ZAZANIS et AUTRES contre la GRECE

ZAZANIS et AUTRES contre la GRECE (CtEDO, 2003)

PRIMA SECȚIE

DECIZIE

ASUPRA ADMISIBILITĂȚII

a cererei nr. 68138/01

prezentată de Aristomenis ZAZANIS și alții

împotriva Greciei

Curtea Europeană a Drepturilor Omului (prima secție), ședința de pe 6 martie 2003 într-o cameră compusă din

Doamna F. Tulkens, președintă,

Domenii C.L. Rozakis, G. Bonello, P. Lorenzen,

Doamna S. Botoucharova,

Domnul A. Kovler,

Doamna E. Steiner, judecători,

și Domnul S. Nielsen, grefier adjunct de secție,

Având în vedere petiția sus-mențiunată introdusă pe 12 ianuarie 2001,

Având în vedere observațiile prezentate de guvernul pârât și cele prezentate în răspuns de reclamanti,

După ce a deliberat, face următoarea decizie:

ÎN FAPT

Reclamații, Domnul Aristomenis Zazanis, Domnul Leonidas Zazanis și Doamna Maria Sampson, sunt cetățeni greci, născuți respectiv în 1923, 1924 și 1953 și rezidând la Atena. Înaintea Curții, sunt reprezentați de Doamna D. Ligri, avocat la Atena. Guvernul este reprezentat de Domnul S. Spyropoulos, assesor la Consiliul Juridic al Statului, și Domnul I. Bakopoulos, auditor la Consiliul Juridic al Statului.

A.

Circumstanțele cauzei

Faptele cauzei, astfel cum au fost expuse de părți, pot fi rezumate după cum urmează.

Până în 1971, terenul reclamanților se afla în afara planului orașului Loutraki. A fost inclus în planul orașului, ca teren constructibil, în virtutea decretului regal din 27 aprilie 1971.

Pe 6 aprilie 1982, orașul Loutraki a înregistrat în cadastru terenul reclamanților ca făcând parte din domeniul forestier. Reclamații s-au opus acestei înregistrări; se bazau pe: a) contractul prin care au dobândit proprietatea în 1887 și care nu menționa existența vreunei păduri; b) pe o hotărâre a curții de apel de Nafplio care recunoștea terenul ca proprietate privată și c) pe faptul că, din 1920, a existat o autorizație de construire pe acest teren și faptul că terenul era inclus în planul orașului din 1971, așa cum a fost publicat în Jurnalul Oficial din 15 mai 1971.

Pe 6 august 1990, municipalitatea Loutraki a introdus înaintea Consilului de Stat o acțiune de anulare a decretului regal din 27 aprilie 1971. Printr-o hotărâre nr. 2533/1992 din 7 iulie 1992, Consiliul de Stat a respins acțiunea ca fiind tardivă.

Pe 23 iulie 1993, direcția de urbanism a prefecturii Corinț a acordat o autorizație de construire societății Loutrakat, care a încheiat un contract cu reclamații, pentru a construi o clădire cu mai multe etaje pe terenul lor.

Cu toate acestea, lucrările de construire au fost întrerupte pe 13 august 1993 de prefectul Corinț și pe 1 martie 1994, 1 septembrie 1994 și 1 martie 1995 de ministrul Mediului.

Pe 5 octombrie 1993, Ministerul Mediului, Urbanismului și Lucrărilor Publice a invitat municipalitatea Loutraki să modifice planul orașului din 1971, pentru a proteja spațiul din jurul parcului termal al acestui oraș. A propus respingerea obiecțiunii reclamanților, cu motivul că terenul se afla la mai puțin de șase sute de metri de parcul termal și de o biserică clasificată ca monument istoric. A susținut, de asemenea, că autoritățile care au întocmit planul orașului în 1971 nu au respectat procedura necesară, în special prin omiterea de a solicita avizul Oficiului Turismului Elen (EOT), în conformitate cu art. 13 din legea nr. 4844/1930. Cu toate acestea, reclamații se referă la decretul din 27 aprilie 1971 care a extins planul orașului Loutraki și în care era menționat că EOT a dat pe acea vreme avizul, conform căruia a fost în mod expres admis că terenul reclamanților putea fi inclus în planul orașului.

Pe 13 februarie 1996, municipalitatea Loutraki a decis să clasifice terenul reclamanților ca spațiu verde. Ulterior, a transmis dosarul Comisiei de Planificare a Amenajării Teritoriului și Mediului (SHOP), care a emis un aviz pe 6 noiembrie 1997. SHOP a transmis apoi dosarul Prefecturii, dar aceasta s-a declarat incompetentă. Prefectura a durat, totuși, șase luni pentru a transfera dosarul Ministerului Mediului, Urbanismului și Lucrărilor Publice, care, pe 25 mai 2000, a informat reclamații și municipalitatea Loutraki că dosarul întocmit de aceasta din urmă trebuia completat.

Pe 13 iunie 1996, municipalitatea Loutraki a clasificat terenul reclamanților ca domeniu public și a redus coeficientul de construire în cartier. Pe 12 noiembrie 1996, municipalitatea a respins o obiecțiune a reclamanților împotriva acestei decizii.

Printr-o hotărâre nr. 4299/1996 din 17 septembrie 1997, Consiliul de Stat a admis o acțiune de anulare introdusă de municipalitatea Loutraki împotriva autorizației de construire acordate reclamanților pe 23 iulie 1993 de prefectura Corinț. Consiliul de Stat i-a reprobat reclamanților că nu au obținut în prealabil o autorizație de tăiere a copacilor prezenți pe teren, ceea ce a împiedicat acordarea unei autorizații de construire. Consiliul de Stat a trimis cauza administrației pentru a lua măsurile necesare. Pe 31 octombrie 1995, reclamații s-au adresat direcției de urbanism pentru a obține această autorizație de tăiere, dar această direcție nu le-a acordat-o: susținea că dosarul era incomplet, dar, conform reclamanților, a evitat să precizeze documentele care trebuiau produse.

Printr-o hotărâre nr. 3376/1998, Consiliul de Stat a anulat o decizie a ministrului Finanțelor, care nu includea terenul reclamanților în sistemul de determinare a valorii fiscale obiective a imobilelor cuprinse în planul orașului, stabilit de municipalitatea Loutraki.

