ÎCCJ, Secția I civilă, Decizia nr. 3577/2008

Deliberând asupra recursului de față, în condițiile art. 256 C. proc. civ., constată următoarele: Prin cererea înregistrată la data de 17 iunie 2006 pe rolul Tribunalului Neamț, Ministerul Internelor și Reformei Administrative, Direcția Generală de Pașapoarte a solicitat instanței ca prin hotărârea pe care o va pronunța să dispună restrângerea exercitării dreptului la libera circulație în Belgia pentru o perioadă de cel mult 3 ani a pârâtului Bălan Ștefan. În motivarea cererii reclamantul arată că pârâtul a fost returnat din Belgia la data de 27 aprilie 2007, în baza Acordului de readmisie încheiat de România cu această țară, aprobat prin H.G.

nr. 825/1995, care la art. 1 prevede că "Fiecare parte contractantă readmite pe teritoriul statului său, la cererea celeilalte părți contractante și fără formalități, orice persoană care nu a îndeplinit condițiile de intrare sau nu mai îndeplinește cerințele privind șederea, aplicabile pe teritoriul statului părții contractante solicitante (. . .) ". Se mai arată că în temeiul dispozițiilor art. 38 lit. a) din Legea nr. 248/2005 privind regimul liberei circulații a cetățenilor români în străinătate, modificată și completată cu O.G.

nr. 5/2006 "Restrângerea exercitării dreptului la liberă circulație a cetățenilor români poate fi dispusă pentru o perioadă de cel mult 3 ani ( ... ) cu privire la persoana care a fost returnată dintr-un stat în baza unui acord de readmisie încheiat între România și acel stat." Reclamantul susține că dreptul la liberă circulație este în strânsă legătură cu respectarea legislației statului român, precum și a tratatelor și convențiilor pe care România le-a ratificat și care fac astfel parte din dreptul intern. România trebuie să își probeze capacitatea de a stopa migrația ilegală și de a-și consolida poziția de membru cu drepturi depline al Uniunii Europene, iar prezența, fără respectarea condițiilor legale de intrare și ședere, a pârâtului (ca și a altor persoane aflate în situații similare) pe teritoriul unor state membre ale U.E.

ar dovedi exact contrariul, cu repercusiunile negative de rigoare asupra tratamentului aplicat cetățenilor români. Prin sentința civilă nr. 614 din 31 mai 2007, Tribunalul Neamț a respins ca nefondată acțiunea. Pentru a pronunța această hotărâre, instanța a reținut că nu s-a făcut nicio dovadă că pârâtul ar fi încălcat vreuna din obligațiile impuse cetățenilor români care călătoresc în străinătate. Simplul fapt al inexistenței unui contract de muncă nu poate constitui o prezumție de încălcare a normelor de bună conduită europeană. Prin decizia civilă nr. 365 din 19 noiembrie 2007, Curtea de Apel Bacău, secția civilă, cauze minori, familie, conflicte de muncă și asigurări sociale, a respins ca nefondat apelul declarat de reclamanta Direcția Generală de Pașapoarte București.

Instanța de apel a reținut că, în considerarea principiului supremației dreptului comunitar, norma aplicabilă în speță este norma comunitară, respectiv art. 27 din Directiva 2004/38/CE, care prevede că statele membre pot restrânge libertatea de ședere a cetățenilor Uniunii și a membrilor lor de familie indiferent de cetățenie pentru motive de ordine publică, siguranță publică sau sănătate publică. Instanța a constatat că nu este incident nici unul din cazurile prevăzute de Directiva 2004/38/CE, astfel încât a apreciat că în mod corect prima instanță a respins ca nefondată cererea reclamantei de a restrânge dreptul la liberă circulație a pârâtului în Belgia, pe o perioadă de cel mult 3 ani. Împotriva acestei decizii in termen legal a declarat și motivat recurs apelantul-reclamant Ministerul Internelor si Reformei Administrative, Direcția Generală de Pașapoarte.

