ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4080/2009

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4080/2009 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2009)

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor

dosarului, se constată următoarele:

Prin sentința civilă nr. nr. 38/F-C din 11 februarie

2009 Curtea de Apel Pitești, secția comercială, de contencios administrativ și

fiscal, a admis în parte acțiunea formulată de reclamanta D.R., în

contradictoriu cu pârâtul M.A.I., a respins acțiunea formulată de această

reclamantă în contradictoriu cu pârâtul I.G.P.R., ca fiind formulată împotriva

unei persoane lipsită de calitate procesuală pasivă, și a obligat primul pârât

să emită ordinul de încetare a raporturilor de serviciu cu reclamanta, începând

cu data de 1 octombrie 2008, în temeiul art. 69 alin. (1) lit. e) din Legea nr.

360/2002, privind statutul polițistului.

Pentru a hotărî astfel,

instanța a reținut, în esență, faptul că reclamanta, după absolvirea Academiei

de Poliție, a avut calitatea de ofițer în cadrul M.I.R.A., cu gradul de

subinspector de poliție al I.P.J. Argeș, iar începând cu data de 1 octombrie

2008, aceasta a dobândit calitatea de auditor de justiție la I.N.M.

Reclamanta a solicitat

încetarea raporturilor de serviciu cu pârâții, ca urmare a trecerii sale într-o

funcție publică, însă pârâtul I.P.J. Argeș i-a răspuns că încetarea

raporturilor sale de serviciu poate fi făcută doar la inițiativa polițistului,

la cerere sau prin demisie, acest punct de vedere fiind menținut și de pârâtul M.I.R.A.,

care prin adresa din 24 noiembrie 2008 a respins plângerea prealabilă a

reclamantei înregistrată la 13 august 2008.

Analizând acțiunea

reclamantei grefată pe refuzul celor doi pârâți de a emite ordinul de eliberare

din funcție în temeiul art. 69 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 360/2002, Curtea

de Apel a constatat că pretextul acestui refuz este neîndeplinirea caracterului

de funcție publică a calității de auditor de justiție, cu toate că pârâții

recunosc acest caracter pentru funcția de magistrat, iar, în raport cu

dispozițiile legale în materie, trecerea directă de la funcția de polițist la

cea de magistrat nu este posibilă.

Curtea de Apel a constatat

că prin dispozițiile art. 86 și

art.

17 din Legea nr. 303/2004 legiuitorul recunoaște anumite

drepturi comune auditorilor de justiție și magistraților, respectiv vechimea în

magistratură și asimilarea bursei de care aceștia beneficiază dreptului

salarial pentru judecătorii și procurorii stagiari.

Apreciind astfel că nu

pârâții sunt cei care ar trebui să interpreteze dacă auditorul de justiție

îndeplinește o funcție publică, câtă vreme o face legiuitorul, curtea de apel a

constatat că în mod nejustificat pârâtul M.I.R.A. a refuzat să emită ordin

pentru încetarea raporturilor de serviciu ale reclamantei, în temeiul art. 69 alin.

(1) lit. e) din Legea nr. 360/2002.

În ceea ce privește

calitatea procesuală pasivă a pârâtului I.G.P.R., instanța a constatat că

acesta nu este abilitat legal să dispună încetarea raporturilor de serviciu cu reclamanta,

astfel încât acesta nu beneficiază de calitate procesuală pasivă în litigiul de

față.

Împotriva acestei sentințe a

declarat recurs pârâtul M.A.I., solicitând modificarea ei în sensul respingerii

acțiunii reclamantei ca fiind neîntemeiată.

Fără a indica, în drept,

vreunul din motivele de nelegalitate prevăzute de art. 304 C. proc. civ. și

criticând hotărârea pentru netemeinicie, în motivarea cererii de recurs

recurentul a făcut referire la aspectele de fond și de drept în continuare

arătate, ce pot fi circumscrise, în condițiile art. 306 alin. (3) C. proc. civ.,

motivului de recurs prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ.:

e) din Legea nr. 360/2002 privind statutul polițistului stabilește că

raporturile de serviciu ale polițistului încetează în cazul numirii sale într-o

altă funcție publică.

Ipoteza textului presupune

existența unui act de numire într-o funcție publică, în sensul dispozițiilor art.

4 alin. (1) din Legea nr. 188/1999, precum și a unei funcții publice,

consacrată ca atare de aceeași lege, având ca elemente de bază existența

raporturilor de serviciu, învestirea cu exercițiul puterii publice, etc.

În cazul reclamantei, un

astfel de act nu a fost emis, din conținutul Legii nr. 303/2004 privind statutul

magistraților rezultând că, în urma promovării examenului de admitere în I.N.M.,

candidații declarați admiși dobândesc doar calitatea de auditor de justiție.

