ÎCCJ, Secția I civilă, Decizia nr. 7406/2009

ÎCCJ, Secția I civilă, Decizia nr. 7406/2009 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2009)

Deliberând

asupra recursului civil de față;

Din

examinarea lucrărilor cauzei, constată următoarele:

Prin cererea de chemare

în judecată înregistrată pe rolul Tribunalului

Dâmbovița, secția civilă, la data de 16 septembrie 2008,

reclamanta DIRECȚIA GENERALĂ DE PAȘAPOARTE a chemat în judecată pe pârâtul

P.S. solicitând restrângerea exercițiului

dreptului acestuia la

libera

circulație în Belgia, pentru o perioadă de cel mult 3 ani.

Motivând cererea, reclamanta arătat că pârâtul a

fost returnat din Belgia

la data

16 iulie 2008 în baza Acordului de readmisie încheiat de România cu

această țară, aprobat prin H.G. nr. 825/1995,

publicată în M.Of. nr.

241/1995 și

că în temeiul art. 38 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 248/2005 privind

regimul

liberei circulații a cetățenilor români în străinătate, modificată și

completată cu O.G. nr. 5/2006 "Restrângerea exercitării dreptului la

libera

circulație a cetățenilor români,

poate fi dispusă pentru o perioadă de cel mult 3

cu privire la persoana care a fost returnată dintr-un stat în baza unui

acord de

readmisie încheiat între România și acel stat."

Reclamanta a făcut trimitere la dispozițiile art. 5

din Legea nr. 248/2005 potrivit cărora pe durata șederii în străinătate,

cetățenii români au obligația să

respecte

legislați României și să nu desfășoare activități de natură să

compromită imaginea României ori care să

contravină obligațiilor asumate de România prin documente internaționale precum

și să respecte legislația statului în care se află și scopul pentru care li s-a

acordat dreptul de a intra și, după caz,

de a rămâne pe teritoriul statului respectiv, în condițiile stabilite

prin legislația

acestuia sau prin

documentele internaționale încheiate cu România.

S-a mai arătat că măsura solicitată își află

temeiul în dispozițiile art. 38

lit.

a) din Legea nr. 248/2005 privind regimul liberei circulații a cetățenilor

români în străinătate iar România trebuie să își

probeze capacitatea de a stopa

migrația ilegală și prezența, fără

respectarea condițiilor legale de intrare și

ședere,

a pârâtului (ca și a altor persoane aflate în situații similare) pe teritoriul

unor

state străine ar dovedi exact contrariul, cu repercusiunile negative de

rigoare asupra tratamentului aplicat, în materie

de vize cetățenilor români.

Î

n drept, s-au invocat dispozițiile art. 5, art. 38

și art. 39 din Legea nr. 248/2005.

S-au anexat cererii, în copie, talonul întocmit de

reclamantă și declarația

pârâtului

înregistrată la 16 iulie 2008.

Prin întimpinarea depusă pârâtul a solicitat

respingerea cererii, motivat de aceea că acțiunea reclamantei este pur

tendențioasă, pârâtul neaflându-se nelegal

în Belgia, ci efectua o cursă

respectiv un transport de marfa, fiind angajat la SC B.S. SRL, iar în timp ce

se afla într-o parcare amenajată așteptând să se desfășoare procedura de

descărcarea a mărfii, a fost reținut de organele de

politie belgiene, fiind

suspectat de săvârșirea unei infracțiuni de furt, aspect ce

nu s-a dovedit.

Prin sentința civilă nr. 1767 din 3 noiembrie 2008, tribunalul a respins

ca neîntemeiată cererea formulată de reclamanta Direcția Generală de Pașapoarte

București.

Pentru a pronunța această sentință, tribunalul a reținut că, potrivit

art. 2 din Protocolul adițional nr. 4 la CEDO, pct. 3 și 4, exercitarea acestor

drepturi nu poate face obiectul altor restrângeri decât acelea care, prevăzute

de lege, constituie măsuri necesare, într-o societate democratică pentru

securitatea națională, siguranța publică, menținerea ordinii publice,

prevenirea faptelor penale, protecția sănătății sau a moralei, ori pentru

protejarea drepturilor si libertăților altora. Drepturile recunoscute pot, de

asemenea, în anumite zone determinate, să facă obiectul unor restrângeri care,

prevăzute de lege, sunt justificate de interesul public într-o societate

democratică.