Pe 30 octombrie 1996, societatea Loutrakat a solicitat autorizația de a tăia copacii de pe teren. Pe 8 aprilie 1997, direcția de urbanism a orașului Loutraki a respins cererea, cu motivul că terenul cădea sub incidența legii nr. 998/79 privind protecția spațiilor forestiere situate în orașe. Printr-o hotărâre nr. 2562/2000, Consiliul de Stat a respins acțiunea de anulare introdusă de reclamații împotriva acestei decizii a direcției de urbanism.

Pe 17 octombrie 1997, societatea Loutrakat a reitesat cererea. Pe 3 noiembrie 1997, direcția de urbanism a orașului Loutraki le-a răspuns că aceasta era incompletă. Pe 18 noiembrie 1997, reclamații au depus documentele necesare și au solicitat din nou acordarea autorizației de tăiere. Cu toate acestea, orașului Loutraki nu a răspuns. Reclamații au sesizat apoi Consiliul de Stat cu o acțiune de anulare a omisiunii administrației de a acționa.

Printr-o hotărâre nr. 2563/2000 din 17 august 2000, Consiliul de Stat a admis acțiunea și a trimis cauza administrației pentru ca aceasta să se pronunțe asupra cererii sus-menționate. Consiliul de Stat a judecat că omisiunea direcției de urbanism de a acorda autorizația nu putea fi înlocuită cu un document de conținut general și fără vreomențiune a dispozițiilor legale încălcate de reclamații. A respins argumentul orașului Loutraki, conform căruia acesta a prezentat o propunere de modificare a planului orașului din 1971. A admis că chestiunea autorizației de construire era legată în mod precis de chestiunea autorizației de tăiere a copacilor. În sfârșit, a afirmat că dosarul pe care reclamații l-au prezentat administrației era complet și indica cu claritate poziția unde trebuia construită clădirea, precum și numărul, natura și poziția copacilor de tăiat.

Reclamații susțin că în ciuda acestei hotărâri, municipalitatea Loutraki a perseverat în a cere reclamanților să îndeplinească condiții care nu erau prevăzute de legislație. Reclamații au încercat să se conformeze cerințelor municipalității: au fost reprezentați de doi ingineri la inspectarea terenului efectuată de direcția de urbanism și au depus din nou un plan topografic indicând copacii, tufișurile și ierburile de tăiat. Conform reclamanților, direcția a formulat, de asemenea, cerințe nerealiste, cum ar fi indicarea fiecărei ierburi de pe teren în planul topografic.

Pe 6 septembrie 2000, reclamații au introdus înaintea tribunalului administrativ al Corinț o acțiune de despăgubiri împotriva Statului și municipalității Loutraki, pe baza articolelor 105 și 106 din legea de introducere a codului civil. Solicitau o indemnizație în valoare de 1.799.952.000 drahme (GRD) pentru prejudiciul pe care l-au suferit din cauza refuzului autorităților de a le permite să construiască pe terenul lor. Invocau, de asemenea, refuzul administrației de a se conforma hotărârii 2563/2000 a Consilului de Stat.

Reclamații susțin că, printr-o decizie din 12 ianuarie 2001, municipalitatea Loutraki a procedat la o reducere de 50% a suprafeței constructibile a terenului lor, pentru a reduce valoarea acestuia în caz de expropriere. În special, municipalitatea a invitat reclamații să accepte un coeficient de construire de 1,20 pentru terenul lor în loc de 3,18, cum era prevăzut de lege pentru orașul Loutraki.

Pe 7 martie 2001, reclamații au introdus o acțiune de anulare împotriva acestei decizii înaintea Consilului de Stat. Alegau că coeficientul de construire a fost stabilit prin decretul din 27 aprilie 1971 și că textele invocate de municipalitate pentru a-l reduce nu puteau fi aplicate în cauza de față. Consiliul de Stat a trimis cauza curții administrative de apel de Tripoli. Procedura este încă în curs.

B.

Dreptul intern pertinent

art. 72 al decretului prezidențial nr. 18/1989 codificând dispozițiile legale privitoare la Consilul de Stat prevede:

„1. Plenul Consilului de Stat instituie, după propunerea președintelui și pentru o perioadă de doi ani, o comisie compusă din vicepreședinți și dintr-un consilier din fiecare cameră.

Dacă administrația refuză să se conformeze, Comisia poate se sesiza din oficiu sau la cererea interesatului.

"

art. 40 § 2 din legea 1337/1983, privind extinderea planurilor de orașe și chestiunile de urbanism, prevede:

„Pentru tăierea copacilor în planurile de orașe aprobate (...), este necesară o autorizație acordată de autoritatea de urbanism competentă. (...)"

PRETENȚII

1.

Invocând art. 1 al Protocolului nr. 1, reclamații se plâng de o încălcare a dreptului lor la respect pentru bunuri, din cauza tacticii municipalității Loutraki care vizează să le împiedice să se bucure pe deplin de proprietatea lor.

2.

Invocând art. 6 § 1 din Convenție, reclamații se plâng de refuzul municipalității de a se conforma hotărârii nr. 2563/2000 a Consilului de Stat.

3.

Invocând art. 6 § 1 din Convenție, reclamații se plâng de durata procedurii administrative pentru obținerea autorizației de construire pe terenul lor.

4.

Invocând art. 13 din Convenție, reclamații se plâng de absența în dreptul grecesc a unui recurs care să le permită să oblige municipalitatea să se conformeze hotărârii nr. 2563/2000 a Consilului de Stat.

ÎN DREPT

1.

Reclamații alega o încălcare a articolului 1 al Protocolului nr. 1 care prevede:

„Orice persoană fizică sau juridică are dreptul la respect pentru bunurile ei. Nimeni nu poate fi lipsit de proprietatea sa decât pentru cauza de utilitate publică și în condițiile prevăzute de lege și de principiile generale ale dreptului internațional.

Dispozițiile anterioare nu aduc atingere dreptului pe care îl au statele de a adopta legile pe care le consideră necesare pentru a reglementa folosirea bunurilor în conformitate cu interesul general sau pentru a asigura plata impozitelor sau a altor contribuții sau amenzi.

