Decizia nr. 45/2017 — ÎCCJ, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept · Dosar nr. 863/1/2017 — chestiunea de drept: următoarei chestiuni de drept: „Interpretarea prevederilor art. 9 alin. (3) şi (4) şi art. 12 alin. (3) din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali, cu modificările şi completările ulterioare, în sensul de…

Tribunalul Ialomiţa – Secţia civilă, prin Încheierea din 8 martie 2017, pronunţată în Dosarul nr. 2.446/98/2016, a dispus sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, în temeiul art. 519 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile prin care să se dea o rezolvare de principiu cu privire la următoarea chestiune de drept: „Interpretarea prevederilor art. 9 alin. (3) şi (4) şi art. 12 alin. (3) din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 393/2004), în sensul de a stabili dacă există o competenţă exclusivă a instituţiei prefectului pentru constatarea încetării mandatului consilierului local/judeţean înainte de expirarea duratei normale a acestuia în situaţia pierderii calităţii de membru al partidului politic sau al organizaţiei minorităţilor naţionale pe a cărui/cărei listă a fost ales, în condiţiile dispoziţiilor art. 12 alin. (3) din Legea nr. 393/2004, sau (competenţa) este alternativă cu cea a consiliului local/judeţean, în condiţiile reglementate de art. 9 alin. (3) şi (4) din acelaşi act normativ.” II. Expunerea succintă a procesului. Obiectul învestirii instanţei care a solicitat pronunţarea unei hotărâri prealabile. Stadiul procesual în care se află pricina

Prin Cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Ialomiţa – Secţia civilă cu nr. 2.446/98/2016 la data de 14.12.2016, reclamantul, persoană fizică, în contradictoriu cu pârâţii municipiul S., Consiliul Local S. şi alte persoane fizice, a solicitat anularea Hotărârii Consiliului Local S. nr. 76/2016, repunerea în drepturi în ceea ce priveşte calitatea de consilier, obligarea consiliului local la plata drepturilor băneşti neacordate, aferente perioadei începând de la emiterea hotărârii până la reluarea calităţii de consilier, şi obligarea pârâţilor, în solidar, la plata de daune morale şi a cheltuielilor de judecată.

În motivarea cererii reclamantul a arătat că, în urma alegerilor locale din anul 2016, a dobândit calitatea de consilier local în cadrul Consiliul Local S., care, prin Hotărârea nr. 76/2016, a constatat încetarea de drept, înainte de expirarea duratei normale, a mandatului de consilier al reclamantului, ca urmare a pierderii calităţii de membru al partidului politic pe a cărui listă a fost ales, şi a fost declarat vacant locul de consilier local al reclamantului.

Reclamantul a susţinut că Hotărârea nr. 76/2016 a fost emisă în mod nelegal, cu încălcarea dispoziţiilor art. 12 alin. (3) din Legea nr. 393/2004, care atribuie prefectului competenţa de emitere a hotărârii de încetare de drept a mandatului, înainte de expirarea duratei normale a acestuia, ca urmare a pierderii calităţii de membru al partidului pe ale cărui liste a fost ales.

Pârâţii au formulat întâmpinare prin care au arătat, în esenţă, că potrivit legislaţiei în vigoare un cetăţean român nu poate face parte, în acelaşi timp, din două sau mai multe partide politice, iar prin admiterea candidaturii reclamantului, la alegerile pentru Senat din anul 2016, din partea unui alt partid decât cel pe listele căruia participase la alegerile locale din acelaşi an, mandatul său de consilier local al municipiului S. încetează de drept.

Constatarea încetării de drept a calităţii de consilier local, înainte de expirarea duratei normale a mandatului, se realizează de către consiliul local prin hotărâre, la propunerea primarului ori, după caz, a preşedintelui consiliului judeţean sau a oricărui consilier, în conformitate cu prevederile art. 9 alin. (3) din Legea nr. 393/2004.

Conform art. 12 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 393/2004, în situaţia încetării de drept a mandatului de consilier local, având drept cauză „pierderea calităţii de membru al partidului politic sau al organizaţiei minorităţilor naţionale pe a cărei listă a fost ales”, competenţa constatării încetării de drept a mandatului de consilier local al reclamantului aparţine Consiliului Local al Municipiului S., care adoptă în prima şedinţă ordinară, la propunerea primarului sau a oricărui consilier, o hotărâre prin care se ia act de situaţia apărută şi se declară vacant locul consilierului în cauză.

Pe cale de consecinţă, în şedinţa ordinară a Consiliului Local al Municipiului S. din 29.11.2016 a fost adoptată Hotărârea nr. 76 privind încetarea de drept, înainte de expirarea duratei normale, a mandatului de consilier local al reclamantului.

În ceea ce priveşte competenţa materială a consiliului local, de constatare a încetării de drept, înainte de expirarea duratei normale a mandatului, pârâtele au apreciat că aceasta rezultă din interpretarea prevederilor art. 9 alin. (4) din Legea nr. 393/2004. III. Punctul de vedere al părţilor cu privire la dezlegarea chestiunii de drept A. Reclamantul a apreciat că nu există contradicţie între textele legale supuse discuţiei, arătând că revine exclusiv prefectului competenţa de a emite ordinul prin care să constate încetarea de drept, înainte de expirarea duratei normale, a mandatului de consilier local/judeţean, în cazul pierderii calităţii de membru al partidului pe ale cărui liste a fost ales. B. Pârâţii persoane fizice au arătat că, prin art. 9 alin. (3) şi (4) din Legea nr. 393/2004, constatarea încetării mandatului consilierului local sau judeţean înainte de expirarea duratei normale a acestuia şi declararea ca fiind vacant a locului consilierului local sau judeţean se realizează de consiliul local/judeţean, prin hotărâre, în situaţiile reglementate de art. 9 alin. (2) lit. c) -e) şi h 1 ) din acelaşi act normativ.

