CASE OF MENNITTO v. ITALY

RESPONDENT

ITA

HOTĂRÂRE

05.10.2000

Pe scurt

Instanță: CtEDO
Concluzie: Violation of Art. 6-1;Non-pecuniary damage - financial award;Costs and expenses partial award - Convention proceedings

RĂSFOIEȘTE: CtEDO · 2000
DESCARCĂ: PDF · DOCX 🔒 Pro

Citează această cauză

CASE OF MENNITTO v. ITALY (CtEDO, 2000)

HUDOC · oficial

La 15 martie 1984, în conformitate cu Legea nr. 833/78, care a creat Serviciul Național de Sănătate și a solicitat guvernelor regionale, printre altele, să adopte măsuri adecvate de prevenire, screening și tratament a handicapurilor, Consiliul Regional Campania a adoptat Legea regională nr. 11 („Legea regională”). art. 26 din Legea Regională a autorizat serviciile locale de sănătate publică (Unità Sanitarie Locali – „USL”) să acorde indemnități pentru primii trei ani de la intrarea în vigoare a familiilor care se ocupă de persoanele cu handicap din gospodăria lor direct în casele lor. La 5 decembrie 1989 Comitetul de gestionare (Comitat di gestione) de Benevento USL nr. 5, aplicand art. 26 din Legea Regională, a hotărât ca 134 de persoane, inclusiv fiul reclamantului, să îndeplinească condițiile care își stimulează familiile să plătească alocația. Decizia a autorizat distribuirea numai beneficiarilor calificați, în funcție de data în care au fost recunoscuți ca 100% dezactivați, a sumei de 35.328.240 lire italiene (ITL) pentru anul 1985; reclamantul a primit ITL 84.720 în ceea ce privește lunile din noiembrie și decembrie 1985. Cu un anunț de plată a fost acordat la 12 iunie 1993, reclamantul a solicitat Benevento USL nr. 5 pentru a-i acorda indemnitatea, subliniind că nu au fost urmate plățile prevăzute la art. 26 din Legea regională de plasare a numelui fiului său. 10. Având în vedere că USL nu a răspuns, reclamantul a interzis o procedură împotriva acesteia în cadrul Curții Administrative Regionale Campania („RAC”) la 2 august 1993. Considerând art. 26 din Legea Regională, el a solicitat o declarație că lipsa unui răspuns din USL – constituind un refuz – a fost ilegală și că are dreptul la alocația în cauză pentru anii 1985, 1986 și 1987. 11. La 13 august 1993, reclamantul a solicitat să fie stabilită o dată pentru audierea. La 27 iulie 1995, el a prezentat o cerere urgentă de fixare a unei date de audiere, observand, printre altele, că USL-urile ar trebui restructurate la 31 decembrie 1995 și că legislația italiană nu prevede continuitate financiară între entitățile vechi și cele noi. Prin urmare, el a cerut ca cazul său să fie stabilit pentru că după sfârșitul anului 1995, el nu va mai putea obține alocația pe care a solicitat-o. Într-un recurs depus la o dată care nu a fost specificată, USL nr. 5 a susținut, printre altele, că nu are capacitatea de a apăra acțiunea (legittimazione passiva), pe motiv că numai regiunea a fost obligată să pună la dispoziție resursele financiare necesare pentru plata alocației. Acesta a susținut că reclamantul, care a primit alocația pentru anul 1985, în limitele creditelor bugetare, ar fi trebuit să fi contestat decizia din 5 decembrie 1989, dar, după cum nu a făcut, aceasta a devenit finală și sumele plătite nu ar mai putea fi puse la îndoială. 12. Cazul a fost auzit la 14 ianuarie 1997. Într-o hotărâre din 14 ianuarie și 4 februarie 1997, cu textul care a fost depus în registr la 3 martie 1997, RAC a observat, în primul rând, că reclamantul nu a fost obligat să confrunteze decizia în cauză, deoarece nu conținea refuzul de a plăti valoarea integrală a indemnității. Dimpotrivă, au existat două moduri alternative valabile de interpretare a comportamentului USL. De exemplu, reclamantul ar fi putut crede că USL efectuează o plată pe cont, în timp ce rezerva stabilirea finală a sumei care urmează să fie plătite