ÎCCJ, Secția I civilă, Decizia nr. 3584/2008

ÎCCJ, Secția I civilă, Decizia nr. 3584/2008 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2008)

Deliberând, în condițiile art. 256 C.

proc. civ., asupra cauzei civile de față, a reținut următoarele:

Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului

București, secția a IV-a civilă, reclamanta Direcția Generală de Pașapoarte a

solicitat suspendarea exercitării dreptului la libera circulație în străinătate

pentru o perioadă de cel mult 5 ani pârâtului I.C.C.

În motivarea cererii s-a arătat că la 20

aprilie 2007 pârâtul a fost returnat din Elveția în baza Acordului de readmisie

încheiat de România cu această țară, aprobat prin H.G. nr. 411/1996. Prin

sentința civilă nr. 394 din 13 martie 2007 pronunțată de Tribunalul București

fusese restrânsă exercitarea dreptului la libera circulație a pârâtului în

Elveția.

Prin sentința civilă nr. 820 din 4 iunie 2007

Tribunalul București, secția a IV-a civilă, a respins acțiunea ca nefondată.

Pentru a hotărî astfel, prima instanță a

reținut că libertatea de mișcare a cetățenilor este reglementată în legislația

românească prin Legea nr. 248/2005, act normativ care se coroborează cu

prevederile constituționale ale art. 25.

Față de dispozițiile art. 20 din Constituție

trebuie avute în vedere prevederile art. 2 „Libertatea de circulație" din

Protocolul nr. 4 la Convenția pentru Apărarea Drepturilor Omului și a

Libertăților Fundamentale, prin care se recunosc anumite drepturi și libertăți,

altele decât cele care figurează deja în Convenție și în primul Protocol

adițional la Convenție, intrat în vigoare la 20 iunie 1994.

La alin. (2) al acestei prevederi se stabilește

că orice persoană este liberă să părăsească orice țară, inclusiv pe a sa, alin.

(3) statuând că exercitarea acestor drepturi nu poate face obiectul altor

restrângeri decât acelea care, prevăzute de lege, constituie măsuri necesare,

într-o societate democratică, pentru securitatea națională, siguranța publică,

menținerea ordinii publice, prevenirea faptelor penale, protecția sănătății sau

a moralei ori pentru protejarea drepturilor și libertăților altora. în

cuprinsul alin. 4 se arată că drepturile recunoscute în paragraful 1, pot, de

asemenea, în anumite zone determinate, să facă obiectul unor restrângeri care,

prevăzute de lege, sunt justificate de interesul public într-o societate

democratică.

Drepturile care compun libertatea de circulație

pot cunoaște anumite limitări în cazurile și condițiile prevăzute de

dispozițiile art. 2 paragrafele 3 și 4 din Protocolul nr. 4. Redactarea art. 2

paragraful 3 este asemănătoare dispozițiilor cuprinse în paragraful 2 al art.

8-11: limitările acestor drepturi trebuie să fie prevăzute de lege, să

urmărească un scop legitim, să fie necesare într-o societate democratică,

necesitate analizată și în această materie de organele Convenției prin prisma

raportului de proporționalitate între scopul urmărit prin aplicarea unei

limitări a drepturilor în discuție și mijloacele folosite pentru realizarea

lui.

Având ca punct de plecare cauza Olivieira

împotriva Olandei, analiza circumstanțiată la datele speței a calităților

cerute Legii nr. 248/2005, pe baza căreia autoritățile naționale române dispun

restrângerea libertății de mișcare în condițiile art. 2 paragrafele 3 și 4, cât

și analiza proporționalității ei cu scopul pentru care aceasta a fost edictată

presupun, dincolo de cerința ca măsura solicitată să aibă o bază legală în

„dreptul intern", și examinarea calităților „legii" în cauză, anume

ca ea să fie accesibilă justițiabilului și previzibilă în privința efectelor

sale. cum acest act normativ a fost publicat în Monitorul Oficial, este

îndeplinită condiția admisibilității legii.

