) din Legea nr. 101/2016 privind remediile şi căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziţie publică, a contractelor sectoriale şi a contractelor de concesiune de lucrări şi concesiune de servicii, precum şi pentru organizarea şi funcţionarea Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor, cu modificările şi completările ulterioare, este admisibilă o cerere de intervenţie principală formulată în cadrul unei contestaţii pendinte pe rolul Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor?

Recursul în interesul legii a fost înregistrat la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie la 26 septembrie 2025, formându-se Dosarul nr. 1.955/1/2025, cu termen de soluţionare la 17 noiembrie 2025. II.1. Dispoziţiile legale supuse interpretării

Legea nr. 101/2016 privind remediile şi căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziţie publică, a contractelor sectoriale şi a contractelor de concesiune de lucrări şi concesiune de servicii, precum şi pentru organizarea şi funcţionarea Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 101/2016): ” Art. 3. – (1) În sensul prezentei legi, termenii şi expresiile de mai jos semnifică, după cum urmează: a) act al autorităţii contractante – orice act, orice operaţiune care produce sau poate produce efecte juridice, neîndeplinirea în termenul legal a unei obligaţii prevăzute de legislaţia în materie, omisiunea ori refuzul de a emite un act sau de a efectua o anumită operaţiune, în legătură cu sau în cadrul unei proceduri de atribuire, fără a include achiziţia directă care intră sub incidenţa Legii nr. 554/2004, prevăzute de art. 68 din Legea nr. 98/2016 privind achiziţiile publice, cu modificările şi completările ulterioare, de art. 82 din Legea nr. 99/2016 privind achiziţiile sectoriale, cu modificările şi completările ulterioare, sau de art. 50 din Legea nr. 100/2016 privind concesiunile de lucrări şi concesiunile de servicii, cu modificările şi completările ulterioare; (…)” ” Art. 8. – (1) Persoana care se consideră vătămată de un act al autorităţii contractante poate sesiza Consiliul în vederea anulării actului autorităţii contractante, obligării acesteia la emiterea unui act sau la adoptarea de măsuri de remediere, precum şi pentru recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim, în termen de: a) 10 zile, începând cu ziua următoare luării la cunoştinţă despre actul autorităţii contractante considerat nelegal, în cazul în care valoarea estimată a procedurii de achiziţie publică/sectorial sau de concesiune este egală sau mai mare decât pragurile valorice în raport cu care este obligatorie transmiterea spre publicare către Jurnalul Oficial al Uniunii Europene a anunţurilor de participare, potrivit legislaţiei privind achiziţiile publice, legislaţiei privind achiziţiile sectoriale sau legislaţiei privind concesiunile de lucrări şi concesiunile de servicii; b) 7 zile, începând cu ziua următoare luării la cunoştinţă despre actul autorităţii contractante considerat nelegal, în cazul în care valoarea estimată a procedurii de achiziţie publică/sectorială sau de concesiune este mai mică decât pragurile valorice în raport cu care este obligatorie transmiterea spre publicare către Jurnalul Oficial al Uniunii Europene a anunţurilor de participare, potrivit legislaţiei privind achiziţiile publice, legislaţiei privind achiziţiile sectoriale sau legislaţiei privind concesiunile de lucrări şi concesiunile de servicii. (2) În cazul în care contestaţia priveşte conţinutul documentaţiei de atribuire, publicată în Sistemul electronic de achiziţii publice, denumit în continuare SEAP, data luării la cunoştinţă este data publicării documentaţiei de atribuire.” ” Art. 17. – (…) (3) Până la soluţionarea contestaţiei de către Consiliu, operatorii economici interesaţi să participe la procedura de atribuire, respectiv, după caz, operatorii economici participanţi la procedura de atribuire pot formula cerere de intervenţie voluntară în litigiu, potrivit prevederilor Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, republicată, cu modificările ulterioare, în termen de 10 zile de la data publicării în SEAP a contestaţiei. În cazul procedurilor a căror iniţiere nu se realizează prin publicare în SEAP, termenul de 10 zile se calculează de la data comunicării contestaţiei. (…)” II.2. Alte dispoziţii legale incidente

