ÎCCJ, Secția I civilă, Decizia nr. 3584/2008

Deliberând, în condițiile art. 256 C. proc. civ., asupra cauzei civile de față, a reținut următoarele: Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului București, secția a IV-a civilă, reclamanta Direcția Generală de Pașapoarte a solicitat suspendarea exercitării dreptului la libera circulație în străinătate pentru o perioadă de cel mult 5 ani pârâtului I.C.C. În motivarea cererii s-a arătat că la 20 aprilie 2007 pârâtul a fost returnat din Elveția în baza Acordului de readmisie încheiat de România cu această țară, aprobat prin H.G. nr. 411/1996. Prin sentința civilă nr. 394 din 13 martie 2007 pronunțată de Tribunalul București fusese restrânsă exercitarea dreptului la libera circulație a pârâtului în Elveția.

Prin sentința civilă nr. 820 din 4 iunie 2007 Tribunalul București, secția a IV-a civilă, a respins acțiunea ca nefondată.

Pentru a hotărî astfel, prima instanță a reținut că libertatea de mișcare a cetățenilor este reglementată în legislația românească prin Legea nr. 248/2005, act normativ care se coroborează cu prevederile constituționale ale art. 25. Față de dispozițiile art. 20 din Constituție trebuie avute în vedere prevederile art. 2 „Libertatea de circulație" din Protocolul nr. 4 la Convenția pentru Apărarea Drepturilor Omului și a Libertăților Fundamentale, prin care se recunosc anumite drepturi și libertăți, altele decât cele care figurează deja în Convenție și în primul Protocol adițional la Convenție, intrat în vigoare la 20 iunie 1994. La alin. (2) al acestei prevederi se stabilește că orice persoană este liberă să părăsească orice țară, inclusiv pe a sa, alin. (3) statuând că exercitarea acestor drepturi nu poate face obiectul altor restrângeri decât acelea care, prevăzute de lege, constituie măsuri necesare, într-o societate democratică, pentru securitatea națională, siguranța publică, menținerea ordinii publice, prevenirea faptelor penale, protecția sănătății sau a moralei ori pentru protejarea drepturilor și libertăților altora.

în cuprinsul alin. 4 se arată că drepturile recunoscute în paragraful 1, pot, de asemenea, în anumite zone determinate, să facă obiectul unor restrângeri care, prevăzute de lege, sunt justificate de interesul public într-o societate democratică. Drepturile care compun libertatea de circulație pot cunoaște anumite limitări în cazurile și condițiile prevăzute de dispozițiile art. 2 paragrafele 3 și 4 din Protocolul nr. 4. Redactarea art. 2 paragraful 3 este asemănătoare dispozițiilor cuprinse în paragraful 2 al art. 8-11: limitările acestor drepturi trebuie să fie prevăzute de lege, să urmărească un scop legitim, să fie necesare într-o societate democratică, necesitate analizată și în această materie de organele Convenției prin prisma raportului de proporționalitate între scopul urmărit prin aplicarea unei limitări a drepturilor în discuție și mijloacele folosite pentru realizarea lui.

Având ca punct de plecare cauza Olivieira împotriva Olandei, analiza circumstanțiată la datele speței a calităților cerute Legii nr. 248/2005, pe baza căreia autoritățile naționale române dispun restrângerea libertății de mișcare în condițiile art. 2 paragrafele 3 și 4, cât și analiza proporționalității ei cu scopul pentru care aceasta a fost edictată presupun, dincolo de cerința ca măsura solicitată să aibă o bază legală în „dreptul intern", și examinarea calităților „legii" în cauză, anume ca ea să fie accesibilă justițiabilului și previzibilă în privința efectelor sale. cum acest act normativ a fost publicat în Monitorul Oficial, este îndeplinită condiția admisibilității legii.

În ceea ce privește previzibilitatea ei, văzând modalitatea de reglementare prin art. 38 și art. 39 din Legea nr. 248/2005 a procedurii judiciare de restrângere a exercițiului dreptului la liberă circulație în străinătate a cetățenilor români, ce presupune posibilitatea formulării căilor de atac împotriva hotărârii prin care se ia această măsură, indicarea categoriilor de persoane cărora li se poate aplica măsura în discuție, tribunalul a apreciat că există suficiente garanții împotriva oricăror abuzuri care s-ar putea produce, măsura analizată fiind „prevăzută de lege", în sensul dispozițiilor art. 2 paragraful 3 din Protocolul nr. 4. S-a analizat dacă măsura solicitată este justificată de interesul public într-o societate democratică, tribunalul apreciind că măsura restrângerii exercitării dreptului la liberă circulație a pârâtului pe teritoriul Confederației Elvețiene este disproporționată în raport cu scopul urmărit prin adoptarea acestei măsuri, cu consecința constatării încălcării dispozițiilor art. 2 din Protocolul nr. 4 la Convenție.