În ceea ce privește previzibilitatea ei, văzând

modalitatea de reglementare prin art. 38 și art. 39 din Legea nr. 248/2005 a

procedurii judiciare de restrângere a exercițiului dreptului la liberă

circulație în străinătate a cetățenilor români, ce presupune posibilitatea formulării

căilor de atac împotriva hotărârii prin care se ia această măsură, indicarea

categoriilor de persoane cărora li se poate aplica măsura în discuție,

tribunalul a apreciat că există suficiente garanții împotriva oricăror abuzuri

care s-ar putea produce, măsura analizată fiind „prevăzută de lege", în

sensul dispozițiilor art. 2 paragraful 3 din Protocolul nr. 4.

S-a analizat dacă măsura solicitată este

justificată de interesul public într-o societate democratică, tribunalul

apreciind că măsura restrângerii exercitării dreptului la liberă circulație a

pârâtului pe teritoriul Confederației Elvețiene este disproporționată în raport

cu scopul urmărit prin adoptarea acestei măsuri, cu consecința constatării

încălcării dispozițiilor art. 2 din Protocolul nr. 4 la Convenție.

Returnarea pârâtului din Elveția nu reprezintă

o împrejurare de natură a justifica persistența unei ingerințe atât de

semnificative în libertatea de circulație a acestuia. Această ingerință nu

poate fi privită ca „necesară într-o societate democratică și proporțională cu

scopul urmărit prin aplicarea ei".

Apelul declarat de Direcția Generală de

Pașapoarte București din Ministerul Internelor și Reformei Administrative a

fost respins ca nefondat prin decizia civilă nr. 622 A din 9 octombrie 2007

pronunțată de Curtea de Apel București, secția a III-a civilă.

În considerentele hotărârii sale instanța de

apel a arătat că măsura suspendării dreptului la liberă circulație a unui

cetățean român pe teritoriul unui stat membru al Uniunii Europene, din care

acesta a fost expulzat, trebuie privită în contextul dispozițiilor Tratatului

de Instituire a Comunităților Europene, care recomandă apelarea la toate

mijloacele corespunzătoare pentru eliminarea incompatibilităților, ținând cont

de faptul că fiecare stat membru al Uniunii face parte integrantă din

comunitatea instituită, astfel că acestora le incumbă responsabilitatea

referitoare la crearea instituțiilor comune și funcționalitatea lor.

Aprecierea necesității suspendării dreptului la

liberă circulație se realizează prin raportare la ordinea juridică în vigoare

la momentul aplicării unei astfel de măsuri.

Sub aspectul aprecierii legalității măsurii

dispuse, în materia liberei circulații a persoanelor cetățeni români, atât

legislația internă cât și cea comunitară stabilesc regula în raport de care

dreptul al liberă circulație al cetățenilor români pe teritoriul statelor

membre ale Uniunii Europene este garantat, aspect ce rezultă din prevederile art.

25 din Constituția României, art. 18 din Tratatul de Instituire a Comunităților

Europene și art. 4 din Directiva 2004/3 8/CE. Excepțiile de la această regulă

se regăsesc, deopotrivă, în cuprinsul legii interne (art. 38 și art. 39 din

Legea nr. 248/2005) dar și în legislația comunitară (art. 27 din Directiva

2004/38/CE) și în cea convențională (par. 3 și 4 ale art. 2 din Protocolul nr.

4 adițional la Convenția Europeană a Drepturilor Omului).

Norma comunitară prevede, în mod

limitativ, doar trei situații în care statul ar putea să restrângă libertatea

de circulație a persoanelor, respectiv afectarea ordinii publice, a siguranței

publice sau a sănătății publice.

Norma internă prevede posibilitatea suspendării dreptului

la libera circulație

dacă cetățeanul român nu a respectat măsura restrângerii exercitării

dreptului la libera circulație în străinătate dispusă în condițiile Legii nr.

248/2005, pentru o perioadă care se poate majora până la 5 ani [art. 42 cu

referire la art. 40 lit. d) din lege].