Față de conținutul textului legal mai înainte menționat și de faptul că

în cauză reclamanta nu a făcut nicio dovadă în sensul incidenței unei cauze de

natură a duce la restrângerea dreptului pârâtului la libera circulație, cererea

s-a apreciat neîntemeiată

De altfel, simplul fapt că pârâtul a fost returnat din Belgia, fără însă

a fi făcută dovada faptului că acesta a săvârșit pe teritoriul statului belgian

fapte de natură a determina instituirea unor măsuri necesare, într-o societate

democratică pentru securitatea națională, siguranța publică, menținerea ordinii

publice, prevenirea faptelor penale, protecția sănătății sau a moralei, ori

pentru protejarea drepturilor și libertăților altora, nu este suficient pentru

limitarea dreptului acestuia la libera circulație.

Î

mpotriva acestei sentințe a declarat apel reclamanta Direcția Generală

de Pașapoarte București care a criticat soluția atacată pentru nelegalitate și

netemeinicie.

Prin decizia civilă nr. 2 din 13 ianuarie 2009, Curtea de Apel Ploiești,

secția civilă și pentru cauze cu minori și de familie, a respins apelul ca nefondat.

Astfel, s-a apreciat că prima instanță a dat o corectă interpretare art.

2 din Protocolul adițional nr. 4 la CEDO, pct. 3 și 4, potrivit căruia

exercitarea unor drepturi nu poate face obiectul altor restrângeri decât acelea

care prevăzute de lege, constituie măsuri necesare, într-o societate

democratică pentru securitatea națională, siguranța publică, prevenirea

faptelor penale și nu numai.

In consecință, Curtea a considerat corectă aprecierea instanței de fond

în sensul că reclamanta nu a produs dovezi din care să reiasă existența vreunei

cauze de natură a atrage restrângerea dreptului pârâtului la libera circulație.

S-a reținut, de asemenea că pârâtul a fost returnat din Belgia, însă nu

s-a dovedit faptul că a săvârșit pe teritoriul acestui stat fapte de natură a

determina instituirea unor măsuri necesare într-o societate democratică pentru

securitatea națională, protecția sănătății, a moralei, etc, iar a da o altă

interpretare

dispozițiilor art. 2 alin. (3) și (4) din

Protocolul adițional nr. 4 la Convenția Europeană, ar echivala cu încălcarea

dreptului la libera circulație, libertate fundamentală garantată de Convenție.

Î

n termen legal, împotriva acestei decizii, reclamanta a promovat recurs

întemeiat pe dispozițiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ.

Intimatul-pârât a fost returnat din Belgia la data de 16 iulie 2008, în

baza Acordului de readmisie încheiat de România cu această țară, aprobat prin

H.G. nr. 825/1995, publicată în M.Of. nr. 241/1995, iar în temeiul

dispozițiilor art. 38 și art. 39 din Legea nr. 248/2005 privind regimul liberei

circulații a cetățenilor români în străinătate, modificată și completată cu

O.G. nr. 5/2006, Direcția Generală de Pașapoarte a solicitat restrângerea

exercitării dreptului pârâtului la libera circulație în Belgia, pentru o

perioadă de cel mult 3 ani.

Recurenta susține că instanța de apel în mod greșit a apreciat ca

neîntemeiată cererea, chiar și în condițiile existenței principiilor

priorității dreptului comunitar și al aplicării directe a acestuia.

Aplicarea măsurii restrângerii exercițiului dreptului la liberă

circulație în străinătate al unui cetățean român, reglementată de art. 38 lit.

a) din Legea nr. 248/2005, este condiționată de returnarea acelui cetățean

dintr-un alt stat în baza unui Acord de readmisie încheiat de România cu acest

stat, dacă acel cetățean a încălcat legislația statului de unde a fost

returnat.

Chiar și în condițiile actuale în care România este stat membru al

Uniunii Europene, cetățenii români, dobândind statutul de cetățeni ai Uniunii

Europene, trebuie să-și exercite toate drepturile și obligațiile ce izvorăsc

din aceasta, în acord cu legislația actuală și a obligațiilor asumate de

România în calitate de stat membru al Uniunii Europene.

Returnarea unui cetățean român dintr-un stat membru UE, în baza unui

Acord de readmisie, se aplică atunci când s-a încălcat ordinea juridică internă

a respectivului stat membru UE de către cetățeanul român cu privire la care se

solicită returnarea, ceea ce duce la concluzia că doar acel stat membru UE poate

cenzura legalitatea măsurii de returnare.

Este adevărat că în acordurile de readmisie încheiate de România cu

diferite state nu se menționează nicio obligație pentru statul român ca

ulterior readmisiei cetățeanului român returnat, să se restrângă dreptul la

liberă circulație al cetățean român aflat în această situație, însă, nu este

mai puțin adevărat că o atare obligație este expres stipulată prin Legea nr.

