ÎCCJ, Secția I civilă, Decizia nr. 7406/2009

Deliberând asupra recursului civil de față; Din examinarea lucrărilor cauzei, constată următoarele: Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Tribunalului Dâmbovița, secția civilă, la data de 16 septembrie 2008, reclamanta DIRECȚIA GENERALĂ DE PAȘAPOARTE a chemat în judecată pe pârâtul P.S. solicitând restrângerea exercițiului dreptului acestuia la libera circulație în Belgia, pentru o perioadă de cel mult 3 ani. Motivând cererea, reclamanta arătat că pârâtul a fost returnat din Belgia la data 16 iulie 2008 în baza Acordului de readmisie încheiat de România cu această țară, aprobat prin H.G. nr. 825/1995, publicată în M.Of. nr. 241/1995 și că în temeiul art. 38 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 248/2005 privind regimul liberei circulații a cetățenilor români în străinătate, modificată și completată cu O.G.

nr. 5/2006 "Restrângerea exercitării dreptului la libera circulație a cetățenilor români, poate fi dispusă pentru o perioadă de cel mult 3 cu privire la persoana care a fost returnată dintr-un stat în baza unui acord de readmisie încheiat între România și acel stat." Reclamanta a făcut trimitere la dispozițiile art. 5 din Legea nr. 248/2005 potrivit cărora pe durata șederii în străinătate, cetățenii români au obligația să respecte legislați României și să nu desfășoare activități de natură să compromită imaginea României ori care să contravină obligațiilor asumate de România prin documente internaționale precum și să respecte legislația statului în care se află și scopul pentru care li s-a acordat dreptul de a intra și, după caz, de a rămâne pe teritoriul statului respectiv, în condițiile stabilite prin legislația acestuia sau prin documentele internaționale încheiate cu România.

S-a mai arătat că măsura solicitată își află temeiul în dispozițiile art. 38 lit. a) din Legea nr. 248/2005 privind regimul liberei circulații a cetățenilor români în străinătate iar România trebuie să își probeze capacitatea de a stopa migrația ilegală și prezența, fără respectarea condițiilor legale de intrare și ședere, a pârâtului (ca și a altor persoane aflate în situații similare) pe teritoriul unor state străine ar dovedi exact contrariul, cu repercusiunile negative de rigoare asupra tratamentului aplicat, în materie de vize cetățenilor români. Î n drept, s-au invocat dispozițiile art. 5, art. 38 și art. 39 din Legea nr. 248/2005.

S-au anexat cererii, în copie, talonul întocmit de reclamantă și declarația pârâtului înregistrată la 16 iulie 2008. Prin întimpinarea depusă pârâtul a solicitat respingerea cererii, motivat de aceea că acțiunea reclamantei este pur tendențioasă, pârâtul neaflându-se nelegal în Belgia, ci efectua o cursă respectiv un transport de marfa, fiind angajat la SC B.S. SRL, iar în timp ce se afla într-o parcare amenajată așteptând să se desfășoare procedura de descărcarea a mărfii, a fost reținut de organele de politie belgiene, fiind suspectat de săvârșirea unei infracțiuni de furt, aspect ce nu s-a dovedit. Prin sentința civilă nr. 1767 din 3 noiembrie 2008, tribunalul a respins ca neîntemeiată cererea formulată de reclamanta Direcția Generală de Pașapoarte București.

Pentru a pronunța această sentință, tribunalul a reținut că, potrivit art. 2 din Protocolul adițional nr. 4 la CEDO, pct. 3 și 4, exercitarea acestor drepturi nu poate face obiectul altor restrângeri decât acelea care, prevăzute de lege, constituie măsuri necesare, într-o societate democratică pentru securitatea națională, siguranța publică, menținerea ordinii publice, prevenirea faptelor penale, protecția sănătății sau a moralei, ori pentru protejarea drepturilor si libertăților altora. Drepturile recunoscute pot, de asemenea, în anumite zone determinate, să facă obiectul unor restrângeri care, prevăzute de lege, sunt justificate de interesul public într-o societate democratică.