Art. 19 alin. (2) din Legea

nr. 303/2004 prevede că auditorii de justiție sunt numiți în funcțiile de judecător

sau procuror după promovarea examenului de absolvire a cursurilor.

În ceea ce privește existența

unei funcții publice, nu există un act normativ care să reglementeze noțiunea

de funcție ce poate fi asimilată funcției publice, în sensul Legii nr. 188/1999,

iar dispozițiile Legii nr. 360/2002 nu prevăd posibilitatea încetării

raporturilor de serviciu ale polițistului în cazul în care acesta ocupă o

funcție ce ar putea fi asimilată funcției publice.

Legea nr. 303/2004

stabilește că auditorii de justiție urmează un program de formare profesională

și nu face nicio referire la existența unor atribuții de serviciu, astfel încât

calitatea  de auditor de justiție nu prezintă niciuna din caracteristicile

funcției publice.

care o persoană urmează cursurile I.N.M. constituie vechime în magistratură nu

îndreptățește soluția pronunțată în cauză, întrucât potrivit aceluiași text de

lege, invocat de instanța de fond, constituie vechime în magistratură și

perioada în care persoana respectivă a fost avocat sau consilier juridic.

Legea nr. 303/2004, drepturile bănești de care beneficiază auditorii de

justiție reprezintă o bursă, aceasta nefiind acordată ca urmare a ocupării unei

funcții publice.

justiție nu îndeplinesc o funcție publică rezultă și din conținutul prevederilor

care reglementează regimul disciplinar aplicabil acestora, cea mai gravă

sancțiune fiind exmatricularea, sancțiune specifică celor care se află într-un

proces de formare în cadrul unei instituții de învățământ, nicidecum unui

funcționar public.

ține de esența funcției publice, este legat de capacitatea celui ce o ocupă de

a exercita atribuții în scopul realizării competențelor instituției publice în

care funcționează, condiție pe care auditorul de justiție nu o îndeplinește.

Prin urmare, conchide

recurentul, calitatea de auditor de justiție nu este incompatibilă cu cea de

polițist, iar, în cazul în care un polițist dorește să renunțe la această calitate,

încetarea raporturilor de serviciu nu se poate face în temeiul art. 69 alin. (1)

lit. e) din Legea nr. 360/2002.

În sprijinul acestor

susțineri, recurentul a făcut referire la punctul de vedere al A.N.F.P.,

exprimat prin adresa din 10 martie 2009, anexată recursului, precum și la

jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție în această materie.

Recursul este fondat.

Examinând actele dosarului,

Înalta Curte a constatat că hotărârea atacată a fost dată cu aplicarea greșită

a dispozițiilor legale incidente în materia supusă controlului judiciar,

subzistând motivul de nelegalitate prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ.,

în considerarea celor în continuare arătate.

Acțiunea reclamantei a fost

grefată pe caracterul pretins nejustificat și nelegal al refuzului exprimat de

pârâți cu privire la încetarea raporturilor sale de serviciu în temeiul art. 69

alin. (1) lit. e) din Legea nr. 360/2002, ca urmare a admiterii la I.N.M. -

sesiunea din septembrie 2008.

În sensul Legii contenciosului

administrativ, refuzul nejustificat de a soluționa o cerere implică, potrivit art.

2 lit. i), exprimarea explicită, cu exces de putere, a voinței de a nu

soluționa cererea.

Excesul de putere este

definit, prin art. 2 lit. n) din Legea nr. 554/2004, ca fiind exercitarea dreptului

de apreciere al autorităților publice prin încălcarea competenței prevăzute de

lege sau prin încălcarea drepturilor și libertăților cetățenești.

Rezultă din aceste prevederi

legale că admisibilitatea acțiunii într-o atare situație este condiționată de

existența unui refuz explicit de rezolvare a unei cereri, care să fie exprimat cu

exces de putere, adică cu depășirea limitelor dreptului de apreciere al

autorităților publice.

Prin urmare, nu orice refuz

poate fi considerat  nejustificat, ci numai cel exprimat cu exces de putere,

adică ilegal în mod subiectiv, prin raportare la drepturile și libertățile

cetățenilor, soluționarea unei cereri în defavoarea petiționarului sau

așteptărilor sale nereprezentând, în mod automat, un astfel de refuz.

Stabilirea conținutului

răspunsului constituie în toate cazurile o prerogativă a autorității emitente,

care trebuie exercitată însă cu respectarea normelor legale în vigoare.

Raportat la circumstanțele

concrete ale speței, problema juridică esențială pentru aprecierea caracterului

justificat sau nejustificat al refuzului în discuție o constituie determinarea

conținutului noțiunii „într-o altă funcție publică” prevăzută în art. 69 alin. (1)

lit. e) din Legea nr. 360/2002 și calificarea, din punct de vedere juridic, a

calității de auditor de justiție pe care a dobândit-o reclamanta.

