Decizia nr. 44 din 21 noiembrie 2016

Tribunalul Sibiu – Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, prin Încheierea din 21 aprilie 2016, pronunţată în Dosarul nr. 11.338/306/2014, a dispus sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, în temeiul art. 519 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile prin care să dea o rezolvare de principiu cu privire la chestiunile de drept sus-menţionate. II. Expunerea succintă a procesului. Obiectul învestirii instanţei care a solicitat pronunţarea unei hotărâri prealabile. Stadiul procesual în care se află pricina

Prin procesul-verbal din 19 iunie 2014, încheiat de I.P.J.S., s-a dispus sancţionarea petentei cu amendă pentru săvârşirea contravenţiei prevăzute de art. 101 alin. (3) lit. a) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 195/2002 privind circulaţia pe drumurile publice, republicată, cu modificările şi completările ulterioare (Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 195/2002), reţinându-se că a condus autoturismul pe o stradă cu o bandă de circulaţie pe sens, iar la pătrunderea în sensul giratoriu a depăşit pe partea dreaptă un autoturism cu care a intrat în coliziune, avariindu-l; prin acelaşi proces-verbal s-au dispus reţinerea permisului de conducere şi suspendarea dreptului petentei de a conduce autovehicule pe drumurile publice pentru 60 de zile.

Procesul-verbal i-a fost înmânat petentei la data de 19 iunie 2014, aceasta semnând de primire, cu menţiunea că nu este de acord cu cele consemnate în cuprinsul actului; la data de 23 iunie 2014 (data poştei, menţionată pe plicul depus la dosar de fond), împotriva procesului-verbal de contravenţie a formulat plângere petenta, fără a o motiva în fapt şi în drept.

Prin Rezoluţia din data de 27 iunie 2014, comunicată petentei la data de 3 iulie 2014, i s-a pus în vedere acesteia, sub sancţiunea anulării plângerii, ca în termen de 10 zile de la data comunicării să indice pârâtul, dovezile pe care se sprijină plângerea, motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază şi să depună încă un exemplar al cererii de chemare în judecată, semnat în original, precum şi înscrisurile anexate şi copia cărţii de identitate.

La data de 16 iulie 2014 (data poştei, menţionată pe plicul depus la dosarul de fond), petenta a depus la dosar o precizare la plângerea contravenţională, prin care s-a conformat celor dispuse de instanţă prin Rezoluţia din 27 iunie 2014, indicând motivele de fapt şi de drept pentru care solicită anularea procesului-verbal de contravenţie.

Deşi termenul de 10 zile stabilit prin Rezoluţia din 27 iunie 2014 s-a împlinit la data de 14 iulie 2014 (comunicarea acesteia fiind făcută petentei la data de 3 iulie 2014), prima instanţă nu a observat acest aspect şi nu a procedat la anularea plângerii în condiţiile art. 200 alin. (3) din Codul de procedură civilă, ci a dispus comunicarea acesteia intimatului, iar ulterior a stabilit termen de judecată.

Intimatul I.P.J.S., prin întâmpinare, a invocat excepţia tardivităţii plângerii, susţinând că procesul-verbal i-a fost comunicat petentei la data de 19 iunie 2014, astfel că ultima zi de depunere a plângerii era 7 iulie 2014.

Prin Încheierea din 13 ianuarie 2015, Judecătoria Sibiu a respins excepţia tardivităţii plângerii, cu motivarea că a fost respectat termenul de 15 zile, plângerea fiind depusă la poştă în data de 23 iunie 2014, iar la data de 18 iulie 2014 a fost formulată o precizare a motivelor plângerii.

Prin Sentinţa nr. 4.739 din 22 septembrie 2015, Judecătoria Sibiu a respins ca neîntemeiată plângerea contravenţională formulată de petentă.

Împotriva acestei sentinţe a declarat apel petenta, criticând-o pentru netemeinicie şi nelegalitate şi susţinând, în esenţă, că prima instanţă nu a reţinut starea de fapt reală şi nu a dat însemnătatea cuvenită probelor administrate în cauză. III. Dispoziţiile legale supuse interpretării

Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001: „Art. 31. – (1) Împotriva procesului-verbal de constatare a contravenţiei şi de aplicare a sancţiunii se poate face plângere în termen de 15 zile de la data înmânării sau comunicării acestuia. (…)” IV. Punctul de vedere al părţilor cu privire la dezlegarea chestiunii de drept

Părţile au fost de acord cu sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, însă nu şi-au exprimat punctul de vedere cu privire la problemele de drept supuse dezlegării. V. Punctul de vedere al completului de judecată care a formulat sesizarea A. Cu privire la admisibilitatea sesizării

Instanţa de trimitere a apreciat că sunt îndeplinite cerinţele prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă, reţinând că de lămurirea problemei de drept invocate depinde soluţionarea pe fond a cauzei, problema de drept este nouă, deoarece, prin consultarea jurisprudenţei, s-a constatat că asupra acesteia Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie nu a statuat printr-o altă hotărâre şi nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare, conform evidenţelor instanţei supreme la data formulării sesizării. B. Cu privire la chestiunile de drept ce formează obiectul sesizării

În expunerea punctului său de vedere, instanţa de sesizare a început cu prezentarea doctrinei relevante cu privire la chestiunile de drept în discuţie, arătând că aceasta este constituită în două opinii: a) prima, în sensul că plângerea contravenţională nemotivată nu atrage sancţiunea anulării, procesul contravenţional fiind guvernat de principiul oficialităţii (nu al disponibilităţii), în virtutea căruia legiuitorul permite nemotivarea căii de atac, deci şi a cererii introductive; b) a doua opinie, în sensul că plângerea contravenţională, ca orice cerere de chemare în judecată, trebuie să cuprindă arătarea motivelor de fapt şi de drept pe care se întemeiază, potrivit art. 194 lit. d) din Codul de procedură civilă, sub sancţiunea anulării cererii în faza verificării prealabile. În sprijinul acestei opinii s-a arătat că dacă art. 34 alin. (2) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 prevede expres că nu este obligatorie motivarea căii de atac a apelului, nu înseamnă că şi motivarea plângerii este facultativă; pe de altă parte, conform art. 47 din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, prevederile acestui act normativ se completează cu dispoziţiile Codului de procedură civilă, ceea ce înseamnă că, în lipsa unei prevederi exprese în norma specială privitoare la nemotivarea plângerii, devin incidente dispoziţiile de drept comun, cuprinse în art. 194 din Codul de procedură civilă, care prevăd obligatoriu indicarea motivelor de fapt şi de drept.