Consideră pârâţii că există două texte legale care reglementează competenţa materială şi procedura prin care se constată încetarea mandatului consilierului local sau judeţean înainte de expirarea duratei normale a acestuia şi se declară vacant locul consilierului local sau judeţean. Pe de o parte, este competent consiliul local/judeţean [conform art. 9 alin. (3) şi (4) din Legea nr. 393/2004], iar, pe de altă parte, este competenţa exclusivă a instituţiei prefectului [conform art. 12 alin. (3) din Legea nr. 393/2004].

Apreciază că revine consiliului local/judeţean competenţa materială generală de a constata încetarea de drept, înainte de expirarea duratei normale, a mandatului consilierilor locali sau judeţeni, aşa cum rezultă din interpretarea prevederilor art. 9 alin. (4) coroborate cu cele ale art. (3) din Legea nr. 393/2004.

Pe de altă parte, din perspectiva dispoziţiilor art. 12 din Legea nr. 393/2004, ar rezulta o competenţă exclusivă în favoarea instituţiei prefectului de constatare a încetării de drept, înainte de expirarea duratei normale, a mandatului, în cazul unui consilier local sau judeţean. Consideră pârâţii că această competenţă exclusivă a fost acordată instituţiei prefectului doar în ipoteza în care solicitarea de constatare a încetării de drept, înainte de expirarea duratei normale, a mandatului unui consilier local/judeţean este formulată de partidul politic sau de organizaţia cetăţenilor aparţinând minorităţilor naţionale pe a cărui/cărei listă consilierul local sau consilierul judeţean a fost ales.

În acest stadiu al analizei dispoziţiilor art. 9 alin. (4) şi ale art. 12 alin. (3) din Legea nr. 393/2004 rezultă un aparent conflict între două dispoziţii care, deşi nu sunt contradictorii, ar putea genera un conflict în interpretarea lor cu privire la instituţia publică competentă material să constate încetarea de drept, înainte de expirarea duratei normale, a mandatului consilierilor locali sau judeţeni.

Dacă s-ar interpreta cele două texte de lege doar în sensul în care numai instituţia prefectului are competenţa materială de a constata încetarea de drept, înainte de expirarea duratei normale, a mandatului consilierilor locali sau judeţeni, s-ar ajunge în situaţia în care, în lipsa unei sesizări formale a partidului politic sau a organizaţiei cetăţenilor aparţinând minorităţilor naţionale pe a cărui/cărei listă consilierul local sau judeţean a fost ales, prefectul nu poate constata, prin ordin, încetarea mandatului consilierului local sau judeţean. În această ipoteză, consiliul local sau judeţean ar fi lipsit de dreptul de a acţiona în sensul respectării voinţei alegătorilor care au acordat un vot de încredere programului politic şi administrativ al partidului sau al organizaţiei cetăţenilor aparţinând minorităţilor naţionale pe a cărui/cărei listă consilierul local sau consilierul judeţean a fost ales şi respectării spiritului prevederilor art. 9 alin. (2) lit. h 1 ) în scopul combaterii migraţiei aleşilor locali.

Concluzionează pârâţii că interpretarea dispoziţiilor art. 9 alin. (3) şi (4) şi art. 12 alin. (3) din Legea nr. 393/2004 trebuie să se realizeze astfel: – consiliile locale/judeţene au o competenţă materială generală, prin care pot constata încetarea de drept, înainte de expirarea duratei normale, a mandatului consilierilor locali sau judeţeni, la sesizarea primarului ori, după caz, a preşedintelui consiliului judeţean sau a oricărui consilier; – instituţia prefectului are competenţa materială de a constata încetarea de drept, înainte de expirarea duratei normale, a mandatului consilierilor locali sau judeţeni, la sesizarea partidului politic sau a organizaţiei cetăţenilor aparţinând minorităţilor naţionale pe a cărui/cărei listă consilierul local sau consilierul judeţean a fost ales. IV. Punctul de vedere al completului de judecată care a formulat sesizarea A. Cu privire la admisibilitatea sesizării

Instanţa de trimitere a apreciat că sunt îndeplinite cerinţele prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă, reţinând următoarele: este învestită cu soluţionarea cauzei în ultimă instanţă; soluţionarea cauzei depinde de lămurirea modului de interpretare a dispoziţiilor legale şi normative ce constituie obiectul sesizării; chestiunea de drept este nouă şi asupra ei Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie nu a statuat printr-o altă hotărâre; problema de drept nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare şi nici al unei alte sesizări, în condiţiile art. 519 din Codul de procedură civilă. B. Cu privire la chestiunea de drept ce formează obiectul sesizării

Instanţa de trimitere constată că la momentul publicării Legii nr. 393/2004 dispoziţiile art. 9 alin. (2) nu prevedeau cazul de pierdere a calităţii de consilier local/judeţean, înainte de expirarea duratei normale a mandatului, ca urmare a pierderii calităţii de membru al partidului politic sau al organizaţiei minorităţilor naţionale pe a cărui/cărei listă a fost ales; acest caz a fost introdus prin Legea nr. 249/2006 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali (Legea nr. 249/2006), fiind prevăzut de art. 9 alin. (2) lit. h1). Au fost menţinute dispoziţiile art. 9 alin. (3), care prevedeau că încetarea de drept a mandatului de consilier se constată de către consiliul local, respectiv de consiliul judeţean, prin hotărâre, la propunerea primarului ori, după caz, a preşedintelui consiliului judeţean sau a oricărui consilier. Cu această ocazie a fost modificat şi art. 9 alin. (4), în sensul că şi pentru situaţia reglementată de art. 9 alin. (2) lit. h 1 ) hotărârea consiliului poate fi atacată de consilier, la instanţa de contencios administrativ, în termen de 10 zile de la comunicare. Art. 12 alin. (1) prevedea că „În toate situaţiile de încetare a mandatului înainte de expirarea duratei normale a acestuia consiliul local sau consiliul judeţean, după caz, adoptă în prima şedinţă ordinară, la propunerea primarului, respectiv a preşedintelui consiliului judeţean, o hotărâre prin care se ia act de situaţia apărută şi se declară vacant locul consilierului în cauză”.