"

În primul rând, Guvernul se excepționează din neepuizarea căilor de atac interne. Susține că acțiunea de despăgubiri pe care reclamații au introdus-o pe 6 septembrie 2000 înaintea tribunalului administrativ al Corinț (și în care invocă aceleași fapte și aceleași pretenții ca cele prezentate înaintea Curții) este încă în curs.

Reclamații susțin că această acțiune nu va conduce la terminarea exproprierii de fapt pe care o suferă sau la eliminarea obstrucției din a se bucura de proprietatea lor, nici la emiterea unei autorizații de construire care le va permite să fructifice proprietatea lor. Această procedură nu poate forța autoritățile să se conformeze hotărârii Consilului de Stat. De plus, art. 105 al legii de introducere a codului civil subordonează această acțiune unei condiții: natura ilegală a unui act sau a unei omisiuni cu ocazia exercitării puterii publice. Or Guvernul afirmă că refuzul administrației de a acorda autorizația de tăiere a copacilor și de a se conforma hotărârii Consilului de Stat nu are nimic ilegal. În aceste condiții, Guvernul nu demonstrează eficacitatea căii de atac în cauză.

Curtea reamintește că, în conformitate cu art. 35 § 1 din Convenție, ea nu poate fi sesizată decât după epuizarea căilor de atac interne. În acest sens, ea subliniază că regula cuprinsă în această disposiție impune persoanelor care doresc să intenteze o acțiune împotriva Statului în fața unui organism judiciar sau arbitral internațional obligația de a folosi anterior căile de atac oferite de sistemul juridic al țării lor. Statele nu trebuie, prin urmare, să răspundă de actele lor în fața unui organism internațional înainte de a avea oportunitatea de a corecta situația în ordinea juridică internă. Pentru a se considera că a respectat regula, o persoană trebuie să se prevaleze de căile de atac normal disponibile și suficiente pentru a-i permite să obțină despăgubire pentru încălcările pe care le alega (a se vedea, printre altele, hotărârea Assenov și alții împotriva Bulgariei din 28 octombrie 1998, Recueil des arrêts et décisions 1998-VIII, p. 3286, § 85).

În cauza de față, Curtea constată că reclamații nu au fost - cel puțin până în prezent - expropriați. Așa cum indică reclamații înșiși, cauza este încă în curs înaintea ministrului Mediului și este evident că municipalitatea a brândit de-a lungul anilor amenința de expropriere pentru a le împiedica să se bucure de proprietatea lor. Din aceste circumstanțe de fapt rezultă că reclamații nu sunt lipsiți de proprietatea lor, ci în imposibilitate de a o dispune așa cum doresc din cauza tacticii administrației, care clasifică aceste terenuri ca spații verzi sau care refuză să acorde autorizația de tăiere a copacilor, condiție necesară și anterioară obținerii autorizației de construire, sau care le obligă pe reclamații să accepte un coeficient de construire mai mic decât cel prevăzut pentru întreg orașul Loutraki.

Curtea constată că pe 6 septembrie 2000, reclamații au introdus o acțiune de despăgubiri în fața tribunalului administrativ al Corinț împotriva Statului și municipalității Loutraki, pe baza articolelor 105 și 106 din legea de introducere a codului civil. Solicitau o indemnizație în valoare de 1.799.952.000 GRD pentru prejudiciul pe care l-au suferit din cauza refuzului autorităților de a le permite să construiască pe terenul lor.

Or Curtea estimează că această procedură este de natură, dacă are o concluzie favorabilă reclamanților, să repare prejudiciul pretins suferit de aceștia din cauza obstacolelor opuse de administrație la a se bucura de proprietatea lor. Cu toate acestea, această procedură este încă în curs în fața tribunalului administrativ al Corinț.

Cu titlu secundar, Curtea constată că o acțiune de anulare a deciziei care impune reclamanților un nou coeficient de construire, introdusă de reclamații în fața curții administrative de apel de Tripoli, este încă în curs.

Rezultă din aceasta că această pretenție trebuie respinsă pentru neepuizarea căilor de atac interne, în aplicarea articolului 35 §§ 1 și 4 din Convenție.

2.

Reclamații alega o încălcare a articolului 6 § 1 care, în partea sa pertinentă, se citește după cum urmează:

„Orice persoană are dreptul să i se aude cauza în mod echitabil (...) de către un tribunal (...), care va decide (...) asupra contestațiilor privind drepturile și obligațiile sale de caracter civil (...)"

a)

În primul rând, Guvernul susține că art. 6 § 1 nu se aplică în cauza de față, deoarece procedura în fața Consilului de Stat nu era determinantă pentru drepturi de caracter civil. Hotărârea 2563/2000 a Consilului de Stat, care a anulat omisiunea municipalității de a răspunde la cererea reclamanților din 17 octombrie 1997, nu implică existența unui prejudiciu în detrimentul reclamanților. Singura obligație care rezultă din această hotărâre este cea pentru administrație de a da reclamanților un răspuns, care ar putea fi și negativ, dar nu se poate deduce de aici o obligație a administrației de a despăgubi reclamații. De plus, în caz de refuz al administrației de a acorda autorizația de tăiere a copacilor, reclamații ar putea introduce o acțiune pentru depășire de putere. În sfârșit, terenul reclamanților nu a fost încă reglementat din punct de vedere urban, deoarece procedura de modificare a planului orașului este încă în curs.

Reclamații subliniază că se plâng de refuzul administrației de a le permite să se bucure de proprietatea lor, și anume de a proceda la construirea unei clădiri pe terenul lor, ceea ce constituie o parte esențială a dreptului de proprietate garantat de art. 1 al Protocolului nr. 1.

Curtea reamintește că art. 6 § 1 se aplică atunci când există o „contestație" asupra unui „drept" „de caracter civil" pe care se poate pretinde, cel puțin în mod defensabil, că este recunoscut în dreptul intern. Trebuie să fie o „contestație" reală și serioasă; ea poate viza atât existența în sine a unui drept, cât și întinderea sau modalitățile de exercitare a acestuia. De altfel, rezultatul procedurii trebuie să fie direct determinant pentru dreptul în cauză, art. 6 § 1 nefiind mulțumit, pentru a intra în joc, cu o legătură ușoară nici cu reverberații îndepărtate (a se vedea, printre multe altele, hotărârea Balmer-Schafroth împotriva Elveției din 26 august 1997, recueil des arrêts et décisions 1997-IV, § 32).