Această din urmă opinie este şi cea a instanţei de sesizare, care consideră că plângerea contravenţională trebuie motivată în acelaşi termen în care legea permite exercitarea ei, în termenul de 15 zile de la data înmânării sau comunicării procesului-verbal de contravenţie.

Ca prim argument în susţinerea acestei teze, instanţa de trimitere evocă înseşi dispoziţiile legale supuse interpretării, art. 31 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, din interpretarea gramaticală a cărora nu rezultă că motivarea plângerii s-ar putea face oricând şi în cuprinsul cărora nu există vreo menţiune distinctă cu privire la termenul de motivare, astfel că acesta din urmă nu poate fi decât identic cu termenul de formulare a plângerii. Din interpretarea teleologică şi raţională a textului legal, care stabileşte un termen fix, de 15 zile, care curge de la data luării cunoştinţă de procesul-verbal, rezultă, de asemenea, că, din moment ce a luat efectiv cunoştinţă de existenţa procesului-verbal de contravenţie, contravenientul poate şi trebuie să precizeze motivele pentru care apreciază că se impune anularea acestuia.

Un alt argument invocat de instanţa de trimitere este că plângerea contravenţională nu este o simplă cerere de chemare în judecată, ci o cale de atac, prin care este supus controlului judecătoresc un act administrativ emis de o autoritate publică, respectiv procesul-verbal de constatare şi sancţionare a contravenţiei. Or, în cazul cererilor de chemare în judecată nu este prevăzut un termen pentru formularea acestora, putând fi formulate oricând în termenul de prescripţie a dreptului material la acţiune, iar, potrivit art. 2.512 din Codul civil, prescripţia nu poate fi invocată decât de partea interesată, nu şi de instanţă din oficiu. În schimb, tardivitatea plângerii contravenţionale poate fi invocată atât de partea adversă, cât şi de instanţă din oficiu. Or, art. 34 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 prevede că instanţa competentă să soluţioneze plângerea verifică dacă aceasta a fost introdusă în termen.

În al treilea rând, motivarea plângerii este importantă, pentru că stabileşte limitele învestirii instanţei, prin plângere putând fi invocate atât aspecte de nelegalitate, cât şi de netemeinicie ori numai aspecte de nelegalitate sau numai de netemeinicie. În limitele învestirii şi cu respectarea principiului disponibilităţii, instanţa se va pronunţa exclusiv cu privire la aspectele invocate, exceptând cazurile de nulitate absolută prevăzute de art. 17 din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, pe care le poate constata şi din oficiu.

În ceea ce priveşte dispoziţia din art. 34 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, care prevede că instanţa ascultă pe cel care a făcut plângerea, aceasta nu ar putea fi interpretată în sensul că plângerea poate fi susţinută oral în faţa instanţei, deoarece ascultarea este o chestiune distinctă de motivare şi evident ulterioară acesteia. Rolul ascultării contravenientului este de a-i da posibilitatea să îşi exprime punctul de vedere cu privire la vinovăţia sa în legătură cu cele reţinute în sarcina sa prin procesul-verbal.

Prevederile art. 34 alin. (2) teza a treia din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, conform cărora motivarea apelului declarat împotriva hotărârii primei instanţe nu este obligatorie, motivele de apel putând fi susţinute şi oral în faţa instanţei, nu pot fi aplicate prin analogie în cazul plângerii contravenţionale, întrucât acestea reglementează o excepţie de la regula prevăzută de art. 148 din Codul de procedură civilă, potrivit căreia orice cerere adresată instanţei trebuie să fie formulată în scris.

Dacă intenţia legiuitorului ar fi fost ca plângerea contravenţională să poată fi susţinută oral în faţa instanţei, ar fi prevăzut în mod expres aceasta în cuprinsul art. 31 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, o interpretare extensivă nefiind permisă, întrucât excedează voinţei legiuitorului.

În ceea ce priveşte sancţiunea care intervine în cazul nemotivării plângerii contravenţionale în termenul de 15 zile, prevăzut de art. 31 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, se apreciază că aceasta este decăderea contravenientului din dreptul de a mai invoca orice aspecte de nelegalitate şi netemeinicie a procesului-verbal, astfel că instanţa competentă să soluţioneze plângerea va proceda la examinarea procesului- verbal de contravenţie exclusiv prin prisma motivelor de nulitate absolută prevăzute expres de art. 17 din actul normativ sus- menţionat. Termenul în discuţie este aşadar, fără îndoială, un termen imperativ şi absolut, astfel că nerespectarea acestuia atrage sancţiunea decăderii, în condiţiile art. 185 alin. (1) din Codul de procedură civilă.

O interpretare contrară nu poate fi acceptată, întrucât ar însemna ca unui contravenient să i se permită să îşi conserve în mod artificial un drept (de a contesta procesul-verbal şi de a obţine suspendarea executării sancţiunii aplicate prin acesta) prin simpla formulare a plângerii, fără nicio motivare, pentru ca, ulterior, după expirarea termenului prevăzut de lege, să precizeze motivele.

