AFFAIRE MENNITTO c. ITALIE

Cauza a fost trimisă Curții, în conformitate cu prevederile care se aplicau înainte de intrarea în vigoare a Protocolului nr. 11 la Convenția pentru salvgardarea Drepturilor Omului și a Libertăților fundamentale („Convenția"), de Comisia Europeană a Drepturilor Omului („Comisia") și de D. Mario Mennitto („reclamantul"), cetățean italian, respectiv la 3 iunie și 12 mai 1999 (art. 5 § 4 al Protocolului nr. 11 și articolele 47 și 48 anterioare din Convenție).

La origine se găsește o cerere (nr. 33804/96) îndreptată împotriva Republicii Italiene, pe care reclamantul a depus-o la Comisie la 2 ianuarie 1996 potrivit articolului 25 anterior din Convenție. Interesat pretindea că cauza sa nu fusese judecată într-un termen rezonabil, după cum cere art. 6 § 1 din Convenție. Comisia a declarat cererea admisibilă la 10 septembrie 1998. În raportul său din 4 martie 1999 (art. 31 anterior din Convenție) [Notă a biroului: raportul este disponibil la birou], ea a exprimat opinia, cu treisprezece voturi împotriva zece, că art. 6 nu se aplica procedurii în cauză și, prin urmare, nu era vorba de o încălcare a acestei dispoziții.

În fața Curții, reclamantul este reprezentat de consilii săi, iar guvernul italian („Guvernul") de agentul acestuia, D. U. Leanza, și coapelul acestuia, D. V. Esposito.

La 20 septembrie 1999, un colegiu al Marii Camere a hotărât că cauza trebuia examinată de Marea Cameră (art. 100 § 1 din regulamentul Curții). D. B. Conforti, judecător ales în virtutea Italiei, care participase la examinarea cazului în cadrul Comisiei, s-a recuzat (art. 28). În consecință, Guvernul a desemnat pe D. L. Ferrari Bravo, judecător ales în virtutea San Marinului, să se întregească pe locul lui (articolele 27 § 2 din Convenție și 29 § 1 din regulament).

Reclamantul și Guvernul au depus fiecare un memoriu.

O ședință s-a ținut în public la Palatul Drepturilor Omului, la Strasbourg, la 8 martie 2000. Au participat: - pentru Guvern: D. V. Esposito, coapelul; - pentru reclamant: D-na G. Romano, avocat la baroul Benevent, consilier, D. D.A. Parrotta, consilier. Curtea a ascultat pe D-na Romano și D. Esposito în declarațiile lor, precum și în răspunsurile la întrebări puse de doi judecători. PE FOND I.

La 5 decembrie 1989, Comitetul de conducere (Comitato di gestione) al USL nr. 5 din Benevent, în aplicarea articolului 26 din legea regională, a hotărât că 134 de persoane, printre care fiul reclamantului, corespundeau criteriilor pentru acordarea alocației familiilor în cauză. Decizia s-a limitat la distribuirea către beneficiari, în funcție de data la care fuseseră declarați invalizi 100%, suma de 35.328.240 lire italiene (ITL) pentru anul 1985; reclamantul a primit 84.720 ITL corespunzând lunilor noiembrie și decembrie 1985.

Printr-un aviz de încheiere notificat la 12 iunie 1993, reclamantul a invitat USL nr. 5 din Benevent să îi acorde alocația. El susținea că înscrierea fiului său în lista persoanelor care corespundeau condițiilor cerute de legea regională pentru a beneficia de alocația menționată nu a fost urmată de plata prevăzută de art. 26 din lege.

Deoarece USL nu a dat nicio urmărire acestei cereri, reclamantul a chemat-o la 2 august 1993 în fața tribunalului administrativ regional („TAR") din Campania. Invocând art. 26 din legea regională, el urmărea obținerea recunoașterii ilegalității tăcerii opuse de administrația securității sociale și valoare refuz, precum și a dreptului său la acordarea alocației în cauză pentru anii 1985, 1986 și 1987.

La 13 august 1993, reclamantul a depus o cerere de fixare a ședinței. La 27 iulie 1995, a depus o cerere de fixare urgentă a datei ședinței. El a observat în special că structura juridică a USL ar fi modificată la 31 decembrie 1995 și că legea italiană nu prevedea nici o continuitate patrimonială între structurile vechi și cele noi. El solicita, prin urmare, examinarea cazului său, deoarece după sfârșitul anului 1995, nu ar mai putea obține alocația cerută. Într-un memoriu depozitat la o dată neprecizată, USL nr. 5 a susținut, printre altele, că nu avea calitatea de a fi chemată ca pârâtă (legittimazione passiva) din motiv că doar regiunea era obligată să prevedă mijloacele financiare necesare plății alocației. Potrivit ei, reclamantul, care primise alocația pentru anul 1985 în funcție de disponibilitatea bugetului, ar fi trebuit să atace decizia din 5 decembrie 1989, dacă nu, aceasta devenise definitivă și suma plătită nu mai putea fi contestată.