Legea nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, cu modificările şi completările ulterioare (Codul de procedură civilă): Intervenţia voluntară ” Articolul 61. Forme. (1) Oricine are interes poate interveni într-un proces care se judecă între părţile originare. (2) Intervenţia este principală, când intervenientul pretinde pentru sine, în tot sau în parte, dreptul dedus judecăţii sau un drept strâns legat de acesta. (3) Intervenţia este accesorie, când sprijină numai apărarea uneia dintre părţi. Articolul 62. Intervenţia principală. (1) Cererea de intervenţie principală va fi făcută în forma prevăzută pentru cererea de chemare în judecată. (2) Cererea poate fi făcută numai în faţa primei instanţe, înainte de închiderea dezbaterilor în fond. (3) Cu acordul expres al părţilor, intervenţia principală se poate face şi în instanţa de apel.” III. Practica judiciară neunitară invocată de autorul sesizării

Autorul sesizării a arătat că practica judiciară divergentă vizează admisibilitatea cererii de intervenţie principală formulată în cadrul unei contestaţii pendinte pe rolul Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor.

Astfel, într-o primă orientare jurisprudenţială s-a apreciat că cererea de intervenţie voluntară principală este admisibilă.

În fundamentarea acestei orientări s-a argumentat în sensul că dispoziţiile art. 17 alin. (3) din Legea nr. 101/2016 nu fac nicio distincţie între cele două tipuri de intervenţie voluntară (principală şi accesorie).

S-a arătat că ofertantul declarat câştigător nu are un interes actual în promovarea unei contestaţii împotriva raportului procedurii, atât timp cât ofertantul necâştigător nu a contestat, la rândul său, acest act al autorităţii contractante.

De asemenea, s-au invocat şi considerentele Minutei din 5-6 mai 2022 a întâlnirii preşedinţilor secţiilor specializate ale Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie şi curţilor de apel dedicate unificării practicii judiciare în domeniul contenciosului administrativ şi fiscal ce fac referire şi la chestiunea în discuţie.

În sensul primei orientări jurisprudenţiale au fost anexate sesizării: sentinţele civile nr. 153 din 11 august 2022 şi nr. 127 din 28 martie 2024, pronunţate de Curtea de Apel Constanţa – Secţia de contencios administrativ şi fiscal; Decizia civilă nr. 105 din 23 ianuarie 2025, pronunţată de Curtea de Apel Bacău – Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal; Sentinţa civilă nr. 223/F/2024 din 6 august 2024, pronunţată de Curtea de Apel Galaţi – Secţia de contencios administrativ şi fiscal.

În cea de-a doua orientare jurisprudenţială s-a apreciat că cererea de intervenţie principală este inadmisibilă.

S-a argumentat că nu se poate utiliza mijlocul procedural al intervenţiei reglementat de art. 17 alin. (3) din Legea nr. 101/2016 pentru a se masca, de fapt, o contestaţie.

De asemenea, nu se poate admite nici că dispoziţiile art. 17 alin. (3) din Legea nr. 101/2016 au fost edictate pentru a se crea o categorie aparte, privilegiată, de operatori economici care, utilizând acest mijloc, să scape sancţiunii tardivităţii contestaţiei pentru neformularea acesteia în termen.

În sensul acestei orientări au fost anexate sesizării: Decizia civilă nr. 298/F din 3 decembrie 2024, pronunţată de Curtea de Apel Piteşti – Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, Decizia civilă nr. 204 din 3 martie 2025, pronunţată de Curtea de Apel Bacău – Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, şi Decizia civilă nr. 311/CA din 19 aprilie 2021, pronunţată de Curtea de Apel Oradea – Secţia de contencios administrativ şi fiscal. IV. Opinia autorului sesizării

Colegiul de conducere al Curţii de Apel Bacău invocă existenţa soluţiilor divergente în practica judiciară, fără a exprima un punct de vedere asupra problemei de drept. V. Jurisprudenţa Curţii Constituţionale

Prin Decizia nr. 316 din 9 iunie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 900 din 5 octombrie 2020, Curtea Constituţională a respins, ca inadmisibilă, excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 5, art. 6 alin. (1) lit. a) şi b) şi ale art. 8 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 101/2016 privind remediile şi căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziţie publică, a contractelor sectoriale şi a contractelor de concesiune de lucrări şi concesiune de servicii, precum şi pentru organizarea şi funcţionarea Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor. VI. Jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie

Prin Decizia nr. 66 din 1 octombrie 2018, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 970 din 16 noiembrie 2018, a stabilit că: În interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 65, art. 104 alin. (3), art. 133 şi art. 134 alin. (1) din Normele metodologice de aplicare a prevederilor referitoare la atribuirea contractului de achiziţie publică/acordului-cadru din Legea nr. 98/2016 privind achiziţiile publice, aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 395/2016, cu modificările şi completările ulterioare, raportat la dispoziţiile art. 28 alin. (1) din Legea nr. 101/2016 privind remediile şi căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziţie publică, a contractelor sectoriale şi a contractelor de concesiune de lucrări şi concesiune de servicii, precum şi pentru organizarea şi funcţionarea Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor, cu modificările şi completările ulterioare, autoritatea contractantă învestită cu reevaluarea ofertei în urma controlului de legalitate exercitat de Consiliul Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor şi/sau instanţa de judecată are posibilitatea de a verifica toate elementele tehnice şi aspectele financiare ale ofertei apte a demonstra admisibilitatea ei, dacă din mijloacele de probă administrate nu rezultă verificarea lor anterioară. VII. Opinia procurorului general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie

Procurorul general a apreciat ca fiind în litera şi spiritul legii prima orientare jurisprudenţială.

S-a arătat că un prim argument în favoarea admisibilităţii cererii de intervenţie principală rezultă din interpretarea gramaticală a dispoziţiilor art. 17 alin. (3) din Legea nr. 101/2016, care nu disting între cele două tipuri de intervenţie, astfel încât se poate considera că ambele forme de intervenţie, principală şi accesorie, sunt admisibile în cadrul procedurii administrativ-jurisdicţionale, derulată în faţa Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor (C.N.S.C.), potrivit principiului „ubi lex non distinguit, nec nos distinguere debemus”.

Un alt argument vizează interesul competitorului a cărui ofertă a fost declarată câştigătoare, de a formula cererea de intervenţie principală.

Demersul de a formula cerere de intervenţie principală se iveşte în momentul în care s-a formulat o contestaţie de către ofertantul clasat pe locul doi, iar ofertantul câştigător dobândeşte un interes legitim şi actual de a contesta oferta acestuia şi de a invoca aspecte de inadmisibilitate sau neconformitate neavute în vedere de către comisia de evaluare.

Este posibil, astfel cum a reţinut şi Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, prin Decizia nr. 66 din 1 octombrie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 970 din 16 noiembrie 2018, ca, în urma admiterii contestaţiei formulate de către ofertantul care s-a clasat pe locul doi, în limitele stabilite de Consiliul Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor sau instanţa de judecată, autoritatea contractantă, reînvestită cu reevaluarea ofertei contestatorului, reexaminând aspectele tehnice şi financiare ale ofertei, să revină asupra etapelor procedurii de atribuire şi să declare câştigătoare oferta acestui contestator, aceasta cu atât mai mult cu cât în paragraful 85 al acestei decizii s-a arătat expres că revine celor doi actori cu atribuţii jurisdicţionale (C.N.S.C. sau instanţa de judecată) obligaţia de a determina limitele şi întinderea evaluării de la caz la caz, fără a se putea afirma existenţa unui moment determinat abstract de la care se poate porni la evaluarea ofertei, respectiv de la momentul declarării ca admisibile a ofertelor.

Implicaţiile pentru intervenientul principal – operatorul economic declarat câştigător şi miza pentru această parte de a-şi consolida poziţia sunt cu atât mai mari atunci când, fiind întrunite condiţiile prevăzute de art. 26 alin. (1) şi art. 50 alin. (9) din Legea nr. 101/2016, în prezenţa unor excepţii de procedură sau de fond care fac inutilă examinarea pe fond a contestaţiei candidatului clasat pe locul doi, contractul îi poate fi atribuit direct intervenientului principal.

Procurorul general a subliniat că cererea de intervenţie principală nu poate fi calificată ca o contestaţie şi respinsă ca tardiv formulată.