Curtea este de acord cu Guvernul că obiectul procedurii în fața Consilului de Stat era anularea refuzului tacit al administrației de a acorda autorizația reclamanților. Cu toate acestea, constată că, potrivit articolului 40 § 2 din legea 1337/1983, autorizația de tăiere a copacilor este necesară pentru acordarea unei autorizații de construire. De altfel, Consiliul de Stat însuși a admis că chestiunea autorizației de construire era legată în mod precis de chestiunea autorizației de tăiere a copacilor. În acest sens, Curtea reamintește că dreptul de a construi pe un teren are caracter civil, în sensul articolului 6 § 1 (Allan Jacobsson împotriva Suediei, hotărâre din 25 octombrie 1999, seria A nr. 163, § 73). În consecință, Curtea estimează că rezultatul procedurii în fața Consilului de Stat era direct determinant pentru un asemenea drept.

În rezumat, art. 6 § 1 intră în joc și este necesar să respingem excepția Guvernului în acest sens.

b)

Cât privește fondul pretenției, Guvernul reamintește că, în urma hotărârii Consilului de Stat, și pentru a se conforma acesteia, direcția de urbanism a invitat reclamații să ia o întâlnire cu aceasta pentru o inspecție a terenului, precum și să corecteze planul topografic. Cu toate acestea, Guvernul subliniază că direcția de urbanism nu poate examina cererea de autorizație a reclamanților deoarece aceștia nu prezintă elementele necesare. Această direcție ar fi gata să decidă asupra cererii cu condiția ca aceștia să respecte coeficientul de construire și să întocmească planul topografic în conformitate cu condițiile legale.

Reclamații susțin că refuzul administrației de a se pronunța asupra chestiunii acordării autorizației de tăiere echivalează cu un refuz de a se conforma hotărârii 2563/2000 a Consilului de Stat. Această hotărâre a anulat refuzul administrației de a acorda autorizația și a trimis dosarul municipalității Loutraki clasificând-o ca fiind complet. Cu toate acestea, municipalitatea, în loc să examineze dosarul, a perseverat în pretinderea că dosarul era incomplet și a impus condiții ilegale pentru acordarea autorizației, cum ar fi acceptarea de către reclamații a unui coeficient de construire mai mic decât cel prevăzut de lege și obligația de a indica în planul topografic chiar și iarba de tăiat.

Curtea estimează, ținând seama de ansamblul argumentelor părților, că această pretenție ridică chestiuni serioase de fapt și de drept care nu pot fi rezolvate în această fază a examinării petiei, ci necesită o examinare pe fond; rezultă din aceasta că această pretenție nu poate fi declarată manifesta netemeinica, în sensul articolului 35 § 3 din Convenție. Nu a fost constatat vreun alt motiv de neadmisibilitate.

3.

Reclamații denunță durata procedurii administrative pentru obținerea autorizației de construire pe terenul lor. Invocă art. 6 § 1 care, în partea sa pertinentă, se citește după cum urmează:

„Orice persoană are dreptul să i se aude cauza (...) într-un termen rezonabil, de către un tribunal (...), care va decide (...) asupra contestațiilor privind drepturile și obligațiile sale de caracter civil (...)"

Curtea constată că reclamații nu se plâng de durata procedurii în fața unei jurisdicții specifice, ci de întârzierea administrației de a le acorda autorizația de tăiere, caz care scapă din câmpul de aplicare a articolului 6 § 1.

Rezultă din aceasta că această pretenție este incompatibilă ratione materiae cu dispozițiile Convenției în sensul articolului 35 § 3 și trebuie respinsă în aplicarea articolului 35 § 4.

4.

În sfârșit, reclamații se plâng de absența în dreptul grecesc a unui recurs care să le permită să oblige municipalitatea Loutraki să se conformeze hotărârii 2563/2000 a Consilului de Stat. Invocă o încălcare a articolului 13 din Convenție, care se citește după cum urmează:

„Orice persoană ai cărei drepturi și libertăți recunoscute în (...) Convenție au fost încălcate, are dreptul la un recurs efectiv în fața unei instanțe naționale, chiar dacă încălcarea ar fi fost comisă de persoane care acționează în exercitarea funcțiilor lor oficiale.

"

Guvernul subliniază că refuzul administrației de a se conforma unei decizii a Consilului de Stat constituie o încălcare a articolului 95 § 5 al Constituției. Funcționarii care refuză să se conformeze pot fi urmăriți penal pe baza articolului 50 § 4 al decretului 18/1989, al articolului 259 al codului penal (încălcarea deliberată de către un funcționar a datoriilor funcției sale cu intenția de a se îmbogăți ilegal) sau al articolului 107 al codului funcționarilor (deturnare de putere). De plus, Guvernul reamintește că reclamații au deja sesizat Consilul de Stat cu o nouă acțiune de anulare împotriva refuzului administrației de a se conforma hotărârii și au introdus o cerere de indemnizare în fața tribunalului administrativ al Corinț, care sunt încă în curs.

Reclamații susțin că nu dispun de vreun recurs care să le permită să oblige administrația să acorde autorizația de tăiere sau să accelereze procedura de expropriere. Căile de atac menționate de Guvern nu sunt eficace. În special, calea de atac bazată pe art. 259 al codului penal presupune că funcționarul a încălcat deliberat datoriile funcției sale, ceea ce constituie o dovadă dificilă, dacă nu imposibilă de adus. Reclamații susțin, de asemenea, că pe 28 decembrie 2001, s-au plâns la ministrul Mediului, dar nu au primit vreun răspuns din partea sa. În sfârșit, ținând seama de refuzul administrației de a se conforma hotărârii 2563/2000 a Consilului de Stat, ar fi îndoielnic dacă administrația s-ar conforma unei noi hotărâri care ar constata neconformitatea acesteia cu hotărârea sus-mențiunată.