Față de conținutul textului legal mai înainte menționat și de faptul că în cauză reclamanta nu a făcut nicio dovadă în sensul incidenței unei cauze de natură a duce la restrângerea dreptului pârâtului la libera circulație, cererea s-a apreciat neîntemeiată De altfel, simplul fapt că pârâtul a fost returnat din Belgia, fără însă a fi făcută dovada faptului că acesta a săvârșit pe teritoriul statului belgian fapte de natură a determina instituirea unor măsuri necesare, într-o societate democratică pentru securitatea națională, siguranța publică, menținerea ordinii publice, prevenirea faptelor penale, protecția sănătății sau a moralei, ori pentru protejarea drepturilor și libertăților altora, nu este suficient pentru limitarea dreptului acestuia la libera circulație.

Î mpotriva acestei sentințe a declarat apel reclamanta Direcția Generală de Pașapoarte București care a criticat soluția atacată pentru nelegalitate și netemeinicie. Prin decizia civilă nr. 2 din 13 ianuarie 2009, Curtea de Apel Ploiești, secția civilă și pentru cauze cu minori și de familie, a respins apelul ca nefondat. Astfel, s-a apreciat că prima instanță a dat o corectă interpretare art. 2 din Protocolul adițional nr. 4 la CEDO, pct. 3 și 4, potrivit căruia exercitarea unor drepturi nu poate face obiectul altor restrângeri decât acelea care prevăzute de lege, constituie măsuri necesare, într-o societate democratică pentru securitatea națională, siguranța publică, prevenirea faptelor penale și nu numai.

In consecință, Curtea a considerat corectă aprecierea instanței de fond în sensul că reclamanta nu a produs dovezi din care să reiasă existența vreunei cauze de natură a atrage restrângerea dreptului pârâtului la libera circulație. S-a reținut, de asemenea că pârâtul a fost returnat din Belgia, însă nu s-a dovedit faptul că a săvârșit pe teritoriul acestui stat fapte de natură a determina instituirea unor măsuri necesare într-o societate democratică pentru securitatea națională, protecția sănătății, a moralei, etc, iar a da o altă interpretare dispozițiilor art. 2 alin. (3) și (4) din Protocolul adițional nr. 4 la Convenția Europeană, ar echivala cu încălcarea dreptului la libera circulație, libertate fundamentală garantată de Convenție.

Î n termen legal, împotriva acestei decizii, reclamanta a promovat recurs întemeiat pe dispozițiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ. Intimatul-pârât a fost returnat din Belgia la data de 16 iulie 2008, în baza Acordului de readmisie încheiat de România cu această țară, aprobat prin H.G. nr. 825/1995, publicată în M.Of. nr. 241/1995, iar în temeiul dispozițiilor art. 38 și art. 39 din Legea nr. 248/2005 privind regimul liberei circulații a cetățenilor români în străinătate, modificată și completată cu O.G. nr. 5/2006, Direcția Generală de Pașapoarte a solicitat restrângerea exercitării dreptului pârâtului la libera circulație în Belgia, pentru o perioadă de cel mult 3 ani. Recurenta susține că instanța de apel în mod greșit a apreciat ca neîntemeiată cererea, chiar și în condițiile existenței principiilor priorității dreptului comunitar și al aplicării directe a acestuia.

Aplicarea măsurii restrângerii exercițiului dreptului la liberă circulație în străinătate al unui cetățean român, reglementată de art. 38 lit. a) din Legea nr. 248/2005, este condiționată de returnarea acelui cetățean dintr-un alt stat în baza unui Acord de readmisie încheiat de România cu acest stat, dacă acel cetățean a încălcat legislația statului de unde a fost returnat. Chiar și în condițiile actuale în care România este stat membru al Uniunii Europene, cetățenii români, dobândind statutul de cetățeni ai Uniunii Europene, trebuie să-și exercite toate drepturile și obligațiile ce izvorăsc din aceasta, în acord cu legislația actuală și a obligațiilor asumate de România în calitate de stat membru al Uniunii Europene.

Returnarea unui cetățean român dintr-un stat membru UE, în baza unui Acord de readmisie, se aplică atunci când s-a încălcat ordinea juridică internă a respectivului stat membru UE de către cetățeanul român cu privire la care se solicită returnarea, ceea ce duce la concluzia că doar acel stat membru UE poate cenzura legalitatea măsurii de returnare. Este adevărat că în acordurile de readmisie încheiate de România cu diferite state nu se menționează nicio obligație pentru statul român ca ulterior readmisiei cetățeanului român returnat, să se restrângă dreptul la liberă circulație al cetățean român aflat în această situație, însă, nu este mai puțin adevărat că o atare obligație este expres stipulată prin Legea nr. 248/2005 în art. 38 și urm., care constituie dreptul intern în materie care vine să complinească acordurile de readmisie încheiate de România cu diferite state și care facilitează totodată, finalitatea practică a aplicării acestor acorduri de readmisie.

