ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2258/2010

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2258/2010 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2010)

Asupra recursurilor de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar,

constată următoarele:

I.

Circumstanțele cauzei

Prin acțiunea înregistrată sub nr. 839 din 07 iulie 2009

pe rolul Curții de Apel Alba Iulia, secția de contencios

administrativ și fiscal, reclamantul U.D. a solicitat, în contradictoriu

cu pârâții Guvernul României și Agenția Națională

pentru Protecția Mediului, ca prin hotărârea ce se va pronunța

în cauză să se dispună:

- anularea O.U.G. nr. 37/2009 privind unele măsuri de

îmbunătățiri a activității administrației

publice;

- anularea Deciziei nr. 320 din 23 aprilie 2009 emisă de pârâta

A.N.P.M;

- suspendarea executării O.U.G. nr. 37/2009 până la

soluționarea prezentei cauzei prin hotărâre definitivă și

irevocabilă.

În motivarea acțiunii, reclamantul a arătat că are

calitatea de funcționar public, iar prin ordinul nr. 12 din 05 aprilie 2004

emis de Ministerul Mediului și Gospodăririi Apelor a fost numit în

funcția de director executiv al Agenției Regionale pentru

Protecția Mediului Sibiu.

Prin Decizia nr. 320 din 23 aprilie 2009 emisă de A.N.P.M.,

invocându-se dispozițiile art. III alin. (1) și (11) din O.U.G. nr. 37/2009

și art. 97 lit. c), art. 99 alin. (1) lit. b) alin. (3) și alin. (5)

din Legea nr. 188/1999, i s-a comunicat termenul de preaviz, urmând ca la data

de 22 mai 2009 să fie eliberat din funcție.

Împotriva acestei decizii reclamantul a formulat plângere

prealabilă, care a fost soluționată nefavorabil de A.N.P.M.,

prin adresa de răspuns nr. 1/1822/MF din 25 mai 2009.

Reclamantul a mai formulat critici asupra modului de reglementare prin

O.U.G. nr. 37/2009, cât și asupra neconcordanței dintre acest act

normativ și Legea nr. 188/1999.

S-a invocat de asemenea și excepția de

neconstituționalitate a O.U.G. nr. 37/2009, art. III, susținându-se

că acest articol încalcă art. 11 din Constituție, că

prevederile legale criticate nu corespund Convenției Europene a

Drepturilor Omului privind accesibilitatea și previzibilitatea normei

juridice și art. 54 alin. (2) respectiv art. 120 alin. (1), prin faptul că

persoanei care va ocupa funcția publică de director coordonator i se

încredințează o funcție publică cu nerespectarea

imperativului de fidelitate stabilit de textul constituțional invocat,

art. 115 alin. (4) prin faptul că O.U.G. nr. 37/2009 este insuficient

motivată, art. 115 alin. (6) prin aceea că, prin actul normativ

criticat sunt afectate dreptul la muncă și la protecția

socială a muncii, dreptul la un nivel de trai decent și art. 20 din

Constituție, prin raportare la art. 6 pct. 1 din Pactul internațional

cu privire la drepturile economice, sociale și culturale, care

recunoaște și garantează dreptul la muncă.

Guvernul României a formulat întâmpinare, prin care a invocat

excepția lipsei calității procesuale pasive în ce privește

capătul de cerere privind anularea Deciziei nr. 320/2009 emisă de

A.N.P.M., întrucât nu are calitatea de emitent, excepția

inadmisibilității cererii de suspendare a O.U.G. nr. 37/2009,

întrucât prin procedura prevăzută de art. 14 și art. 15 din

Legea nr. 554/2004 se pot suspenda numai acte administrative, nu și acte

normative și, pe fond, a solicitat respingerea cererii de anulare a O.U.G.

nr. 37/2009 ca inadmisibilă și neîntemeiată, susținând

că în speță, Curtea Constituțională nu a declarat ca

neconstitutională această ordonanță de urgență,

care în fapt respectă rigorile normelor de tehnică legislativă

și dispozițiile constituționale incidente.