pentru o evaluare ulterioră sau că a decis să plătească o sumă mai mare cu o tranșă inițială care urmează alții. În ceea ce privește fondul, RAC a susținut că, după ce s-a verificat că condițiile statutare de drept la alocație au fost îndeplinite, aceaceasta ar trebui să fie plătită în cuantitatea prevăzută la art. 26. Autoritatea administrativă nu are astfel competență discrețională și rolul său ar fi trebuit să fie limitat la efectuarea unui calcul pur aritmetic. Reclamantul a stabilit în mod corespunzător că el este tatăl unui civil cu handicap de 100% care locuiește cu familia sa; în plus, numele fiuului său este 95 din lista inclusă în decizia din 5 decembrie 1989. Prin urmare, USL ar fi trebuit să se pronunțe asupra cererii sale. Cu toate acestea, așa cum a declarat Curtea de casă atunci când a determinat un litigiu asupra jurisdicției (decizia nr. 8297 din 11 octombrie 1994), reclamantul nu a putut pretinde că are un „drept personal” (diretto soggettivo perfetto), dar doar un „interes legitim” (interesse legittimo), adică o poziție individuală protejată indirect, în măsura în care este în conformitate cu interesul public, care ar rămâne cazul până la momentul în care autoritatea administrativă a adoptat o decizie de acordare a indemnității și a specificat suma totală care urmează să fie plătită. Prin urmare, RAC a respins acțiunea reclamantului în ceea ce privește recunoașterea dreptului său la indemnitatea respectivă. 13. La 20 iunie și, respectiv, 5 iulie 1997, USL nr. 5 și Consiliul Regional Campania a apelat la Consiglio di Stato. Prin decizia din 30 august 1997, Consiliul di Stato a rămas executat prima hotărâre. 14. La 14 noiembrie 1997, directorul general al ASL (Azienda Sanitaria Local), organismul care a avut loc USL, a aprobat textul unei soluții prietenoase atinse la 7 noiembrie între autoritatea administrativă și reclamantul, printre altele. Remarcand faptul că, în numeroase cazuri similare, instanțele competente au recunoscut aproape întotdeauna că reclamanții au dreptul la alocație pentru anii 1985-1987, observând în continuare că decontarea a fost semnată după ce a fost verificată că condițiile solicitate de Legea regională au fost îndeplinite și având în vedere faptul că decontarea este pe cale de a pune capăt unei cauze de mare profil care, în orice caz, ar fi trecut împotriva autorității administrative, având în vedere linia pe care instanța a luat-o în cauză, astfel încât poșta publică să fie salvată de miliarde de lire, directorul general a ordonat plata alocației. Prin hotărârea din 25 noiembrie 1997, al căror text a fost depus în registrul din 27 decembrie 1997, Consiliul di Stato a luat notă oficială de decontarea prietenoasă pe care părțile le-au atins-o și au atins cazul din lista sa. 15. Alocația pentru familiile civililor cu handicap este reglementată de art. 26 din Legea Regională nr. 11 din 15 martie 1984, al căror parte relevantă prevede: „După trei ani de la intrarea în vigoare a prezentei Legi, serviciile locale de sănătate publică sunt autorizate să acorde o alocație familiilor care se angajează să ofere îngrijire directă persoanelor care suferă de handicapuri mentale sau fizice care nu sunt în măsură să răspundă nevoilor lor primare și care necesită asistență constantă. Subvenția se acordă în conformitate cu următoarele obiective: (a) returnarea familiei persoanelor cu handicap în funcție de îngrijirea instituțională cu timp integral; (b) încurajarea practicii îngrijirii copiilor cu handicap în cadrul familiei ...; (c) socializarea persoanei cu handicap și îmbunătățirea relațiilor sale cu persoanele din jurul lui; (d) îmbunătățirea vieții familiilor persoanelor cu handicap; (e) crearea unui mediu favorabil pentru viața persoanei cu handicap; ... Valoarea alocației persoanelor care îngrijesc familia este de 25% din acuzația zilnică pentru participarea persoanelor spitalizate pe timp integral.” 