ÎCCJ, Secția I civilă, Decizia nr. 1109/2010

Deliberând în condițiile art. 256 C. proc. civ. asupra recursului de față, reține următoarele: Prin sentința nr. 1087 din 12 mai 2009, Tribunalul Suceava a respins ca nefondată acțiunea formulată de reclamantul Ministerul Administrației și Internelor – Inspectoratul Național pentru Evidența Persoanelor în contradictoriu cu pârâtul M.M. Pentru a pronunța această hotărâre, prima instanță a reținut că, potrivit legislației unei țări comunitare, libertatea de mișcare poate fi limitată numai printr-o hotărâre judecătorească și poate interveni numai în cazuri excepționale, deoarece instanțele sunt cele care trebuie să protejeze pe cetățeni în raport de orice acțiuni arbitrare împotriva lor.

Dispozițiile Legii nr. 248/2005 se coroborează cu prevederile constituționale, dar trebuie avute în vedere și dispozițiile art. 20 conform cărora: „Dispozițiile constituționale privind drepturile și libertățile cetățenilor vor fi interpretate și aplicate în concordanță cu Declarația Universală a Drepturilor Omului, cu pactele și cu celelalte tratate la România este parte. Dacă există neconcordanțe între pactele și tratatele privitoare la drepturile fundamentale ale omului, la care România este parte și legile interne, au prioritate reglementările internaționale, cu excepția cazului în care Constituția sau legile interne conțin dispoziții mai favorabile”.

Tribunalul a reținut că, în cauză sunt incidente prevederile art. 2 din Protocolul nr. 4 la convenția pentru apărarea drepturilor omului și libertăților fundamentale prin care se recunosc anumite drepturi și libertăți, altele decât cele care sunt evidențiate deja în Convenție și Primul protocol adițional la Convenție, intrat în vigoare la 20 iunie 1994. În paragr. 2, textul prevede că orice persoană este liberă să părăsească orice țară, inclusiv pe a sa, iar în paragr. 3 se prevede că exercitarea acestor drepturi nu poate face obiectul altor restrângeri decât acelea care sunt prevăzute de lege și constituie măsuri necesare într-o societate democratică, pentru securitatea națională, siguranța publică, menținerea ordinii publice, prevenirea faptelor penale, protecția sănătății sau a moralei ori protejarea drepturilor și libertăților altora.

Prima instanță reține că există obligația să țină seama și să fie aplicate soluțiile jurisprudenței organelor Convenției generate de acestea, indiferent dacă au fost pronunțate în cauze privitoare la România, ori în cauze privitoare la celelalte state – părți la Convenție. Drepturile care compun libertatea de circulație pot cunoaște anumite limitări în cazurile și condițiile prevăzute de dispozițiile art. 2, paragr. 3 și 4 din Protocolul nr. 4, iar redactarea art. 2, paragr. 3 este asemănătoare dispozițiilor cuprinse în paragr. 2 al art. 8, art. 9, art. 10 și art. 11 în raport cu care limitările acestor drepturi trebuie să fie prevăzute de lege, să urmărească un scop legitim, să fie necesare într-o societate democratică, necesitate analizată și în această materie de organele Convenției prin prisma raportului de proporționalitate între scopul urmărit prin aplicarea unei limitări a drepturilor în discuție și mijloacele folosite pentru realizarea lor.

Prin Legea nr. 248/2005 (art. 8 și art. 39) este restrânsă exercitarea la liberă circulație în străinătate a cetățenilor români. Restrângerea poate fi dispusă pentru o perioadă de cel mult 3 ani, iar singurele elemente, clar definite, sunt cele referitoare la categoriile de persoane cărora li se poate aplica măsura în discuție. Cererea reclamantei de a lua măsura restrângerii exercitării dreptului la liberă circulație a pârâtului pe teritoriile tuturor statelor membre ale Uniunii Europene, cu excepția celor cu privire la care se face referire că pârâtul are drept de intrare „pentru o perioadă de cel mult 3 ani” este disproporționată în raport cu scopul urmărit în adoptarea acestei măsuri, cu consecința constatării încălcării dispozițiile art. 2 din Protocolul nr. 4 la Convenție.