Legea nr. 248/2005 îndeplinește calitățile necesare reținute de Curtea Europeană pentru aplicarea măsurii de restrângere a dreptului la liberă circulație, deoarece a fost publicată în Monitorul Oficial și oferă garanțiile procesuale pentru înlăturarea diverselor abuzuri, prin reglementarea căilor de atac, având în același timp caracter previzibil în ceea ce privește efectele sale. Obligațiile prevăzute în Legea nr. 248/2005 privind regimul liberei circulații a cetățenilor români în străinătate, cu modificările și completările ulterioare, trebuiesc respectate de către toți cetățenii români, indiferent în ce scop călătoresc în străinătate. Protocolul Adițional nr. 4 la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale garantează la art. 2, dreptul la liberă circulație în țară și străinătate.

Insă, această garanție suportă anumite restricții, reglementate chiar de documentul internațional invocat. Astfel, după ce în paragr. 1 și 2 ale art. 2 din Protocolul nr. 4 se garantează libertatea de circulație a unei persoane aflată legal pe teritoriul unui stat, înăuntrul acestui teritoriu și respectiv libertatea de circulație între state, în paragr. 3 și 4 se reglementează restrângerile la care poate fi supus dreptul la libera circulație, ceea ce înseamnă că dreptul în discuție nu are un caracter absolut, putând cunoaște anumite limitări în cazurile și condițiile prevăzute de paragr. 3 și 4 din art. 2 al Protocolului nr. 4 la C.E.D.O.

Cerințele limitărilor reglementate de Protocolul nr. 4 se referă la prevederea de către lege și la existența unui scop legitim privind securitatea națională, siguranța publică, menținerea ordinii publice, prevenirea faptelor penale, protecția drepturilor și libertăților altora; în plus, aceste limitări trebuie să aibă și caracter necesar într-o societate democratică, necesitate raportată la existența unei proporționalități între scopul urmărit prin aplicarea limitărilor și mijloacele folosite pentru realizarea lui. Referitor la cerința ca măsura de restrângere să fie prevăzută de lege, recurenta susține că aceasta înseamnă nu numai ca măsura să aibă o bază legală în dreptul intern, ci și ca legea aplicabilă să fie accesibilă justițiabilului și previzibilă în privința efectelor sale.

Paragraful 4 vizează restrângeri aplicabile în "zone determinate", pentru rațiuni de "interes public într-o societate democratică". In aceste condiții, respingerea cererii de restrângere a exercitării dreptului la libera circulație a pârâtului, nu este justificată de circumstanțele concrete ale cauzei. In raport de aceste circumstanțe referitoare la persoana intimatului, se consideră de recurentă că cererea sa de restrângere a exercitării dreptului la libera circulație este pe deplin întemeiată, fiind îndeplinite toate condițiile limitării dreptului la libera circulație prevăzute în art. 2 paragr. 3 din Protocolul nr. 4 la C.E.D.O. R ecurenta invocă în același sens și dispozițiile art. 25 din Constituția României.

Astfel, libertatea circulației cetățenilor nu este absolută, ea trebuind să se desfășoare potrivit unor reguli, cu îndeplinirea și respectarea unor condiții stabilite de lege. Or, aceste reguli sunt strict stabilite în cuprinsul Legii nr. 248/2005 privind regimul liberei circulații a cetățenilor români în străinătate, cu modificările și completările ulterioare, astfel: "Cetățenilor români care îndeplinesc condițiile prevăzute de prezenta lege, le este garantat dreptul de a călători în străinătate, de a emigra și de a reveni oricând în țară", Există două situații prevăzute de art. 38, în care poate opera o asemenea măsură, intimatul încadrându-se în cea menționată la lit. a), respectiv posibilitatea restrângerii exercitării dreptului la libera circulație în cazul persoanei returnate dintr-un stat în baza unui acord de readmisie încheiat de România și acel stat.