Curtea estimează, ținând seama de ansamblul argumentelor părților, că această pretenție ridică chestiuni serioase de fapt și de drept care nu pot fi rezolvate în această fază a examinării petiei, ci necesită o examinare pe fond; rezultă din aceasta că această pretenție nu poate fi declarată manifesta netemeinica, în sensul articolului 35 § 3 din Convenție. Nu a fost constatat vreun alt motiv de neadmisibilitate.

Din aceste motive, Curtea, în unanimitate,

Declară recevabile, cu rezerva tuturor cauzelor de fond, pretențiile reclamanților bazate pe art. 6 § 1 (refuz de a se conforma unei decizii judiciare) și art. 13 din Convenție;

Declară petita irrecevabilă pentru rest.

Søren Nielsen

Françoise Tulkens

Grefier adjunct

Președintă

PREMIÈRE SECTION

DÉCISION

SUR LA RECEVABILITÉ

de la requête n

o

68138/01

présentée par Aristomenis ZAZANIS et autres

contre la Grèce

La Cour européenne des Droits de l’Homme (première section), siégeant le

6 mars 2003 en une chambre composée de

M

me

F.

Tulkens

,

présidente

,

MM.

C.L.

Rozakis

,

G.

Bonello

,

P.

Lorenzen

,

M

me

S.

Botoucharova

,

M.

A.

Kovler

,

M

me

E.

Steiner,

juges

,

et

de

M.

S. Nielsen

,

greffier adjoint de section

,

Vu la requête susmentionnée introduite le 12 janvier 2001,

Vu les observations soumises par le gouvernement défendeur et celles présentées en réponse par les requérants,

Après en avoir délibéré, rend la décision suivante

:

EN FAIT

Les requérants, M. Aristomenis Zazanis, M. Leonidas Zazanis et M

me

Maria Sampson, sont des ressortissants grecs, nés respectivement en 1923, 1924 et 1953 et résidant à Athènes. Devant la Cour, ils sont représentés par Me D. Ligri, avocate à Athènes. Le Gouvernement est représenté par M. S. Spyropoulos, assesseur auprès du Conseil juridique de l’Etat, et M. I. Bakopoulos, auditeur auprès du Conseil juridique de l’Etat.

A.

Les circonstances de l’espèce

Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit.

Jusqu’à 1971, le terrain des requérants se trouvait hors du plan de la ville de Loutraki. Il fut inclus au plan de la ville, comme terrain constructible, en vertu du décret royal du 27 avril 1971.

Le 6 avril 1982, la ville de Loutraki enregistra au cadastre le terrain des requérants comme faisant partie du domaine forestier. Les requérants s’opposèrent à cet enregistrement

; ils se fondaient

: a) sur le contrat par lequel ils avaient acquis la propriété en 1887 et qui ne mentionnait l’existence d’aucune forêt

; b) sur un arrêt de la cour d’appel de Nauplie qui reconnaissait ce terrain comme propriété privé et c) sur le fait que, depuis 1920, il existait un permis de construire sur ce terrain et le fait que le terrain était inclus dans le plan de la ville de 1971, tel que publié au Journal officiel du 15

mai 1971.

Le 6 août 1990, la municipalité de Loutraki introduisit devant le Conseil d’Etat un recours en annulation du décret royal du 27 avril 1971. Par un arrêt n

o

2533/1992 du 7

juillet 1992, le Conseil d’Etat rejeta le recours comme tardif.

Le 23 juillet 1993, la direction d’urbanisme de la préfecture de Corinthe accorda un permis à la société Loutrakat, qui avait passé un contrat avec les requérants, pour construire un immeuble de plusieurs étages sur leur terrain.

Toutefois, les travaux de construction furent interrompus le 13 août 1993 par le préfet de Corinthe et les 1

er

mars 1994, 1

er

septembre 1994 et 1

er

mars 1995 par le ministre de l’Environnement.

Le 5 octobre 1993, le ministère de l’Environnement, de l’Urbanisme et des Travaux publics invita la municipalité de Loutraki à modifier le plan de la ville de 1971, afin de protéger l’espace autour du parc thermal de cette ville. Il proposait de rejeter l’objection des requérants, au motif que le terrain se situait à moins de six cents mètres du parc thermal et d’une église classée monument historique. Il soutenait aussi que les autorités qui avaient établi le plan de la ville en 1971 n’avaient pas respecté la procédure requise, notamment en omettant de solliciter l’avis de l’Office de tourisme hellénique (EOT), conformément à l’article 13 de la loi n

o

4844/1930. Toutefois, les requérants se réfèrent au décret du 27 avril 1971 qui étendait le plan de la ville de Loutraki et où il était mentionné que l’EOT avait donné à l’époque son avis, selon lequel il était expressément admis que le terrain des requérants pouvait être inclus dans le plan de la ville.

Le 13 février 1996, la municipalité de Loutraki décida de qualifier le terrain des requérants comme espace vert. Par la suite, elle transmit le dossier à la Commission de planification de l’aménagement du territoire et de l’environnement (SHOP), qui émit un avis le 6 novembre 1997. Le SHOP transmit ensuite le dossier à la Préfecture mais celle-ci se déclara incompétente. La Préfecture mit cependant six mois pour transférer le dossier au ministère de l’Environnement, de l’Urbanisme et des Travaux publics, qui, le 25 mai 2000, informa les requérants et la municipalité de Loutraki que le dossier établi par cette dernière devait être complété.

Le 13 juin 1996, la municipalité de Loutraki qualifia le terrain des requérants de domaine public et réduisit le coefficient de construction dans le quartier. Le 12 novembre 1996, la municipalité rejeta une objection des requérants contre cette décision.

Par un arrêt n

o

4299/1996 du 17 septembre 1997, le Conseil d’Etat accueillit un recours en annulation introduit par la municipalité de Loutraki contre le permis de construire délivré aux requérants le 23 juillet 1993 par la préfecture de Corinthe. Le Conseil d’Etat reprocha aux requérants de ne pas avoir obtenu au préalable un permis d’abattage des arbres présents sur le terrain, ce qui empêchait la délivrance d’un permis de construire. Le Conseil d’Etat renvoya l’affaire à l’administration pour prendre les mesures nécessaires. Le 31 octobre 1995, les requérants s’adressèrent à la direction de l’urbanisme pour obtenir ce permis d’abattage, mais cette direction ne le leur accorda pas

: elle soutenait que le dossier était incomplet, mais, selon le requérants, elle évita de préciser les documents qu’il fallait produire.

