ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2572/2010

Cererea de chemare în judecată Prin cererea înregistrată la data de 22 iulie 2009 pe rolul Curții de Apel Oradea, reclamantul S.C.C. a solicitat în contradictoriu cu pârâta A.N.A.F., desființarea Ordinului nr. 1108 din 22 mai 2009, prin care s-a dispus revocarea sa din funcția publică de conducere de director executiv la Direcția Județeană pentru Accize și Operațiuni Vamale Bihor, repunerea sa în funcția deținută anterior și obligarea pârâtei la plata unor despăgubiri egale cu salariile indexate, majorate și recalculate și a celorlalte drepturi bănești de care ar fi beneficiat, cu cheltuieli de judecată. În motivarea cererii, reclamantul a arătat că a îndeplinit funcția de director executiv la Direcția Județeană pentru Accize și Operațiuni Vamale Bihor, funcție pe care a ocupat-o prin concurs și că, în data de 22 mai 2009, prin Ordinul nr. 1108 emis de pârâtă, a fost eliberat din această funcție pe considerentul desființării funcției de director executiv. A apreciat reclamantul că ordinul, în întregul lui, contravine prevederilor legale, deoarece a fost dat cu încălcarea dispozițiilor art. 97 lit. c) și art. 99 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 188/1999 privind statutul funcționarilor publici, conform cărora încetarea raportului de serviciu prin eliberarea din funcția publică de conducere poate avea loc doar în cazul în care autoritatea sau instituția publică își reduce personalul ca urmare a reorganizării activității, prin reducerea postului ocupat de funcționarul public or, în speță, prin O.U.G. nr. 37/2009 nu s-a desființat în fapt postul, ci doar s-a schimbat denumirea acestuia din director executiv în director coordonator, fără să existe și o modificare de atribuții. A mai invocat reclamantul încălcarea dispozițiilor art. 100 alin. (4) din Legea nr. 188/1999, potrivit cărora reducerea unui post este justificată dacă atribuțiile aferente acestuia se modifică în proporție de peste 50 %, sau dacă sunt modificate condițiile specifice de ocupare a postului respectiv, referitor la studii or, în cazul de față, nu au fost modificate nici atribuțiile aferente postului și nici condițiile referitoare la studii. Mai arată reclamantul că, în perioada de preaviz, a optat pentru una din funcțiile vacante, ținând seama de faptul că altminteri ar fi rămas fără un loc de muncă, în condițiile în care lucrează în sistemul vamal de peste 30 ani și are o perioadă scurtă de timp până la pensionare, dar această împrejurare nu acoperă și nici nu justifică caracterul abuziv si nelegal al acului atacat

Apărările formulate de A.N.A.F. Prin întâmpinarea formulată, pârâta A.N.A.F. București a solicitat respingerea acțiunii reclamantului, invocând pe cale de excepție, lipsa de interes a acestuia, precum și lipsa procedurii prealabile și, în cazul în care se trece peste aceste excepții, respingerea acțiunii ca neîntemeiată. Cu privire la prima excepție, pârâta a arătat că reclamantul și-a exprimat opțiunea de a ocupa una din funcțiile publice vacante și a solicitat să fie numit în funcția publică de conducere de șef birou vamal la Biroul Vamal Sulina din cadrul Direcției Regionale pentru Accize și Operațiuni Vamale Galați, apreciind că, în aceste condiții reclamantul nu mai avea nici un interes în a solicita anularea Ordinului președintelui A.N.A.F. cu nr. 1108/2009. Pe parcursul judecării cauzei, pârâta a renunțat la cea de-a doua excepție, deoarece reclamantul a făcut dovada formulării plângerii prealabile. Cu privire la fondul cauzei, pârâta a solicitat respingerea acțiunii ca neîntemeiată, arătând că emiterea actului administrativ atacat s-a făcut în deplină concordanță cu dispozițiile legale în vigoare, cu aplicabilitate în cauză, invocându-se în acest sens dispozițiile art. III alin. (1) și alin. (11) din O.U.G. nr. 37/2009.