248/2005 în art. 38 și urm., care constituie dreptul intern în materie care

vine să complinească acordurile de readmisie încheiate de România cu diferite

state și care facilitează totodată, finalitatea practică a aplicării acestor

acorduri de readmisie.

Legea nr. 248/2005 îndeplinește calitățile necesare reținute de Curtea

Europeană pentru aplicarea măsurii de restrângere

a dreptului la liberă circulație,

deoarece

a fost publicată în Monitorul Oficial și oferă garanțiile procesuale

pentru înlăturarea diverselor abuzuri, prin

reglementarea căilor de atac, având în același timp caracter previzibil în ceea

ce privește efectele sale.

Obligațiile prevăzute în Legea nr. 248/2005 privind regimul liberei

circulații a cetățenilor români în străinătate,

cu modificările și completările

ulterioare, trebuiesc respectate de

către toți cetățenii români, indiferent în ce scop călătoresc în străinătate.

Protocolul Adițional nr. 4 la Convenția pentru apărarea drepturilor

omului și a libertăților fundamentale garantează la art. 2, dreptul la liberă

circulație în țară și străinătate. Insă, această

garanție suportă anumite restricții,

reglementate chiar de documentul

internațional invocat. Astfel, după ce în paragr. 1 și 2 ale art. 2 din

Protocolul nr. 4 se garantează libertatea de

circulație

a unei persoane aflată legal pe teritoriul unui stat, înăuntrul acestui

teritoriu și respectiv libertatea de circulație

între state, în paragr. 3 și 4 se

reglementează restrângerile la care

poate fi supus dreptul la libera circulație, ceea ce înseamnă că dreptul în

discuție nu are un caracter absolut, putând

cunoaște

anumite limitări în cazurile și condițiile prevăzute de paragr. 3 și 4

din

art. 2 al Protocolului nr. 4 la C.E.D.O.

Cerințele limitărilor reglementate de Protocolul nr. 4 se referă la

prevederea de către lege și la existența unui

scop legitim privind securitatea

națională, siguranța publică,

menținerea ordinii publice, prevenirea faptelor penale, protecția drepturilor

și libertăților altora; în plus, aceste limitări trebuie

să aibă și caracter necesar într-o societate

democratică, necesitate raportată la existența unei proporționalități între

scopul urmărit prin aplicarea limitărilor și

mijloacele folosite pentru

realizarea lui.

Referitor la cerința ca măsura de restrângere să

fie prevăzută de lege,

recurenta susține că aceasta înseamnă nu numai ca măsura

să aibă o bază legală

în dreptul

intern, ci și ca legea aplicabilă să fie accesibilă justițiabilului și

previzibilă în privința efectelor sale.

Paragraful 4 vizează restrângeri aplicabile în

"zone determinate", pentru

rațiuni de "interes public într-o societate democratică".

In aceste condiții, respingerea cererii de restrângere a exercitării

dreptului la libera circulație a pârâtului, nu

este justificată de circumstanțele

concrete ale cauzei.

In raport de aceste circumstanțe referitoare la

persoana intimatului, se

consideră

de recurentă că cererea sa de restrângere a exercitării dreptului la libera

circulație este pe deplin întemeiată, fiind îndeplinite toate condițiile limitării

dreptului la libera circulație prevăzute în art. 2 paragr. 3 din Protocolul nr.

4 la C.E.D.O.

R

ecurenta invocă în același sens și dispozițiile

art. 25 din Constituția

României. Astfel, libertatea circulației cetățenilor nu

este absolută, ea trebuind

să se desfășoare potrivit unor reguli, cu îndeplinirea

și respectarea unor condiții

stabilite

de lege. Or, aceste reguli sunt strict stabilite în cuprinsul Legii nr.

248/2005 privind regimul liberei circulații a

cetățenilor români în străinătate, cu

modificările și completările

ulterioare, astfel: "Cetățenilor români care

îndeplinesc condițiile prevăzute de prezenta lege, le este garantat

dreptul de a

călători în

străinătate, de a emigra și de a reveni oricând în țară",

Există două situații prevăzute de art. 38, în care

poate opera o asemenea

măsură,

intimatul încadrându-se în cea menționată la lit. a), respectiv posibilitatea

restrângerii exercitării dreptului la libera circulație în cazul

persoanei returnate dintr-un stat în baza unui

acord de readmisie încheiat de

România și acel stat.