Ministerul Administrației și Internelor a formulat în

cauză cerere de intervenție sub aspectul cererii reclamantului de

suspendare și anulare a O.U.G. nr. 37/2009, solicitând respingerea acestor

cereri ca inadmisibile, motivat de împrejurarea că ministerul a avut

calitatea de inițiator al O.U.G. nr. 37/2009

Prin sentința nr. 213/F/CA din 27 octombrie 2009 a Curții de Apel Alba Iulia, secția de contencios administrativ și fiscal, a fost

respinsă excepția lipsei calității procesuale pasive a

Guvernului României, admițându-se excepția

inadmisibilității cererii de suspendare a O.U.G. nr. 37/2009,

respingând în consecință această cerere.

S-a admis, în parte, acțiunea formulată, instanța

dispunând anularea Deciziei nr. 320 din 23 aprilie 2009 emisă de pârât.

S-a respins cererea de anulare a O.U.G. nr. 37/2009 formulată de reclamant

în contradictoriu cu Guvernul României, precum și cererea de

intervenție a Ministerului Administrației și Internelor.

Pentru a pronunța această hotărâre, prima

instanță a reținut că reclamantul a invocat prin cererea de

chemare în judecată excepția de neconstituționalitate a O.U.G.

nr. 37/2009, în procedura de soluționare a excepției de

neconstituționalitate ridicată în fața instanțelor de judecată,

art. 29 alin. (3) din Legea nr. 47/1992, republicată, dispunând imperativ

că nu pot face obiectul excepției prevederile constatate ca fiind

neconstituționale printr-o decizie anterioară a Curții

Constituționale, or Curtea Constituțională, cu caracter

definitiv și general obligatoriu a decis, în cadrul controlului anterior

promulgării legii, că legea de aprobare a O.U.G. nr. 37/2009 este

neconstituțională, ca urmare a încălcării normelor

prevăzute de art. 115 alin. (6) din Constituție.

În ce privește excepția lipsei calității procesuale

pasive invocată de pârâtul Guvernul României, prima instanță a

reținut că interpretarea logică a cererii reclamantului conduce

la concluzia că fiecare pârât a fost chemat în judecată pentru a

forma cadrul procesual obligatoriu, numai cu privire la actele administrative

ori normative ai căror emitenți sunt și a căror legalitate

este discutată în fața instanței, pârâtul Guvernul României

fiind chemat în judecată pentru cererile reclamantului vizând O.U.G. nr.

37/2009 și nu pentru cererea privind Decizia nr. 320 din 23 aprilie 2009.

În ce privește excepția inadmisibilității cererii de

suspendare a O.U.G. nr. 37/2009, invocată de același pârât, s-a

reținut că sfera de competență a instanței de

contencios administrativ este limitată la suspendarea actelor

administrative unilaterale, O.U.G. nr. 37/2009 fiind un act normativ cu putere

de lege ce excede acestor competențe.

În raport cu prevederea art. 9

1

din Legea nr. 554/2004, s-a

constatat că instanța de contencios administrativ nu se poate

pronunța asupra valabilității unei ordonanțe de guvern, aceasta

constituind un act normativ și nu administrativ, ci numai asupra efectelor

subsecvente ale acesteia, în măsura vătămării unui drept

sau interes legitim al unei persoane, cererea de anulare a O.U.G. nr. 37/2009

fiind, așadar, inadmisibilă.

S-a reținut totodată că invocarea calității de

inițiator al actului în discuție nu conferă legitimare

procesuală în cauză Ministerului Administrației și

Internelor.

Pe fondul cauzei, instanța a reținut că temeiul juridic

ce a stat la baza întocmirii și emiterii deciziei contestate, deși în

cuprinsul acesteia sunt indicate și alte acte normative, îl constituie O.U.G.

nr. 37/2009 privind unele măsuri de îmbunătățire a

activității administrației publice, iar prin decizia nr. 1257

din 7 octombrie 2009 pronunțată de Curtea Constituțională,

în cadrul controlului exercitat anterior promulgării legii, s-a constatat

că legea de aprobare a O.U.G. nr. 37/2009 este

neconstituțională, ca urmare a încălcării normelor

privitoare la adoptarea ordonanței de urgență, prevăzute de

art. 115 alin. (6) din Constituție.