Fundamentarea soluţiei inadmisibilităţii cererii de intervenţie principală pe motivul că, prin intermediul unei astfel de cereri, ofertantul declarat câştigător formulează o veritabilă contestaţie împotriva raportului procedurii contravine dispoziţiilor art. 62 alin. (1) din Codul de procedură civilă, care prevăd că cererea de intervenţie principală va fi făcută în forma prevăzută pentru cererea de chemare în judecată.

S-a concluzionat ca fiind în litera şi spiritul legii prima orientare jurisprudenţială, potrivit căreia, în interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 17 alin. (3) din Legea nr. 101/2016, în procedura administrativ-jurisdicţională derulată în faţa Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor, deschisă prin contestaţia formulată de un alt ofertant a cărui ofertă a fost respinsă sau care s-a clasat pe locul doi, este admisibilă cererea de intervenţie principală formulată de ofertantul declarat câştigător. VIII. Opiniile specialiştilor consultaţi

Institutul Naţional al Magistraturii a apreciat că prima orientare jurisprudenţială identificată este cea corectă, respectiv că cererea de intervenţie voluntară principală nu este inadmisibilă ab initio în procedura contestaţiei formulate pe cale administrativ-jurisdicţională în faţa Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor, potrivit art. 17 din Legea nr. 101/2016. În susţinerea acestei opinii s-a argumentat că Legea nr. 101/2016 nici nu interzice şi nici nu exclude cererea de intervenţie voluntară în cadrul procedurii contestaţiei adresate Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor, ci prevede explicit posibilitatea de formulare a acesteia.

S-a subliniat importanţa principiului efectivităţii dreptului Uniunii Europene, în condiţiile în care Legea nr. 101/2016 reprezintă transpunerea în legislaţia naţională a Directivei 89/665/CEE a Consiliului din 21 decembrie 1989 privind coordonarea legilor, reglementărilor şi dispoziţiilor administrative privind aplicarea procedurilor de recurs la atribuirea contractelor de achiziţii publice de produse şi a contractelor publice de lucrări, publicată în Jurnalul Oficial al Comunităţilor Europene, seria L, nr. 395 din 30 decembrie 1989, şi a Directivei 92/13/CEE a Consiliului din 25 februarie 1992 privind coordonarea actelor cu putere de lege şi actelor administrative referitoare la aplicarea normelor comunitare cu privire la procedurile de achiziţii publice ale entităţilor care desfăşoară activităţi în sectoarele apei, energiei, transporturilor şi telecomunicaţiilor, publicată în Jurnalul Oficial al Comunităţilor Europene, seria L, nr. 76 din 23 martie 1992.

Facultatea de Drept din cadrul Universităţii de Vest din Timişoara a opinat că este admisibilă o cerere de intervenţie principală formulată în cadrul unei contestaţii pendinte pe rolul Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor. S-a argumentat în sensul că textul art. 17 alin. (3) din Legea nr. 101/2016 nu distinge, astfel că ambele forme ale intervenţiei voluntare sunt admisibile, atât cea principală, cât şi cea accesorie. IX. Opinia judecătorilor-raportori

Judecătorii-raportori au apreciat că dispoziţiile art. 17 alin. (3) din Legea nr. 101/2016 definesc, de o manieră clară şi explicită, atât categoria destinatarilor normei, respectiv operatorii economici participanţi la procedura de atribuire, dar şi operatorii economici interesaţi să participe la procedura de atribuire, precum şi faptul că aceşti destinatari au dreptul de a formula intervenţie voluntară în cadrul procedurii administrativ-jurisdicţionale ce se desfăşoară în faţa Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor, fără a face distincţie între intervenţia principală şi cea accesorie. X. Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie X.1. Asupra admisibilităţii recursului în interesul legii

Verificând regularitatea sesizării, se constată că Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a fost legal învestită de Colegiul de conducere al Curţii de Apel Bacău care, potrivit dispoziţiilor art. 514 din Codul de procedură civilă, are calitate procesuală pentru declanşarea acestui mecanism de unificare a practicii judiciare, în scopul interpretării şi aplicării unitare a legii de către instanţele judecătoreşti.