Ședința s-a ținut la 14 ianuarie 1997. Printr-o sentință din 14 ianuarie și 4 februarie 1997, a cărei text fusese depozitat la birou la 3 martie 1997, TAR a observat mai întâi că reclamantul nu era obligat să atace decizia litigioasă, deoarece aceasta nu conținea o respingere parțială de acordare a alocației. Comportamentul USL a permis dimpotrivă alte două interpretări: de exemplu, lichidarea unei avansuri sub rezerva unei evaluări ulterioare și definitive a sumei de plată; sau recunoașterea unei sume mai mari cu o primă plată urmată de alte plăți. Pe fond, TAR a observat că după verificarea existenței condițiilor prevăzute de lege pentru acordarea alocației, aceasta trebuie recunoscută în măsura stabilită de art. 26. Administrația nu ar avea, prin urmare, nici o putere discreționară și ar trebui să se limiteze la efectuarea unui simplu calcul. Reclamantul demonstrase în mod corespunzător calitatea de tată a unui invalid civil 100% care locuia cu familia, iar numele fiului să apară la nr. 95 din decizia din 5 decembrie 1989; din acest motiv, USL ar fi trebuit să se pronunțe asupra cererii sale. Cu toate acestea, așa cum a indicat Curtea de Casație în materie de reglementare a jurisdicției și competenței (sentința nr. 8297 din 11 octombrie 1994), reclamantul nu putea pretinde că este titular al unui „drept subiectiv" (diritto soggettivo perfetto), ci doar al unui simplu „interes legitim" (interesse legittimo), adică o poziție individuală protejată indirect și subordonată respectării interesului public. Și aceasta până la adoptarea de către administrație a unui act care acordă despăgubirea și indică suma totală a acesteia. Prin urmare, tribunalul a respins recursul reclamantului în măsura în care se referea la recunoașterea dreptului la acordarea alocației în cauză.

La 20 iunie și respectiv 5 iulie 1997, USL nr. 5 și administrația regională a Campaniei au făcut apel în fața Consilului de Stat. Printr-un ordin din 30 august 1997, acesta a pronunțat suspendarea executării sentinței de primă instanță.

La 14 noiembrie 1997, directorul general al ASL (Azienda Sanitaria Locale), structură care fusese succesor al USL, a aprobat textul tranzacției intervenite la 7 noiembrie între administrație și reclamant, printre alți. Observând că într-un foarte mare număr de cauze similare, jurisdicțiile sesizate recunoscuseră aproape constant demandanților alocația pentru ani 1985-1987, observând că tranzacția fusese semnată după verificarea existenței condițiilor cerute de legea regională și ținând seama de faptul că alocația punea capăt unui important litigiu cu o rezultat probabil neifavorabil pentru administrație, având în vedere jurisprudența în materie, ceea ce ar rezulta în economii de miliarde, directorul general a ordonat plata alocației. Printr-o hotărâre din 25 noiembrie 1997, a cărei text fusese depozitat la birou la 27 decembrie 1997, Consilul de Stat a luat act de reglementarea amiabilă la care părțile ajunseseră și a radiat cauza din rol. II.

Curtea de Casație s-a pronunțat în mai multe rânduri asupra alocației în cauză, în cadrul recursurilor privind conflictele de jurisdicție și competență.

Astfel, în sentința sa nr. 5386 din 12 mai 1993, ea a afirmat că, dacă competența judecătorului obișnuit a fost recunoscută printr-o decizie care a devenit definitivă, diferendele referitoare la art. 26 din legea în cauză intră în categoria litigiilor în materie de asistență obligatorie, încredințate judecătorului de pace care funcționează ca judecător al muncii. În sentința sa nr. 8297 din 11 octombrie 1994, ea recunoaște competența jurisdicțiilor administrative pentru litigiile referitoare la acordarea alocației litigioase. Potrivit Curții supreme, beneficiarul alocației nu poate pretinde că este titular al unui drept subiectiv, ci doar al unui simplu interes legitim, adică o poziție individuală protejată indirect și subordonată respectării interesului public. Și aceasta până la adoptarea de către administrație a unui act care acordă beneficiul alocației și indică suma totală a acesteia. Persoanele care au inițiat aceste două proceduri în casație se găseau în situații asemănătoare cu cea a D. Mennitto, dar se adresaseră jurisdicțiilor obișnuite.

TAR din Campania, la rândul lui, recunoscuse de mai multe ori temeinicia pretenșiilor altor părinți de persoane handicapate. În sentința sa nr. 251, depozitată la birou la 16 mai 1995, jurisdicția: „recunoaște dreptul pentru demandantă de a percepe alocația prevăzută la art. 26 din legea [regională] (...); ordonează administrației pârâte să procedeze la lichidarea sumei în cauză (...)". În această decizie, precum și în altele (de exemplu, sentințele nr. 310 din 4 iulie 1995, nr. 323 și 324 din 6 februarie și 11 iunie 1996), TAR își fundamentează concluzia pe următoarele considerente: „[art. 26 din legea regională] face condiționată adoptarea deciziei de acordare a alocației, printre altele, de verificarea existenței calităților necesare pentru a obține beneficiul în cauză. După finalizarea acestei verificări, determinarea cuantumului ar fi trebuit să se limiteze la un simplu calcul aritmetic (...) La lumina acestor principii (...), exercitarea puterii discreționare invocate de USL nu este pertinentă, deoarece altfel s-ar înlocui, prin cale administrativă, o evaluare deja efectuată de legislator (...)". După ce a constatat că G.C., membru al familiei demandantei, era handicapat 100% și avea deci nevoie de asistență continuă, motiv pentru care, urmând controalelor efectuate de administrația pârâtă, numele sa fusese înscris în lista beneficiarilor, TAR recunoaște existența obligației de plată a alocației.

Statuând asupra determinării valorii alocației, Consilul de Stat a afirmat că regiunea nu ar putea se scape de obligația de a prevedea pentru fiecare USL o sumă destinată familiilor care se ocupă direct de persoane handicapate și a cărei valoare să permită a asigura fiecărei familii din acestea alocația în măsura stabilită de lege (sentința nr. 766 din 3 octombrie 1994). În sentința sa nr. 172 din 17 februarie 1999, jurisdicția a precizat că valoarea alocației pentru familiile care se ocupă direct de handicapați, în măsura în care este stabilită de lege, nu este susceptibilă nici unei reduceri din partea administrației, care nu dispune în materie de nici o putere discreționară cu privire la cuantum, și că această concluzie nu este în contradicție cu natura interesului legitim de care dispune familia persoanei handicapate. PE DREPT I.