A apreciat prima instanță că, dându-se

eficiență Deciziei Plenului Curții Constituționale nr. I

din 17 ianuarie 1995, rezultă că este declarată

neconstituțională și O.U.G. nr. 37/2009, decizia nr. 320 din 23

aprilie 2009 fiind așadar lipsită de fundament legal.

Națională pentru Protecția Mediului

Împotriva hotărârii Curții de apel au exercitat calea de atac

a recursului atât reclamantul U.D., cât și Agenția

Națională pentru Protecția Mediului.

3.1. Recursul declarat de U.D.

Recurentul și-a încadrat recursul în dispozițiile art. 304

pct. 6 și art. 304

1

C. proc. civ.

Hotărârea atacată este criticată prin prisma omisiunii de

pronunțare a instanței de fond asupra solicitărilor sale formulate

prin adresa pe care a înaintat-o la data de 27 octombrie 2009. Recurentul a

arătat că cererea sa trebuia rezolvată în contextul în care salariile

funcționarilor publici sunt stabilite prin lege, daunele fiind ușor

de cuantificat și pentru a se evita deschiderea unei noi proceduri judiciare.

3.2. Recursul declarat de Agenția Națională pentru

Protecția Mediului

Recurenta și-a încadrat recursul în dispozițiile art. 304 pct.

9 și art. 304

1

C. proc. civ.

În esență, recurenta consideră că hotărârea

judecătorească a fost pronunțată cu aplicarea greșită

a legii.

Recurenta arată că la emiterea Deciziei Agenției

Naționale pentru Protecția Mediului nr. 320 din 23 aprilie 2009 s-au

respectat dispozițiile art. III din O.U.G. nr. 37/2009 privind unele

măsuri de îmbunătățire a activității

administrației publice, încetarea raportului de serviciu realizându-se potrivit

art. 97 lit. c) din Legea nr. 188/1999, republicată, privind statutul

funcționarilor publici.

Postul ocupat de reclamant a fost desființat în mod real, prin decizia

nr. 464 din 21 mai 2009 el fiind numit într-o altă funcție publică

de execuție vacantă, conform opțiunii exprimate cu adresa nr.

7109 din 21 mai 2009.

Așa fiind, recurenta conchide în sensul că instanța

trebuia să ignore împrejurarea că atât Legea de aprobare a O.U.G. nr.

37/2009, cât și O.U.G. nr. 105/2009 au fost declarate neconstituționale,

câtă vreme la momentul emiterii actului administrativ contestat, O.U.G.

nr. 37/2009 era în vigoare și „ se bucura de deplină legalitate”.

II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului

Examinând sentința atacată prin prisma criticilor formulate de

recurenți, cât și sub toate aspectele, în temeiul art. 304

1

C. proc. civ., Înalta Curte constată că este legală, așa

încât o va menține pentru considerentele expuse în continuare.

Recurentul-reclamant a supus controlului de legalitate exercitat de instanța

de contencios administrativ Decizia nr. 320 din data de 23 aprilie 2009, prin care

Agenția Națională pentru Protecția Mediului a stabilit

că începând cu data de 23 aprilie 2009, el se află în perioada de

preaviz, urmând ca la data de 22 mai 2009 să fie eliberat din funcția

publică de conducere de director executiv al Agenției Naționale

pentru Protecția Mediului Sibiu, prin desființarea acestei

funcții publice, potrivit dispozițiilor art. III alin. (1) și

alin. (11) din O.U.G. nr. 37/2009.

Acest act administrativ individual a fost anulat întrucât actul normativ

pe care s-a fundamentat, O.U.G. nr. 37/2009, este neconstituțional.

Soluția fondului este legală și va fi păstrată

sub toate aspectele, întrucât toate criticile formulate de recurenți sunt nefondate.