Pe de altă parte, Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 nu defineşte noţiunea de plângere, ceea ce înseamnă că aceasta are înţelesul din vorbirea obişnuită. Or, potrivit Dicţionarului explicativ al limbii române, prin „plângere” se înţelege „sesizarea unui organ de jurisdicţie în vederea exercitării controlului asupra unui act al administraţiei de stat ori a refuzului unui organ de a-şi îndeplini atribuţiile legale”/”exprimarea unei nemulţumiri adresate unei autorităţi”/”actul prin care se face această încunoştinţare; reclamaţie, jalbă, cerere”.

Având în vedere înţelesul concret pe care cuvântul „plângere” îl are în limba română, este evident că aceasta presupune nu doar sesizarea unui organ competent în vederea exercitării controlului, ci şi exprimarea în concret a nemulţumirii, ceea ce în materie contravenţională echivalează cu expunerea motivelor de nelegalitate şi/sau de netemeinicie a procesului- verbal de contravenţie.

Aşa fiind, simpla manifestare de voinţă a contravenientului de a se anula procesul-verbal, în lipsa oricărei motivări concrete, nu este suficientă pentru ca instanţa sesizată să procedeze la examinarea legalităţii şi a temeiniciei procesului-verbal de contravenţie sub toate aspectele, instanţa fiind limitată la examinarea acestuia exclusiv prin prisma aspectelor de nelegalitate prevăzute expres de art. 17 din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 sub sancţiunea nulităţii. VI. Jurisprudenţa instanţelor naţionale şi opiniile exprimate de acestea

În jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nu au fost identificate decizii relevante pentru soluţionarea problemelor de drept supuse dezlegării, această categorie de litigii nefiind de competenţa instanţei supreme.

La solicitarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, curţile de apel au comunicat puncte de vedere referitoare la problemele de drept în discuţie, din analiza cărora se desprind următoarele orientări: A. 1 1 Judecătoriile sectoarelor 1, 2, 3 şi 6 Bucureşti, Alba Iulia, Piatra-Neamţ, Târgu-Neamţ, Moineşti, Bacău (majoritară), Buhuşi, Braşov, Făgăraş, Rupea, Zărneşti, Târgu Secuiesc, Întorsura Buzăului, Giurgiu, Buftea, Roşiori de Vede, Turnu Măgurele, Zimnicea, Vişeu de Sus, Bistriţa, Năsăud, Babadag, Măcin, Oradea, Aleşd, Beiuş, Harghita, Suceava (majoritar), Botoşani, Rădăuţi, Galaţi, Brăila, Tecuci şi Lieşti, tribunalele Sălaj, Cluj, Ialomiţa, Ilfov, Dolj, Olt, Mehedinţi, Gorj, Satu Mare, Harghita, Mureş (într-o orientare) şi Timiş, Tribunalul Neamţ – Secţia a II-a civilă, Tribunalul Maramureş – Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, Tribunalul Constanţa – Secţia de contencios administrativ şi fiscal, Tribunalul Galaţi – Secţia de contencios administrativ şi fiscal, precum şi instanţele din raza teritorială a Curţii de Apel Iaşi. – prevederile art. 31 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 trebuie interpretate în sensul că plângerea împotriva procesului-verbal de constatare a contravenţiei trebuie doar depusă, nu neapărat motivată, în termen de 15 zile de la data înmânării sau comunicării procesului-verbal; – sancţiunea care intervine în cazul nemotivării plângerii contravenţionale în termenul de 10 zile de la data comunicării adresei prin care i se pune în vedere complinirea cererii este decăderea contravenientului de a invoca alte aspecte de nelegalitate a procesului-verbal contestat, în afara celor prevăzute de art. 17 din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 sub sancţiunea nulităţii, pe care instanţa le poate constata şi din oficiu.

În sprijinul acestei orientări s-a avut în vedere că plângerea contravenţională nu este exceptată expres de la aplicarea prevederilor art. 200 şi următoarele din Codul de procedură civilă şi că, potrivit dispoziţiilor alin. (3) al acestui articol, cu referire la art. 194 din acelaşi cod, petentul poate complini lipsurile cererii de chemare în judecată prin „arătarea motivelor de fapt şi de drept pe care se întemeiază cererea”, în termen de 10 zile de la data comunicării adresei prin care i se pune în vedere aceasta de către completul căruia i s-a repartizat aleatoriu plângerea contravenţională; în plus, conform prevederilor art. 204 alin. (1) din Codul de procedură civilă, petentul îşi poate modifica cererea şi poate propune noi dovezi până la primul termen la care acesta este legal citat.

Mai mult, la nivelul celor patru tribunale arondate Curţii de Apel Craiova, opinia majoritară este în sensul că motivarea plângerii contravenţionale se poate face şi oral, faţă de dispoziţiile speciale cuprinse în art. 34 alin. (1) şi (2) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, care impun instanţei ascultarea petentului şi îi permit acestuia prezentarea chiar şi orală a motivelor de apel.

A fost invocată jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului (C.E.D.O.) (cauzele Ozturk vs. Germania, Salabiaku vs. Franţa şi Pham Hoang vs. Franţa), conform căreia reglementările ce sancţionează contravenţiile au o natură penală, astfel că la judecarea unor astfel de cauze trebuie respectate garanţiile prevăzute de art. 6 din Convenţie.

O nuanţă specifică introduce Judecătoria Alexandria, care consideră că motivarea plângerii înlăuntrul termenului de 15 zile nu atrage decăderea petentului din dreptul de a mai invoca orice aspecte de nelegalitate şi netemeinicie a procesului-verbal de constatare a contravenţiei, cât timp în procedura regularizării cererii sale are obligaţia de a-şi motiva plângerea şi de a propune probele în dovedirea aspectelor semnalate în cuprinsul acesteia; pe cale de consecinţă, se apreciază că numai în ipoteza în care petentul nu doar că nu îşi motivează plângerea în fapt şi în drept, ci nici nu indică mijloacele de probă în susţinerea acesteia ar interveni sancţiunea decăderii din dreptul de a mai propune probe şi de a invoca excepţii, mai puţin cele de ordine publică.