Legea nu face vreo distincție în legătură cu

alte atribute ce privesc persoana cetățeanului, cum ar fi gradul de pericol

social pe care acesta îl prezintă pentru ordinea, siguranța sau sănătatea

publică a statului din care a fost returnat. Ca atare, norma internă prevede o

categorie mai largă de situații în care se poate dispune suspendarea dreptului

cetățeanului român la libera circulație, prin raportare la ipoteza

nerespectării unei interdicții anterioare la exercițiul dreptului în discuție,

astfel că aceasta este, în parte, neconformă cu norma comunitară, sub aspectul

excepțiilor ce vizează libera circulație a persoanelor, excepții care ar trebui

să fie de strictă interpretare și aplicare și să fie concordante cu cele

reglementate de legislația internațională în această materie. Existând, astfel,

neconcordanță între norma comunitară și norma internă privind excepțiile de la

libertatea de circulație, care constituie limitări ale exercitării acestui

drept, instanța de apel a făcut aplicarea normei comunitare, în virtutea

principiului supremației dreptului comunitar.

Analizând cererea de chemare în judecată

din perspectiva necesității și a proporționalității suspendării, Curtea a

observat că aceasta s-a fundamentat exclusiv pe considerentul că pârâtul nu a

respectat o hotărâre anterioară de restrângere a dreptului la liberă

circulație.

Măsurile dispuse din motive de ordine

publică sau siguranță publică ar trebui să respecte principiul

proporționalității, însă în cauză se întemeiază exclusiv pe conduita intimatului;

această conduită trebuie să constituie o amenințare reală, prezentă și

suficient de gravă la adresa unui interes fundamental al societății, măsura

neputând fi justificată de motivări care nu prezintă legătură efectivă cu cazul

în sine sau sunt legate de considerații de prevenție generală.

Simpla nerespectare a unei interdicții

anterioare de a se afla pe teritoriul unui anumit stat care, având în vedere

perioada scurtă pentru care a fost dispusă (6 luni) nu exprimă un grad de

pericol social real al pârâtului pentru ordinea și securitatea statului

respectiv, nu poate fi circumscrisă excepțiilor care ar conduce la admiterea

acțiunii, cu atât mai mult cu cât Directiva 2004/38/CE prevede că nici

condamnările

penale anterioare nu ar putea justifica în sine restrângerea libertății

de circulație.

Obligația asumată de România, prin acordul

încheiat cu statul elvețian, a fost aceea de a readmite pe cetățenii săi care

au fost expulzați în scopul combaterii imigrației ilegale, dar această

obligație de ordin general și de prevenție generală nu poate justifica, în

raport de circumstanțele particulare ale speței, suspendarea dreptului la

liberă circulație a pârâtului pe teritoriul Elveției.

Susținerile apelantei în sensul că suspendarea

exercitării dreptului la liberă circulație nu încalcă dispozițiile dreptului

comunitar privind libera circulație și ședere a cetățenilor Uniunii Europene

întrucât măsura se raportează la propriul resortisant, și nu la cei ai altor

state membre, sunt neîntemeiate. Dispozițiile art. 27 alin. (1) din Directivă,

referitoare la criteriile în funcție de care statele membre ale Uniunii

Europene pot restrânge libertatea de circulație și de ședere a cetățenilor

Uniunii și membrilor lor de familie nu fac distincție în ceea ce privește

aplicarea criteriilor din text în raport de teritoriul statului sau de

cetățenie; dimpotrivă, norma prevede expres că aceasta este aplicabilă

cetățenilor Uniunii, indiferent de cetățenie. Pe de altă parte, art. 22

menționează că statele membre pot impune restricții teritoriale privind dreptul

de ședere numai dacă restricțiile respective se aplică și resortisanților lor,

iar art. 24 prevede egalitatea de tratament în domeniul de aplicare

al tratatului între orice cetățean al Uniunii și

resortisantul statului membru respectiv.