Prin motivele de recurs formulate se critica decizia pronunțată de instanța de apel în temeiul art. 304 pct. 9 C. proc. civ., în susținerea căruia se aduc mai multe argumente și anume: În mod greșit instanța de apel a apreciat ca neîntemeiată cererea formulată de către Direcția Generală de Pașapoarte. Aplicarea măsurii restrângerii exercițiului dreptului la liberă circulație în străinătate al unui cetățean român, reglementată de art. 38 lit. a) din Legea nr. 248/2005, este condiționată de returnarea acelui cetățean dintr-un alt stat în baza unui Acord de readmisie încheiat de România cu acest stat, dacă acel cetățean a încălcat legislația statului de unde a fost returnat. Or, returnarea pârâtului pentru ședere ilegală dovedește încălcarea de aceasta a legislației statului belgian, nefiind necesară efectuarea și a altor dovezi în acest sens.

Se arată că măsura restrângerii exercitării dreptului la libera circulație în străinătate a persoanelor care au fost returnate dintr-un stat în baza acord de readmisie încheiat între România și acel stat nu încalcă prevederile Constituției sau alte instrumente juridice internaționale referitoare la dreptul la libera circulație. În plus, măsura returnării dispusă de autoritățile belgiene este de natură să facă dovada că pârâtul nu a respectat condițiile de ședere în spațiul Uniunii Europene. Fiind în culpă pentru nerespectarea condițiilor de călătorie în străinătate, pârâtul trebuie să suporte consecințele faptelor sale, având în vedere că prin conduita sa a adus atingere imaginii și intereselor României în raporturile cu statele Uniunii Europene.

Se solicită admiterea recursului, schimbarea în tot a deciziei recurate și admiterea cererii de restrângere a dreptului la liberă circulație a intimatului în Belgia pe o perioadă de maxim 3 ani. Analizând decizia recurată în limitele criticilor formulate prin motivele de recurs, Înalta Curte constată că recursul nu este fondat urmând a fi respins, pentru următoarele considerente: Tribunalul Neamț a fost sesizat de către Ministerul Administrației și Internelor, Direcția Generală de Pașapoarte cu solicitarea de a dispune restrângerea dreptului pârâtului B.Ș. la libera circulație în Belgia pe o perioada de cel mult 3 ani. Reclamantul și-a motivat cererea pe împrejurarea că pârâtul a fost returnat din Belgia la data de 27 aprilie 2007, în baza acordului de readmisie încheiat de România cu aceasta țară.

Din cuprinsul cererii de sesizare a instanței nu rezultă care a fost motivul returnării pârâtului de pe teritoriul statului belgian. În talonul aflat la fila 5 din dosar, se menționează că ”pârâtul declară pe propria răspundere că a fost înapoiată de către Organele de Politie pe motiv de ședere ilegală.” Cu toate acestea, în cererea de chemare în judecată, reclamantul Ministerul Administrației și Internelor, Direcția Generală de Pașapoarte nu a arătat în ce a constat „șederea ilegală” a pârâtului pe teritoriul statului belgian, iar în motivele de recurs formulate a precizat că returnarea pârâtului pentru ședere ilegală dovedește încălcarea de către aceasta a legislației statului belgian, nefiind necesară efectuarea și a altor dovezi în acest sens.

Legea națională relevantă în cauză este Legea 248 din 20 iulie 2005 privind regimul liberei circulații a cetățenilor români în străinătate, publicată în M.Of. 682 din 29 iulie 2005, modificată prin Ordonanța nr. 5 din 19 ianuarie 2006, publicată în M. Of. 71 din 26 ianuarie 2006. Art. 3 din această lege dispune: (1).”Limitarea exercitării dreptului cetățenilor români la libera circulație în străinătate se poate face numai temporar, în cazurile și în condițiile prevăzute în prezenta lege, și constă în suspendarea sau, după caz, restrângerea exercitării acestui drept”.(…). (3).”Restrângerea exercitării dreptului la libera circulație în străinătate reprezintă interdicția temporară de a călători în anumite state, dispusă de autoritățile competente române, în condițiile prezentei legi”.