Returnarea pârâtului din Elveția nu reprezintă o împrejurare de natură a justifica persistența unei ingerințe atât de semnificative în libertatea de circulație a acestuia. Această ingerință nu poate fi privită ca „necesară într-o societate democratică și proporțională cu scopul urmărit prin aplicarea ei". Apelul declarat de Direcția Generală de Pașapoarte București din Ministerul Internelor și Reformei Administrative a fost respins ca nefondat prin decizia civilă nr. 622 A din 9 octombrie 2007 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a III-a civilă.

În considerentele hotărârii sale instanța de apel a arătat că măsura suspendării dreptului la liberă circulație a unui cetățean român pe teritoriul unui stat membru al Uniunii Europene, din care acesta a fost expulzat, trebuie privită în contextul dispozițiilor Tratatului de Instituire a Comunităților Europene, care recomandă apelarea la toate mijloacele corespunzătoare pentru eliminarea incompatibilităților, ținând cont de faptul că fiecare stat membru al Uniunii face parte integrantă din comunitatea instituită, astfel că acestora le incumbă responsabilitatea referitoare la crearea instituțiilor comune și funcționalitatea lor. Aprecierea necesității suspendării dreptului la liberă circulație se realizează prin raportare la ordinea juridică în vigoare la momentul aplicării unei astfel de măsuri.

Sub aspectul aprecierii legalității măsurii dispuse, în materia liberei circulații a persoanelor cetățeni români, atât legislația internă cât și cea comunitară stabilesc regula în raport de care dreptul al liberă circulație al cetățenilor români pe teritoriul statelor membre ale Uniunii Europene este garantat, aspect ce rezultă din prevederile art. 25 din Constituția României, art. 18 din Tratatul de Instituire a Comunităților Europene și art. 4 din Directiva 2004/3 8/CE. Excepțiile de la această regulă se regăsesc, deopotrivă, în cuprinsul legii interne (art. 38 și art. 39 din Legea nr. 248/2005) dar și în legislația comunitară (art. 27 din Directiva 2004/38/CE) și în cea convențională (par. 3 și 4 ale art. 2 din Protocolul nr. 4 adițional la Convenția Europeană a Drepturilor Omului).

Norma comunitară prevede, în mod limitativ, doar trei situații în care statul ar putea să restrângă libertatea de circulație a persoanelor, respectiv afectarea ordinii publice, a siguranței publice sau a sănătății publice. Norma internă prevede posibilitatea suspendării dreptului la libera circulație dacă cetățeanul român nu a respectat măsura restrângerii exercitării dreptului la libera circulație în străinătate dispusă în condițiile Legii nr. 248/2005, pentru o perioadă care se poate majora până la 5 ani [art. 42 cu referire la art. 40 lit. d) din lege]. Legea nu face vreo distincție în legătură cu alte atribute ce privesc persoana cetățeanului, cum ar fi gradul de pericol social pe care acesta îl prezintă pentru ordinea, siguranța sau sănătatea publică a statului din care a fost returnat.

Ca atare, norma internă prevede o categorie mai largă de situații în care se poate dispune suspendarea dreptului cetățeanului român la libera circulație, prin raportare la ipoteza nerespectării unei interdicții anterioare la exercițiul dreptului în discuție, astfel că aceasta este, în parte, neconformă cu norma comunitară, sub aspectul excepțiilor ce vizează libera circulație a persoanelor, excepții care ar trebui să fie de strictă interpretare și aplicare și să fie concordante cu cele reglementate de legislația internațională în această materie. Existând, astfel, neconcordanță între norma comunitară și norma internă privind excepțiile de la libertatea de circulație, care constituie limitări ale exercitării acestui drept, instanța de apel a făcut aplicarea normei comunitare, în virtutea principiului supremației dreptului comunitar.

Analizând cererea de chemare în judecată din perspectiva necesității și a proporționalității suspendării, Curtea a observat că aceasta s-a fundamentat exclusiv pe considerentul că pârâtul nu a respectat o hotărâre anterioară de restrângere a dreptului la liberă circulație. Măsurile dispuse din motive de ordine publică sau siguranță publică ar trebui să respecte principiul proporționalității, însă în cauză se întemeiază exclusiv pe conduita intimatului; această conduită trebuie să constituie o amenințare reală, prezentă și suficient de gravă la adresa unui interes fundamental al societății, măsura neputând fi justificată de motivări care nu prezintă legătură efectivă cu cazul în sine sau sunt legate de considerații de prevenție generală.

Simpla nerespectare a unei interdicții anterioare de a se afla pe teritoriul unui anumit stat care, având în vedere perioada scurtă pentru care a fost dispusă (6 luni) nu exprimă un grad de pericol social real al pârâtului pentru ordinea și securitatea statului respectiv, nu poate fi circumscrisă excepțiilor care ar conduce la admiterea acțiunii, cu atât mai mult cu cât Directiva 2004/38/CE prevede că nici condamnările penale anterioare nu ar putea justifica în sine restrângerea libertății de circulație. Obligația asumată de România, prin acordul încheiat cu statul elvețian, a fost aceea de a readmite pe cetățenii săi care au fost expulzați în scopul combaterii imigrației ilegale, dar această obligație de ordin general și de prevenție generală nu poate justifica, în raport de circumstanțele particulare ale speței, suspendarea dreptului la liberă circulație a pârâtului pe teritoriul Elveției.