Mai mult, consideră Tribunalul Covasna, de vreme ce Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 nu instituie un termen în care plângerea contravenţională trebuie să fie motivată, nu poate opera decăderea contravenientului din dreptul de a invoca motive de nelegalitate sau netemeinicie a procesului-verbal contestat; conform art. 34 alin. (1) din actul normativ în discuţie, instanţa de judecată este obligată să verifice legalitatea şi temeinicia procesului-verbal contestat, administrând în acest scop probele pe care le consideră necesare. B. 2 Dispoziţiile art. 31 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 se interpretează în sensul că plângerea împotriva procesului-verbal de constatare a contravenţiei trebuie motivată în termenul de 15 zile de la data înmânării sau comunicării procesului-verbal de contravenţie, sancţiunea ce intervine în cazul nemotivării plângerii contravenţionale în acest termen fiind decăderea din dreptul de a mai invoca aspecte de nelegalitate a procesului-verbal, în afara celor prevăzute de art. 17 din actul normativ în discuţie sub sancţiunea nulităţii, pe care instanţa le poate constata din oficiu. 2 Secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal a Tribunalului Bucureşti, Tribunalul Bihor – Secţia de contencios administrativ şi fiscal, Tribunalul Caraş-Severin, Tribunalul Arad, Tribunalul Neamţ – Secţia I civilă, Tribunalul Giurgiu – Secţia civilă, Tribunalul Călăraşi, Tribunalul Mureş (într-o altă opinie), judecătoriile sectoarelor 4 şi 5 Bucureşti, Podu Turcului, Călăraşi, Lehliu-Gară, Cornetu, Sighetu Marmaţiei, Huedin, Gherla, Fălticeni, Dorohoi, Reşiţa şi Galaţi (minoritar).

S-a susţinut în sprijinul acestei opinii că trebuie avute în vedere dispoziţiile art. 194 lit. d) din Codul de procedură civilă, conform cărora orice cerere de chemare în judecată trebuie să cuprindă motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază.

S-a arătat, de asemenea, că plângerea este calea specifică de atac în materie contravenţională la îndemâna celor care apreciază că sunt vătămaţi prin intermediul procesului- verbal şi că, prin urmare, şi în cazul plângerii contravenţionale se aplică regulile de drept comun în ceea ce priveşte motivarea căilor de atac; aceste reguli, cuprinse în Codul de procedură civilă la art. 470 şi art. 471 alin. (3) (în materia apelului), art. 487 alin. (1) (în materia recursului), art. 506 (în materia contestaţiei în anulare), art. 511 alin. (4) (în materia revizuirii), prevăd că aceste căi de atac se motivează prin însăşi cererea de declarare sau înăuntrul termenului de exercitare a acesteia, sub sancţiunea decăderii sau nulităţii, după caz.

Un alt argument invocat în sprijinul acestei opinii îl constituie dispoziţiile art. 34 alin. (2) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, conform cărora, dacă prin lege nu se prevede altfel, hotărârea prin care s-a soluţionat plângerea poate fi atacată numai cu apel, iar motivarea apelului nu este obligatorie, motivele de apel putând fi susţinute şi oral în faţa instanţei; se susţine că această normă reprezintă o derogare de la regulile înscrise în Codul de procedură civilă referitoare la motivarea căilor de atac, fiind de strictă interpretare şi aplicare, iar dacă legiuitorul ar fi apreciat că plângerea contravenţională ar putea fi motivată şi ulterior termenului de 15 zile de la data înmânării ori comunicării procesului-verbal, ar fi inserat o menţiune expresă în acest sens în cuprinsul actului normativ, aşa cum a făcut-o în cazul apelului.

În sprijinul opiniei potrivit căreia, în cazul nemotivării plângerii contravenţionale în termen de 15 zile de la data înmânării ori comunicării procesului-verbal, intervine decăderea contravenientului din dreptul de a invoca alte aspecte de nelegalitate a procesului-verbal, în afara celor prevăzute de art. 17 din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 sub sancţiunea nulităţii, pe care instanţa le poate constata şi din oficiu, au fost invocate prevederile art. 185 alin. (1) din Codul de procedură civilă, conform cărora, atunci când un drept procesual trebuie exercitat într-un anumit termen, nerespectarea acestuia atrage decăderea din exercitarea dreptului, în afară de cazul în care legea dispune altfel. C. O opinie distinctă a formulat Judecătoria Baia Mare, care apreciază că problema motivării plângerii împotriva procesului-verbal de constatare a contravenţiei nu presupune probleme deosebite în practica judiciară, întrucât, dacă plângerea nu este motivată şi nu se aplică procedura scrisă, de regularizare, iar instanţa nu identifică elemente de nulitate absolută, soluţia care se impune ipso facto este aceea de respingere, iar dacă plângerea nu este motivată, dar se aplică procedura de verificare şi regularizare, în cadrul acesteia i se va pune în vedere reclamantului să îşi precizeze motivele, iar în cazul în care nu va da curs acestei solicitări se va putea dispune anularea plângerii; dacă legea nu prevede nicio sancţiune într-o astfel de procedură specială, instanţa de judecată nu poate adăuga la lege. VII. Jurisprudenţa Curţii Constituţionale

Curtea Constituţională s-a pronunţat cu privire la constituţionalitatea dispoziţiilor Ordonanţei Guvernului nr. 2/2001 prin mai multe decizii, dintre care următoarele pot fi relevante pentru soluţionarea problemei de drept a cărei dezlegare se solicită:

Astfel, prin Decizia nr. 183 din 8 mai 2003, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 425 din 17 iunie 2003, instanţa de contencios constituţional a statuat următoarele: 40. ” (…) potrivit teoriei şi jurisprudenţei Curţii Europene a Drepturilor Omului, problema stabilirii vinovăţiei în materia contravenţiilor nu are în vedere faza extrajudiciară a sancţiunii administrative, ci faza judiciară a acesteia, ceea ce presupune respectarea dreptului la un proces echitabil şi a garanţiilor prevăzute de art. 6 din Convenţie, articol cu care prevederile art. 23 alin. (8) din Constituţie, potrivit cărora «Până la rămânerea definitivă a hotărârii judecătoreşti de condamnare, persoana este considerată nevinovată», sunt în deplină concordanţă. Autorul excepţiei de neconstituţionalitate mai susţine că, în cazul în care contravenientul se consideră nevinovat şi sesizează instanţa de judecată, are calitate procesuală de contestator, iar organul care a aplicat sancţiunea are calitate de intimat, astfel că sarcina de a răsturna prezumţia de legalitate şi temeinicie a procesului-verbal de contravenţie, deci sarcina probei, revine contravenientului, şi nu organului care aplică sancţiunea. În legătură cu această susţinere, Curtea observă că, deşi legiuitorul a dezincriminat contravenţiile, potrivit art. 34 din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 180/2002, instanţa competentă să soluţioneze plângerea îndreptată împotriva procesului-verbal de constatare şi sancţionare a contravenţiei este obligată să urmeze anumite reguli procedurale distincte de cele ale dreptului procesual civil, în virtutea cărora, aşa cum susţine autorul excepţiei, sarcina probei aparţine celui care afirmă ceva în instanţă. Astfel, alin. (1) al textului de lege menţionat stabileşte, fără distincţii, că instanţa competentă să soluţioneze plângerea verifică dacă aceasta a fost introdusă în termen, ascultă pe cel care a făcut-o şi pe celelalte persoane citate, între care, potrivit art. 33 din ordonanţă, şi organul care a aplicat sancţiunea, administrează orice alte probe prevăzute de lege, necesare în vederea verificării legalităţii şi temeiniciei procesului-verbal, şi hotărăşte asupra sancţiunii, despăgubirii stabilite, precum şi asupra măsurii confiscării. Dispoziţiile alin. (2) al art. 34 din ordonanţă prevăd că hotărârea judecătorească prin care s-a soluţionat plângerea poate fi atacată cu recurs, fără ca motivarea acestuia să fie obligatorie. Aşa fiind, şi sub acest aspect, prevederile de lege criticate sunt în deplin acord cu exigenţele art. 6 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale (Convenţie), iar din procedura de soluţionare a plângerii împotriva procesului-verbal de stabilire şi sancţionare a contravenţiei nu rezultă răsturnarea sarcinii probei, ceea ce ar fi contrar intereselor contravenientului, ci, mai degrabă, exercitarea dreptului la apărare.”

Prin Decizia nr. 520 din 8 mai 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 403 din 29 mai 2008, Curtea Constituţională a reţinut că: 42. „Astfel, alin. (1) al art. 34 din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 stabileşte, fără distincţii, că instanţa competentă să soluţioneze plângerea verifică dacă aceasta a fost introdusă în termen, îl ascultă pe cel care a făcut-o şi pe celelalte persoane citate, între care, potrivit art. 33 din ordonanţă, şi organul care a aplicat sancţiunea, administrează orice alte probe prevăzute de lege, necesare în vederea verificării legalităţii şi temeiniciei procesului-verbal, şi hotărăşte asupra sancţiunii, despăgubirii stabilite, precum şi asupra măsurii confiscării. Dispoziţiile alin. (2) al art. 34 din ordonanţă prevăd că hotărârea judecătorească prin care s-a soluţionat plângerea poate fi atacată cu recurs, fără ca motivarea acestuia să fie obligatorie. De asemenea, pe tot parcursul soluţionării plângerii îndreptate împotriva procesului-verbal de constatare şi sancţionare a contravenţiei, atât la instanţa de fond, cât şi în recurs, contravenientul poate să îşi exercite fără nicio restricţie dreptul la apărare. Totodată, instanţa competentă să soluţioneze plângerea îndreptată împotriva procesului-verbal de constatare şi sancţionare a contravenţiei este obligată să urmeze anumite reguli procedurale, în virtutea cărora sarcina probei aparţine celui care afirmă ceva în instanţă, iar nu celui care a întocmit procesul-verbal de contravenţie.”

De asemenea, prin Decizia nr. 1.096 din 8 septembrie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 695 din 15 octombrie 2009, Curtea Constituţională a reţinut că: 44. „Prin Decizia nr. 197 din 13 mai 2003, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 545 din 29 iulie 2003, Curtea a stabilit că «legislaţia contravenţională din România, similară celei germane, intră sub prevederile art. 6 al Convenţiei pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale». Astfel, Curtea reţine că procesul-verbal de constatare şi sancţionare a contravenţiei se bucură de prezumţia de legalitate, însă, atunci când este formulată o plângere împotriva acesteia, este contestată chiar prezumţia de care se bucură. În acest caz, instanţa de judecată competentă va administra probele prevăzute de lege, necesare în vederea verificării legalităţii şi temeiniciei procesului-verbal. Cel care a formulat plângerea nu trebuie să îşi demonstreze propria nevinovăţie, revenind instanţei de judecată obligaţia de a administra tot probatoriul necesar stabilirii şi aflării adevărului. Chiar dacă art. 47 din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 face referire la dispoziţiile Codului de procedură civilă, instanţele de judecată nu pot face aplicarea strictă a regulii onus probandi incumbit actori, ci, din contră, chiar ele trebuie să manifeste un rol activ pentru aflarea adevărului din moment ce contravenţia intră sub incidenţa art. 6 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale. Prin urmare, nu se poate susţine răsturnarea sarcinii probei. De altfel, Curtea Europeană a Drepturilor Omului, în Cauza Anghel împotriva României, 2007, a statuat că, «deşi statele au posibilitatea de a nu sancţiona unele infracţiuni sau le pot pedepsi pe cale contravenţională decât pe cale penală, autorii infracţiunilor nu trebuie să se afle într-o situaţie defavorabilă pentru simplul fapt că regimul juridic aplicabil este diferit de cel aplicabil în materie penală». O asemenea poziţie este firească, întrucât, în caz contrar, autorul unei contravenţii, din punctul de vedere al protecţiei juridice de care se bucură, s-ar afla pe o treaptă inferioară autorului unei infracţiuni în sensul Codului penal român, ceea ce este inadmisibil din moment ce ambele fapte ţin de materia penală în sensul Convenţiei pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale.” VIII. Jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului şi Curţii de Justiţie a Uniunii Europene