Potrivit art. 38 din aceeași lege: „Restrângerea exercitării dreptului la libera circulație în străinătate a cetățenilor români poate fi dispusă pentru o perioadă de cel mult 3 ani numai în condițiile și cu privire la următoarele categorii de persoane: a) cu privire la persoana care a fost returnată dintr-un stat în baza unui acord de readmisie încheiat între România și acel stat, b) cu privire la persoana a cărei prezență pe teritoriul unui stat, prin activitatea pe care o desfășoară sau care ar urma să o desfășoare, ar aduce atingere gravă intereselor României, sau, după caz, relațiilor bilaterale dintre România și acel stat”.

Dispozițiile comunitare relevante în speța supusă judecății sunt: Articolul 18 din Tratatul de Înființare a Comunității Europene (versiunea consolidată a Tratatului de Înființare a Comunității Europene, publicat în Jurnalul Oficial C 325 din 24 decembrie 2002), conform căruia: „ Fiecare cetățean al Uniunii are dreptul de a circula și de a domicilia în mod liber pe teritoriul statelor membre, fiind supus limitărilor și condițiilor prevăzute de acest tratat și de măsurile adoptate pentru punerea în aplicare a acestuia”. Rezultă din cuprinsul normelor legale enunțate conflictul, în această materie, a dreptului la libera circulație, între norma internă de drept și norma comunitară. Dispoziția Tratatului CE (ce constituie legislația primară) consacră libertatea de circulație a persoanelor drept una din libertățile ce stau la baza creării pieței interne reglementate de art. 3 din Tratat.

Această piață internă, definită ca un spațiu fără frontiere interne, caracterizată prin „limitarea între statele membre a obstacolelor în calea circulației libere a persoanei, a mărfurilor, a serviciilor și de capital”, impune statelor membre obligații de rezultat care să garanteze aplicarea prevederilor comunitare. Existența cetățeniei europene instituită prin art. 8 al Tratatului și recunoscută ca aparținând “oricărui persoane care are cetățenia unui stat membru”, implică recunoașterea “drepturilor si obligațiilor prevăzute de Tratat.” Ea implică în mod necesar un drept fundamental și individual de a circula și ședea liber pe teritoriul statelor membre, sub rezerva limitărilor stabilite în Tratat, libera circulație constituind una din libertățile fundamentale ale pieții interne a comunitarii europene.

Legislația națională, prin reglementarea soluției de restrângere a dreptului la libera circulație constituie un obstacol în calea exercitării liberei circulații a persoanelor, intrând, din acest motiv, în contradicție cu norma europeană deși, la data de 1 ianuarie 2007, România a devenit membra a Uniunii Europene, asumându-și, prin art. 6.10 al tratatului de aderare, obligația de a asigura compatibilitatea cu acquis-ul comunitar existent la data aderării, a tuturor acordurilor internaționale la care este parte. Tratatul CE permite introducerea de restrângeri ale dreptului la liberă circulație și ședere liberă doar pentru motive „de ordine publică”, „siguranță publică” și „sănătate publică”, însă nu se poate susține că noțiunea de “ședere ilegala pe teritoriul unui stat” și care duce la returnarea persoanei în baza acordului de readmisie, ar putea fi asimilată unui motiv „de ordine publică”, „siguranță publică” ori „sănătate publică”.

În jurisprudența sa, Curtea de Justiție a Comunităților Europene a arătat în mod constant că justificarea unei restricții asupra liberei circulații a persoanelor, care să fie în acord cu dreptul comunitar, presupune existența, în plus, față de tulburarea ordinii sociale pe care orice încălcare a legii o implică, a unei amenințări suficiente și serioase la cerințele de ordine publică afectând unul din interesele fundamentale ale societății. În plus, Înalta Curte reține că respectarea drepturilor si libertăților fundamentale ale omului, reafirmata in preambulul Actului Unic European, este recunoscută de dreptul comunitar ca un drept fundamental. Or, din drepturile și libertățile fundamentale ale omului face parte și dreptul la libera circulație, așa cum acesta este reglementat de art. 2 din Protocolul nr. 4 al Convenției pentru apărarea Drepturilor Omului și a Libertăților Fundamentale.