Împotriva acestei hotărâri a declarat

recurs reclamanta Direcția Generală de Pașapoarte din Ministerul Internelor și

Reformei Administrative critica, nemotivată în drept, vizând următoarele

aspecte:

Legea nr. 248/2005 a fost elaborată în scopul

de a asigura implementarea atât a prevederilor art. 25 din Constituție, art. 29

din Declarația Universală a Drepturilor Omului, art. 12 din Pactul

internațional cu privire la drepturile civile și politice și art. 2 din

Protocolul nr. 4 la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a

libertăților fundamentale.

Măsura suspendării exercitării dreptului la

liberă circulație are un scop legitim, respectiv prevenirea unor fapte de

natură să aducă atingere ordinii publice în acel stat. In mod greșit instanța a

apreciat că nu rezultă împrejurările care ar trebui avute în vedere pentru a se

dispune împotriva pârâtului măsura suspendării exercitării dreptului la liberă

circulație în străinătate.

Declarația olografa a pârâtului, dată în

punctul de trecere a frontierei, confirmă faptul că acesta a conștientizat că a

fost returnat pentru ședere ilegală pe teritoriul Elveției, încălcând astfel

obligațiile prevăzute la art. 5 din Legea nr. 248/2005.

Analizând hotărârea atacată, în limitele

criticii formulate prin motivele de recurs și în raport de dovezile

administrate înaintea primei instanțe, Înalta Curte a apreciat că recursul nu

este întemeiat pentru următoarele considerente:

În mod corect ambele instanțe de fond au

apreciat că, față de aplicarea prioritară a normei comunitare, în virtutea

supremației dreptului comunitar, nu se justifică măsura suspendării exercitării

dreptului la liberă circulație a pârâtului, în raport de situația sa concretă.

Astfel, simplul fapt că pârâtul nu a

respectat o hotărâre judecătorească prin care s-a dispus restrângerea

exercițiului dreptului său la liberă circulație în Elveția pe o perioadă de 6

luni, nu este de natură să determine concluzia că are o conduită care

constituie o amenințare reală, prezentă și suficient de gravă la adresa unui

interes fundamental al statului de unde a fost returnat.

Ca atare, simpla ședere ilegală, recunoscută și

de pârât, nu determină incidența art. 27 alin. (1) din Directiva 2004/38/CE a

Parlamentului European și a Consiliului din 29 aprilie 2004, care îngăduie

statelor membre să restrângă libertatea de circulație și de ședere a

cetățenilor Uniunii și a membrilor lor de familie, pentru motive de ordine

publică, siguranță publică sau sănătate publică.

Câtă vreme prin cererea de chemare în judecată

nu s-au invocat și alte circumstanțe reale sau personale referitoare la

conduita pârâtului, instanța nu poate reține că simpla încălcare a condițiilor

de ședere ar constitui „o amenințare reală, prezentă și suficient de gravă la

adresa unui interes fundamental al societății", mai ales în condițiile în

care Directiva dispune că „nu pot fi acceptate motivări care nu sunt direct

legate de caz sau care sunt legate de considerații de prevenție generală"

și „condamnările penale anterioare nu pot justifica în sine luarea unor

asemenea măsuri" de restrângere a libertății de circulație.

Având în vedere cele mai sus arătate, Înalta

Curte a apreciat că instanțele de fond au făcut interpretarea corectă a

prevederilor legii materiale incidente, astfel

încât criticile formulate nu întrunesc cerințele art. 304 pct. 9 C.

proc. civ.

Ca atare, în temeiul art. 312 alin. (1) C.

proc. civ., recursul va fi respins ca nefondat, cu consecința rămânerii

irevocabile a hotărârii atacate.

PENTRU ACESTE

MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

DECIDE:

Respinge ca nefondat recursul declarat de

reclamanta Direcția Generală de Pașapoarte din Ministerul Internelor și

Reformei Administrative împotriva deciziei civile nr. 622 A din 9 octombrie

2007 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a III-a civilă.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 3 iunie 2008.