ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4080/2009

Textul art. 69 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 360/2002 privind statutul polițistului stabilește că raporturile de serviciu ale polițistului încetează în cazul numirii sale într-o altă funcție publică. Ipoteza textului presupune existența unui act de numire într-o funcție publică, în sensul dispozițiilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 188/1999, precum și a unei funcții publice, consacrată ca atare de aceeași lege, având ca elemente de bază existența raporturilor de serviciu, învestirea cu exercițiul puterii publice, etc. În cazul reclamantei, un astfel de act nu a fost emis, din conținutul Legii nr. 303/2004 privind statutul magistraților rezultând că, în urma promovării examenului de admitere în I.N.M., candidații declarați admiși dobândesc doar calitatea de auditor de justiție. Art. 19 alin. (2) din Legea nr. 303/2004 prevede că auditorii de justiție sunt numiți în funcțiile de judecător sau procuror după promovarea examenului de absolvire a cursurilor. În ceea ce privește existența unei funcții publice, nu există un act normativ care să reglementeze noțiunea de funcție ce poate fi asimilată funcției publice, în sensul Legii nr. 188/1999, iar dispozițiile Legii nr. 360/2002 nu prevăd posibilitatea încetării raporturilor de serviciu ale polițistului în cazul în care acesta ocupă o funcție ce ar putea fi asimilată funcției publice. Legea nr. 303/2004 stabilește că auditorii de justiție urmează un program de formare profesională și nu face nicio referire la existența unor atribuții de serviciu, astfel încât calitatea de auditor de justiție nu prezintă niciuna din caracteristicile funcției publice.

Faptul că perioada în care o persoană urmează cursurile I.N.M. constituie vechime în magistratură nu îndreptățește soluția pronunțată în cauză, întrucât potrivit aceluiași text de lege, invocat de instanța de fond, constituie vechime în magistratură și perioada în care persoana respectivă a fost avocat sau consilier juridic.

Potrivit art. 17 din Legea nr. 303/2004, drepturile bănești de care beneficiază auditorii de justiție reprezintă o bursă, aceasta nefiind acordată ca urmare a ocupării unei funcții publice.

Faptul că auditorii de justiție nu îndeplinesc o funcție publică rezultă și din conținutul prevederilor care reglementează regimul disciplinar aplicabil acestora, cea mai gravă sancțiune fiind exmatricularea, sancțiune specifică celor care se află într-un proces de formare în cadrul unei instituții de învățământ, nicidecum unui funcționar public.