Dispozițiile art. 38 și art. 39 din lege nu au o

aplicabilitate temporară, nu au

fost modificate prin niciun alt act normativ și nu

există niciun impediment legal ca aceste texte de lege să nu fie aplicate

începând cu data de 01 ianuarie 2007.

Față de situația concretă a intimatului-pârât, care a încălcat deja pe

teritoriul unui stat membru al Uniunii Europene dispozițiile legale privind

regimul juridic al străinilor, se impune concluzia că măsura restrângerii

dreptului la libera circulație pe teritoriul

Belgiei are un scop legitim, respectiv

prevenirea

unor fapte de natură să aducă atingere ordinii publice din acele state.

In plus, recurenta consideră că în cauză este pe deplin justificat și

raportul de proporționalitate al măsurii

"într-o societate democratică", în raport

de scopurile urmărite la aplicarea ei, întrucât

responsabilizarea pârâtului în a

conștientiza respectarea unor condiții

legale pe teritoriul unor state străine se poate realiza și prin interzicerea

dreptului acestuia de a se afla pe teritoriul acelor state, pe o durată de timp

rezonabilă.

Prin fapta sa, pârâtul a încălcat prevederile art.

5 ale Legii nr. 248/2005,

care stabilesc obligația cetățeanului român de a respecta

legislația statului în care

se află, precum și scopul pentru care i s-a acordat

dreptul de a intra, și, după caz,

de a rămâne pe teritoriul statului respectiv, în

condițiile stabilite prin legislația

acestuia și prin documentele internaționale

încheiate cu România.

S-a mai învederat de către recurentă că din

declarația dată de intimat în punctul de frontieră, reiese faptul că acesta a

fost returnat din Belgia pentru

„spargerea

unei firme".

Intimatul pârât nu a formulat întâmpinare la

motivele de recurs.

Recursul formulat este nefondat.

Analizând materialul probator administrat în

cauză, văzând criticile

formulate

prin motivele de recurs, examinând decizia recurată în temeiul

acestora, Înalta Curte constată că nu se verifică

ipoteza de nelegalitate prevăzută

de

art. 304 pct. 9 C. proc. civ.

Cererea dedusă judecății, având

ca obiect restrângerea exercițiului

dreptului

pârâtului la liberă circulație pe teritoriul statului belgian de unde a fost

returnat la 16 iulie 2008, conform talonului întocmit de lucrătorul

Inspectoratului

General al Poliției

de Frontieră, în baza Acordului de readmisie dintre România

și Belgia, aprobat prin H.G. nr. 825/1995, are ca

temei juridic dispozițiile art. 38

alin. (1) lit. a) din Legea 248/2005,

care prevăd posibilitatea restrângerii exercițiului dreptului la liberă

circulație, cu privire la persoana care a fost

returnată dintr-un stat în baza unui acord de readmisie încheiat între

România și

acel stat.

Potrivit acestei norme, „restrângerea exercitării dreptului la liberă

circulație în străinătate a cetățenilor români poate

fi dispusă pentru o perioadă de

cel mult 3 ani...".

Din formularea normei incidente în cauză, se

deduce că măsura solicitată

a fi dispusă de instanță nu este obligatorie prin însuși

faptul returnării persoanei

și, pe de altă parte, că simpla împrejurare a readmisiei

unui cetățean român nu

este

suficientă pentru adoptarea unei astfel de măsuri.

Așadar, necesitatea adoptării sale este la

latitudinea instanței de judecată,

în funcție de împrejurările concrete ale speței, măsura având un caracter

individual, după cum, în mod corect a relevat prima instanță în cauză și a

confirmat instanța de apel.

O asemenea interpretare a textului este singura posibilă pentru a da

eficiență acestuia, ca fiind compatibil cu legislația comunitară lato sensu,

respectiv cu art. 18 din Tratatul de instituire a

Comunității Europene (TCE) și

Directiva 2004/38/CE a Parlamentului

European și a Consiliului European din

29

aprilie 2004 privind dreptul la liberă circulație și ședere pe teritoriul

statelor

membre pentru cetățenii

Uniunii și membrii familiilor acestora, nu mai puțin, cu

dispozițiile Convenției Europene a Drepturilor și

Libertăților Fundamentale ale

Omului,

în cazul contrar, al neconcordanței cu dreptul comunitar, impunându-se

înlăturarea

normei interne, în virtutea preeminenței dreptului comunitar

consacrat prin art. 11 alin. (2), art. 20 și 148

alin. (2) din Constituție.