Prin Legea nr. 115/2015 pentru alegerea autorităţilor administraţiei publice locale, pentru modificarea Legii administraţiei publice locale nr. 215/2001, precum şi pentru modificarea şi completarea Legii nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali (Legea nr. 115/2015), dispoziţiile art. 12 alin. (1) ale acestui din urmă act normativ au fost modificate după cum urmează: ” (1) Cu excepţia cazului prevăzut la art. 9 alin. (2) lit. h 1 ), în situaţiile de încetare a mandatului înainte de expirarea duratei normale a acestuia, consiliul local sau consiliul judeţean, după caz, adoptă în prima şedinţă ordinară, la propunerea primarului, respectiv a preşedintelui consiliului judeţean, o hotărâre prin care se ia act de situaţia apărută şi se declară vacant locul consilierului în cauză.”; totodată, în cuprinsul art. 12 a fost introdus alin. (3), cu următorul conţinut: „În cazul prevăzut la art. 9 alin. (2) lit. h 1 ), în termen de 30 de zile de la data sesizării partidului politic sau a organizaţiei cetăţenilor aparţinând minorităţilor naţionale pe a cărei listă consilierul local sau consilierul judeţean a fost ales, prefectul constată, prin ordin, încetarea mandatului consilierului local sau judeţean înainte de expirarea duratei normale a acestuia şi declară vacant locul consilierului local sau judeţean.”

Având în vedere cronologia acestor modificări ale Legii nr. 393/2004, instanţa de trimitere a apreciat că s-a dorit reglementarea separată a procedurii de încetare de drept a mandatului de consilier, înainte de expirarea duratei normale a mandatului, ca urmare a pierderii calităţii de membru al partidului pe ale cărui liste a fost ales. În acest sens, tribunalul are în vedere tocmai introducerea alin. (3) în cuprinsul art. 12 din Legea nr. 393/2004, care stabileşte modalitatea în care se poate constata încetarea mandatului de consilier local înainte de expirarea duratei normale a mandatului, ca urmare a pierderii calităţii de membru al partidului pe ale cărui liste a fost ales. Prin urmare, legiuitorul a dorit să stabilească, în cazul încetării mandatului de consilier local înainte de expirarea duratei normale a mandatului, ca urmare a pierderii calităţii de membru al partidului pe ale cărui liste a fost ales, o competenţă exclusivă a prefectului de a emite ordinul de încetare a mandatului de consilier local şi numai la sesizarea partidului pe ale cărui liste a fost ales consilierul. Tribunalul a apreciat că tot timpul partidul pe ale cărui liste a fost ales consilierul local/judeţean va avea interes să sesizeze prefectul pentru emiterea ordinului de încetare a mandatului, deoarece în cazul în care nu o face ar pierde un loc în cadrul consiliului local/judeţean. V. Jurisprudenţa instanţelor naţionale şi opiniile exprimate de acestea

În jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nu au fost identificate decizii relevante pentru dezlegarea problemei de drept ce face obiectul sesizării.

La solicitarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, curţile de apel, în majoritate, au comunicat că nu au identificat jurisprudenţă referitoare la problema de drept supusă dezlegării; cele câteva hotărâri judecătoreşti transmise nu sunt relevante pentru dezlegarea problemei de drept în discuţie, fiind pronunţate în temeiul Legii nr. 393/2004, în forma anterioară Legii nr. 115/2015, prin care a fost modificat art. 12 alin. (1) şi introdus alin. (3) în cuprinsul aceluiaşi articol din acest din urmă act normativ.

Prin hotărârile respective, instanţele de judecată au verificat legalitatea hotărârilor emise de autorităţile deliberative locale (consiliul local/judeţean), în baza art. 9 alin. (3) din Legea nr. 393/2004, fără să se fi invocat aspecte de nelegalitate privind lipsa competenţei autorităţii publice locale deliberative în cauză de a emite actul administrativ de constatare a încetării de drept a mandatului de consilier pentru cel aflat în situaţia reglementată de art. 9 alin. (2) lit. h 1 ) din Legea nr. 393/2004.