16. Curtea de Casație a dat o serie de hotărâri privind alocația persoanelor care se ocupă de apeluri privind punctele de drept privind litigiile privind jurisdicția. 17. De exemplu, în hotărârea nr. 5386 din 12 mai 1993 a afirmat că, în cazul în care jurisdicția instanțelor obișnuite a fost recunoscută într-o decizie care a devenit definitivă, litigiile referitoare la art. 26 din Legea Regională intră în categoria de litigii privind asistența obligatorie, care intră în jurisdicția magistratului, în calitate de tribunal de ocupare a forței de muncă. În hotărârea nr. 8297 din 11 octombrie 1994 a susținut că instanța administrativă are competența în ceea ce privește litigiile cu privire la dreptul la indemnitate, hotărând că beneficiarul nu poate pretinde că are un drept personal, ci doar un interes legitim, adică o poziție individuală protejată indirect, în măsura în care este în conformitate cu interesul public, și că acest lucru va rămâne cazul până la momentul în care autoritatea administrativă a adoptat o decizie de atribuire a indemnității și a specificat suma totală care urmează să fie plătită. Reclamanții din aceste două cazuri au fost într-o situație similară cu dl Mennitto, dar au solicitat instanțelor obișnuite. 18. Campania RAC a susținut în multe ocazii afirmațiile altor persoane care se ocupă de rudele cu handicap. În hotărârea sa nr. 251, deținut în registrul la 16 mai 1995, a stat: „Curtea] declară că reclamantul are dreptul să primească indemnitatea prevăzută la art. 26 din [Legea regională] ...; Ordinea autorității contestate să plătească suma în cauză ...” În decizia respectivă și în altele (cum ar fi hotărârea nr. 310 din 4 iulie 1995 și hotărârea nr. 323 și 324 din 6 februarie și 11 iunie 1996) RAC a dat următoarele motive ale hotărârii sale: „art. 26 din Legea regională] adoptă decizia de acordare a indemnității, printre altele, pentru a verifica că beneficiarii îndeplinesc condițiile de calificare relevante. Atunci când s-a efectuat o astfel de verificare, determinarea sumei care urmează să fie plătite ar fi trebuit să fie necesară nu mai mult decât un simplu calcul aritmetic ... Având în vedere aceste principii ..., exercitarea puterii discreționale invocate de USL nu are nicio influență asupra cazului, deoarece altfel ar fi posibil ca o decizie administrativă să înlocuiască o evaluare deja ineluctabilă făcută de legislatură ...” După constatarea că G.C. (Răunța reclamantului în acest caz) a fost dezactivată 100% și a solicitat asistență constantă, motiv pentru care, după încercările efectuate de autoritatea contestată, numele său a fost plasat pe lista beneficiarilor calificați, RAC a decis că există o obligație de a plăti alocația. 19. Consiglio di Stato, hotărând cu privire la chestiunea de determinare a cuantumului alocației, a considerat că regiunea nu ar putea fi absorbită din obligația de a pune la dispoziția fiecărui USL o sumă alocată pentru familiile care acordă îngrijire directă persoanelor cu handicap și suficient de mare pentru a se asigura că fiecare dintre aceste familii ar putea primi valoarea alocației prevăzute de lege (amendament nr. 766 din 3 octombrie 1994). În hotărârea sa nr. 172 din 17 februarie 1999 Consiliul di Stato a decis că suma alocației pentru familiile care se ocupă direct de persoanele cu handicap, în măsura în care a fost stabilită prin lege, nu a putut suferi nicio reducere de către autoritatea administrativă, care în această chestiune nu are nici o discreție în ceea ce privește cuantitatea, și că această concluzie nu este în contradicție cu natura interesului legitim al familiei persoanei cu handicap.