Hotărârea Curții de apel Prin sentința nr. 220 din 09 noiembrie 2009, Curtea de Apel Oradea, secția comercială și de contencios administrativ și fiscal, a respins excepția lipsei de interes a reclamantului invocată de pârâta A.N.A.F.; a admis în parte acțiunea formulată de reclamantul S.C.C., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Administrare, a anulat Ordinul nr. 1108 din 22 mai 2009 emis de pârâta A.N.A.F. București și a dispus repunerea reclamantului în funcția deținută anterior; a respins cererea reclamantului privind obligarea pârâtei la plata despăgubirilor și a obligat pârâta la plata sumei de 500 lei, cheltuieli judiciare în favoarea reclamantului. Pentru a pronunța această hotărâre, s-a reținut de către prima instanță, că în considerentele ordinului atacat autoritatea pârâtă face referire la dispozițiile O.U.G. nr. 37/2009 privind unele măsuri de îmbunătățire a activității administrației publice, pentru modificarea și completarea Legii nr. 188/1999, privind statutul funcționarilor publici. În condițiile în care, prin Decizia nr. 1257 din 07 octombrie 2009 s-a constatat neconstituționalitatea prevederilor O.U.G. nr. 37/2009, iar potrivit art. 31 alin. (1) și (3) din Legea nr. 47/1992, decizia prin care se constată neconstituționalitatea unei legi sau ordonanțe ori a unei dispoziții dintr-o lege sau dintr-o ordonanță în vigoare este definitivă și obligatorie, iar dispozițiile din legile și ordonanțele în vigoare constatate ca fiind neconstituționale își încetează efectele în termen de 45 de zile de la publicarea deciziei Curții Constituționale, s-a apreciat de către prima instanță că devin aplicabile prevederile art. 9 alin. (4) și (5) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ. Astfel, în raport de aceste dispoziții legale, decizia Curții de Constituționale de constatare a neconstituționalității legii de aprobare a O.U.G. nr. 37/2009 produce efecte și cu privire la fondul prezentului litigiu, condiții în care, actul administrativ atacat, respectiv ordinul A.N.A.F. este nelegal, ca urmare a constatării neconstituționalității actului normativ în temeiul căruia a fost emis, urmând a fi anulat. Cu privire la excepția lipsei de interes a reclamantului în promovarea prezentei acțiunii, s-a apreciat că apărarea pârâtei nu poate fi primită, reclamantul acceptând să fie numit într-una dintre funcțiile vacante pentru a nu rămâne fără un loc de muncă, după ce a muncit peste 30 de ani în sistemul vamal. În ceea ce privește fondul pricinii, s-a reținut că prin emiterea deciziei contestate au fost încălcate dispozițiile art. 97 lit. c), art. 99 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 188/1999, precum și ale art. 100 alin. (4) din aceeași lege, în speță nefiind vorba despre o reducere a personalului ca urmare a reorganizării activității entității emitente, nici de o reducere a postului ocupat de funcționarul public. A fost înlăturată apărarea pârâtei, potrivit căreia reclamantul nu poate solicita reîncadrarea în funcția avută anterior, deoarece aceasta nu ar exista, reținându-se că, urmare a declarării neconstituționalității legii de aprobare a O.U.G. nr. 37/2009, dispozițiile din legile și ordonanțele în vigoare constatate ca fiind neconstituționale își încetează efectele în termen de 45 de zile de la publicarea deciziei Curții Constituționale. Cât privește cererea reclamantului de a se dispune obligarea pârâtei la plata unor despăgubiri egale cu salariile indexate, majorate și recalculate, precum și a celorlalte drepturi bănești de care ar fi beneficiat, s-a apreciat că cererea este nefondată și nu a fost susținută pe parcursul derulării cauzei, reclamantul nedepunând la dosarul cauzei vreo dovadă, din care să rezulte că salariul obținut în actuala funcție este mai mic decât cel pe care l-ar fi obținut în funcția avută anterior revocării sale.