Singurele hotărâri, pronunţate ulterior modificării Legii nr. 393/2004 intervenite prin Legea nr. 115/2015, din care rezultă – implicit, fără a se antama aspectul privind competenţa autorităţii publice locale deliberative de a emite actul administrativ – că cele două autorităţi, prefectul şi consiliul local/judeţean, au competenţă alternativă în privinţa constatării încetării mandatului consilierului local/judeţean, înainte de expirarea duratei normale a acestuia, în situaţia prevăzută de art. 9 alin. (2) lit. h 1 ) din Legea nr. 393/2004, sunt deciziile nr. 243 din 3.02.2017 şi nr. 511 din 3.03.2017 ale Curţii de Apel Oradea – Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal şi sentinţele nr. 1.724 din 18.12.2015 şi nr. 270 din 3.02.2017 ale Tribunalului Gorj – Secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Unele instanţe de judecată au transmis puncte de vedere, din analiza cărora rezultă următoarele opinii: A. Cele două autorităţi, prefectul şi consiliul local/judeţean, au competenţă alternativă în privinţa constatării încetării mandatului consilierului local/judeţean, înainte de expirarea duratei normale a acestuia, în situaţia prevăzută de art. 9 alin. (2) lit. h 1 ) din Legea nr. 393/2004. (tribunalele Cluj, Olt, Maramureş şi Satu Mare)

În sprijinul acestei opinii s-a susţinut că, în ceea ce îl priveşte pe prefect, competenţa a fost instituită prin Legea nr. 115/2015, până la a cărei intrare în vigoare competenţa aparţinea în exclusivitate consiliului local/judeţean. Extinderea competenţei şi pentru prefect s-a justificat pentru a fi înlăturat abuzul de majoritate manifestat în numele consiliilor locale/judeţene, care făcea imposibilă întrunirea locală a consiliului în şedinţă ordinară, pentru a lua act de situaţia apărută prin încetarea calităţii de consilier, ca urmare a încetării mandatului de consilier local/judeţean înainte de expirarea duratei normale a acestuia, în situaţia pierderii calităţii de membru al partidului politic sau al organizaţiei minorităţilor naţionale pe a cărui/cărei listă a fost ales, şi declararea ca fiind vacant a locului consilierului în cauză. Dacă, însă, activitatea consiliului funcţionează normal, nu există impediment legal pentru ca acesta să adopte hotărârea în sensul arătat mai sus, scopul prevăzut de legiuitor prin introducerea alin. (3) în cuprinsul art. 12 din Legea nr. 393/2004, ca urmare a modificărilor aduse prin Legea nr. 115/2015, fiind acela de a elimina blocajul ce se crea în consiliul local/judeţean, prin neîntrunirea în şedinţă ordinară pentru a lua act de situaţia existentă. Dacă legiuitorul dorea să stabilească o competenţă exclusivă a prefectului în această materie, ar fi avut posibilitatea să o facă în mod expres, printr-o modificare a art. 9 alin. (3) şi (4) din Legea nr. 393/2004, atunci când a fost adoptată Legea nr. 115/2015. Menţinerea acestor dispoziţii legale în forma avută anterior adoptării Legii nr. 115/2015 scoate în evidenţă intenţia de a se crea o competenţă alternativă. B. Ca urmare a modificărilor şi completărilor aduse Legii nr. 393/2004, prin Legea nr. 115/2015, revine prefectului competenţa exclusivă în privinţa constatării încetării mandatului consilierului local/judeţean, înainte de expirarea duratei normale a acestuia, în situaţia prevăzută de art. 9 alin. (2) lit. h 1 ) din Legea nr. 393/2004. (Curtea de Apel Craiova – Secţia de contencios administrativ şi fiscal, Curtea de Apel Galaţi – Secţia de contencios administrativ şi fiscal, Curtea de Apel Suceava – Secţia I civilă şi Tribunalul Bihor – Secţia a III-a de contencios administrativ şi fiscal)

S-a argumentat, în susţinerea acestei opinii, că de vreme ce art. 12 alin. (1) şi (3) din Legea nr. 393/2004 prezintă forma modificată prin pct. 2 al titlului III – Modificarea şi completarea Legii nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali, din Legea nr. 115/2015, procedura de constatare a încetării mandatului alesului local, în ipoteza art. 9 alin. (2) lit. h 1 ) din Legea nr. 393/2004, este aceea reglementată prin norma modificatoare, revenind instituţiei prefectului competenţa exclusivă de a constata încetarea mandatului şi de a declara vacant locul consilierului local sau judeţean. Ca efect al intrării în vigoare a normei de modificare/completare, dispoziţiile art. 9 alin. (3) şi (4) din Legea nr. 393/2004 rămân fără aplicare.

S-a arătat că argumentele pentru această soluţie derivă din efectele evenimentelor legislative derulate prin adoptarea şi intrarea în vigoare a Legii nr. 115/2015, astfel cum sunt acestea reglementate de art. 59 şi 60, coroborat cu art. 62 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 24/2000).

Mai mult, dispoziţiile art. 12 alin. (3) [introduse prin Legea nr. 115/2015, ca normă derogatorie de la art. 12 alin. (1) din Legea nr. 393/2004] sunt, în mod vădit, incompatibile cu reglementările art. 9 alin. (3) şi (4) din Legea nr. 393/2004, ce privesc o cu totul altă procedură de constatare a încetării mandatului, astfel încât se poate considera că normele art. 9 alin. (2) şi (3) din Legea nr. 393/2004 sunt supuse unui eveniment legislativ implicit, cel puţin la nivelul prezumţiei reglementate de art. 67 alin. (1) din Legea nr. 24/2000.

Această soluţie nu este infirmată de către procesul legislativ derulat, atât timp cât expunerea de motive a Legii nr. 115/2015 nu argumentează necesitatea sau finalitatea modificării şi completării Legii nr. 393/2004, o atare chestiune nefiind analizată nici în cuprinsul avizului Consiliului Legislativ.