Limitările dreptului la libera circulație pot interveni doar în cazurile și în condițiile prevăzute de dispozițiile art. 2 parag. 3 și parag. 4 din Protocolul nr. 4 adițional la Convenție și anume: limitările acestui drept trebuie să fie prevăzute de lege, să urmărească un scop legitim și să fie necesare într-o societate democratică, necesitate analizată prin prisma raportului de proporționalitate între scopul urmărit, prin aplicarea unei limitări a dreptului în discuție și mijloacele folosite pentru realizarea lui. Condiția ca limitarea dispusă să “fie prevăzută de lege“ este satisfăcută atunci când măsura incriminată are o bază legală în dreptul intern, iar norma care o cuprinde este una accesibilă justițiabilului și previzibilă în privința efectelor sale.

Limitarea dreptului pârâtului la libera circulație pe o perioada de 3 ani în Belgia solicitată de reclamant prin cererea de chemare in judecată, este prevăzută de dispozițiile Legii 248 din 20 iulie 2005, astfel încât condiția accesibilității normei juridice este îndeplinită. Împrejurarea că legea care prevede aceasta limitare reglementează posibilitatea exercitării căilor de atac împotriva măsurii ce are un astfel de obiect, existând astfel un control judecătoresc în privința legalității ei, determină Înalta Curte să admită că există suficiente garanții împotriva eventualelor abuzuri ale autorităților administrative și că, în acest mod măsura este una “prevăzută de lege” în sensul dispozițiilor art. 2 parag.

3 și parag. 4 din Protocolul nr. 4. Admițând că măsura de restrângere a dreptului la libera circulație solicitată ar urmări un scop legitim și că ar fi necesară într-o societate democratică, Înalta Curte apreciază însă că ea este una disproporționată în raport cu scopul urmărit prin adoptarea ei. Interzicerea dreptului pârâtului de a circula liber pe o perioadă de 3 ani în Belgia atrasă de împrejurarea că aceasta ar fi “stat ilegal“ pe teritoriul unuia din statele membre ale Uniunii Europene, este o măsură disproporționată în raport cu scopul urmărit de autorități prin reglementarea legală care o prevede, constituindu-se în acest fel într-o încălcare nejustificată a unui drept fundamental recunoscut de Convenția pentru apărarea Drepturilor Omului si a Libertăților Fundamentale.

Față de dispozițiile art. 11 alin. (2) din Constituție și de împrejurarea că România a ratificat prin Legea nr. 30 din 1994 Convenția europeana a drepturilor omului, normele cuprinse în Convenție și în protocoalele sale adiționale se impun autorităților naționale cu aceeași forță juridică ca orice normă convențională.

Pe de alta parte, în raport cu prevederile art. 20 din Constituție, dispozițiile privind drepturile și libertățile cetățenilor trebuie interpretate și aplicate în concordanță cu Declarația Universală a Drepturilor Omului, cu pactele și cu celelalte tratate la care România este parte, în caz de neconcordanță între pactele și tratatele privitoare la drepturile fundamentale ale omului, la care România este parte, și legile interne, având prioritate reglementările internaționale (…). Prin urmare, în baza principiului supremației dreptului comunitar în ordinea juridică națională, Înalta Curte constată că normei juridice naționale ce stă la baza cererii reclamantului nu-i pot fi recunoscute efectele solicitate câta vreme ea este incompatibilă cu norma comunitară aplicabilă în materie.

Față de considerentele expuse, în baza art. 312 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge ca nefondat recursul declarat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

IN NUMELE LEGII

DECIDE: Respinge ca nefondat recursul declarat de reclamanta Direcția Generală de Pașapoarte împotriva deciziei nr. 365 din 19 noiembrie 2007 a Curții de Apel Bacău, secția civilă, cauze cu minori, familie, conflicte de muncă, asigurări sociale. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică azi 3 iunie 2008.