Dispozițiile art. 38 și art. 39 din lege nu au o aplicabilitate temporară, nu au fost modificate prin niciun alt act normativ și nu există niciun impediment legal ca aceste texte de lege să nu fie aplicate începând cu data de 01 ianuarie 2007. Față de situația concretă a intimatului-pârât, care a încălcat deja pe teritoriul unui stat membru al Uniunii Europene dispozițiile legale privind regimul juridic al străinilor, se impune concluzia că măsura restrângerii dreptului la libera circulație pe teritoriul Belgiei are un scop legitim, respectiv prevenirea unor fapte de natură să aducă atingere ordinii publice din acele state.

In plus, recurenta consideră că în cauză este pe deplin justificat și raportul de proporționalitate al măsurii "într-o societate democratică", în raport de scopurile urmărite la aplicarea ei, întrucât responsabilizarea pârâtului în a conștientiza respectarea unor condiții legale pe teritoriul unor state străine se poate realiza și prin interzicerea dreptului acestuia de a se afla pe teritoriul acelor state, pe o durată de timp rezonabilă. Prin fapta sa, pârâtul a încălcat prevederile art. 5 ale Legii nr. 248/2005, care stabilesc obligația cetățeanului român de a respecta legislația statului în care se află, precum și scopul pentru care i s-a acordat dreptul de a intra, și, după caz, de a rămâne pe teritoriul statului respectiv, în condițiile stabilite prin legislația acestuia și prin documentele internaționale încheiate cu România.

S-a mai învederat de către recurentă că din declarația dată de intimat în punctul de frontieră, reiese faptul că acesta a fost returnat din Belgia pentru „spargerea unei firme". Intimatul pârât nu a formulat întâmpinare la motivele de recurs. Recursul formulat este nefondat. Analizând materialul probator administrat în cauză, văzând criticile formulate prin motivele de recurs, examinând decizia recurată în temeiul acestora, Înalta Curte constată că nu se verifică ipoteza de nelegalitate prevăzută de art. 304 pct. 9 C. proc. civ. Cererea dedusă judecății, având ca obiect restrângerea exercițiului dreptului pârâtului la liberă circulație pe teritoriul statului belgian de unde a fost returnat la 16 iulie 2008, conform talonului întocmit de lucrătorul Inspectoratului General al Poliției de Frontieră, în baza Acordului de readmisie dintre România și Belgia, aprobat prin H.G.

nr. 825/1995, are ca temei juridic dispozițiile art. 38 alin. (1) lit. a) din Legea 248/2005, care prevăd posibilitatea restrângerii exercițiului dreptului la liberă circulație, cu privire la persoana care a fost returnată dintr-un stat în baza unui acord de readmisie încheiat între România și acel stat. Potrivit acestei norme, „restrângerea exercitării dreptului la liberă circulație în străinătate a cetățenilor români poate fi dispusă pentru o perioadă de cel mult 3 ani...". Din formularea normei incidente în cauză, se deduce că măsura solicitată a fi dispusă de instanță nu este obligatorie prin însuși faptul returnării persoanei și, pe de altă parte, că simpla împrejurare a readmisiei unui cetățean român nu este suficientă pentru adoptarea unei astfel de măsuri.

Așadar, necesitatea adoptării sale este la latitudinea instanței de judecată, în funcție de împrejurările concrete ale speței, măsura având un caracter individual, după cum, în mod corect a relevat prima instanță în cauză și a confirmat instanța de apel.

O asemenea interpretare a textului este singura posibilă pentru a da eficiență acestuia, ca fiind compatibil cu legislația comunitară lato sensu, respectiv cu art. 18 din Tratatul de instituire a Comunității Europene (TCE) și Directiva 2004/38/CE a Parlamentului European și a Consiliului European din 29 aprilie 2004 privind dreptul la liberă circulație și ședere pe teritoriul statelor membre pentru cetățenii Uniunii și membrii familiilor acestora, nu mai puțin, cu dispozițiile Convenției Europene a Drepturilor și Libertăților Fundamentale ale Omului, în cazul contrar, al neconcordanței cu dreptul comunitar, impunându-se înlăturarea normei interne, în virtutea preeminenței dreptului comunitar consacrat prin art. 11 alin. (2), art. 20 și 148 alin. (2) din Constituție.