1.1. Recursul declarat de reclamantul U.D.

Recurentul combate soluția examinată numai din perspectiva unei

pretinse omisiuni a instanței de a se pronunța asupra unor capete de cerere

ale acțiunii sale.

El invocă motivul de modificare prevăzut de dispozițiile

art. 304 pct. 6 C. proc. civ.: „dacă instanța a acordat mai mult

decât s-a cerut, ori ceea ce nu s-a cerut” dar, în realitate, are în vedere o formă

anterioară art. I pct. 111 din O.U.G. nr. 138/2000, când motivul de recurs

în discuție putea viza și omisiunea instanței de a se pronunța

asupra unui capăt de cerere. Critica va fi analizată totuși pe fondul

ei, în contextul în care art. 304

1

C. proc. civ. permite examinarea cauzei

„sub toate aspectele”.

Cauza a fost soluționată în primă instanță la

data de 27 octombrie 2009.

În aceeași zi, prin fax, recurentul-reclamant a trimis instanței

o cerere completatoare a acțiunii introductive, având ca obiect:

- repunerea în funcția publică de conducere;

- plata drepturilor salariale, cuvenite pentru perioada în care actul

administrativ și-a produs efectele;

- daune morale de 1 leu.

Potrivit rezoluției aplicate pe această cerere, ea a fost primită

„după dezbateri” așa încât nu a putut fi avută în vedere de instanță

la soluționarea cauzei.

Pe de altă parte, momentul procesual al primei zile de înfățișare

conform art. 134 C. proc. civ. era depășit, iar în contextul opoziției

constante exprimate de pârâta–recurentă, cererea respectivă nu se putea

judeca decât separat și, evident, cu respectarea dispozițiilor specifice

materiei cuprinse în art. 19 din Legea nr. 554/2004.

1.2. Recursul declarat de pârâta Agenția Națională pentru

Protecția Mediului

Cum s-a arătat, prima instanță a reținut corect

că unicul motiv de fond al actului administrativ individual l-a constituit

art. III din O.U.G. nr. 37/2009 privind unele măsuri de

îmbunătățire a activității administrației

publice, toate celelalte dispoziții legale menționate în cuprinsul acestuia

(Legea nr. 188/1999 și H.G. nr. 459/2005), justificând din punct de vedere

formal măsura eliberării din funcția publică dispusă.

Or, ca efect al pronunțării Deciziei nr. 1257 din data de 7

octombrie 2009 de către Curtea Constituțională prin care s-a

constatat neconstituționalitatea legii de aprobare a O.U.G. nr. 37/2009

și având în vedere că potrivit Deciziei Plenului Curții Constituționale

nr. I din 17 ianuarie 1995, legea de aprobare face corp comun cu ordonanța

la care aceasta se referă, actul administrativ examinat este lipsit de

suportul dispozițiilor legale pe care se fundamenta.

Teza recurentei, referitoare la ineficiența deciziei Curții

Constituționale la speța concretă, în raport de momentul de la

care își produc efectele hotărârile instanței de control constituțional,

nu poate fi primită.

O astfel de abordare lipsește de finalitate și golește de

conținut însuși conceptul de control al constituționalității.

Pe de altă parte, controlul de legalitate pe care îl înfăptuiește

instanța de contencios administrativ nu este unul formal așa încât nu

se poate păstra un act administrativ numai pentru că, la momentul emiterii

sale, ordonanța de urgență pe care se fundamenta „nu era

încă neconstituțională”.

Pentru toate considerentele expuse

la pct. II.1 din decizie, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ. și

art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 se vor respinge recursurile ca

nefondate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursurile declarate de D.U.

și Agenția Națională pentru Protecția Mediului

împotriva sentinței nr. 213/F/CA/2009 din 27 octombrie 2009 a Curții de Apel Alba Iulia, secția de contencios administrativ și fiscal, ca nefondate.

Irevocabilă.

Pronunțată, în

ședință publică, astăzi 30 aprilie 2010.