Reclamantul susține că art. 6 § 1 se aplică în situația de față, deoarece cererea sa în fața TAR se referea la un drept civil de natură patrimonială și procedura inițiată era determinantă pentru drepturile și obligațiile sale de caracter privat, în sensul jurisprudenței Curții. Pentru a dovedi aceasta, d-na señala, pe de o parte, sentințele pronunțate de jurisdicțiile administrative în materie care condamnă administrația la plata alocației în cauză familiilor altor handicapați, și pe de altă parte, plata aceleiași alocații ca urmare a reglementării amiabile din 7 noiembrie 1997. În plus, potrivit reclamantului, odată ce numele fiului său fusese înscris în lista persoanelor care corespundeau condițiilor cerute de lege (handicap grav necesitând asistență continuă, a cărui realitate fusese recunoscută în cursul unei vizite medicale), obligația de a proceda la plată nu putea fi pusă sub semnul întrebării.

Guvernul se opune acestei teze. El afirmă că aspectele de drept public sunt predominante. Alocația cerută de reclamant ar fi o liberalitate acordată de Stat din cauza unei situații excepționale legate de boala gravă a fiului interesat și bazată pe motive de solidaritate socială și politică economică publică. Nici un drept patrimonial nu putea fi recunoscut înainte de adoptarea de către administrația competentă, care dispune în materie de o lată putere de apreciere, a unui act concedând beneficiul alocației. Nu ar exista deci contestație asupra unui drept „de caracter civil". De mai mult, reglementarea amiabilă menționată de reclamant ar fi simplu pus capăt procedurii litigioase și nu ar comporta nici o recunoaștere a dreptului cerut. În sfârșit, Guvernul se limitează să conteste afirmația conform căreia tribunalele administrative ar fi pronunțat sentințe de condamnare în favoarea persoanelor aflate în aceeași situație cu reclamantul.

Curtea reamintește că potrivit principiilor dezvoltate de jurisprudența sa, trebuie mai întâi să cerceteze dacă exista o „contestație" asupra unui „drept" pe care se poate pretinde, cel puțin într-un mod plauzibil, a fi recunoscut în dreptul intern. Trebuie să fie vorba despre o contestație reală și serioasă; ea poate privi atât existența unui drept, cât și întinderea sau modalitățile exercitării sale. Rezultatul procedurii trebuie să fie direct determinant pentru un asemenea drept (hotărârile Acquaviva c. Franța din 21 noiembrie 1995, seria A nr. 333-A, p. 14, § 46, Balmer-Schafroth și alții c. Elveția din 26 august 1997, Colecția de sentințe și hotărâri 1997-IV, p. 1357, § 32, Le Calvez c. Franța din 29 iulie 1998, Colecția 1998-V, pp. 1899-1900, § 56, și Athanassoglou și alții c. Elveția [GC], nr. 27644/95, § 43, CEDO 2000-IV). În sfârșit, acesta trebuie să aibă un caracter „civil".

Curtea constată mai întâi că Guvernul nu neagă că, după refuzul tacit al administrației, o contestație se născuse între reclamant și administrația menționată. Contestația era fără îndoială reală și serioasă, TAR din Campania reglementând-o acceptând parțial cererea persoanei în cauză. Rezultatul procedurii era de asemenea determinant, deoarece se referea la existența dreptului reclamantului de a obține întreaga alocație.

Curtea observă apoi că art. 26 din legea regională nr. 11 din 15 martie 1984 („legea regională") autoriza serviciile locale de sănătate publică să acorde alocația litigioasă, dar nu recunoa în mod automat familiilor care se ocupă de asistența persoanelor cu handicapuri psihofizice dreptul de a o percepe. Era în acești termeni că se exprimase TAR în sentința sa din 14 ianuarie și 4 februarie 1997, pentru a respinge cererea reclamantului. Acesta putea pur și simplu pretinde că este titular al unui interes legitim de a obține un răspuns din partea USL (Unità Sanitaria Locale) la avizul de încheiere din 12 iunie 1993 (§12 de mai sus). Nici un drept nu putea fi recunoscut înainte ca USL să nu fi adoptat un act care acordă alocația și indică suma totală. TAR urmase jurisprudența Curții de Casație care excludea competența judecătorilor civili în favoarea jurisdicțiilor administrative pe baza existenței unui interes legitim, și nu a unui drept subiectiv, în fața activității administrației. Cu toate acestea, în această aceeași decizie, TAR indicase că comportamentul USL, care acordase reclamantului două plăți lunare ale alocației, permitea alte două interpretări: lichidarea unei avansuri sub rezerva unei evaluări ulterioare și definitive a sumei de plată, sau recunoașterea unei sume mai mari cu o primă plată urmată de alte plăți. În plus, administrația nu putea dispune de nici o putere discreționară în materie de determinare a valorii alocației, care este stabilită de lege. După ce se asigurase de existența calităților necesare pentru a obține alocația, USL trebuia pur și simplu să procedeze la un calcul aritmetic al cuantumului (§18 de mai sus). Această poziție se regăsește, de altfel, în mai multe sentințe în care TAR din Campania recunoscuse, circumstanță negată de Guvern, existența unui drept la alocație pentru persoane aflate în aceeași situație cu reclamantul. Consilul de Stat a susținut de asemena că administrația nu dispune de nici o putere discreționară și a precizat că regiunea are obligația de a prevedea fondurile destinate a garanta plata alocației beneficiarilor în măsura stabilită de lege.

Argumentul Guvernului conform căruia alocația menționată ar fi o liberalitate a Statului este contrazis de o jurisprudență a Curții de Casație din care reiese că, dacă competența judecătorului obișnuit a fost recunoscută printr-o decizie care a devenit definitivă, diferendele referitoare la art. 26 din legea regională intră în categoria litigiilor în materie de asistență obligatorie, încredințate judecătorului de pace care funcționează ca judecător al muncii (§17 de mai sus).