Din această perspectivă, în mod corect ambele instanțe de fond s-au

raportat la jurisprudența instanței de contencios

european, în egală măsură însă,

fiind

utilă cauzei și raportarea la legislația comunitară și la jurisprudența Curții

de Justiție a Comunităților Europene creată în interpretarea acesteia, în

primul rând, chiar în cauza Jipa (C- 33/2007, hotărârea din 10 iulie 2008), din

care se

desprind criteriile pe baza

cărora s-ar putea dispune o măsură de restrângere a

exercițiului dreptului la liberă circulație a

unui cetățean european.

Astfel, este cert că pârâtul, ca cetățean român,

beneficiază de statutul de

cetățean

al Uniunii Europene în termenii art. 17 paragr. 1 TCE și se poate prevala de

drepturile aferente unui asemenea statut, inclusiv în raporturile cu statul de

origine.

Dreptul Ia liberă circulație, recunoscut prin art.

18 TCE și de art. 2 alin. (3)

din Protocolul adițional nr. 4 la CEDO, presupune, în

primul rând, dreptul de a intra pe teritoriul unui stat membru al Uniunii

Europene, altul decât statul de

origine,

dar și dreptul de a-1 părăsi pe acesta din urmă.

Acest drept este formulat în termeni expliciți de art. 2 alin. (3) din

Protocolul adițional nr. 4 la CEDO și trebuie

dedus și în contextul jurisprudenței

CJCE, în care s-a statuat că

libertățile fundamentale garantate prin TCE ar fi golite de conținut dacă

statul de origine ar putea, fără motive justificate, să

interzică propriilor cetățeni să iasă de pe teritoriul său cu scopul de

a intra pe

teritoriul unui alt stat membru.

In acest cadru, este întemeiată susținerea

recurentei în sensul că Directiva

2004/38/CE nu împiedică autoritățile din statul de

origine de a adopta măsuri de

restrângere a exercițiului acestui drept pentru un

cetățean român returnat în

aplicarea unui acord de readmisie, însă restrângerea nu

trebuie să fie arbitrară, în

absența

unei anumite justificări pentru o atare îngrădire.

Astfel, după cum s-a arătat, măsura de restrângere

nu ar putea fi dispusă pentru singura împrejurare că respectiva persoană a fost

returnată în baza unui

acord de readmisie - și, de altfel, nici art. 38 alin. (1)

din Legea nr. 248/2005 nu

impune acest lucru, urmând a se circumstanția în raport

de conduita concretă a

respectivei

persoane, care este de natură a justifica această restrângere și se

relevă ca o măsură necesară, într-o societate

democratică, în special pentru

securitatea

națională, siguranța publică și menținerea ordinii publice, limitări ce

decurg

din art. 27 din Directivă, cu respectarea principiului

proporționalității (text ce corespunde art. 25 din O.U.G. nr. 102/2005

privind

libera circulație pe

teritoriul României a cetățenilor statelor membre ale Uniunii

Europene și Spațiului Economic European, prin

care Directiva a fost transpusă

în dreptul intern).

Î

n jurisprudența CJCE s-a statuat că noțiunea de „ordine publică"

presupune o amenințare reală, actuală și

suficient de gravă, de natură a afecta un interes fundamental al societății

(paragr. 22 și urm. din hotărârea pronunțată

în cauza Jipa, anterior menționată), chiar dacă este vorba despre

ordinea publică

a unui alt stat decât cel de origine.

Pe baza acestor criterii de apreciere, instanța de apel, confirmând

hotărârea tribunalului, a conchis în sensul că, în raport de probele

administrate de recurenta - reclamantă, reprezentate de ordinul de părăsire a

teritoriului

eliberat de autoritățile

belgiene, că măsura preconizată de reclamantă nu este

justificată, fiind excesivă în raport cu scopul

urmărit.

Î

nalta Curte nu este în măsură a reevalua situația de fapt stabilită pe

temeiul probatoriului administrat, date fiind limitele controlului judiciar

circumscris cazurilor prevăzute de art. 304 C.

proc. civ., însă apreciază că au fost corect relevate, atât de către instanța

de fond, cât și cea de apel.

Drept urmare, Curtea constată că recursul nu este

fondat și îl va respinge

ca

atare, în aplicarea art. 312 alin. (1) C. proc. civ.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge ca nefondat recursul

formulat de recurenta reclamantă DIRECȚIA GENERALĂ DE PAȘAPOARTE din cadrul

Ministerul

Administrației și Internelor,

împotriva deciziei nr. 2 din 13 ianuarie 2009 a Curții

de Apel Ploiești,

secția civilă și pentru cauze cu minori și de familie, în contradictoriu cu

intimatul pârât P.S.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică, azi, 9 iulie 2009.