On 15 March 1984, pursuant to Law no. 833/78, which created the National Health Service and required regional governments, inter alia, to adopt appropriate measures for the prevention, screening and treatment of disabilities, the Campania Regional Council enacted Regional Law no. 11 (“the Regional Law”). Article 26 of the Regional Law authorised local public health services (Unità Sanitarie Locali – “USLs”) to grant allowances for the first three years after its entry into force to families caring for disabled members of their household directly in their own homes. 8. On 5 December 1989 the Management Committee (Comitato di gestione) of Benevento USL no. 5, applying Article 26 of the Regional Law, decided that 134 persons, including the applicant's son, satisfied the conditions entitling their families to payment of the allowance. The decision authorised only distribution to qualifying beneficiaries, depending on the date when they had been recognised as 100% disabled, of the sum of 35,328,240 Italian lire (ITL) for the year 1985; the applicant received ITL 84,720 in respect of the months of November and December 1985. 9. By a notice to pay served on 12 June 1993, the applicant asked Benevento USL no. 5 to grant him the allowance. He pointed out that the placing of his son's name on the list of persons who satisfied the conditions required by the Regional Law for entitlement to the allowance had not been followed by the payment provided for in Article 26 of the Regional Law. 10. As the USL did not reply, the applicant brought proceedings against it in the Campania Regional Administrative Court (“the RAC”) on 2 August 1993. Relying on Article 26 of the Regional Law, he sought a declaration that the lack of an answer from the USL – amounting to a refusal – had been unlawful and that he was entitled to the allowance in question for the years 1985, 1986 and 1987. 11. On 13 August 1993 the applicant requested that a date be fixed for the hearing. On 27 July 1995 he submitted an urgent request for a hearing date to be fixed, observing, inter alia, that the USLs were to be restructured on 31 December 1995 and that Italian legislation made no provision for financial continuity between the old entities and the new ones. He was therefore asking for his case to be set down because after the end of 1995 he would no longer be able to obtain the allowance he sought. In a pleading filed on a date which has not been specified, USL no. 5 submitted, among other arguments, that it did not have capacity to defend the action (legittimazione passiva), on the ground that only the Region was required to make available the financial resources needed for payment of the allowance. It maintained that the applicant, who had received the allowance for the year 1985, within the limits of the budgetary appropriations, should have challenged the decision of 5 December 1989, but as he had not done so it had become final and the amount paid could no longer be called into question. 12. The case was heard on 14 January 1997. In a judgment of 14 January and 4 February 1997, the text of which was deposited with the registry on 3 March 1997, the RAC observed in the first place that the applicant was not required to challenge the decision in issue as it did not contain a refusal to pay the full amount of the allowance. On the contrary, there had been two valid alternative ways of interpreting the USL's conduct. For example, the applicant could have thought the USL was making a payment on account, while reserving final determination of the amount to be paid for a later assessment, or that it had decided to pay a larger sum with an initial instalment to be followed by others. On the merits, the RAC held that, once it had been verified that the statutory conditions for entitlement to the allowance had been satisfied, it should be paid in the quantum provided for in Article 26. The administrative authority thus had no discretionary power and its role should have been restricted to making a purely arithmetical calculation. The applicant had duly established that he was the father of a 100% disabled civilian living with his family; moreover, his son's name was the 95th in the list included in the decision of 5 December 1989. The USL should therefore have ruled on his application. However, as the Court of Cassation had stated when determining a dispute over jurisdiction (judgment no. 8297 of 11 October 1994), the applicant could not claim to have a “personal right” (diritto soggettivo perfetto) but only a “legitimate interest” (interesse legittimo), that is to say an individual position indirectly protected as far as was consistent with the public interest, which would remain the case until such time as the administrative authority adopted a decision to award the allowance and specified the total amount to be paid. The RAC therefore dismissed the applicant's action in so far as it concerned recognition of his entitlement to the allowance in question. 13. On 20 June and 5 July 1997 respectively USL no. 5 and the Campania Regional Council appealed to the Consiglio di Stato. By a decision of 30 August 1997 the Consiglio di Stato stayed execution of the first-instance judgment. 