Curtea nu consideră necesar să examineze dacă noțiunea autonomă de drept în sensul articolului 6 § 1 din Convenție cuprinde doar „dreptul subiectiv" (diritto soggettivo perfetto) sau și „interesul legitim" (interesse legittimo). Ea se limitează să constate că art. 26 din legea regională dăduse naștere unui conflict de jurisdicție. Avantajat de sentințele TAR și Consilului de Stat care nu urmau jurisprudența Curții de Casație și fiind observat că, în sistemul italian, Curtea de Casație nu are autoritate pentru a impune jurisdicțiilor administrative o soluție asupra fondului dreptului, reclamantul putea pretinde, cel puțin într-un mod plauzibil, să aibă dreptul de a percepe întreaga alocație. Aceasta este cu atât mai adevărat cu cât primise deja două plăți lunare, ceea ce putea să-l determone să creadă că dispunea bine de un asemenea drept.

În sfârșit, Curtea estimează că dreptul în cauză, patrimonial prin natură, aveau un caracter „civil" în sensul jurisprudenței sale (vezi, printre altele, sentința Salesi c. Italia din 26 februarie 1993, seria A nr. 257-E, pp. 59-60, § 19). În consecință, art. 6 § 1 din Convenție se aplică în specie. B. Observații

Rămâne de văzut dacă a fost depășit „termenul rezonabil". Perioada de luat în considerare a început la 2 august 1993, cu sesizarea TAR, și s-a încheiat la 27 decembrie 1997, data depozitării la birou a hotărârii Consilului de Stat care radiile cauza din rol. Ea s-a extins deci pe puțin mai puțin de patru ani și cinci luni.

Curtea reamintește constatasul repetat de mai multe ori (vezi, de exemplu, hotărârea Bottazzi c. Italia [GC], nr. 34884/97, § 22, CEDO 1999-V) al existenței în Italia a unei practici contrare Convenției rezultând dintr-o acumulare de manusuri la exigența „termenului rezonabil". În măsura în care Curtea constată un asemenea manus, această acumulare constituie o circumstanță agravantă a încălcării articolului 6 § 1. După examinarea faptelor cazului la lumina argumentelor părților și ținând seama de jurisprudența sa în materie, Curtea estimează că durata procedurii litigioase nu corespunde exigență „termenului rezonabil" și că aceasta este din nou o manifestare a practicii menționate mai sus. Prin urmare, a avut loc o încălcare a articolului 6 § 1 din Convenție. II.

Reclamantul cere Curții să condamne statul pârât la plata 150.000.000 lire italiene (ITL) doar pentru prejudiciul moral pe care l-ar fi suferit.

Guvernul consideră suma cerută excesivă și disproporționată. Potrivit lui, ținând seama de natura cazului, constatarea încălcării Convenției furnizează în sine o satisfacție echitabilă suficientă în scopurile articolului 41.

Curtea estimează că reclamantul a suferit un anumit prejudiciu moral, ținând seama de enjeu al litigiului. Valoarea indicată de persoana în cauză este totuși extravagantă. Statuând în echitate, după cum cere Convenția, Curtea decide să acorde 5.000.000 ITL. B. Cheltuieli și onorarií

Reclamantul solicită rambursarea 21.464.628 ITL pentru cheltuieli și onorariile de avocat aferente procedurii în fața Comisiei și apoi Curții, din care 6.000.000 ITL, la titlu de forfet, pentru participarea reprezentanților săi la ședința din 8 martie 2000 în fața Curții.

Guvernul se încrede în înțelepciunea Curții subliniind că reclamantul beneficiase de asistență judiciară pentru procedura în fața Curții.

Ținând seama de elementele în posesia sa și de practica în materie, Curtea estimează rezonabilă suma de 10.000.000 ITL, minus suma plătită de Consilul Europei la titlu de asistență judiciară, și anume 8.100 franci francezi. C. Dobânzi de întârziere

Potrivit informațiilor de care dispune Curtea, rata dobânzii legale aplicabile în Italia la data adoptării prezentei hotărâri este de 2,5% pe an.

L'affaire a été déférée à la Cour, conformément aux dispositions qui s'appliquaient avant l'entrée en vigueur du Protocole n o 11 à la Convention de sauvegarde des Droits de l'Homme et des Libertés fondamentales (« la Convention »), par la Commission européenne des Droits de l'Homme (« la Commission ») et par M. Mario Mennitto (« le requérant »), ressortissant italien, respectivement le 3 juin et le 12 mai 1999 (article 5 § 4 du Protocole n o 11 et anciens articles 47 et 48 de la Convention).

A son origine se trouve une requête (n o 33804/96) dirigée contre la République italienne et dont le requérant avait saisi la Commission le 2 janvier 1996 en vertu de l'ancien article 25 de la Convention. L'intéressé alléguait que sa cause n'avait pas été entendue dans un délai raisonnable comme le veut l'article 6 § 1 de la Convention. La Commission a déclaré la requête recevable le 10 septembre 1998. Dans son rapport du 4 mars 1999 (ancien article 31 de la Convention) [ Note du greffe : le rapport est disponible au greffe.], elle a formulé l'avis, par treize voix contre dix, que l'article 6 ne trouvait pas à s'appliquer à la procédure en cause et qu'il n'y avait donc pas eu violation de cette disposition.

Devant la Cour, le requérant est représenté par ses conseils, et le gouvernement italien (« le Gouvernement ») par son agent, M. U. Leanza, et son coagent, M. V. Esposito.