Par un arrêt n

o

3376/1998, le Conseil d’Etat annula une décision du ministre de Finances, qui n’incluait pas le terrain des requérants dans le système de détermination de la valeur fiscale objective des immeubles compris dans le plan de la ville, établi par la municipalité de Loutraki.

Le 30 octobre 1996, la société Loutrakat sollicita le permis d’abattre les arbres sur le terrain. Le 8 avril 1997, la direction de l’urbanisme de la ville de Loutraki rejeta la demande, au motif que le terrain tombait sous le coup de la loi n

o

998/79 relative à la protection des espaces forestiers sis dans les villes. Par un arrêt n

o

2562/2000, le Conseil d’Etat rejeta le recours en annulation introduit par les requérants contre cette décision de la direction de l’urbanisme.

Le 17 octobre 1997, la société Loutrakat réitéra sa demande. Le 3

novembre 1997, la direction d’urbanisme de la ville de Loutraki leur répondit que celle-ci était incomplète. Le 18 novembre 1997, les requérants déposèrent les documents nécessaires et sollicitèrent une nouvelle fois la délivrance du permis d’abattage. Toutefois, la ville de Loutraki n’y répondit pas. Les requérants saisirent alors le Conseil d’Etat d’un recours en annulation de l’omission de l’administration d’agir.

Par un arrêt n

o

2563/2000 du 17

août 2000, le Conseil d’Etat accueillit le recours et renvoya l’affaire à l’administration afin que celle-ci se prononce sur la demande susmentionnée. Le Conseil d’Etat jugea que l’omission de la direction de l’urbanisme d’accorder le permis ne pouvait pas être remplacé par un document de contenu général et sans aucune mention de dispositions légales violées par les requérants. Il rejeta l’argument de la ville de Loutraki, selon lequel elle avait soumis une proposition de modification du plan de la ville de 1971. Il admit que la question du permis de construire était liée d’une manière précise à celle du permis d’abattage des arbres. Enfin, il affirma que le dossier que les requérants avaient soumis à l’administration était complet et indiquait avec clarté la position où l’immeuble devait être construit ainsi que le nombre, la nature et la position des arbres à abattre.

Les requérants soutiennent qu’en dépit de cet arrêt, la municipalité de Loutraki persista à demander aux requérants de remplir des conditions qui n’étaient pas prévues par la législation. Les requérants tentèrent de se conformer aux exigences de la municipalité

: ils se furent représentés par deux ingénieurs à l’inspection du terrain effectuée par la direction de l’urbanisme et déposèrent à nouveau un plan topographique indiquant les arbres, les buissons et les herbes à couper. Selon les requérants, la direction formula aussi des exigences irréalistes, comme l’indication de chaque herbe du terrain sur le plan topographique.

Le 6 septembre 2000, les requérants introduisirent devant le tribunal administratif de Corinthe une action en dommages-intérêts contre l’Etat et la municipalité de Loutraki, sur le fondement des articles 105 et 106 de la loi d’accompagnement au code civil. Ils demandaient une indemnité d’un montant de 1

799

952

000 drachmes (GRD) pour le dommage qu’ils avaient subi du fait du refus des autorités de leur permettre de construire sur leur terrain. Ils invoquaient aussi le refus de l’administration de se conformer à l’arrêt 2563/2000 du Conseil d’Etat.

Les requérants soutiennent que, par une décision du 12 janvier 2001, la municipalité de Loutraki procéda à une réduction de 50

% de la superficie constructible de leur terrain, afin de faire baisser sa valeur en cas d’expropriation. En particulier, la municipalité invita les requérants à accepter un coefficient de construction de 1,20 pour leur terrain au lieu de 3,18, comme prévu par la loi pour la ville de Loutraki.

Le 7 mars 2001, les requérants introduisirent un recours en annulation contre cette décision devant le Conseil d’Etat. Ils alléguaient que le coefficient de construction avait été fixé par le décret du 27 avril 1971 et que les textes invoqués par la municipalité pour le réduire ne pouvaient s’appliquer en l’espèce. Le Conseil d’Etat renvoya l’affaire à la cour administrative d’appel de Tripoli. La procédure est encore pendante.

B.

Le droit interne pertinent

L’article 72 du décret présidentiel n

o

18/1989 codifiant les dispositions légales relatives au Conseil d’Etat dispose

:

«

Si l’administration refuse de se conformer, la Commission peut se saisir d’office ou suite à une demande de l’intéressé

»

L’article 40 § 2 de la loi 1337/1983, relative à l’extension des plans de ville et aux questions d’urbanisme, dispose

:

«

Pour l’abattage des arbres dans des plans de ville approuvés (...), il faut un permis délivré par l’autorité d’urbanisme compétente. (...)

»

GRIEFS

1.

Invoquant l’article 1 du Protocole n

o

1, les requérants se plaignent d’une atteinte à leur droit au respect des biens, en raison de la tactique de la municipalité de Loutraki qui vise à les empêcher de jouir pleinement de leur propriété.

2.

Invoquant l’article 6 § 1 de la Convention, les requérants se plaignent du refus de la municipalité de se conformer à l’arrêt n

o

2563/2000 du Conseil d’Etat.

3.

Invoquant l’article 6 § 1 de la Convention, les requérants se plaignent de la longueur de la procédure administrative pour obtenir le permis de construire sur leur terrain.

4.

Invoquant l’article 13 de la Convention, les requérants se plaignent de l’absence en droit grec d’un recours leur permettant d’obliger la municipalité à se conformer à l’arrêt n

o

2563/2000 du Conseil d’Etat.

EN DROIT

1.

Les requérants allèguent une violation de l’article 1 du Protocole n

o

1 qui dispose

:

«

Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.

Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu’ils jugent nécessaires pour réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d’autres contributions ou des amendes.

»

En premier lieu, le Gouvernement excipe du non-épuisement des voies de recours internes. Il soutient que l’action en dommages-intérêts que les requérants ont introduit le 6 septembre 2000 devant le tribunal administratif de Corinthe (et dans laquelle ils invoquent les mêmes faits et les mêmes griefs que ceux présentés devant la Cour) est encore pendante.