Recursul declarat de A.N.A.F. Împotriva sentinței pronunțate de prima instanță a formulat recurs pârâta A.N.A.F., invocând motivele de nelegalitate prevăzute de art. 304 pct. 4 și pct. 9 C. proc. civ. Recurenta și-a structurat criticile formulate în patru motive de recurs, după cum urmează: 4.1. Instanța a depășit atribuțiile puterii judecătorești. Teza dezvoltată de recurentă în cuprinsul acestui motiv pornește de la ideea că repunându-l pe reclamant în funcția deținută anterior, instanța s-a subrogat puterii legislative, înființând funcții publice de conducere desființate prin efectul legii, respectiv O.U.G. nr. 37/2009. 4.2. Hotărârea atacată a fost dată cu aplicarea greșită a legii Recurenta critică soluția cu privire la excepția lipsei de interes a reclamantului în contextul în care prin adresa înregistrată a Autoritatea Națională a Vămilor sub nr. 26350/2009, el și-a exprimat opțiunea de a fi numit în funcția publică de conducere de șef birou vamal la Biroul Vamal Sulina din cadrul Direcției Regionale pentru Accize și Operațiuni Vamale Galați, ceea ce s-a și realizat prin ordinul nr. 1324 al vicepreședintelui A.N.A.F., începând cu data de 23 mai 2009. Acest ordin își produce efectele, în contextul în care nu s-a solicitat și anularea lui. 4.3. Instanța a ignorat dispozițiile legale în vigoare la emiterea ordinului Recurenta combate motivarea asupra fondului pricinii, susținând că instanța nu putea face abstracție de dispozițiile art. III alin.(1) din O.U.G. nr. 37/2009, în vigoare la data emiterii ordinului de eliberare din funcție. Este prezentată o expunere detaliată a acestui act normativ, cu referire în special la noua funcție de „director coordonator”, susținându-se că O.U.G. nr. 37/2009 respectă dispozițiile Legii nr. 188/1999, în special cele cuprinse în art. 100 alin. (4). 4.4. Cheltuielile de judecată au fost nelegal acordate Recurenta afirmă că în speță nu erau îndeplinite condițiile prevăzute de art. 274 alin. (1) C. proc. civ. pentru obligarea sa la plata acestor cheltuieli, în condițiile în care nu se află în culpă procesuală iar reclamantul nu câștigase irevocabil procesul.

Apărările formulate de S.C.C. Prin întâmpinarea înregistrată la data de 28 aprilie 2010, intimatul S.C.C. a solicitat respingerea recursului ca nefondat. Răspunzând punctual criticilor formulate de A.N.A.F., intimatul a arătat în esență, următoarele: 5.1. Recurenta face abstracție de faptul că urmare a deciziei Curții Constituționale, actul normativ prin care se dispusese „desființarea” funcției publice este lipsit de efecte juridice. Ca urmare, instanța nu a înființat funcții de conducere inexistente, ci doar a luat act de efectele juridice menționate. 5.2. Raționamentul recurentei este cinic și contradictoriu pentru că pornește de la ideea că nu a fost forțat să opteze pentru una din funcțiile vacante, deși chiar prin preaviz a fost încunoștințat despre „obligația de a depune, în scris, opțiunea”. Intimatul mai arată că a susține teza potrivit căreia prin alegerea unuia dintre posturile oferite conform art. 99 alin. (5) din Legea nr. 188/1999, funcționarul public nu mai este îndrituit să ceară anularea unui ordin de eliberare din funcție, echivalează cu o flagrantă încălcare a dreptului la muncă și la salariu, garantat constituțional. 5.3. Intimatul consideră că raționamentul instanței de fond este corect, nefăcându-se dovada faptului că a intervenit o reducere a personalului ca urmare a reorganizării activității entității emitente ori o reducere a postului ocupat de funcționarul public. În contextul în care temeiul legal al adoptării ordinului nu mai există, se impune desființarea actului administrativ atacat după cum s-a statuat anterior și prin Decizia nr. 1170 din 3 martie 2009 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția contencios administrativ și fiscal. II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând sentința atacată prin prisma celor patru motive de recurs, a apărărilor corespunzătoare cuprinse în întâmpinare, precum și sub toate aspectele, în temeiul art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele expuse în continuare. 