Returnarea pârâtului din Italia la data de 13 martie 2009, în baza Acordului de readmisie dintre România și această țară nu reprezintă o împrejurare de natură a justifica „persistența unei ingerințe atât de semnificative în libertatea de circulație a pârâtului”. Această ingerință nu este necesară într-o societate democratică și proporțională cu scopul urmărit prin aplicarea ei. În cauză, nu s-a dovedit că restrângerea temporară a dreptului la liberă circulație a pârâtului se înscrie în limitele prevăzute de art. 53 alin. (1) din Constituție, în sensul că, măsura se impune în vederea apărării securității naționale, a ordinii, sănătății ori moralei publice, a drepturilor și libertăților cetățenilor.

Curtea de Apel Suceava, secția civilă, prin decizia nr. 97 din 19 iunie 2009 a respins apelul reclamantei împotriva acestei sentințe. Instanța de apel a reținut că susținerile apelantei nu au legătură cu argumentele și demonstrația logico-juridică din sentința apelată. Instanța de fond a pornit de la ideea că, dispozițiile art. 38 lit. a) și art. 39 din Legea nr. 248/2005 sunt redactate în termeni generali, nefiind arătate motivele pentru care se poate lua măsura limitării dreptului la liberă circulație, iar măsura care se cere a fi luată prin acțiune a fost considerată disproporționată în raport cu scopul urmărit. Reține instanța de apel că, în mod corect prima instanță a considerat că sunt încălcate prevederile art. 2 din Protocolul nr. 4 la Convenție, care se aplică cu prioritate față de dreptul intern conform art. 20 din Constituție.

Împotriva acestei decizii a declarat recurs reclamanta, care, fără să invoce vreun motiv de recurs, în esență, arată că intimatul-pârât a fost returnat din Italia, în baza Acordului de readmisie, încheiat de România cu această țară, iar autoritățile române nu pot cenzura măsura referitoare la returnare. Temeiul acțiunii l-a constituit măsura returnării și sunt aplicabile prevederile art. 38 lit. a) și art. 39 alin. (1) din Legea nr. 248/2005. Arată recurenta că singura condiție necesară pentru dispunerea măsurii restrângerii exercitării dreptului la liberă circulație este aceea a returnării dintr-un stat cu care țara noastră are încheiat acord de readmisie. Prin folosirea sintagmei „legea stabilește condițiile exercitării acestui drept”, legiuitorul constituant a stipulat că libertatea circulației cetățenilor nu este absolută, că trebuie să se desfășoare potrivit unor reguli și că aceste reguli sunt stabilite de Legea nr. 248/2005.

Dispozițiile art. 5 din acest act normativ prevăd obligațiile cetățenilor români pe perioada șederii lor în străinătate, iar art. 29 din Declarația Universală a Drepturilor Omului prevede că „în exercitarea drepturilor și libertăților sale, fiecare om nu este supus decât numai îngrădirilor stabilite prin lege, exclusiv în scopul de a asigura cuvenita recunoaștere și respectare a drepturilor și libertăților altora…”. Aceste îngrădiri sunt stabilite de Legea nr. 248/2005, iar autoritățile române nu pot cenzura legea altui stat sub aspectul dreptului la liberă circulație și aplicării efective a măsurilor dispuse, așa cum este măsura de returnare.

Recurenta redă conținutul art. 38 din Legea nr. 248/2005 și arată că, potrivit art. 25 din Constituție condițiile exercitării dreptului la liberă circulație se stabilesc prin lege și că, în temeiul art. 17 din Constituție, cetățenii români aflați în străinătate se bucură de protecția Statului Român, dar trebuie să-și îndeplinească și obligațiile ce le revin, cu excepția acelora care nu sunt compatibile cu absența lor din țară. Prin urmare, ține de opțiunea legiuitorului să instituie anumite cerințe specifice în care cetățenii români pot circula în străinătate, iar art. 48 din Legea nr. 248/2005 reglementează una dintre obligațiile ce trebuie respectate de către cetățenii români aflați în străinătate.

Măsura dispusă prin art. 38 lit. a) din această lege se circumscrie situațiilor expres prevăzute de art. 53 din Constituție, respectiv apărarea securității naționale și a ordinii publice, având în vedere că problema controlului migrației ilegale din România spre statele europene prezintă interes, atât pe plan intern, cât și extern.