În privinţa condiţiilor de admisibilitate a recursului în interesul legii, art. 515 din Codul de procedură civilă prevede că: „Recursul în interesul legii este admisibil numai dacă se face dovada că problemele de drept care formează obiectul judecăţii au fost soluţionate în mod diferit prin hotărâri judecătoreşti definitive, care se anexează cererii.”

Din conţinutul acestei norme de procedură rezultă condiţiile ce trebuie îndeplinite cumulativ pentru ca recursul în interesul legii să fie admisibil: – obiectul recursului în interesul legii să fie o problemă de drept; – problema de drept să fi fost soluţionată în mod diferit de instanţele de judecată; – dovada soluţionării diferite să se facă prin hotărâri judecătoreşti definitive; – hotărârile judecătoreşti definitive să fie anexate cererii.

Prima condiţie menţionată este îndeplinită, deoarece prezentul recurs în interesul legii vizează interpretarea şi aplicarea unitară a art. 3 alin. (1) lit. a), art. 8 şi art. 17 alin. (3) din Legea nr. 101/2016.

Astfel, se solicită a se stabili, în interpretarea şi aplicarea unitară a dispoziţiilor art. 3 alin. (1) lit. a), art. 8 şi art. 17 alin. (3) din Legea nr. 101/2016, dacă este admisibilă o cerere de intervenţie principală formulată în cadrul unei contestaţii pendinte pe rolul Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor.

Sunt îndeplinite şi celelalte trei condiţii de admisibilitate, prevăzute de art. 515 din Codul de procedură civilă, referitoare la soluţionarea diferită a aceleiaşi probleme de drept prin hotărâri judecătoreşti definitive, întrucât problema de drept supusă analizei a primit interpretări diferite din partea instanţelor judecătoreşti, prin hotărâri definitive care au fost anexate prezentei sesizări.

Astfel, într-o primă orientare jurisprudenţială, s-a statuat în sensul că, în momentul în care s-a formulat o contestaţie de către ofertantul clasat pe locul doi, ofertantul câştigător dobândeşte interes legitim născut şi actual de a contesta oferta acestuia, iar remediul eficient şi efectiv este formularea unei cereri de intervenţie voluntară de către ofertantul declarat câştigător în condiţiile art. 17 alin. (3) din Legea nr. 101/2016 până la soluţionarea contestaţiei de către Consiliul Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor.

În acest sens, au fost anexate sesizării sentinţele civile nr. 153 din 11 august 2022 şi nr. 127 din 28 martie 2024 pronunţate de Curtea de Apel Constanţa – Secţia de contencios administrativ şi fiscal, Decizia civilă nr. 105 din 23 ianuarie 2025 pronunţată de Curtea de Apel Bacău – Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal şi Sentinţa civilă nr. 223/F/2024 din 6 august 2024 pronunţată de Curtea de Apel Galaţi – Secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Cea de-a doua opinie conturată a fost în sensul inadmisibilităţii intervenţiei principale formulate în considerarea faptului că, în raport cu dispoziţiile art. 26 din Legea nr. 101/2016, Consiliul poate fi învestit cu controlul legalităţii actelor emise de autoritatea contractantă prin intermediul unei contestaţii formulate cu respectarea termenelor legale şi nu a unei cereri de intervenţie principale, formulate după împlinirea termenelor prevăzute de art. 8 din Legea nr. 101/2016.

În sensul acestei opinii, au fost anexate sesizării Decizia civilă nr. 298/F din 3 decembrie 2024 pronunţată de Curtea de Apel Piteşti – Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, Decizia civilă nr. 204 din 3 martie 2025 pronunţată de Curtea de Apel Bacău – Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal şi Decizia civilă nr. 311/CA din 19 aprilie 2021 pronunţată de Curtea de Apel Oradea – Secţia de contencios administrativ şi fiscal. X.2. Asupra fondului recursului în interesul legii

Referitor la problema de drept soluţionată în mod neunitar de către instanţele judecătoreşti, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie reţine că dispoziţiile art. 17 alin. (3) din Legea nr. 101/2016 reglementează procedura de intervenţie voluntară, la cererea operatorilor economici interesaţi să participe la procedura de atribuire sau a operatorilor economici participanţi la procedura de atribuire, în cadrul contestaţiei aflate pe rolul Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor.