În Cauza (Maria) Lefter împotriva României – Cererea nr. 66.268/13, prin Decizia de inadmisibilitate din 15 aprilie 2014, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a reţinut următoarele: „Invocând art. 6 al Convenţiei, reclamanta a invocat încălcarea dreptului său de acces la instanţă prin anularea plângerii contravenţionale de către judecătorie pentru motive care, potrivit opiniei sale, nu erau clar prevăzute de lege şi nu împiedicau examenul cauzei pe fond. În temeiul art. 13 din Convenţie, reclamanta a invocat că nu a beneficiat de un recurs efectiv pentru a contesta anularea plângerii. Curtea a constatat că, în speţă, reclamanta a fost sancţionată contravenţional pe motiv că deţinea 12 pachete de ţigarete a căror comercializare era interzisă în România, i-au fost confiscate ţigările şi amendată cu suma de 4.500 EUR. Ţinând seama de caracterul general al legii naţionale aplicabile, de finalitatea represivă a sancţiunii şi de cuantumul foarte ridicat al amenzii, Curtea a considerat că art. 6 al Convenţiei este aplicabil în speţă, sub aspectul său penal (Albert c. României, paragraful 33). Având în vedere faptele speţei, a existat o ingerinţă în dreptul reclamantei de acces la instanţă în vederea examinării plângerii contravenţionale. Curtea a amintit că dreptul de acces la instanţă nu este absolut. Restricţiile nu limitează accesul la instanţă dacă dreptul nu se găseşte afectat în substanţa sa. O limitare a dreptului de acces la instanţă nu se conciliază cu art. 6 din Convenţie decât dacă urmăreşte un scop legitim şi există un raport rezonabil de proporţionalitate între mijloacele folosite şi scopul urmărit. În speţă, Curtea a observat că judecătoria şi-a întemeiat hotărârea sa pe dispoziţiile art. 200 alin. (3) din Codul de procedură civilă, care reglementează procedura de regularizare a unei cereri. Această procedură nu se substituie unei cercetări judiciare şi nu anticipează faza de admitere a probelor, însă este vorba de o etapă obligatorie care urmăreşte a impune reclamanţilor o anumită disciplină, în vederea evitării oricărei tergiversări în cadrul procedurii. Curtea a constatat că reclamanţii trebuie să prezinte o cerere completă de sesizare a instanţei pentru a permite judecătorului fondului să examineze cauza la prima şedinţă. Curtea a considerat prin urmare că, în speţă, ingerinţă era prevăzută de lege şi urmărea a asigura o bună administrare a justiţiei. În ce priveşte proporţionalitatea ingerinţei, Curtea nu a pierdut din vedere caracterul special al căii de atac în materie contravenţională. Astfel, a relevat că Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 privind procedura specială referitoare la plângerile contravenţionale prevede expres un rol activ al instanţei, aceasta din urmă trebuind să citeze părţile şi să interogheze toate persoanele implicate. În acelaşi timp, Curtea a constatat că elementele indicate în art. 194 din Codul de procedură civilă – a căror omisiune în formulare putea antrena anularea cererii – sunt elemente fără de care examinarea cauzei devenea dificil de conceput. În speţă, Curtea a constatat că reclamanta fost sancţionată pe motiv de omisiune în prezentarea probelor în sprijinul plângerii sale. În plus, faţă de claritatea dispoziţiilor din Codul de procedură civilă, care se referă la conţinutul unei cereri în privinţa elementelor ei, Curtea a relevat că reclamanta a fost informată de instanţă asupra omisiunii sale şi de necesitatea de a prezenta probele într-un termen de 10 zile. De asemenea a notat că instanţa a informat reclamanta de sancţiunea susceptibilă a-i fi aplicată. Or, reclamanta, chiar asistată de un avocat, nu s-a conformat directivelor instanţei şi aceasta fără să îşi motiveze atitudinea. Ţinând seama de aceste elemente, Curtea a apreciat că anularea cererii reclamantei nu a constituit o ingerinţă disproporţionată în dreptul său de acces la instanţă.”