Les requérants soutiennent que cette action ne conduira pas à la fin de l’expropriation de fait qu’ils subissent ou à l’obstruction de la jouissance de leur propriété, ni à l’émission d’un permis de construire qui leur permettra de faire fructifier leur propriété. Cette procédure ne peut pas forcer les autorités de se conformer à l’arrêt du Conseil d’Etat. De plus, l’article 105 de la loi d’accompagnement au code civil subordonne cette action à une condition

: la nature illégale d’un acte ou d’une omission à l’occasion de l’exercice de la puissance publique. Or le Gouvernement affirme que le refus de l’administration d’accorder le permis d’abattage des arbres et de se conformer à l’arrêt du Conseil d’Etat n’a rien d’illégal. Dans ces conditions, le Gouvernement ne démontre pas l’efficacité de la voie de recours en question.

La Cour rappelle qu’aux termes de l’article 35 § 1 de la Convention, elle ne peut être saisie qu’après l’épuisement des voies de recours internes. A cet égard, elle souligne que la règle reprise dans cette disposition impose aux personnes désireuses d’intenter contre l’Etat une action devant un organe judiciaire ou arbitral international l’obligation d’utiliser auparavant les recours qu’offre le système juridique de leur pays. Les Etats n’ont donc pas à répondre de leurs actes devant un organisme international avant d’avoir eu la possibilité de redresser la situation dans leur ordre juridique interne. Pour que l’on puisse considérer qu’il a respecté la règle, un requérant doit se prévaloir des recours normalement disponibles et suffisants pour lui permettre d’obtenir réparation des violations qu’il allègue (voir, entre autres, l’arrêt

Assenov et autres c. Bulgarie

du 28

octobre 1998,

Recueil des arrêts et décisions

1998-VIII, p. 3286, § 85).

En l’espèce, la Cour note que les requérants n’ont pas été – jusqu’à présent au moins – expropriés. Comme l’indiquent les requérants eux-mêmes, l’affaire est toujours pendante devant le ministre de l’Environnement et il est évident que la municipalité avait pendant des années brandi la menace de l’expropriation en vue de les empêcher de jouir de leur propriété. Il ressort de ces circonstances de fait que les requérants ne sont pas privés de leur propriété, mais dans l’impossibilité d’en disposer comme ils l’entendent en raison de la tactique de l’administration, qui qualifie ces terrains comme espace vert ou qui refuse d’accorder le permis d’abattage d’arbres, condition nécessaire et préalable à l’obtention du permis de construire, ou qui enjoint aux requérants d’accepter un coefficient de construction inférieur à celui prévue pour toute la ville de Loutraki.

La Cour note qu’en 6 septembre 2000, les requérants introduisirent devant le tribunal administratif de Corinthe une action en dommages

‑

intérêts contre l’Etat et la municipalité de Loutraki, sur le fondement des articles 105 et 106 de la loi d’accompagnement au code civil. Ils demandaient une indemnité d’un montant de 1

799

952

000 GRD pour le dommage qu’ils avaient subi du fait du refus des autorités de leur permettre de construire sur leur terrain.

Or la Cour estime que cette procédure est de nature, si son issue est favorable aux requérants, à réparer le dommage prétendument subi par eux du fait des obstacles apportés par l’administration à la jouissance de leur propriété. Toutefois, cette procédure est encore pendante devant le tribunal administratif de Corinthe.

A titre subsidiaire, la Cour note qu’un recours en annulation de la décision imposant aux requérants un nouveau coefficient de construction, introduit par les requérants devant la cour administrative d’appel de Tripoli, est encore pendant.

Il s’ensuit que ce grief doit être rejeté pour non-épuisement des voies de recours internes, en application de l’article 35

§§

1 et

4 de la Convention.

2.

Les requérants allèguent une violation de l’article 6 § 1 qui, dans sa partie pertinente, se lit ainsi

:

«

Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement (...) par un tribunal (...), qui décidera (...) des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil (...)

»

a)

En premier lieu, le Gouvernement soutient que l’article 6 § 1 ne s’applique pas en l’espèce, car la procédure devant le Conseil d’Etat n’était pas déterminante pour des droits de caractère civil. L’arrêt 2563/2000 du Conseil d’Etat, qui annula l’omission de la municipalité de répondre à la requête des requérants du 17 octobre 1997, n’implique pas l’existence d’un dommage au détriment des requérants. La seule obligation qui découle de cet arrêt est celle pour l’administration de donner aux requérants une réponse, qui pourrait être aussi négative, mais on ne saurait y dégager une obligation de l’administration de dédommager les requérants. De plus, en cas de refus de l’administration d’accorder le permis d’abattage des arbres, les requérant pourraient introduire un recours pour excès de pouvoir. Enfin, le terrain des requérants n’a pas encore fait l’objet d’une réglementation urbanistique, car la procédure relative à la modification du plan de la ville est encore pendante.

Les requérants soulignent qu’ils se plaignent du refus de l’administration de leur permettre de jouir de leur propriété, à savoir de procéder à la construction d’un immeuble sur leur terrain, ce qui constitue une partie essentielle du droit de propriété garanti par l’article 1 du Protocole n

o

1.

La Cour rappelle que l’article 6 § 1 s’applique lorsqu’il y a «

contestation

» sur un «

droit

» «

de caractère civil » que l’on peut prétendre, au moins de manière défendable, reconnu en droit interne. Il doit s’agir d’une «

contestation

» réelle et sérieuse ; elle peut concerner aussi bien l’existence même d’un droit que son étendue ou ses modalités d’exercice. En outre, l’issue de la procédure doit être directement déterminante pour le droit en question, l’article 6 § 1 ne se contentant pas, pour entrer en jeu, d’un lien ténu ni de répercussions lointaines (voir, parmi beaucoup d’autres, l’arrêt

Balmer-Schafroth c. Suisse

du 26 août 1997, recueil des arrêts et décisions 1997-IV, § 32).