Aşa fiind, în condiţiile în care iniţiatorii procesului legislativ şi, respectiv, participanţii la acesta nu au urmărit şi satisfacerea cerinţei de integrare armonioasă a prevederilor de modificare/completare, în conţinutul actului normativ modificat/completat, conform cerinţei reglementate expres de art. 61 alin. (2) din Legea nr. 24/2000, conflictul de aplicare în timp trebuie raportat la aplicarea art. 12 alin. (3) în varianta introdusă prin Legea nr. 115/2015, cu excluderea oricărei altei competenţe a Consiliului local, dispoziţiile art. 9 alin. (3) şi (4) devenind inaplicabile în cazul discutat. VI. Jurisprudenţa Curţii Constituţionale

Prevederile art. 9 alin. (3) şi (4) şi art. 12 din Legea nr. 393/2004 au făcut obiectul controlului de constituţionalitate, în mai multe cauze, Curtea Constituţională respingând, de fiecare dată, excepţiile de neconstituţionalitate invocate, ca neîntemeiate. În acest sens sunt, spre exemplu, Decizia nr. 436 din 10 mai 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 370 din 31 mai 2007, Decizia nr. 915 din 18 octombrie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 773 din 14 noiembrie 2007, Decizia nr. 1.167 din 11 decembrie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 4 din 3 ianuarie 2008, Decizia nr. 273 din 24 februarie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 243 din 13 aprilie 2009, Decizia nr. 799 din 3 iunie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 490 din 16 iulie 2010, Decizia nr. 56 din 26 ianuarie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 134 din 24 februarie 2012, Decizia nr. 280 din 23 mai 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 431 din 16 iulie 2013, şi Decizia nr. 60 din 16 februarie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 346 din 5 mai 2016. VII. Jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului şi Curţii de Justiţie a Uniunii Europene

În jurisprudenţa instanţelor europene nu au fost identificate decizii relevante în privinţa chestiunii de drept ce formează obiectul sesizării. VIII. Răspunsul Ministerului Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie

Prin Adresa nr. 933/C/1527/III-5/2017 din 19 aprilie 2017, Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a comunicat că la nivelul Secţiei judiciare – Serviciul judiciar civil nu s-a verificat şi nu se verifică, în prezent, practica judiciară, în vederea promovării unui recurs în interesul legii cu privire la problema de drept ce formează obiectul sesizării. IX. Raportul asupra chestiunii de drept

Prin raportul întocmit în cauză, conform art. 520 alin. (7) din Codul de procedură civilă, se apreciază că, faţă de dispoziţiile art. 519 din acelaşi cod, sunt întrunite condiţiile pentru declanşarea mecanismului privind pronunţarea unei hotărâri prealabile.

Pe fondul problemei supuse dezbaterii, prin raport se propune soluţia potrivit căreia dispoziţiile art. 9 alin. (3) şi (4) şi art. 12 alin. (3) din Legea nr. 393/2004 se interpretează în sensul că, în situaţia pierderii de către consilierul local sau judeţean a calităţii de membru al partidului politic sau al organizaţiei minorităţilor naţionale pe a cărui/cărei listă a fost ales, prefectului îi este recunoscută competenţa exclusivă de a constata, prin ordin, încetarea mandatului alesului local, înainte de expirarea duratei normale a acestuia, la sesizarea partidului politic sau a organizaţiei cetăţenilor aparţinând minorităţilor naţionale pe a cărui/cărei listă a fost ales consilierul în cauză. X. Înalta Curte

Examinând sesizarea, raportul întocmit de judecătorul- raportor şi chestiunea de drept a cărei dezlegare se solicită, constată următoarele: A. Cu privire la admisibilitatea sesizării

Raportat la dispoziţiile art. 519 din Codul de procedură civilă, doctrina şi jurisprudenţa instanţei supreme au identificat următoarele condiţii care, întrunite cumulativ, conduc la trecerea unei sesizări de filtrul de admisibilitate, respectiv: – existenţa unei cauze în curs de judecată, în ultimă instanţă, pe rolul instanţei supreme, al curţii de apel sau al tribunalului; – soluţionarea pe fond a cauzei în curs de judecată să depindă de chestiunea de drept a cărui lămurire se solicită; – problema de drept să prezinte caracter de noutate, să nu fi făcut obiectul statuării Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie şi nici al unui recurs în interesul legii.

Aceste condiţii sunt îndeplinite, întrucât: – sesizarea a fost formulată într-o cauză aflată în curs de judecată, respectiv Dosarul nr. 2.446/98/2016 al Tribunalului Ialomiţa – Secţia civilă; – instanţa care a formulat sesizarea este învestită cu soluţionarea cauzei în ultimă instanţă conform dispoziţiilor art. 9 alin. (4) cu referire la art. 9 alin. (2) lit. h 1 ) din Legea nr. 393/2004; – soluţionarea pe fond a cauzei în curs de judecată depinde de interpretarea dispoziţiilor ce formează obiectul sesizării, întrucât litigiul are ca obiect legalitatea Hotărârii Consiliului local nr. 76/2016 privind constatarea încetării de drept, înainte de expirarea duratei normale, a mandatului de consilier local, ca urmare a pierderii calităţii de membru al partidului politic pe a cărui listă a fost ales, prin prisma competenţei autorităţii publice locale de a adopta hotărâri în acest caz de încetare de drept a calităţii de consilier local; – problema de drept prezintă caracter de noutate, în considerarea faptului că, deşi dispoziţiile Legii nr. 393/2004 sunt în vigoare din anul 2004, procedura încetării de drept a mandatului de consilier, înainte de expirarea duratei normale a acestuia, ca urmare a pierderii calităţii de membru al partidului politic pe listele căruia a fost ales a fost reglementată prin Legea nr. 115/2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 349 din 20 mai 2015; – asupra chestiunii de drept Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie nu a statuat, iar problema de drept nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare. B. Cu privire la chestiunea de drept supusă dezlegării

Prin chestiunea de drept supusă dezlegării, formulată în cadrul acţiunii în anularea Hotărârii Consiliului Local S. nr. 76/2016, emisă în temeiul dispoziţiilor art. 9 alin. (3) din Legea nr. 393/2004, instanţa de trimitere întreabă dacă, în interpretarea prevederilor art. 9 alin. (3) şi (4) şi art. 12 alin. (3) din acest act normativ, competenţa instituţiei prefectului de a constata, prin ordin, încetarea mandatului consiliului local sau judeţean, înainte de expirarea duratei normale a acestuia, în situaţia pierderii calităţii de membru al partidului politic sau al organizaţiei minorităţilor naţionale pe a cărui/cărei listă a fost ales este exclusivă sau alternativă cu cea a consiliului local/judeţean.