Un aspect relevant, care ține de esența funcției publice, este legat de capacitatea celui ce o ocupă de a exercita atribuții în scopul realizării competențelor instituției publice în care funcționează, condiție pe care auditorul de justiție nu o îndeplinește. Prin urmare, conchide recurentul, calitatea de auditor de justiție nu este incompatibilă cu cea de polițist, iar, în cazul în care un polițist dorește să renunțe la această calitate, încetarea raporturilor de serviciu nu se poate face în temeiul art. 69 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 360/2002. În sprijinul acestor susțineri, recurentul a făcut referire la punctul de vedere al A.N.F.P., exprimat prin adresa din 10 martie 2009, anexată recursului, precum și la jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție în această materie. Recursul este fondat. Examinând actele dosarului, Înalta Curte a constatat că hotărârea atacată a fost dată cu aplicarea greșită a dispozițiilor legale incidente în materia supusă controlului judiciar, subzistând motivul de nelegalitate prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ., în considerarea celor în continuare arătate. Acțiunea reclamantei a fost grefată pe caracterul pretins nejustificat și nelegal al refuzului exprimat de pârâți cu privire la încetarea raporturilor sale de serviciu în temeiul art. 69 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 360/2002, ca urmare a admiterii la I.N.M. - sesiunea din septembrie 2008. În sensul Legii contenciosului administrativ, refuzul nejustificat de a soluționa o cerere implică, potrivit art. 2 lit. i), exprimarea explicită, cu exces de putere, a voinței de a nu soluționa cererea. Excesul de putere este definit, prin art. 2 lit. n) din Legea nr. 554/2004, ca fiind exercitarea dreptului de apreciere al autorităților publice prin încălcarea competenței prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor și libertăților cetățenești. Rezultă din aceste prevederi legale că admisibilitatea acțiunii într-o atare situație este condiționată de existența unui refuz explicit de rezolvare a unei cereri, care să fie exprimat cu exces de putere, adică cu depășirea limitelor dreptului de apreciere al autorităților publice. Prin urmare, nu orice refuz poate fi considerat nejustificat, ci numai cel exprimat cu exces de putere, adică ilegal în mod subiectiv, prin raportare la drepturile și libertățile cetățenilor, soluționarea unei cereri în defavoarea petiționarului sau așteptărilor sale nereprezentând, în mod automat, un astfel de refuz. Stabilirea conținutului răspunsului constituie în toate cazurile o prerogativă a autorității emitente, care trebuie exercitată însă cu respectarea normelor legale în vigoare. Raportat la circumstanțele concrete ale speței, problema juridică esențială pentru aprecierea caracterului justificat sau nejustificat al refuzului în discuție o constituie determinarea conținutului noțiunii „într-o altă funcție publică” prevăzută în art. 69 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 360/2002 și calificarea, din punct de vedere juridic, a calității de auditor de justiție pe care a dobândit-o reclamanta. Sub acest aspect, contrar concluziilor primei instanțe, Înalta Curte apreciază că, în sensul prevederilor legale în vigoare, incidente în cauză, dobândirea calității de auditor de justiție nu reprezintă și nu echivalează cu numirea într-o funcție publică, în sensul art. 69 lit. e) din Legea nr. 360/2002. Bazele constituționale ale funcției publice sunt stabilite de art. 16 alin. (3) din legea fundamentală, potrivit cărora funcțiile și demnitățile publice, civile sau militare, pot fi ocupate, în condițiile legii, de persoanele care au cetățenia română și domiciliul în țară. Pornind de la aceste prevederi constituționale, în literatura de specialitate au fost evidențiate două noțiuni diferite, raportat la cele două categorii enumerate, aflate în incontestabilă legătură, fără însă a se confunda, respectiv funcția publică și funcția de demnitate publică. Funcția publică este definită în cuprinsul Legii nr. 188/1999, republicată, ca reprezentând ansamblul atribuțiilor și responsabilităților, stabilite în temeiul legii, în scopul realizării prerogativelor de putere publică de către administrația publică centrală, administrația publică locală și autoritățile administrative autonome (art. 2), în același act normativ fiind prevăzut că raporturile de serviciu se nasc și se exercită pe baza actului administrativ de numire, emis în condițiile legii (art. 4). Raportat la aceste prevederi legale și față de caracteristicile evidente ale funcției publice ce se desprind din conținutul reglementării, auditorii de justiție nu sunt și nu pot fi asimilați funcționarilor publici. Nicio dispoziție a Legii nr. 303/2004, privind statutul judecătorilor și procurorilor, republicată, ce reglementează admiterea în magistratură și formarea profesională inițială realizată prin I.N.M., ca de altfel nici alte prevederi legale, nu stabilesc că auditorul de justiție al cărui statut este asimilat magistraților, pe aspectele anume indicate în cuprinsul respectivei legi (art. 12 - art. 20), se află în exercitarea unei funcții publice. Din conținutul prevederilor referitoare la cursanții I.N.M. care au statut de auditori de justiție [art. 16 alin. (1)] rezultă, de astfel, că aceștia beneficiază de o pregătire teoretică și practică pentru a deveni judecători sau procurori, primesc o bursă pe durata de formare profesională de 2 ani, cu caracter de indemnizație lunară, care se restituie, în anumite condiții alături de cheltuielile de școlarizare, în situația în care nu îndeplinesc timp de 6 ani funcția de judecător sau de procuror (art. 20), iar la încheierea cursurilor susțin un examen de absolvire, constând în probe teoretice și practice prin care se verifică însușirea cunoștințelor necesare exercitării ulterioare a funcției de judecător sau procuror. Rezultă astfel, fără echivoc, că auditorii de justiție urmează un program de formare profesională cu durată determinată, fără a se putea reține, în raport de conținutul noțiunii de funcție publică, astfel cum este reglementată și totodată analizată în doctrină, existența în ceea ce îi privește a atribuțiilor de serviciu, stabilește în scopul realizării prerogativelor de putere publică. În plus, în cazul auditorilor de justiție nu exisă un act administrativ de numire, validarea rezultatelor concursului de admitere la I.N.M. prin hotărâre a C.S.M. nefiind un act administrativ ce întrunește condițiile unui act de numire. Nu pot fi primite nici susținerile reclamantei referitoare la drepturile salariale, analogiile și trimiterile făcute de aceasta prin acțiunea introductivă, prin care se acreditează ideea că auditorii de justiție sunt asimilați integral magistraților, atât în privința drepturilor cât și a obligațiilor și atribuțiilor ce decurg dintr-un raport de serviciu, întrucât, de lege lata, o atare reglementare nu există. Față de cele expuse, Înalta Curte constată că judecătorul fondului a stabilit în mod greșit caracterul nejustificat al refuzului practicat de pârâtul M.A.I., soluția de obligare a acestuia la emiterea ordinului de încetare a raporturilor de serviciu cu reclamanta, în temeiul art. 69 lit. e) in Legea nr. 360/2002, neavând suport legal. În consecință, în temeiul art. 312 alin. (1) și (3) C. proc. civ. și art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, coroborate cu art. 304 pct. 9 C. proc. civ., recursul va fi admis, modificându-se hotărârea atacată în sensul respingerii acțiunii reclamantei și față de acest pârât, ca fiind neîntemeiată.