În Cauza Anghel împotriva României – Cererea nr. 28.183/03, Hotărârea din 4 octombrie 2007, rămasă definitivă la 31 martie 2008, Curtea Europeană a Drepturilor Omului 3 a statuat următoarele: 3 În acelaşi sens: hotărârile CEDO pronunţate în cauzele Salabiaku c. Franţei şi Telfner vs. Austria. „54. (…) Curtea reaminteşte că în materie penală problema administrării probelor trebuie analizată în temeiul paragrafelor 2 şi 3 ale articolului 6. Primul consacră principiul prezumţiei de nevinovăţie. Printre altele, el impune instanţei ca, în îndeplinirea rolului său, aceasta să nu pornească de la ideea preconcepută că inculpatul a săvârşit într-adevăr fapta imputată; sarcina probei revine acuzării şi îndoiala profită acuzatului. Mai mult, este necesar ca instanţa să indice inculpatului acuzaţiile care i se aduc, pentru a-i permite să îşi pregătească şi să îşi prezinte apărarea în mod corespunzător, precum şi ca aceasta să ofere probe suficiente pentru ca prezumţia de vinovăţie să fie întemeiată (Barbera, Messegue şi Jabardo împotriva Spaniei, Hotărârea din 6 decembrie 1988, seria A, nr. 146, pag. 33, pct. 77; Bernard împotriva Franţei, Hotărârea din 23 aprilie 1998, Culegere de decizii şi hotărâri 1998-II, pag. 879, pct. 37). (…) 66. Curtea notează dispoziţiile cu caracter sui generis adoptate de legiuitorul român în materia contravenţiilor, dispoziţii la care Guvernul se referă atunci când reaminteşte, în special, modificările aduse principiului «disponibilităţii», specific procedurilor civile (a se vedea supra pct. 46). Prin urmare, dacă în temeiul art. 34 din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, instanţa competentă să soluţioneze o plângere împotriva unui proces- verbal de contravenţie era într-adevăr obligată să verifice dacă această plângere a fost introdusă în termenul legal, să îl asculte apoi atât pe autorul acesteia, cât şi autoritatea care a aplicat sancţiunea, precum şi pe martorii indicaţi în procesul-verbal sau în plângere, nici această ordonanţă şi nici Legea nr. 61/1991 pentru sancţionarea faptelor de încălcare a unor norme de convieţuire socială, a ordinii şi liniştii publice nu prevăd în mod expres garanţii de procedură aplicabile în materie penală, ca de exemplu respectarea prezumţiei de nevinovăţie (a se vedea, a contrario, Ozturk, precitată, pct. 51 în fine). 67. Deşi statele au posibilitatea de a scoate în afara legii penale unele infracţiuni şi de a le sancţiona mai degrabă pe cale contravenţională decât penală, autorii infracţiunilor nu trebuie să se afle într-o situaţie defavorabilă pentru simplul motiv că regimul juridic aplicabil este diferit de cel aplicabil în materie penală (Grecu împotriva României, nr. 75.101/01, pct. 58, 30 noiembrie 2006). În principiu, Convenţia lasă statelor libertatea de a considera infracţiune şi de a o pedepsi ca atare, cu condiţia respectării cerinţelor articolului 6 din convenţie, o faptă ce nu reprezintă exercitarea firească a unuia din drepturile ocrotite de aceasta (a se vedea, mutatis mutandis, Deweer împotriva Belgiei, Hotărârea din 27 februarie 1980, seria A, nr. 35, pct. 51). Or, având în vedere cele ce precedă, Curtea nu este convinsă că această ultimă condiţie este îndeplinită în speţă. 68. Pe scurt, Curtea este de părere că, dacă scoaterea contravenţiei în afara legii penale nu ridică probleme în sine, nerespectarea garanţiilor fundamentale – printre care şi prezumţia de nevinovăţie – care protejează cetăţenii împotriva unor posibile abuzuri din partea autorităţilor reprezintă un aspect ce trebuie examinat în temeiul articolului 6 din convenţie. Reiterând importanţa, în cadrul unei proceduri ce poate fi calificată drept «penală», a unei astfel de garanţii, destinată să restabilească echilibrul dintre presupuşii autori ai faptelor ilegale şi autorităţile chemate să îi urmărească şi pedepsească, Curtea consideră că, în speţă, cauza reclamantului nu a fost judecată echitabil, astfel cum prevede articolul 6 din convenţie.” IX. Răspunsul Ministerului Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie

Prin Adresa nr. 1.143/C/2885/III-5/2016 din 10 august 2016, Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a comunicat că la nivelul Secţiei judiciare – Serviciul judiciar civil nu s-a verificat şi nu se verifică, în prezent, practica judiciară în vederea promovării unui recurs în interesul legii cu privire la problemele de drept ce formează obiectul sesizării. X. Raportul asupra chestiunii de drept

Prin raportul întocmit în cauză, conform art. 520 alin. (7) din Codul de procedură civilă, se apreciază că, faţă de dispoziţiile art. 519 din acelaşi cod, sunt întrunite condiţiile pentru declanşarea mecanismului privind pronunţarea unei hotărâri prealabile numai cu privire la prima dintre cele două întrebări formulate, cea de-a doua chestiune neîntrunind condiţia ce impune ca soluţionarea pe fond a cauzei pendinte să depindă de lămurirea unei atare chestiuni de drept.

Pe fondul problemei, în ce priveşte prima chestiune de drept supusă dezbaterii, prin raport se propune soluţia potrivit căreia, în interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 31 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, plângerea împotriva procesului-verbal de constatare a contravenţiei trebuie nu doar formulată, ci şi motivată în termenul de 15 zile de la data înmânării sau comunicării procesului-verbal de contravenţie, fiind supusă procedurii de regularizare a cererii de chemare în judecată prevăzute de art. 200 din Codul de procedură civilă. XI. Înalta Curte

Examinând sesizarea, raportul întocmit de judecătorul- raportor şi chestiunile de drept a căror dezlegare se solicită, constată următoarele: A. Asupra admisibilităţii

Raportat la dispoziţiile cuprinse în art. 519 din Codul de procedură civilă, doctrina şi jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie au identificat următoarele condiţii care, întrunite cumulativ, conduc la trecerea unei sesizări de filtrul de admisibilitate, respectiv: – existenţa unei cauze în curs de judecată, în ultimă instanţă, pe rolul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, al curţii de apel sau al tribunalului; – soluţionarea pe fond a cauzei în curs de judecată să depindă de lămurirea chestiunii de drept a cărei dezlegare se cere; – chestiunea de drept să fie nouă; asupra acesteia să nu fi statuat Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi să nu facă obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare.