Le 20 septembre 1999, un collège de la Grande Chambre a décidé que l'affaire devait être examinée par la Grande Chambre (article 100 § 1 du règlement de la Cour). M. B. Conforti, juge élu au titre de l'Italie, qui avait pris part à l'examen de la cause au sein de la Commission, s'est déporté (article 28). En conséquence, le Gouvernement a désigné M. L. Ferrari Bravo, juge élu au titre de Saint-Marin, pour siéger à sa place (articles 27 § 2 de la Convention et 29 § 1 du règlement).

Le requérant et le Gouvernement ont chacun déposé un mémoire.

Une audience s'est déroulée en public au Palais des Droits de l'Homme, à Strasbourg, le 8 mars 2000. Ont comparu : – pour le Gouvernement M. V. Esposito , coagent ; – pour le requérant M e G. Romano , avocat au barreau de Bénévent, conseil , M. D.A. Parrotta , conseiller. La Cour a entendu M e Romano et M. Esposito en leurs déclarations ainsi qu'en leurs réponses aux questions de deux juges. EN FAIT I.

Le 5 décembre 1989, le Comité de gestion ( Comitato di gestione ) de l'USL n o 5 de Bénévent, en application de l'article 26 de la loi régionale, décida que 134 personnes, parmi lesquelles le fils du requérant, répondaient aux critères permettant le versement de l'allocation aux familles concernées. La décision se limita à distribuer aux ayants droit, en fonction de la date à laquelle ils avaient été reconnus invalides à 100 %, la somme de 35 328 240 lires italiennes (ITL) pour l'année 1985 ; le requérant reçut 84 720 ITL correspondant aux mois de novembre et décembre 1985.

Par une mise en demeure notifiée le 12 juin 1993, le requérant invita l'USL n o 5 de Bénévent à lui octroyer l'allocation. Il faisait valoir que l'inscription de son fils sur la liste des personnes réunissant les conditions exigées par la loi régionale pour pouvoir bénéficier de ladite allocation n'avait pas été suivie du versement prévu par l'article 26 de la loi.

L'USL n'ayant donné aucune suite à cette demande, le requérant l'assigna le 2 août 1993 devant le tribunal administratif régional (« TAR ») de Campanie. Invoquant l'article 26 de la loi régionale, il visait à obtenir la reconnaissance de l'illégalité du silence opposé par l'administration de la sécurité sociale, et valant refus, ainsi que de son droit à l'octroi de l'allocation en question pour les années 1985, 1986 et 1987.

Le 13 août 1993, le requérant présenta une demande de fixation d'audience. Le 27 juillet 1995, il déposa une demande de fixation urgente de la date d'audience. Il observa notamment que la structure juridique des USL serait modifiée le 31 décembre 1995 et que la loi italienne ne prévoyait aucune continuité patrimoniale entre les anciennes et les nouvelles structures. Il sollicitait par conséquent l'examen de sa cause, car après la fin de l'année 1995, il ne pourrait plus obtenir l'allocation réclamée. Dans un mémoire déposé à une date non précisée, l'USL n o 5 fit valoir, entre autres, qu'elle n'avait pas qualité pour être citée comme défenderesse ( legittimazione passiva ) au motif que seule la région était tenue de prévoir les moyens financiers nécessaires au paiement de l'allocation. Selon elle, le requérant, qui avait perçu l'allocation pour l'année 1985 en fonction de la disponibilité budgétaire, aurait dû attaquer la décision du 5 décembre 1989, faute de quoi celle-ci était devenue définitive et le montant versé ne pouvait plus être remis en cause.

L'audience eut lieu le 14 janvier 1997. Par un jugement des 14 janvier et 4 février 1997, dont le texte fut déposé au greffe le 3 mars 1997, le TAR observa tout d'abord que le requérant n'était pas tenu d'attaquer la décision litigieuse car celle-ci ne renfermait pas un refus partiel d'octroyer l'allocation. Le comportement de l'USL permettait au contraire deux autres interprétations : par exemple, la liquidation d'un acompte sous réserve d'une évaluation postérieure et définitive de la somme à verser ; ou la reconnaissance d'une somme plus importante avec un premier versement devant être suivi par d'autres. Sur le fond, le TAR releva qu'après vérification de l'existence des conditions prévues par la loi pour l'octroi de l'allocation, celle-ci doit être reconnue dans la mesure fixée par l'article 26. L'administration n'aurait donc aucun pouvoir discrétionnaire et devrait se limiter à effectuer un simple calcul. Le requérant avait dûment démontré sa qualité de père d'un invalide civil à 100 % habitant avec sa famille, le nom de son fils figurait d'ailleurs au n o 95 de la décision du 5 décembre 1989 ; de ce fait, l'USL aurait dû se prononcer sur sa demande. Toutefois, comme la Cour de cassation l'a indiqué en matière de règlement de juridiction et de compétence (arrêt n o 8297 du 11 octobre 1994), le requérant ne pouvait pas se prétendre titulaire d'un « droit subjectif » ( diritto soggettivo perfetto ), mais d'un simple « intérêt légitime » ( interesse legittimo ), c'est-à-dire une position individuelle protégée de façon indirecte et subordonnée au respect de l'intérêt public. Et ce jusqu'à l'adoption par l'administration d'un acte octroyant l'indemnité et indiquant le montant total de celle-ci. Partant, le tribunal rejeta le recours du requérant dans la mesure où il portait sur la reconnaissance du droit à l'octroi de l'allocation en question.

Le 20 juin et le 5 juillet 1997 respectivement, l'USL n o 5 et l'administration régionale de Campanie interjetèrent appel devant le Conseil d'Etat. Par une ordonnance du 30 août 1997, celui-ci prononça la suspension de l'exécution du jugement de première instance.