1. Argumente de fapt și de drept relevante Instanța de contencios administrativ competentă a fost legal învestită cu efectuarea controlului de legalitate al Ordinului nr. 1108 din data de 22 mai 2009, prin care recurenta-pârâtă A.N.A.F. l-a eliberat pe intimatul-reclamant S.C.C. din funcția publică de conducere de director executiv la Direcția Județeană pentru Accize și Operațiuni Vamale Bihor (art. 1). Totodată, prin același act administrativ individual s-a dispus ca vicepreședintele A.N.V. să-l numească pe intimat în funcția publică de conducere de șef birou vamal la Biroul Vamal Sulina din cadrul Direcției Regionale pentru Accize și Operațiuni Vamale Galați (art. 2). Răspunzând punctual motivelor de recurs formulate, Înalta Curte reține următoarele: 1.1. Nu există niciun temei pentru a considera că instanța de judecată a depășit limitele puterii judecătorești, interferând cu legislativul. Premisa de la care pornește recurente, a desființării funcției publice de conducere în care s-a dispus reintegrarea este greșită. Dimpotrivă, urmare a statuării Curții Constituționale prin Decizia nr. 1257 din data de 7 octombrie 2009 (în privința legii de aprobare a O.U.G. nr. 37/2009) și, ulterior, prin Decizia nr. 1629 din data 3 decembrie 2009 (în privința O.U.G. nr. 105/2009) funcția publică preconizată, aceea de „director coordonator” este cea care nu a putut lua ființă. În plus soluția fondului este conformă cu dispozițiile art. 106 alin. (2) din Legea nr. 188/1999, în sensul că reintegrarea se dispune în funcția publică deținută anterior. 1.2. Excepția lipsei de interes a acțiunii a fost corect soluționată de prima instanță. Este real că prin actul nr. 26350/2009 înregistrat la Autoritatea Națională a Vămilor, intimatul a optat pentru funcția publică sus-amintită, dar această opțiune s-a făcut în termenul de preaviz, la solicitarea recurentei conținută în adresa nr. 23294 din 24 aprilie 2009, prin care i s-a adus la cunoștință că la data de 23 mai 2009 funcția publică de conducere pe care o ocupa va fi desființată în baza art. III alin. (1) din O.U.G. nr. 37/2009 privind unele măsuri de îmbunătățire a activității administrației publice. Opțiunea exprimată de intimat în baza art. 99 alin. (5) din Legea nr. 188/1999 privind statutul funcționarilor publici nu poate avea semnificația juridică a renunțării la dreptul de a contesta ordinul de eliberare din funcție pentru că, principial, o astfel de renunțare trebuie să fie expresă. În plus, la data de 30 mai 2009 a formulat plângere prealabilă, prin care și-a exprimat opoziția față de modul în care s-a dispus eliberarea sa din funcție, solicitând revocarea ordinului, explicând, în același timp, rațiunile pentru care a fost nevoit să formuleze opțiunea în discuție (fila 36, dosar fond), aspecte ce au fost bine reținute de prima instanță. Concluzionând, Înalta Curte constată că interesul intimatului-reclamant, ca și condiție de exercițiu a acțiunii judiciare, îndeplinește toate cerințele statuate de doctrină, adică este legitim, actual, personal și direct. Cât privește împrejurarea că reclamatul nu a formulat, ca petit al acțiunii introductive, și cererea de anulare a Ordinului nr. 1324 din data de 23 mai 2009 al vicepreședintelui A.N.V., aceasta se explică prin aceea că unul dintre efectele anulării Ordinului nr. 1108 din data de 22 mai 2009 al A.N.A.F. constă tocmai în desființarea măsurii dispuse în baza art. 2 al acestuia din urmă, ca și a tuturor actelor subsecvente, pe principiul de drept potrivit căruia „ quod nullum est, nullum producit effectum ”. 