În cazul sesizării supuse analizei se constată că cerinţele sus-menţionate sunt îndeplinite numai cu privire la prima dintre cele două întrebări formulate.

Astfel, solicitarea de pronunţare a unei hotărâri prealabile este formulată de un complet al unui tribunal care judecă în ultimă instanţă, prima problemă de drept supusă dezlegării vizează o normă de drept care a primit rezolvări jurisprudenţiale, dar şi doctrinare diferite după intrarea în vigoare a noului Cod de procedură civilă şi a modificărilor aduse Ordonanţei Guvernului nr. 2/2001 prin Legea nr. 76/2012, lămurirea chestiunii de drept este necesară pentru soluţionarea fondului cauzei pendinte, iar asupra acesteia instanţa supremă nu a statuat, problema nefăcând obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare.

În ceea ce priveşte cea de-a doua întrebare, vizând în esenţă aplicarea prevederilor art. 185 şi 186 din Codul de procedură civilă, ce reglementează decăderea din exercitarea unui drept şi, respectiv, repunerea în termen, în contextul examinării cerinţei ca soluţionarea pe fond a cauzei în curs de judecată să depindă de lămurirea unei atare chestiuni de drept, următoarele coordonate se impun a fi avute în vedere într-o atare analiză.

În jurisprudenţa instanţei supreme s-a stabilit deja că formula „de a cărei lămurire depinde soluţionarea pe fond a cauzei”, folosită de legiuitor în cuprinsul art. 519 din Codul de procedură civilă, se referă la o chestiune de drept care poate viza atât o normă de drept material, cât şi o normă de drept procedural, condiţia de admisibilitate a sesizării fiind ca interpretarea pe care o va da instanţa supremă să producă consecinţe juridice de natură să determine soluţionarea pe fond a cauzei.

S-a statuat însă că în cadrul unei atare proceduri Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie nu este chemată şi, în mod evident, nu se poate substitui instanţei de trimitere în a se pronunţa asupra modalităţii efective în care aceasta urmează a valorifica – în cadrul procesual concret al cauzei cu soluţionarea căreia este învestită – dezlegarea problemei de drept invocate din oficiu, ca în cazul sesizării analizate, ce vizează modalitatea de aplicare a dispoziţiilor art. 185 şi 186 din Codul de procedură civilă, operaţiune care nu poate fi realizată decât prin raportare la particularităţile de fapt ale cauzei.

Asemenea operaţiune, de aplicare a unui text de lege la diferite circumstanţe ce caracterizează fiecare litigiu în parte, nu poate fi atribuită completului pentru dezlegarea unor chestiuni de drept al instanţei supreme, ci revine instanţei de judecată învestite cu soluţionarea cauzei.

Cea de-a doua întrebare vizează numai aplicarea, nu şi interpretarea normelor legale în discuţie, operaţiune ce intră în competenţa exclusivă a instanţei care a formulat sesizarea, care urmează a o realiza în concret, în raport cu situaţia de fapt, cadrul şi stadiul procesual al cauzei, aflată în cursul soluţionării apelului promovat de apelanta-petentă a cărei plângere contravenţională fost respinsă, ca neîntemeiată, de către instanţa de fond.

Rolul interpretării unei norme juridice este acela de a stabili sensul exact al termenilor cu care operează legiuitorul, pentru a determina conţinutul regulii instituite de acea normă juridică.

Or, din această perspectivă, în mod evident, cu privire la textele din Codul de procedură civilă la care chiar instanţa de trimitere a făcut referire, nu se pune problema stabilirii „sensului termenilor”, ci se impune verificarea în concret a îndeplinirii condiţiilor ce se cer a fi întrunite de dispoziţiile legale în discuţie, pentru a se determina eventuala incidenţă şi aplicare a acestora în cauza dedusă judecăţii, prin raportare, desigur, şi la normele din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001.

Drept urmare se apreciază că sesizarea este admisibilă numai în parte, cu privire la prima chestiune de drept formulată. B. Cu privire la fondul chestiunii de drept supusă dezlegării

Prima chestiune de drept supusă dezlegării, prin sesizarea formulată de Tribunalul Sibiu, vizează interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 31 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, în sensul de a se stabili în ce măsură termenul de 15 zile prevăzut de acest text de lege este aplicabil şi în ceea ce priveşte depunerea motivelor plângerii contravenţionale, în condiţiile în care norma în discuţie stipulează că „împotriva procesului-verbal de constatare a contravenţiei şi de aplicare a sancţiunii se poate face plângere în termen de 15 zile de la data înmânării sau comunicării acestuia”.

Cu titlu prealabil se constată că, aşa cum este formulată sesizarea, examinarea chestiunii de drept sus-menţionate vizează, implicit, analiza incidenţei şi, respectiv, a aplicabilităţii în desfăşurarea procesului contravenţional, în prima instanţă, a procedurii de verificare a cererii şi de regularizare a acesteia, prevăzută de art. 200 din Codul de procedură civilă, coroborat cu art. 194 şi 196 din acelaşi cod.

Aceasta întrucât, potrivit art. 32 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, plângerea contravenţională se depune la judecătoria în a cărei circumscripţie a fost săvârşită contravenţia, iar conform art. 47 din acelaşi act normativ, prevederile acestui act normativ special se completează şi cu dispoziţiile Codului de procedură civilă.

Din perspectiva textelor de lege sus-menţionate, în acord şi cu interpretările unanime înfăţişate în doctrină cu privire la acest aspect, împărtăşite chiar şi în opinia conform căreia plângerea contravenţională adresată instanţei judecătoreşti, nemotivată, nu ar putea atrage sancţiunea anulării acesteia, este de reţinut că plângerea contravenţională înregistrată la instanţa de judecată competentă, cu toate particularităţile sale, se circumscrie regimului jurid