Normele de drept supuse interpretării – Legea nr. 393/2004: „Art. 9. – (1) Calitatea de consilier local sau de consilier judeţean încetează la data declarării ca legal constituit a noului consiliu ales. (2) Calitatea de consilier local sau de consilier judeţean încetează de drept, înainte de expirarea duratei normale a mandatului, în următoarele cazuri: a) demisie; b) incompatibilitate; c) schimbarea domiciliului într-o altă unitate administrativ- teritorială, inclusiv ca urmare a reorganizării acesteia; d) lipsa nemotivată de la mai mult de 3 şedinţe ordinare consecutive ale consiliului; e) imposibilitatea exercitării mandatului pe o perioadă mai mare de 6 luni consecutive, cu excepţia cazurilor prevăzute de lege; f) condamnarea, prin hotărâre judecătorească rămasă definitivă, la o pedeapsă privativă de libertate; g) punerea sub interdicţie judecătorească; h) pierderea drepturilor electorale; h 1 ) pierderea calităţii de membru al partidului politic sau al organizaţiei minorităţilor naţionale pe a cărei listă a fost ales; i) deces. (2 1 ) Cazul prevăzut la alin. (2) lit. h 1 ) se aplică şi viceprimarului. (3) Încetarea de drept a mandatului de consilier se constată de către consiliul local, respectiv de consiliul judeţean, prin hotărâre, la propunerea primarului ori, după caz, a preşedintelui consiliului judeţean sau a oricărui consilier. (4) În cazurile prevăzute la alin. (2) lit. c)-e) şi h 1 ), hotărârea consiliului poate fi atacată de consilier, la instanţa de contencios administrativ, în termen de 10 zile de la comunicare. Instanţa se va pronunţa în termen de cel mult 30 de zile. În acest caz, procedura prealabilă nu se mai efectuează, iar hotărârea primei instanţe este definitivă şi irevocabilă.” „Art. 12. – (1) Cu excepţia cazului prevăzut la art. 9 alin. (2) lit. h 1 ), în situaţiile de încetare a mandatului înainte de expirarea duratei normale a acestuia, consiliul local sau consiliul judeţean, după caz, adoptă în prima şedinţă ordinară, la propunerea primarului, respectiv a preşedintelui consiliului judeţean, o hotărâre prin care se ia act de situaţia apărută şi se declară vacant locul consilierului în cauză. (2) Hotărârea va avea la bază, în toate cazurile, un referat constatator semnat de primar şi de secretarul comunei sau oraşului, respectiv de preşedintele consiliului judeţean şi de secretarul general al judeţului. Referatul va fi însoţit de actele justificative. (3) În cazul prevăzut la art. 9 alin. (2) lit. h 1 ), în termen de 30 de zile de la data sesizării partidului politic sau a organizaţiei cetăţenilor aparţinând minorităţilor naţionale pe a cărei listă consilierul local sau consilierul judeţean a fost ales, prefectul constată, prin ordin, încetarea mandatului consilierului local sau judeţean înainte de expirarea duratei normale a acestuia şi declară vacant locul consilierului local sau judeţean.”

Analizând conţinutul textelor legale citate, se constată că normele legale enunţate reglementează competenţa exclusivă a prefectului de a emite ordinul de încetare a mandatului consilierului local sau judeţean înainte de expirarea duratei normale a mandatului, ca urmare a pierderii calităţii de membru al partidului pe ale cărui liste a fost ales şi numai la propunerea acestui partid.

În susţinerea acestei interpretări se impune trecerea în revistă a evoluţiei legislaţiei în materia încetării de drept a mandatului consiliului local/judeţean, înainte de expirarea duratei normale a acestuia, cu valorificarea deciziilor relevante pronunţate de Curtea Constituţională în această materie.

În forma iniţială a Legii nr. 393/2004, art. 9 alin. (2) reglementa următoarele cazuri de încetare de drept, înainte de expirarea duratei normale a mandatului, a calităţii de consilier local sau judeţean: a) demisie; b) incompatibilitate; c) schimbarea domiciliului într-o altă unitate administrativ- teritorială, inclusiv ca urmare a reorganizării acesteia; d) lipsa nemotivată de la mai mult de 3 şedinţe ordinare consecutive ale consiliului; e) imposibilitatea exercitării mandatului pe o perioadă mai mare de 6 luni consecutive, cu excepţia cazurilor prevăzute de lege; f) condamnarea, prin hotărâre judecătorească rămasă definitivă, la o pedeapsă privativă de libertate; g) punerea sub interdicţie judecătorească; h) pierderea drepturilor electorale; i) deces.

Ulterior, prin art. I pct. 3 din Legea nr. 249/2006 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali, la art. (9) alin. (2), după litera h) a fost introdusă o nouă literă, litera h 1 ), cu următorul cuprins „h 1 ) pierderea calităţii de membru al partidului politic sau al organizaţiei minorităţilor naţionale pe a cărei listă a fost ales”.