Le 14 novembre 1997, le directeur général de l'ASL ( Azienda Sanitaria Locale ), structure qui avait succédé à l'USL, approuva le texte de la transaction intervenue le 7 novembre entre l'administration et le requérant parmi d'autres personnes. Relevant que dans un très grand nombre d'affaires analogues les juridictions saisies avaient reconnu presque constamment aux demandeurs l'allocation pour les années 1985-1987, notant que la transaction avait été signée après vérification de l'existence des conditions requises par la loi régionale et compte tenu de ce que ladite transaction mettait fin à un important contentieux à l'issue probablement défavorable pour l'administration, eu égard à la jurisprudence en la matière, ce qui se traduirait par des économies se chiffrant par milliards, le directeur général ordonnait le paiement de l'allocation. Par un arrêt du 25 novembre 1997, dont le texte fut déposé au greffe le 27 décembre 1997, le Conseil d'Etat prit acte du règlement amiable auquel les parties étaient parvenues et raya l'affaire du rôle. II. LE DROIT et la pratique INTERNEs PERTINENTs

L'indemnité aux familles des invalides civils est réglementée par l'article 26 de la loi régionale n o 11 du 15 mars 1984, dont les parties pertinentes sont rédigées comme suit : « Pour une période de trois ans à partir de l'entrée en vigueur de la présente loi, les services locaux de santé publique sont autorisés à octroyer une allocation aux familles qui se chargent directement d'assister les personnes ayant des handicaps psychophysiques, étant incapables d'assumer leurs besoins primordiaux et nécessitant une assistance intense et continuelle. L'allocation en question est octroyée aux fins des objectifs suivants : a) le retour dans leur famille des personnes handicapées hospitalisées à plein temps ; b) le développement de la garde familiale pour les mineurs handicapés (...) ; c) la socialisation de la personne handicapée et l'amélioration de ses rapports avec son entourage ; d) l'amélioration des conditions de vie de la famille de la personne handicapée ; e) la création d'un milieu favorable à la vie de la personne handicapée ; (...) Le montant de l'allocation aux familles est de 25 % de la charge quotidienne que représente l'assistance aux personnes hospitalisées à plein temps. »

La Cour de cassation s'est prononcée à plusieurs reprises sur l'allocation en question, dans le cadre de pourvois portant sur des conflits de juridiction et de compétence.

Ainsi, dans son arrêt n o 5386 du 12 mai 1993, elle a affirmé que, si la compétence du juge ordinaire a été reconnue par une décision devenue définitive, les différends relatifs à l'article 26 de la loi en question entrent dans la catégorie des litiges en matière d'assistance obligatoire, confiés au juge d'instance faisant fonction de juge du travail. Dans son arrêt n o 8297 du 11 octobre 1994, elle reconnaît la compétence des juridictions administratives pour le contentieux portant sur l'octroi de l'allocation litigieuse. Selon la Cour suprême, le bénéficiaire de l'allocation ne peut se prétendre titulaire d'un droit subjectif, mais d'un simple intérêt légitime, c'est-à-dire une position individuelle protégée de façon indirecte et subordonnée au respect de l'intérêt public. Et ce, jusqu'à l'adoption par l'administration d'un acte octroyant l'indemnité et indiquant le montant total de celle-ci. Les personnes à l'origine de ces deux procédures en cassation se trouvaient dans des situations semblables à celle de M. Mennitto, mais avaient saisi les juridictions ordinaires.

Le TAR de Campanie a, quant à lui, maintes fois reconnu le bien-fondé des prétentions d'autres parents de personnes handicapées. Dans son jugement n o 251, déposé au greffe le 16 mai 1995, la juridiction : « reconnaît le droit pour la demanderesse de percevoir l'allocation prévue à l'article 26 de la loi [régionale] (...) ; ordonne à l'administration défenderesse de procéder à la liquidation de la somme en question (...) » Dans cette décision, ainsi que dans d'autres (par exemple, les jugements n o 310 du 4 juillet 1995, n os 323 et 324 des 6 février et 11 juin 1996), le TAR fonde sa conclusion sur les motifs suivants : « [L'article 26 de la loi régionale] subordonne l'adoption de la décision d'octroyer l'allocation, entre autres, au contrôle de l'existence des qualités nécessaires pour obtenir le bénéfice en question. A l'issue de ce contrôle, la détermination du quantum aurait dû se limiter à un simple calcul arithmétique (...) A la lumière de ces principes (...), l'exercice du pouvoir discrétionnaire dont excipe l'USL n'est pas pertinent car autrement on remplacerait, par voie administrative, une évaluation déjà effectuée par le législateur (...) » Après avoir constaté que G.C., membre de la famille de la demanderesse, était handicapé à 100 % et avait donc besoin d'une assistance continuelle, raison pour laquelle, à la suite de contrôles effectués par l'administration défenderesse, son nom avait été inscrit sur la liste des ayants droit, le TAR reconnaît l'existence de l'obligation de verser l'allocation.

Statuant sur la détermination du montant de l'allocation, le Conseil d'Etat a affirmé que la région ne saurait se dispenser de l'obligation de prévoir pour chaque USL une somme destinée aux familles s'occupant directement de personnes handicapées et dont le montant permette d'assurer à chacune de ces familles l'allocation dans la mesure établie par la loi (arrêt n o 766 du 3 octobre 1994). Dans son arrêt n o 172 du 17 février 1999, la juridiction a précisé que le montant de l'allocation pour les familles qui s'occupent directement d'handicapés, dans la mesure où il est fixé par la loi, n'est susceptible d'aucune réduction de la part de l'administration, laquelle ne jouit en la matière d'aucun pouvoir discrétionnaire quant au quantum, et que cette conclusion n'est pas en contradiction avec la nature de l'intérêt légitime dont est titulaire la famille de la personne handicapée. EN DROIT I. sur la violation alléguée de l'article 6 § 1 de la Convention