De asemenea, se constată că divergenţa jurisprudenţială vizează admisibilitatea cererii de intervenţie voluntară principală în condiţiile în care, în ambele opinii conturate, premisa factuală este aceeaşi, respectiv în cadrul contestaţiei depuse de ofertantul a cărui ofertă a fost respinsă, contestaţie aflată pe rolul Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor, a formulat o cerere de intervenţie principală ofertantul declarat câştigător, invocând cu acest prilej motive de neconformitate ale ofertei depuse de contestator.

Având în vedere dispoziţiile legale incidente şi argumentele ce vor fi prezentate în continuare, opinia corectă este cea potrivit căreia cererea de intervenţie principală formulată în cadrul unei contestaţii pendinte pe rolul Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor este admisibilă şi rezultă din interpretarea gramaticală, logică şi sistematică a dispoziţiilor ce reglementează procedura de intervenţie voluntară în Legea nr. 101/2016, coroborate cu prevederi legale referitoare la procedura intervenţiei voluntare din Codul de procedură civilă.

Lecturând dispoziţiile Legii nr. 101/2016 se observă că nu este interzisă cererea de intervenţie voluntară în cadrul procedurii contestaţiei adresate Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor, ci, dimpotrivă, se prevede explicit posibilitatea de formulare a acesteia.

În acest sens, se reţine că dispoziţiile art. 17 alin. (3) din Legea nr. 101/2016 definesc, de o manieră clară şi explicită, atât categoria destinatarilor normei, precum şi dreptul acestora de a formula intervenţie voluntară în cadrul procedurii administrativ-jurisdicţionale ce se desfăşoară în faţa Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor. Totodată, se observă că norma specială nu face distincţie între intervenţia principală şi cea accesorie, operatorilor economici participanţi la procedura de atribuire fiindu-le permis să recurgă la acest instrument legal fără vreo distincţie sub aspectul specificului intervenţiei, context în care se impune aplicarea principiului de interpretare ubi lex non distinguit nec nos distinguere debemus.

Faptul că operatorii economici participanţi la procedura de atribuire, inclusiv ofertantul câştigător, au dreptul de a formula contestaţie în cadrul procedurii administrativ-jurisdicţionale nu exclude posibilitatea de a formula cerere de intervenţie voluntară principală în cadrul contestaţiei depuse de alt operator economic deoarece o astfel de limitare nu este prevăzută de normă şi nici nu rezultă din interpretarea sistematică şi teleologică a normelor legale ce reglementează cele două proceduri.

În această ordine de idei, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie subliniază faptul că dispoziţiile art. 17 alin. (3) din Legea nr. 101/2016 nominalizează persoanele îndreptăţite să formuleze cerere de intervenţie, respectiv „operatorii economici interesaţi să participe la procedura de atribuire” şi „operatorii economici participanţi la procedura de atribuire”, iar, aplicând principiul de interpretare mai sus menţionat, ubi lex non distinguit nec nos distinguere debemus, se impune ca norma legală să nu fie aplicată prin raportare la criterii sau condiţii nemenţionate în text, cum ar fi: poziţia ocupată de operatorul economic în ierarhia de evaluare a ofertelor, iniţiativa operatorului economic de a formula contestaţie, motivele invocate în susţinerea cererii de intervenţie etc.

Pe de altă parte, argumentele reţinute în susţinerea celei de-a doua opinii jurisprudenţiale, respectiv încercarea de eludare a dispoziţiilor privind termenul de depunere a contestaţiei prin formularea cererii de intervenţie voluntară ulterior expirării acestuia, precum şi utilizarea mijlocului procedural al intervenţiei pentru a masca, în fapt, o contestaţie, nu au relevanţă în condiţiile în care contestaţia prevăzută la art. 8 din Legea nr. 101/2016 şi intervenţia voluntară principală prevăzută la art. 17 alin. (3) din Legea nr. 101/2016 sunt manifestări procesuale diferite, ambele prevăzute de lege, ale aceleaşi conduite a participantului la procedura de atribuire, fiecare având însă funcţie distinctă.