Dispoziţiile art. 9 alin. (2) lit. h 1 ) din Legea nr. 393/2004 au format obiectul controlului de constituţionalitate, instanţa de contencios constituţional statuând, în mod constant, că dispoziţiile legale criticate au ca finalitate „prevenirea migraţiei politice a aleşilor locali de la un partid politic la altul, asigurarea unei stabilităţi în cadrul administraţiei publice locale, care să exprime configuraţia politică, aşa cum aceasta a rezultat din voinţa electoratului” (Decizia nr. 915 din 18 octombrie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 773 din 14 noiembrie 2007). De asemenea, Curtea Constituţională a statuat că introducerea cazului de încetare a mandatului de consilier local ca urmare a pierderii calităţii de membru al partidului pe a cărui listă a fost ales „este o consecinţă a dispoziţiilor art. 8 alin. (2) din Constituţie, potrivit cărora partidele politice contribuie la definirea şi la exprimarea voinţei politice a cetăţenilor. Electoratul acordă votul său unei persoane, pentru a îndeplini o funcţie publică la nivelul administraţiei locale, în considerarea programului politic al partidului din rândurile căruia face parte la momentul alegerii şi pe care această persoană urmează să îl promoveze pe perioada mandatului său de consilier local sau judeţean. De vreme ce alesul local nu mai este membru al partidului pe listele căruia a fost ales, înseamnă că nu mai întruneşte condiţiile de reprezentativitate şi legitimitate necesare îndeplinirii programului politic pentru care alegătorii au optat. Prin urmare, nu se mai justifică menţinerea acestuia în funcţia publică” (Decizia nr. 1.167 din 11 decembrie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 4 din 3 ianuarie 2008). Într-o altă decizie, Curtea Constituţională a concluzionat ca „păstrarea calităţii de consilier local sau judeţean în ipoteza în care acesta nu mai aparţine partidului pe lista căruia a fost iniţial ales ar echivala cu convertirea respectivului mandat într-un mandat de independent sau aparţinând, eventual, altui partid politic în care consilierul s-a înscris ulterior. Or, în condiţiile actualului sistem electoral ce prevede scrutinul de listă pentru alegerea consilierilor locali şi judeţeni, această ipoteză nu poate fi acceptată, deoarece mandatul în exerciţiu, astfel continuat, nu mai corespunde voinţei iniţiale a electoratului, care a acordat votul său unui candidat în considerarea partidului pe care, la acel moment, acesta îl reprezenta” (Decizia nr. 280 din 23 mai 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 431 din 16 iulie 2013).

Dispoziţiile legale care reglementează procedura aplicabilă în situaţia în care calitatea de ales local încetează de drept, înainte de expirarea duratei normale a mandatului, au fost, de asemenea, modificate şi completate, după cum se va arăta în cele ce urmează.

Astfel, în Legea nr. 393/2004, atât în forma iniţială, cât şi în cea modificată prin Legea nr. 249/2006, încetarea de drept a mandatului de consilier, înainte de expirarea duratei normale a acestuia, se constată de către consiliul local, respectiv de consiliul judeţean, prin hotărâre, la propunerea primarului ori, după caz, a preşedintelui consiliului judeţean sau a oricărui consilier [art. 9 alin. (3) şi art. 12 din Legea nr. 393/2004].

Legea nr. 115/2015 a modificat dispoziţiile art. 12 din Legea nr. 393/2004, în sensul că „Art. 12. – (1) Cu excepţia cazului prevăzut la art. 9 alin. (2) lit. h 1 ), în situaţiile de încetare a mandatului înainte de expirarea duratei normale a acestuia, consiliul local sau consiliul judeţean, după caz, adoptată în prima şedinţa ordinară, la propunerea primarului, respectiv a preşedintelui consiliului judeţean, o hotărâre prin care se ia act de situaţia apărută şi se declară vacant locul consilierului în cauză” şi a introdus un nou alineat, alineatul (3), cu următorul cuprins: ” (3) În cazul prevăzut la art. 9 alin. (2) lit. h 1 ), în termen de 30 de zile de la data sesizării partidului politic sau a organizaţiei cetăţenilor aparţinând minorităţilor naţionale pe a cărei listă consilierul local sau consilierul judeţean a fost ales, prefectul constată, prin ordin, încetarea mandatului consilierului local sau judeţean înainte de expirarea duratei normale a acestuia şi declară vacant locul consilierului local sau judeţean”.

Având în vedere caracterul imperativ al dispoziţiilor art. 12 alin. (3) din Legea nr. 393/2004, conform cărora, în cazul prevăzut de art. 9 alin. (2) lit. h 1 ), în termen de 30 de zile de la data sesizării partidului politic sau organizaţiei cetăţenilor aparţinând minorităţilor naţionale pe a cărui/cărei listă consilierul local/judeţean a fost ales prefectul constată, prin ordin, încetarea mandatului consilierului local/judeţean înainte de expirarea duratei normale a acestuia şi declară vacant locul consilierului local/judeţean, nu poate fi reţinută şi competenţa alternativă a autorităţii publice locale de a emite actul administrativ de constatare a încetării de drept a mandatului de consilier, pentru cazul reglementat de art. 9 alin. (2) lit. h 1 ) din Legea nr. 393/2004.

În acest context se impune precizarea că stabilirea scopului urmărit de legiuitor la emiterea actului normativ analizat, ca modalitate de interpretare a legii, nu s-a putut realiza pe baza preambulului, prevăzut de art. 43 din Legea nr. 24/2000, întrucât expunerea de motive a Legii nr. 115/2015 nu argumentează necesitatea modificării şi completării Legii nr. 393/2004. Aşa fiind, interpretarea dispoziţiilor legale modificate urmează să se facă în raport cu dispoziţiile art. 15, 59, 60, 62 şi 67 din Legea nr. 24/2000 şi ţinând seama de caracterul specific al cazului de încetare de drept a mandatului alesului local prevăzut de art. 9 alin. (2) lit. h 1 ) din Legea nr. 393/2004, precum şi de rolul şi atribuţiile prefectului, astfel cum sunt reglementate de Legea nr. 340/2004, privind prefectul şi instituţia prefectului, republicată, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 340/2004).