Le requérant se plaint de la durée de la procédure engagée devant le tribunal administratif régional (« TAR ») de Campanie. Il allègue la violation de l'article 6 § 1 de la Convention, aux termes duquel : « Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue (...) dans un délai raisonnable, par un tribunal (...) qui décidera (...) des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil (...) » A. Applicabilité

Le requérant fait valoir que l'article 6 § 1 est applicable en l'occurrence, car sa demande devant le TAR portait sur un droit civil de nature patrimoniale et la procédure entamée était déterminante pour ses droits et obligations de caractère privé, au sens de la jurisprudence de la Cour. Il en veut pour preuve, d'une part, les jugements rendus par les juridictions administratives en la matière condamnant l'administration au versement de l'allocation en question aux familles d'autres handicapés, et, d'autre part, le paiement de la même allocation à la suite du règlement amiable du 7 novembre 1997. En outre, selon le requérant, une fois le nom de son fils inscrit sur la liste des personnes remplissant les conditions exigées par la loi (handicap grave nécessitant une assistance continuelle, dont la réalité fut reconnue au cours d'une visite médicale), l'obligation de procéder au paiement ne pouvait pas être mise en doute.

Le Gouvernement s'oppose à cette thèse. Il affirme que les aspects de droit public sont prédominants. L'allocation demandée par le requérant serait une libéralité octroyée par l'Etat en raison d'une situation exceptionnelle liée à la maladie grave du fils de l'intéressé et se fondant sur des raisons de solidarité sociale et de politique économique publique. Aucun droit patrimonial ne pourrait être reconnu avant l'adoption par l'administration compétente, laquelle jouit en la matière d'un large pouvoir d'appréciation, d'un acte concédant le bénéfice de l'allocation. Il n'y aurait donc pas contestation sur un droit « de caractère civil ». De plus, le règlement amiable mentionné par le requérant aurait simplement mis fin à la procédure contentieuse et ne comporterait aucune reconnaissance du droit réclamé. Enfin le Gouvernement se borne à contester l'affirmation selon laquelle les tribunaux administratifs auraient rendu des jugements de condamnation en faveur de personnes se trouvant dans la même situation que le requérant.

La Cour rappelle que selon les principes dégagés par sa jurisprudence, elle doit d'abord rechercher s'il y avait « contestation » sur un « droit » que l'on peut prétendre, au moins de manière défendable, reconnu en droit interne. Il doit s'agir d'une contestation réelle et sérieuse ; elle peut concerner aussi bien l'existence d'un droit que son étendue ou ses modalités d'exercice. L'issue de la procédure doit être directement déterminante pour un tel droit (arrêts Acquaviva c. France du 21 novembre 1995, série A n o 333-A, p. 14, § 46, Balmer-Schafroth et autres c. Suisse du 26 août 1997, Recueil des arrêts et décisions 1997-IV, p. 1357, § 32, Le Calvez c. France du 29 juillet 1998, Recueil 1998-V, pp. 1899-1900, § 56, et Athanassoglou et autres c. Suisse [GC], n o 27644/95, § 43, CEDH 2000 ‑ IV). Enfin, celui-ci doit revêtir un caractère « civil ».

La Cour constate d'abord que le Gouvernement ne nie pas qu'à la suite du refus tacite de l'administration, une contestation avait surgi entre le requérant et ladite administration. La contestation était sans doute réelle et sérieuse, le TAR de Campanie l'ayant tranchée en accueillant en partie la demande de l'intéressé. L'issue de la procédure était également déterminante car elle portait sur l'existence du droit du requérant à obtenir la totalité de l'allocation.

La Cour note ensuite que l'article 26 de la loi régionale n o 11 du 15 mars 1984 (« la loi régionale ») autorisait les services locaux de santé publique à octroyer l'allocation litigieuse, mais ne reconnaissait pas automatiquement aux familles qui se chargent d'assister les personnes ayant des handicaps psychophysiques le droit de la percevoir. C'est dans ces termes que s'exprima le TAR dans son jugement des 14 janvier et 4 février 1997, pour rejeter la demande du requérant. Celui-ci pouvait simplement se prétendre titulaire d'un intérêt légitime à obtenir une réponse de la part de l'USL ( Unità Sanitaria Locale ) à sa mise en demeure du 12 juin 1993 (paragraphe 12 ci dessus). Aucun droit ne pouvait lui être reconnu avant que l'USL n'eût adopté un acte octroyant l'allocation et indiquant le montant total. Le TAR avait suivi la jurisprudence de la Cour de cassation qui excluait la compétence des juges civils au profit des juridictions administratives sur la base de l'existence d'un intérêt légitime, et non pas d'un droit subjectif, face à l'activité de l'administration. Toutefois, dans cette même décision, le TAR avait indiqué que le comportement de l'USL, qui avait versé au requérant deux mensualités de l'allocation, permettait deux autres interprétations : liquidation d'un acompte sous réserve d'une évaluation postérieure et définitive de la somme à verser ou reconnaissance d'une somme plus importante avec un premier versement devant être suivi par d'autres. En outre, l'administration ne pouvait jouir d'aucun pouvoir discrétionnaire en matière de détermination du montant de l'allocation, lequel est fixé par la loi. Après s'être assurée de l'existence des qualités nécessaires pour obtenir l'allocation, l'USL devait procéder simplement à un calcul arithmétique du quantum (paragraphe 18 ci-dessus). Cette position est par ailleurs reprise dans plusieurs jugements dans lesquels le TAR de Campanie a reconnu, circonstance niée par le Gouvernement, l'existence d'un droit à l'allocation à des personnes se trouvant dans la même situation que le requérant. Le Conseil d'Etat a lui aussi affirmé que l'administration ne jouit d'aucun pouvoir discrétionnaire et a précisé que la région a l'obligation de prévoir les fonds destinés à garantir le versement de l'allocation aux bénéficiaires dans la mesure établie par la loi.