Astfel, în timp ce contestaţia reprezintă demersul prin care oricare dintre participanţii la procedura de atribuire (inclusiv ofertantul câştigător) are iniţiativa şi declanşează procedura administrativ-jurisdicţională în faţă Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor, intervenţia voluntară valorifică iniţiativa aceluiaşi operator economic de a recurge la o cale de atac, însă din perspectiva intenţiei sale de a fi parte într-o procedură administrativ-jurisdicţională aflată deja în curs, declanşată însă de alt participant la procedura de atribuire.

Interpretarea în sensul că operatorul economic ce se consideră vătămat prin modul în care a fost evaluată oferta concurentă are la dispoziţie doar contestaţia prevăzută de art. 8 din Legea nr. 101/2016, nu şi intervenţia prevăzută la art. 17 alin. (3) din Legea nr. 101/2016, conduce în practică la suprimarea dreptului ofertantului câştigător, care iniţial nu are interes să repună în discuţie actele emise de autorităţile contractante, de a contesta acele acte ce îi vizează pe concurenţii săi şi finalmente de a-şi apăra poziţia de câştigător, în cadrul procedurii administrativ-jurisdicţionale.

Desigur, o astfel de interpretare nu poate fi primită deoarece limitează domeniul de aplicare al dispoziţiilor art. 17 alin. (3) din Legea nr. 101/2016 şi creează o diferenţă de tratament juridic între operatorii economici participanţi la procedură în lipsa unei distincţii exprese în norma juridică şi, implicit, suprimă accesul acestora la calea de atac prevăzută de norma specială.

În vederea unei interpretări conforme a dispoziţiilor în discuţie se impune a sublinia importanţa principiului efectivităţii dreptului Uniunii Europene, în condiţiile în care Legea nr. 101/2016 reprezintă transpunerea în legislaţia naţională a Directivei 89/665/CEE a Consiliului din 21 decembrie 1989 privind coordonarea actelor cu putere de lege şi a actelor administrative privind aplicarea procedurilor care vizează căile de atac faţă de atribuirea contractelor de achiziţii publice de produse şi a contractelor publice de lucrări şi a Directivei 92/13/CEE a Consiliului din 25 februarie 1992 privind coordonarea actelor cu putere de lege şi actelor administrative referitoare la aplicarea normelor comunitare cu privire la procedurile de achiziţii publice ale entităţilor care desfăşoară activităţi în sectoarele apei, energiei, transporturilor şi telecomunicaţiilor.

În acest sens, este relevant a menţiona faptul că în jurisprudenţa instanţei europene a fost recunoscut dreptul la acţiune al adjudecatarului pe cale incidentală împotriva modului de analiză a ofertei depuse de un alt participant la procedură, care a formulat cale de atac principală, această instanţă statuând asupra necesităţii soluţionării pe fond a ambelor cereri (a se vedea în acest sens Hotărârea din 4 iulie 2013, Fastweb, C-100/12; Hotărârea din 5 aprilie 2016, PFE, C-689/13; Hotărârea din 5 septembrie 2019, Lombardi, C-333/18). Aspectele reţinute în Hotărârea din 22 februarie 2022 în C-532/20, Alstom Transport SA, nu pot fi valorificate drept argument pentru declararea ca inadmisibilă a cererii de intervenţie voluntară principală în condiţiile în care în acea cauză „instanţa a ales să îşi limiteze întrebarea numai la problema momentului de la care începe să curgă termenul de introducere a căii de atac” (paragraful nr. 26), iar interpretările oferite se subsumează lămuririi acestei chestiuni.

În concluzie, în acord cu prima orientare jurisprudenţială, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie consideră că cererea de intervenţie principală formulată în temeiul art. 17 alin. (3) din Legea nr. 101/2016 în cadrul unei contestaţii pendinte pe rolul Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor este admisibilă, fiind o procedură expres prevăzută de lege, ale cărei coordonate sunt stabilite de norma specială ce se completează cu dispoziţiile Codului de procedură civilă la care norma specială face trimitere.

Fiind întrunite dispoziţiile art. 514 din Codul de procedură civilă, în temeiul dispoziţiilor art. 517 alin. (1) din acelaşi cod,