Se precizează, că mențiunile din expunerea de motive a Legii nr. 248/2005 sunt în acest sens și că măsura restrângerii dreptului la liberă circulație a persoanelor returnate în baza unui Acord de readmisie nu încalcă prevederile Constituției, sens în care s-a pronunțat și Curtea Constituțională prin decizia nr. 855 din 28 noiembrie 2006. Se mai arată cum este definită libertatea de circulație în art. 2 din Protocolul nr. 4 al Convenției europene a drepturilor omului și se susține că, sancțiunea impusă de art. 38 din Legea nr. 248/2005 constituie o măsură necesară într-o societate democratică, pentru protejarea drepturilor și libertăților altora și este justificată de interesul public. Examinând recursul, în limita susținerilor recurentei, care fac posibilă încadrarea în art. 304 pct. 9 C. proc.

civ., se constată că nu este fondat. Art. 38 din Legea nr. 248/2005 prevede posibilitatea luării măsurii restrângerii exercitării dreptului la liberă circulație în străinătate pentru o perioadă de cel mult 3 ani, în cazul persoanelor readmise, în baza unui Acord de readmisie, însă, odată cu aderarea României la Uniunea Europeană, legea internă trebuie interpretată prin raportare cu dreptul comunitar care are prioritate. Această prioritate este stabilită de art. 148 alin. (2) și (4) din Constituția României, potrivit căruia prevederile tratatelor constitutive ale Uniunii Europene, precum și celelalte reglementări comunitare cu caracter obligatoriu au prioritate față de dispozițiile contrare din legile interne, cu respectarea prevederilor actului de aderare, iar autoritatea judecătorească garantează aducerea la îndeplinire a obligațiilor rezultate din actul aderării.

Conform art. 307 alin. (1) și (2) din Tratatul de instituire a Comunității Europene, statele au obligația de a lua toate măsurile pentru a asigura compatibilitatea dintre Tratatul European și convențiile încheiate înainte de data aderării, care au generat drepturi și obligații. Față de această prevedere, legislația comunitară este de imediată aplicare, iar legea română trebuie interpretată în raport cu norma comunitară. Or, dreptul la libertatea de circulație pe teritoriul statelor membre ale Uniunii Europene este garantat de art. 18 din Tratat în aplicarea căruia a fost adoptată Directiva 2004/38/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 29 aprilie 2004. Acest act normativ este cuprins în Anexele Protocolului de aderare care cuprinde condițiile aderării în Uniunea Europeană și care a devenit parte a tratatelor europene.

Potrivit legislației europene în materie, dreptul la liberă circulație nu este un drept absolut, însă conform art. 27 din Directiva nr. 2004/38/CE, restricționarea libertății de circulație și de ședere a cetățenilor Uniunii și a membrilor lor de familie poate fi dispusă numai pentru motive de ordine publică, siguranță națională sau sănătate publică. În alin. (2), textul prevede că măsurile luate trebuie să respecte principiul proporționalității și să se întemeieze exclusiv pe conduita persoanei în cauză. Și art. 6 din Tratatul privind Uniunea Europeană statuează că drepturile fundamentale sunt respectate, așa cum sunt garantate de Convenția europeană pentru apărarea drepturilor omului și libertăților fundamentale.

Prin urmare, deși calitatea de membru al Uniunii Europene nu interzice României dreptul de a restrânge libertatea de circulație a cetățenilor săi, libertatea nu se poate dispune numai pentru faptul că o persoană a fost returnată dintr-un stat cu care România are încheiat Acord de readmisie, așa cum susține recurenta. Limitarea exercitării dreptului la liberă circulație trebuie supusă condițiilor prevăzute de art. 27 din Directiva 2004/38/CE, iar prevederile Legii nr. 248/2005 trebuie interpretate în acord cu legislația comunitară. Or, așa cum corect s-a reținut prin hotărârea recurată, măsura care se cere a fi luată față de intimat este disproporționată în raport cu scopul urmărit. Intimatul-pârât a fost returnat din Italia pentru ședere ilegală, fără să fie judecat și condamnat pentru săvârșirea vreunei fapte penale.

Față de art. 27 alin. (2) din Directiva 2004/38/CE care prevede că măsura trebuie să respecte principiul proporționalității și să se bazeze exclusiv pe conduita celui în cauză, nu se poate restrânge dreptul la liberă circulație a intimatului-pârât doar pe motiv de ședere ilegală în Italia. Pentru considerentele expuse, recursul declarat de reclamantă va fi respins.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge, ca nefondat, recursul declarat de reclamantul Ministerul Administrației și Internelor – Inspectoratul Național pentru Evidența Persoanelor București împotriva deciziei nr. 97 din 19 iunie 2009 a Curții de Apel Suceava, secția civilă și pentru cauze cu minori și de familie. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 22 februarie 2010.