Sub acest aspect, contrar

concluziilor primei instanțe, Înalta Curte apreciază că, în sensul prevederilor

legale în vigoare, incidente în cauză, dobândirea calității de auditor de

justiție nu reprezintă și nu echivalează cu numirea într-o funcție publică, în

sensul art. 69 lit. e) din Legea nr. 360/2002.

Bazele constituționale ale

funcției publice sunt stabilite de art. 16 alin. (3) din legea fundamentală,

potrivit cărora funcțiile și demnitățile publice, civile sau militare, pot fi

ocupate, în condițiile legii, de persoanele care au cetățenia română și

domiciliul în țară.

Pornind de la aceste prevederi

constituționale, în literatura de specialitate au fost evidențiate două noțiuni

diferite, raportat la cele două categorii enumerate, aflate în incontestabilă

legătură, fără însă a se confunda, respectiv funcția publică și funcția de

demnitate publică.

Funcția publică este definită

în cuprinsul Legii nr. 188/1999, republicată, ca reprezentând ansamblul

atribuțiilor și responsabilităților, stabilite în temeiul legii, în scopul

realizării prerogativelor de putere publică de către administrația publică

centrală, administrația publică locală și autoritățile administrative autonome

(art. 2), în același act normativ fiind prevăzut că raporturile de serviciu se

nasc și se exercită pe baza actului administrativ de numire, emis în condițiile

legii (art. 4).

Raportat la aceste prevederi

legale și față de caracteristicile evidente ale funcției publice ce se desprind

din conținutul reglementării, auditorii de justiție nu sunt și nu pot fi

asimilați funcționarilor publici.

Nicio dispoziție a Legii nr.

303/2004, privind statutul judecătorilor și procurorilor, republicată, ce

reglementează admiterea în magistratură și formarea profesională inițială

realizată prin I.N.M., ca de altfel nici alte prevederi legale, nu stabilesc că

auditorul de justiție al cărui statut este asimilat magistraților, pe aspectele

anume indicate în cuprinsul respectivei legi (art. 12 -

art.

20), se află în exercitarea unei

funcții publice.

Din conținutul prevederilor

referitoare la cursanții I.N.M. care au statut de auditori de justiție [art. 16

alin. (1)] rezultă, de astfel, că aceștia beneficiază de o pregătire teoretică

și practică pentru a deveni judecători sau procurori, primesc o bursă pe durata

de formare profesională de 2 ani, cu caracter de indemnizație lunară, care se

restituie, în anumite condiții alături de cheltuielile de școlarizare, în

situația în care nu îndeplinesc timp de 6 ani funcția de judecător sau de

procuror (art. 20), iar la încheierea cursurilor susțin un examen de absolvire,

constând în probe teoretice și practice prin care se verifică însușirea

cunoștințelor necesare exercitării ulterioare a funcției de judecător sau

procuror.

Rezultă astfel, fără

echivoc, că auditorii de justiție urmează un program de formare profesională cu

durată determinată, fără a se putea reține, în raport de conținutul noțiunii de

funcție publică, astfel cum este reglementată și totodată analizată în

doctrină, existența în ceea ce îi privește a atribuțiilor de serviciu,

stabilește în scopul realizării prerogativelor de putere publică.

În plus, în cazul

auditorilor de justiție nu exisă un act administrativ de numire, validarea

rezultatelor concursului de admitere la I.N.M. prin hotărâre a

C.S.M.

nefiind un act administrativ

ce întrunește condițiile unui act de numire.

Nu pot fi primite nici

susținerile reclamantei referitoare la drepturile salariale, analogiile și

trimiterile făcute de aceasta prin acțiunea introductivă, prin care se

acreditează ideea că auditorii de justiție sunt asimilați integral

magistraților, atât în privința drepturilor cât și a obligațiilor și

atribuțiilor ce decurg dintr-un raport de serviciu, întrucât, de lege lata, o

atare reglementare nu există.

Față de cele expuse, Înalta

Curte constată că judecătorul fondului a stabilit în mod greșit caracterul

nejustificat al refuzului practicat de pârâtul M.A.I., soluția de obligare a

acestuia la emiterea ordinului de încetare a raporturilor de serviciu cu reclamanta,

în temeiul art. 69 lit. e) in Legea nr. 360/2002, neavând suport legal.

În consecință, în temeiul art.

312 alin. (1) și (3) C. proc. civ. și art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004,

coroborate cu art. 304 pct. 9 C. proc. civ., recursul va fi admis,

modificându-se hotărârea atacată în sensul respingerii acțiunii reclamantei și

față de acest pârât, ca fiind neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de M.A.I.

împotriva sentinței civile nr. 38/F-C din 11 februarie 2009 a Curții de Apel

Pitești, secția comercială, de contencios administrativ și fiscal.

Modifică în tot sentința

atacată în sensul că respinge acțiunea formulată de reclamanta D.R., ca

neîntemeiată.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 6 octombrie 2009.