1.3. Soluția Curții de apel este legală și în privința fondului pricinii. Cum s-a arătat, prima instanță a reținut corect că unicul motiv de fond al actului administrativ individual l-a constituit art. III din O.U.G. nr. 37/2009 privind unele măsuri de îmbunătățire a activității administrației publice, toate celelalte dispoziții legale menționate în cuprinsul acestuia (Legea nr. 188/1999 și O.G. nr. 6/2007 privind unele măsuri de reglementare a drepturilor salariale și a altor drepturi ale funcționarilor publici până la intrarea în vigoare a legii privind sistemul unitar de salarizare și alte drepturi ale funcționarilor publici, precum și creșterile salariale care se acordă funcționarilor publici în anul 2007 ), justificând din punct de vedere formal măsura eliberării din funcția publică dispusă. Or, ca efect al pronunțării Deciziei nr. 1257 din data de 7 octombrie 2009 de către Curtea Constituțională prin care s-a constatat neconstituționalitatea legii de aprobare a O.U.G. nr. 37/2009 și având în vedere că potrivit Deciziei Plenului Curții Constituționale nr. I din 17 ianuarie 1995, legea de aprobare face corp comun cu ordonanța la care aceasta se referă, actul administrativ examinat este lipsit de suportul dispozițiilor legale pe care se fundamenta. Teza recurentei, referitoare la ineficiența deciziei Curții Constituționale la speța concretă, în raport de momentul de la care își produc efectele hotărârile instanței de control constituțional, nu poate fi primită. O astfel de abordare lipsește de finalitate și golește de conținut însuși conceptul de control al constituționalității. Pe de altă parte, controlul de legalitate pe care îl înfăptuiește instanța de contencios administrativ nu este unul formal așa încât nu se poate păstra un act administrativ numai pentru că, la momentul emiterii sale, ordonanța de urgență pe care se fundamenta „nu era încă neconstituțională”. Sintetizând, Înalta Curte consideră că nu poate ignora statuările instanței de control constituțional în sensul că mecanismul exercitării funcției de director coordonator este conceput ca fiind o „construcție juridică deficitară și confuză” și că „O.U.G. nr. 37/2009 afectează statutul juridic al unor funcționari publici de conducere din sfera serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe ale administrației publice centrale din unitățile administrativ teritoriale”, singurul remediu procesual fiind cel dispus de Curtea de apel, adică anularea ordinului nelegal. 1.4. Referitor la cheltuielile de judecată acordate reclamantului, în cuantum de 500 lei, Înalta Curte reține că soluția este în acord cu dispozițiile art. 274 alin. (1) C. proc. civ. potrivit cu care: „ Partea care cade în pretenții va fi obligată, la cerere, să plătească cheltuielile de judecată.” A.N.A.F. este partea care a pierdut procesul și, la cererea reclamantului, a fost obligată în mod legal la plata sumei indicate, reprezentând onorariu de avocat. Recurenta nu se poate apăra prin invocarea lipsei de culpă procesuală, câtă vreme nici măcar după pronunțarea deciziei Curții Constituționale nr. 1257 din data de 7 octombrie 2009, nu și-a adaptat poziția procesuală, ci s-a situat pe aceeași poziție de respingere a cererii de chemare în judecată. În fine, susținerea recurentei referitoare la faptul că cheltuielile de judecată nu pot fi acordate decât de către instanțele care pronunță hotărâri irevocabile este vădit contrară reglementării cuprinse în art. 274 C. proc. civ., text legal ce face parte din Titlul III al codului de procedură civilă – Procedura înaintea primei instanțe. În toate etapele procesului civil ( lato sensu ) instanța de judecată este obligată, la cerere, să se pronunțe asupra cheltuielilor de judecată, dar îndeplinirea efectivă a acestei obligații de către debitor urmează a se face, evident, numai la momentul în care hotărârea a devenit executorie. 2. Temeiul legal al soluției instanței de recurs Petru toate considerentele expuse la pct. II.1 din decizie, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ. și art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, se va respinge recursul de față ca nefondat.