14. On 14 November 1997 the Director-General of the ASL (Azienda Sanitaria Locale), the body which had taken the place of the USL, approved the text of a friendly settlement reached on 7 November between the administrative authority and the applicant, among others. Noting that in numerous similar cases the competent courts had nearly always recognised that the plaintiffs were entitled to the allowance for the years 1985-87, further noting that the settlement had been signed after it had been verified that the conditions required by the Regional Law had been satisfied, and having regard to the fact that the settlement was about to put an end to a high-profile case which would in all probability have gone against the administrative authority, given the line the courts had taken on the question, so that the public purse would be saved billions of lire, the Director-General ordered payment of the allowance. By a judgment of 25 November 1997, the text of which was deposited with the registry on 27 December 1997, the Consiglio di Stato took formal note of the friendly settlement the parties had reached and struck the case out of its list. 15. The allowance for the families of disabled civilians is governed by Article 26 of Regional Law no. 11 of 15 March 1984, the relevant parts of which provide: “For three years after the entry into force of the present Law, local public health services shall be authorised to grant an allowance to families who undertake to provide direct care for persons suffering from mental or physical disabilities who are incapable of attending to their own primary needs and require constant assistance. The allowance shall be granted in pursuance of the following objectives: (a) returning to their families disabled people formerly in full-time institutional care; (b) encouraging the practice of caring for disabled children within the family ...; (c) socialising the disabled person and improving his relations with those around him; (d) improving the lives of the families of disabled persons; (e) creating a favourable environment for the life of the disabled person; ... The amount of the family carers' allowance shall be 25% of the daily charge for attendance on persons hospitalised full-time.” 16. The Court of Cassation has given a number of rulings on the carers' allowance in connection with appeals on points of law concerning disputes over jurisdiction. 17. For example, in judgment no. 5386 of 12 May 1993 it held that, where the jurisdiction of the ordinary courts had been recognised in a decision which had become final, disputes concerning Article 26 of the Regional Law fell into the category of disputes over mandatory assistance, which came within the jurisdiction of the magistrate's court, sitting as an employment tribunal. In judgment no. 8297 of 11 October 1994 it held that the administrative courts had jurisdiction over disputes about entitlement to the allowance, ruling that the beneficiary could not claim to have a personal right but only a legitimate interest, that is to say an individual position indirectly protected as far as was consistent with the public interest, and that this would remain the case until such time as the administrative authority adopted a decision to award the allowance and specified the total amount to be paid. The appellants in these two cases were in a similar situation to Mr Mennitto, but had applied to the ordinary courts. 18. The Campania RAC has upheld on many occasions the claims of other persons caring for disabled relatives. In its judgment no. 251, deposited with the registry on 16 May 1995, it ruled: “[The Court] declares that the claimant is entitled to receive the allowance provided for in Article 26 of [the Regional Law] ...; Orders the respondent authority to pay the sum in question ...” In that decision and in others (such as judgment no. 310 of 4 July 1995 and judgments nos. 323 and 324 of 6 February and 11 June 1996) the RAC gave the following reasons for its ruling: “[Article 26 of the Regional Law] makes adoption of the decision to grant the allowance subject, among other requirements, to verification that beneficiaries satisfy the relevant qualifying conditions. When such verification had been made, determination of the amount to be paid should have required no more than a simple arithmetical calculation ... In the light of these principles ..., exercise of the discretionary power pleaded by the USL has no bearing on the case, since otherwise it would be possible for an administrative decision to replace an assessment already ineluctably made by the legislature ...” After finding that G.C. (the relative of the claimant in that case) was 100% disabled and required constant assistance, which was why, following tests carried out by the respondent authority, his name had been placed on the list of qualifying beneficiaries, the RAC ruled that there was an obligation to pay the allowance. 19. The Consiglio di Stato, ruling on the question of determination of the amount of the allowance, held that the Region could not be absolved from the obligation to make available to each USL a sum earmarked for families providing direct care to disabled persons and sufficiently large to ensure that each of these families would be able to receive the amount of allowance prescribed by law (judgment no. 766 of 3 October 1994). In its judgment no. 172 of 17 February 1999 the Consiglio di Stato ruled that the amount of the allowance for families caring directly for disabled persons, in so far as it was fixed by law, could not suffer any reduction by the administrative authority, which in this matter had no discretion whatever with regard to quantum, and that that conclusion was not in contradiction with the nature of the legitimate interest of the disabled person's family.

§ Cauze similare