Din această perspectivă, în mod corect ambele instanțe de fond s-au raportat la jurisprudența instanței de contencios european, în egală măsură însă, fiind utilă cauzei și raportarea la legislația comunitară și la jurisprudența Curții de Justiție a Comunităților Europene creată în interpretarea acesteia, în primul rând, chiar în cauza Jipa (C- 33/2007, hotărârea din 10 iulie 2008), din care se desprind criteriile pe baza cărora s-ar putea dispune o măsură de restrângere a exercițiului dreptului la liberă circulație a unui cetățean european. Astfel, este cert că pârâtul, ca cetățean român, beneficiază de statutul de cetățean al Uniunii Europene în termenii art. 17 paragr. 1 TCE și se poate prevala de drepturile aferente unui asemenea statut, inclusiv în raporturile cu statul de origine.

Dreptul Ia liberă circulație, recunoscut prin art. 18 TCE și de art. 2 alin. (3) din Protocolul adițional nr. 4 la CEDO, presupune, în primul rând, dreptul de a intra pe teritoriul unui stat membru al Uniunii Europene, altul decât statul de origine, dar și dreptul de a-1 părăsi pe acesta din urmă. Acest drept este formulat în termeni expliciți de art. 2 alin. (3) din Protocolul adițional nr. 4 la CEDO și trebuie dedus și în contextul jurisprudenței CJCE, în care s-a statuat că libertățile fundamentale garantate prin TCE ar fi golite de conținut dacă statul de origine ar putea, fără motive justificate, să interzică propriilor cetățeni să iasă de pe teritoriul său cu scopul de a intra pe teritoriul unui alt stat membru.

In acest cadru, este întemeiată susținerea recurentei în sensul că Directiva 2004/38/CE nu împiedică autoritățile din statul de origine de a adopta măsuri de restrângere a exercițiului acestui drept pentru un cetățean român returnat în aplicarea unui acord de readmisie, însă restrângerea nu trebuie să fie arbitrară, în absența unei anumite justificări pentru o atare îngrădire.

Astfel, după cum s-a arătat, măsura de restrângere nu ar putea fi dispusă pentru singura împrejurare că respectiva persoană a fost returnată în baza unui acord de readmisie - și, de altfel, nici art. 38 alin. (1) din Legea nr. 248/2005 nu impune acest lucru, urmând a se circumstanția în raport de conduita concretă a respectivei persoane, care este de natură a justifica această restrângere și se relevă ca o măsură necesară, într-o societate democratică, în special pentru securitatea națională, siguranța publică și menținerea ordinii publice, limitări ce decurg din art. 27 din Directivă, cu respectarea principiului proporționalității (text ce corespunde art. 25 din O.U.G. nr. 102/2005 privind libera circulație pe teritoriul României a cetățenilor statelor membre ale Uniunii Europene și Spațiului Economic European, prin care Directiva a fost transpusă în dreptul intern).

Î n jurisprudența CJCE s-a statuat că noțiunea de „ordine publică" presupune o amenințare reală, actuală și suficient de gravă, de natură a afecta un interes fundamental al societății (paragr. 22 și urm. din hotărârea pronunțată în cauza Jipa, anterior menționată), chiar dacă este vorba despre ordinea publică a unui alt stat decât cel de origine. Pe baza acestor criterii de apreciere, instanța de apel, confirmând hotărârea tribunalului, a conchis în sensul că, în raport de probele administrate de recurenta - reclamantă, reprezentate de ordinul de părăsire a teritoriului eliberat de autoritățile belgiene, că măsura preconizată de reclamantă nu este justificată, fiind excesivă în raport cu scopul urmărit.

Î nalta Curte nu este în măsură a reevalua situația de fapt stabilită pe temeiul probatoriului administrat, date fiind limitele controlului judiciar circumscris cazurilor prevăzute de art. 304 C. proc. civ., însă apreciază că au fost corect relevate, atât de către instanța de fond, cât și cea de apel. Drept urmare, Curtea constată că recursul nu este fondat și îl va respinge ca atare, în aplicarea art. 312 alin. (1) C. proc. civ.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge ca nefondat recursul formulat de recurenta reclamantă DIRECȚIA GENERALĂ DE PAȘAPOARTE din cadrul Ministerul Administrației și Internelor, împotriva deciziei nr. 2 din 13 ianuarie 2009 a Curții de Apel Ploiești, secția civilă și pentru cauze cu minori și de familie, în contradictoriu cu intimatul pârât P.S. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, azi, 9 iulie 2009.