Se reţine, astfel, că dispoziţiile art. 9 alin. (3) şi (4) din Legea nr. 393/2004 reglementează procedura comună aplicabilă cazurilor de încetare de drept, înainte de expirarea duratei normale a mandatului, prevăzute de art. 9 alin. (2) lit. a) -i) din Legea nr. 393/2004, cu excepţia cazului reglementat de art. 9 alin. (2) lit. h 1 ) din aceeaşi lege, atribuit în competenţa exclusivă a prefectului, conform art. 12 alin. (3) din actul normativ în discuţie.

Prin urmare, în conformitate cu dispoziţiile art. 15 şi 67 din Legea nr. 24/2000, norma specială este de strictă interpretare şi se aplică situaţiei reglementate, fiind prioritară faţă de norma generală, reprezentată în cazul de faţă de dispoziţiile art. 9 alin. (3) şi (4) din Legea nr. 393/2004, cu respectarea principiului juridic specialia generalibus derogant.

Evaluând contextul în care a fost adoptat actul normativ – Legea nr. 115/2015 – şi scopul urmărit de legiuitor, se constată că intenţia legiuitorului, în momentul modificării Legii nr. 393/2004, a fost tocmai aceea de a stabili o procedură distinctă care trebuie respectată în situaţia încetării mandatului alesului local ca urmare a pierderii calităţii de membru al partidului sau al organizaţiei minorităţilor naţionale pe a cărui/cărei listă a fost ales.

Dispoziţiile art. 12 alin. (3) Legea nr. 393/2004 dau expresie rolului prefectului, în calitate de reprezentant al Guvernului, de a acţiona la nivelul judeţului sau, după caz, al municipiului Bucureşti, pentru realizarea obiectivelor cuprinse în Programul de guvernare şi de a dispune măsurile necesare pentru îndeplinirea lor, în conformitate cu competenţele şi atribuţiile ce îi revin, potrivit legii, astfel cum rezultă din dispoziţiile art. 19 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 340/2004.

Or, aşa cum s-a arătat în cele ce precedă, pierderea de către alesul local a calităţii de membru al partidului politic sau al organizaţiei minorităţilor naţionale pe a cărui/cărei listă a fost ales are drept consecinţă neîntrunirea condiţiilor de reprezentativitate şi legitimitate necesare îndeplinirii programului politic pentru care alegătorii au optat, astfel încât nu se mai justifică menţinerea acestuia în funcţia publică.

În acest context se impune precizarea că, potrivit Legii nr. 67/2004 pentru alegerea autorităţilor administraţiei publice locale, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, partidelor politice le revine sarcina selectării, pregătirii şi propulsării candidaţilor în vederea alegerilor, sens în care alcătuiesc liste de candidaţi pe care îi sprijină pe tot parcursul campaniei electorale, precum şi ulterior, pe întreaga durată a mandatului dobândit. Prin votul exprimat, cetăţenii exprimă opţiuni între diversele programe politice care participă la scrutinul electoral şi mai puţin cu privire la candidaţi, în considerarea calităţilor şi meritelor acestora. Prin urmare, pierderea calităţii de membru al partidului politic pe listele căruia a fost ales echivalează cu pierderea statutului de ales local, dispoziţiile art. 9 alin. (2) lit. h 1 ) din Legea nr. 393/2004 având ca finalitate prevenirea migraţiei politice a aleşilor locali de la un partid la altul şi asigurarea unei stabilităţi în cadrul administraţiei publice locale, care să exprime configuraţia politică, aşa cum aceasta a rezultat din voinţa electoratului.

În raport cu aceste considerente este evident interesul partidului politic de a sesiza prefectul pentru emiterea ordinului de încetare a mandatului alesului local, competenţa exclusivă a prefectului prevăzută de art. 12 alin. (3) din Legea nr. 393/2004 fiind reglementată de către legiuitor în considerarea calităţii acestuia de reprezentant al Guvernului la nivelul autorităţii publice locale.

De altfel, dispoziţiile art. 12 alin. (3) din Legea nr. 393/2004 atribuie prefectului rolul de a constata, respectiv de „a lua act” de încetarea mandatului de consilier local/judeţean în cazul expres prevăzut de lege, respectiv pierderea de către consilier a calităţii de membru al partidului politic sau al organizaţiei minorităţilor naţionale pe a cărui/cărei listă a fost ales. Aşadar, prefectul îndeplineşte, în temeiul legii, o formalitate necesară în vederea funcţionării autorităţii administraţiei publice, în condiţii de reprezentativitate şi legitimitate necesare îndeplinirii programului politic pentru care alegătorii au optat.

În concluzie, interpretarea dispoziţiilor art. 9 alin. (3) şi (4) şi art. 12 alin. (3) din Legea nr. 393/2004 este în sensul reglementării unei competenţe exclusive a prefectului de a constata, prin ordin, încetarea mandatului consilierului local sau judeţean înainte de expirarea duratei normale a acestuia, la sesizarea partidului politic sau a organizaţiei cetăţenilor aparţinând minorităţilor naţionale pe a cărui/cărei listă a fost ales consilierul în cauză.

Pentru considerentele expuse, în temeiul dispoziţiilor art. 521, cu referire la art. 519 din Codul de procedură civilă,