L'argument du Gouvernement selon lequel ladite allocation serait une libéralité de l'Etat est contredit par une jurisprudence de la Cour de cassation d'où il ressort que, si la compétence du juge ordinaire a été reconnue par une décision devenue définitive, les différends relatifs à l'article 26 de la loi régionale entrent dans la catégorie des litiges en matière d'assistance obligatoire, confiés au juge d'instance faisant fonction de juge du travail (paragraphe 17 ci-dessus).

La Cour ne juge pas nécessaire d'examiner si la notion autonome de droit au sens de l'article 6 § 1 de la Convention englobe seulement le « droit subjectif » ( diritto soggettivo perfetto ) ou aussi l' « intérêt légitime » ( interesse legittimo ). Elle se borne à constater que l'article 26 de la loi régionale avait donné lieu à un conflit de juridiction. Fort des jugements du TAR et du Conseil d'Etat qui ne suivaient pas la jurisprudence de la Cour de cassation et étant observé que, dans le système italien, la Cour de cassation n'a pas autorité pour imposer aux juridictions administratives une solution sur le fond du droit, le requérant pouvait prétendre, au moins de manière défendable, avoir un droit à percevoir la totalité de l'allocation. Cela est d'autant plus vrai qu'il avait déjà reçu deux mensualités, ce qui pouvait lui donner à penser qu'il jouissait bien d'un tel droit.

Enfin, la Cour estime que le droit en question, patrimonial par nature, revêtait un caractère « civil » au sens de sa jurisprudence (voir, parmi d'autres, l'arrêt Salesi c. Italie du 26 février 1993, série A n o 257-E, pp. 59-60, § 19). Par conséquent, l'article 6 § 1 de la Convention trouve à s'appliquer en l'espèce. B. Observation

Reste à savoir s'il y a eu dépassement du « délai raisonnable ». La période à prendre en considération a débuté le 2 août 1993, avec la saisine du TAR, et a pris fin le 27 décembre 1997, date du dépôt au greffe de l'arrêt du Conseil d'Etat rayant l'affaire du rôle. Elle s'est donc étendue sur un peu moins de quatre ans et cinq mois.

La Cour rappelle avoir constaté à plusieurs reprises (voir, par exemple, l'arrêt Bottazzi c. Italie [GC], n o 34884/97, § 22, CEDH 1999-V) l'existence en Italie d'une pratique contraire à la Convention résultant d'une accumulation de manquements à l'exigence du « délai raisonnable ». Dans la mesure où la Cour constate un tel manquement, cette accumulation constitue une circonstance aggravante de la violation de l'article 6 § 1. Ayant examiné les faits de la cause à la lumière des arguments des parties et compte tenu de sa jurisprudence en la matière, la Cour estime que la durée de la procédure litigieuse ne répond pas à l'exigence du « délai raisonnable » et qu'il y a là encore une manifestation de la pratique précitée. Partant, il y a eu violation de l'article 6 § 1 de la Convention. ii.

Le requérant demande à la Cour de condamner l'Etat défendeur au versement de 150 000 000 lires italiennes (ITL) uniquement pour le tort moral qu'il aurait subi.

Le Gouvernement considère comme excessive et disproportionnée la somme réclamée. Selon lui, eu égard à la nature de l'affaire, le constat de violation de la Convention fournit en soi une satisfaction équitable suffisante aux fins de l'article 41.

La Cour estime que le requérant a subi un certain dommage moral, compte tenu de l'enjeu du litige. Le montant indiqué par l'intéressé est toutefois exorbitant. Statuant en équité comme le veut la Convention, la Cour décide d'allouer 5 000 000 ITL. B. Frais et dépens

Le requérant sollicite le remboursement de 21 464 628 ITL pour les frais et honoraires d'avocat afférents à la procédure devant la Commission puis la Cour, dont 6 000 000 ITL, à titre forfaitaire, pour la participation de ses représentants à l'audience du 8 mars 2000 devant la Cour.

Le Gouvernement s'en remet à la sagesse de la Cour en soulignant que le requérant a bénéficié de l'assistance judiciaire pour la procédure devant la Cour.

Eu égard aux éléments en sa possession et à la pratique en la matière, la Cour estime raisonnable la somme de 10 000 000 ITL, moins le montant versé par le Conseil de l'Europe au titre de l'assistance judiciaire, à savoir 8 100 francs français. C. Intérêts moratoires

Selon les informations dont la Cour dispose, le taux d ' intérêt légal applicable en Italie à la date d ' adoption du présent arrêt est de 2,5 % l ' an. par ces motifs, la cour 1. Dit , par quinze voix contre deux, que l'article 6 § 1 de la Convention s'applique en l'espèce et a été enfreint ; 2. Dit , par quinze voix contre deux, a) que l ' Etat défendeur doit verser au requérant, dans les trois mois, les sommes suivantes : 5 000 000 ITL (cinq millions de lires italiennes) pour dommage moral et 10 000 000 ITL (dix millions de lires italiennes) pour frais et dépens, moins le montant versé par le Conseil de l'Europe par la voie de l'assistance judiciaire ; b) que ces montants seront à majorer d ' un intérêt simple de 2,5 % l ' an à compter de l ' expiration dudit délai et jusqu ' au versement ; 3. Rejette , à l'unanimité, la demande de satisfaction équitable pour le surplus. Fait en français et en anglais, puis prononcé en audience publique au Palais des Droits de l'Homme, à Strasbourg, le 5 octobre 2000. Luzius W ildhaber Président Michele de Salvia Greffier Au présent arrêt se trouve joint, conformément aux articles 45 § 2 de la Convention et 74 § 2 du règlement, l'exposé de l'opinion dissidente de M. Ferrari Bravo, à laquelle M. Butkevych déclare se rallier. L.W. M. de S. OPINION DISSIDENTE de M. le juge FERRARI BRAVO, à laquelle