Susținerile apelantei în sensul că suspendarea exercitării dreptului la liberă circulație nu încalcă dispozițiile dreptului comunitar privind libera circulație și ședere a cetățenilor Uniunii Europene întrucât măsura se raportează la propriul resortisant, și nu la cei ai altor state membre, sunt neîntemeiate. Dispozițiile art. 27 alin. (1) din Directivă, referitoare la criteriile în funcție de care statele membre ale Uniunii Europene pot restrânge libertatea de circulație și de ședere a cetățenilor Uniunii și membrilor lor de familie nu fac distincție în ceea ce privește aplicarea criteriilor din text în raport de teritoriul statului sau de cetățenie; dimpotrivă, norma prevede expres că aceasta este aplicabilă cetățenilor Uniunii, indiferent de cetățenie.

Pe de altă parte, art. 22 menționează că statele membre pot impune restricții teritoriale privind dreptul de ședere numai dacă restricțiile respective se aplică și resortisanților lor, iar art. 24 prevede egalitatea de tratament în domeniul de aplicare al tratatului între orice cetățean al Uniunii și resortisantul statului membru respectiv. Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs reclamanta Direcția Generală de Pașapoarte din Ministerul Internelor și Reformei Administrative critica, nemotivată în drept, vizând următoarele aspecte: Legea nr. 248/2005 a fost elaborată în scopul de a asigura implementarea atât a prevederilor art. 25 din Constituție, art. 29 din Declarația Universală a Drepturilor Omului, art. 12 din Pactul internațional cu privire la drepturile civile și politice și art. 2 din Protocolul nr. 4 la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale.

Măsura suspendării exercitării dreptului la liberă circulație are un scop legitim, respectiv prevenirea unor fapte de natură să aducă atingere ordinii publice în acel stat. In mod greșit instanța a apreciat că nu rezultă împrejurările care ar trebui avute în vedere pentru a se dispune împotriva pârâtului măsura suspendării exercitării dreptului la liberă circulație în străinătate. Declarația olografa a pârâtului, dată în punctul de trecere a frontierei, confirmă faptul că acesta a conștientizat că a fost returnat pentru ședere ilegală pe teritoriul Elveției, încălcând astfel obligațiile prevăzute la art. 5 din Legea nr. 248/2005.

Analizând hotărârea atacată, în limitele criticii formulate prin motivele de recurs și în raport de dovezile administrate înaintea primei instanțe, Înalta Curte a apreciat că recursul nu este întemeiat pentru următoarele considerente: În mod corect ambele instanțe de fond au apreciat că, față de aplicarea prioritară a normei comunitare, în virtutea supremației dreptului comunitar, nu se justifică măsura suspendării exercitării dreptului la liberă circulație a pârâtului, în raport de situația sa concretă. Astfel, simplul fapt că pârâtul nu a respectat o hotărâre judecătorească prin care s-a dispus restrângerea exercițiului dreptului său la liberă circulație în Elveția pe o perioadă de 6 luni, nu este de natură să determine concluzia că are o conduită care constituie o amenințare reală, prezentă și suficient de gravă la adresa unui interes fundamental al statului de unde a fost returnat.

Ca atare, simpla ședere ilegală, recunoscută și de pârât, nu determină incidența art. 27 alin. (1) din Directiva 2004/38/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 29 aprilie 2004, care îngăduie statelor membre să restrângă libertatea de circulație și de ședere a cetățenilor Uniunii și a membrilor lor de familie, pentru motive de ordine publică, siguranță publică sau sănătate publică.

Câtă vreme prin cererea de chemare în judecată nu s-au invocat și alte circumstanțe reale sau personale referitoare la conduita pârâtului, instanța nu poate reține că simpla încălcare a condițiilor de ședere ar constitui „o amenințare reală, prezentă și suficient de gravă la adresa unui interes fundamental al societății", mai ales în condițiile în care Directiva dispune că „nu pot fi acceptate motivări care nu sunt direct legate de caz sau care sunt legate de considerații de prevenție generală" și „condamnările penale anterioare nu pot justifica în sine luarea unor asemenea măsuri" de restrângere a libertății de circulație. Având în vedere cele mai sus arătate, Înalta Curte a apreciat că instanțele de fond au făcut interpretarea corectă a prevederilor legii materiale incidente, astfel încât criticile formulate nu întrunesc cerințele art. 304 pct. 9 C. proc.

civ. Ca atare, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ., recursul va fi respins ca nefondat, cu consecința rămânerii irevocabile a hotărârii atacate.

PENTRU ACESTE

MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

DECIDE: Respinge ca nefondat recursul declarat de reclamanta Direcția Generală de Pașapoarte din Ministerul Internelor și Reformei Administrative împotriva deciziei civile nr. 622 A din 9 octombrie 2007 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a III-a civilă. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 3 iunie 2008.