La Cour convient avec le Gouvernement que l’objet de la procédure devant le Conseil d’Etat était l’annulation du refus tacite de l’administration d’accorder le permis aux requérants. Toutefois, elle note que d’après l’article 40 § 2 de la loi 1337/1983, le permis d’abattage des arbres est nécessaire pour la délivrance d’un permis de construction. Du reste, le Conseil d’Etat lui-même avait admis que la question du permis de construire était liée d’une manière précise à celle du permis d’abattage des arbres. A cet égard, la Cour rappelle que le droit à construire sur un terrain revêt un caractère civil, au sens de l’article 6 § 1 (

Allan Jacobsson c. Suède

, arrêt du 25 octobre 1999, série A n

o

163, § 73). Par conséquent, la Cour estime que l’issue de la procédure devant le Conseil d’Etat était directement déterminante pour un tel droit.

En résumé, l’article 6 § 1 entre en jeu et il échet de rejeter l’exception du Gouvernement à cet égard.

b)

Quant au bien-fondé du grief, le Gouvernement rappelle que suite à l’arrêt du Conseil d’Etat, et afin de se conformer à celui-ci, la direction de l’urbanisme a invité les requérants à prendre rendez-vous avec elle pour une inspection des lieux, ainsi qu’à corriger le plan topographique. Toutefois, le Gouvernement souligne que la direction d’urbanisme ne peut pas procéder à l’examen de la demande de permis des requérants car ceux-ci ne soumettent pas les éléments nécessaires. Cette direction serait prête à statuer sur la demande à condition que ceux-ci respectent le coefficient de construction et établissent le plan topographique selon les conditions légales.

Les requérants soutiennent que le refus de l’administration de se prononcer sur la question de la délivrance du permis d’abattage équivaut à un refus de se conformer à l’arrêt 2563/2000 du Conseil d’Etat. Cet arrêt a annulé le refus de l’administration d’octroyer le permis et a renvoyé le dossier à la municipalité de Loutraki en le qualifiant de complet. Toutefois, la municipalité, au lieu d’examiner le dossier, a persisté à prétendre que le dossier était incomplet et a posé des conditions illégales pour la délivrance du permis, telles que l’acceptation par les requérants d’un coefficient de construction inférieur à celui prévu par la loi et l’obligation d’indiquer dans le plan topographique même les herbes à couper.

La Cour estime, à la lumière de l’ensemble des arguments des parties, que ce grief pose de sérieuses questions de fait et de droit qui ne peuvent être résolues à ce stade de l’examen de la requête, mais nécessitent un examen au fond

; il s’ensuit que ce grief ne saurait être déclaré manifestement mal fondé, au sens de l’article 35 § 3 de la Convention. Aucun autre motif d’irrecevabilité n’a été relevé.

3.

Les requérants dénoncent la longueur de la procédure administrative pour obtenir le permis de construire sur leur terrain. Ils invoquent l’article 6

:

«

Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue (...) dans un délai raisonnable, par un tribunal (...), qui décidera (...) des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil (...)

»

La Cour note que les requérants ne se plaignent pas de la durée de la procédure devant une juridiction spécifique, mais du retard de l’administration de leur délivrer le permis d’abattage, cas qui échappe au champ d’application de l’article 6 § 1.

Il s’ensuit que ce grief est incompatible

ratione materiae

avec les dispositions de la Convention au sens de l’article 35

§

3 et doit être rejeté en application de l’article

35

§

4.

4.

Enfin, les requérants se plaignent de l’absence en droit grec d’un recours leur permettant d’obliger la municipalité de Loutraki à se conformer à l’arrêt 2563/2000 du Conseil d’Etat. Ils allèguent une violation de l’article 13 de la Convention, qui se lit ainsi

:

«

Toute personne dont les droits et libertés reconnus dans la (...) Convention ont été violés, a droit à l’octroi d’un recours effectif devant une instance nationale, alors même que la violation aurait été commise par des personnes agissant dans l’exercice de leurs fonctions officielles.

»

Le Gouvernement souligne que le refus de l’administration de se conformer à une décision du Conseil d’Etat constitue une violation de l’article 95 § 5 de la Constitution. Les fonctionnaires qui refusent de s’y conformer peuvent être poursuivis pénalement sur le fondement de l’article 50 § 4 du décret 18/1989, de l’article 259 du code pénal (violation délibérée par un fonctionnaire des devoirs de sa charge dans l’intention de s’enrichir illégalement) ou de l’article 107 du code des fonctionnaires (forfaiture). De plus, le Gouvernement rappelle que les requérants ont déjà saisi le Conseil d’Etat d’un nouveau recours en annulation contre le refus de l’administration de se conformer à l’arrêt et ont introduit une demande d’indemnisation devant le tribunal administratif de Corinthe, qui sont encore pendants.

Les requérants prétendent qu’ils ne disposent d’aucun recours leur permettant soit d’obliger l’administration d’accorder le permis d’abattage, soit d’accélérer la procédure d’expropriation. Les recours mentionnés par le Gouvernement ne sont pas effectifs. En particulier, le recours fondé sur l’article 259 du code pénal présuppose que le fonctionnaire a délibérément violé les devoirs de sa charge, ce qui est une preuve difficile, voire impossible à apporter. Les requérants soutiennent aussi que le 28 décembre 2001, ils se sont plaints auprès du ministre de l’Environnement, mais ils n’ont reçu aucune réponse de sa part. Enfin, compte tenu du refus de l’administration de se conformer à l’arrêt 2563/2000 du Conseil d’Etat, il serait douteux que l’administration se conforme à un nouvel arrêt qui constaterait la non conformité de celle-ci à l’arrêt susmentionné.

La Cour estime, à la lumière de l’ensemble des arguments des parties, que ce grief pose de sérieuses questions de fait et de droit qui ne peuvent être résolues à ce stade de l’examen de la requête, mais nécessitent un examen au fond

; il s’ensuit que ce grief ne saurait être déclaré manifestement mal fondé, au sens de l’article 35 § 3 de la Convention. Aucun autre motif d’irrecevabilité n’a été relevé.

Par ces motifs, la Cour, à l’unanimité,

Déclare

recevables,

tous moyens de fond réservés, les griefs des requérants tirés des articles 6 § 1 (refus de se conformer à une décision judiciaire) et 13 de la Convention

;

Déclare

la requête irrecevable pour le surplus.

Søren

Nielsen

Françoise

Tulkens

Greffier adjoint

Présidente