ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2091/2010

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: 1. Sesizarea instanței de fond. Prin acțiunea formulată, reclamantul D.V. a chemat în judecată pe pârâții Guvernul României și Ministerul Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale, solicitând instanței ca prin hotărârea ce se va pronunța, să se dispună anularea O.U.G. nr. 37 din 22 aprilie 2009 privind unele măsuri de îmbunătățire a activității administrației publice și a Ordinului Ministrului Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale nr. 518 din 24 aprilie 2009, prin care a fost eliberat din funcție. Prin aceeași cerere a solicitat și suspendarea executării celor două acte administrative contestate, până la soluționarea definitivă și irevocabilă a cauzei.

În motivarea cererii reclamantul a arătat că este funcționar public și din data de 21 iunie 2005 a fost numit în funcția de director adjunct al Direcției pentru Agricultură și Dezvoltare Rurală Gorj prin O.M.A.D.R. nr. 583 din 21 iunie 2005, emis în urma concursului organizat la data de 16 iunie 2005. Prin cererea de chemare în judecată reclamantul a solicitat și sesizarea Curții Constituționale cu soluționarea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor O.U.G. nr. 37/2009, în conformitate cu prevederile art. 9 din Legea contenciosului administrativ.

Pârâtul Guvernul României, prin întâmpinare, a invocat excepția lipsei calității procesuale pasive arătând că, fiind un organ colegial, fără personalitate juridică, poate sta în justiție, în calitate de pârât, numai în litigiile de contencios administrativ, atunci când este contestată legalitatea actelor administrative pe care le adoptă în exercitarea atribuțiilor și competențelor sale legale, considerând că în cauză calitate procesuală pasivă are Ministerul Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale, această instituție fiind emitenta actului administrativ individual contestat. Referitor la cererea de anulare și suspendare a O.U.G.

nr. 37/2009 pârâtul Guvernul României a invocat excepția inadmisibilității arătând că acțiunea principală se identifică practic cu excepția de neconstituționalitate, ambele având aceeași motivare, iar ordonanța de urgență nu este un act administrativ, ci un act de putere, astfel încât nu este susceptibil de o suspendare în sensul art. 14-15 din Legea nr. 554/2004. Referitor la excepția de neconstituționalitate a arătat că dispozițiile legale ce fac obiectul sesizării instanței nu contravin prevederilor art. 115 alin. (4) și alin. (6) din Constituție, republicată, considerând că invocarea excepției de neconstituționalitate a O.U.G. nr. 37/2009 nu este de natură să determine sesizarea Curții Constituționale.

Pârâtul Ministerul Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea acțiunii, în principal, ca fiind inadmisibilă pentru lipsa plângerii prealabile, iar, în subsidiar, ca neîntemeiată. Cu privire la cererea de suspendare și anulare a O.U.G. nr. 37/2009 a invocat excepția lipsei calității procesuale pasive, arătând că nu este emitentul O.U.G. nr. 37/2009, nefiind îndeplinită condiția existenței identității între persoana pârâtului și cel despre care se pretinde că este obligat în raportul juridic dedus judecății. La termenul din data de 29 octombrie 2009 reclamantul, a precizat că renunță la judecata cererii de sesizare a Curții Constituționale cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor O.U.G.

nr. 37/2009 și a capetelor de cerere având ca obiect suspendarea executării și anularea O.U.G. nr. 37/2009. 2. Soluția instanței de fond. Prin sentința civilă nr. 415 din 5 noiembrie 2009, Curtea de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, a admis acțiunea; a anulat Ordinul nr. 518 din 24 aprilie 2009 emis de Ministerul Agriculturii, Pădurilor Și Dezvoltării Rurale; a luat act de renunțarea la judecata capetelor de cerere având ca obiect suspendarea executării și anularea O.U.G. nr. 37/2009, precum și a excepției de neconstituționalitate și a fost obligat pârâtul Ministerul Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale către reclamant la 600 lei cheltuieli de judecată. Pentru a pronunța această soluție, instanța de fond a reținut dispozițiile art. 246 C. proc.

civ. și că dispozițiile actului normativ în aplicarea căruia a fost emis actul administrativ atacat au fost declarate neconstituționale. Astfel, prin Decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009 Curtea Constituțională a constatat că Legea pentru aprobarea O.U.G. nr. 37/2009 este neconstituțională, reținând că Guvernul, prin întreg conținutul reglementării cuprinse în ordonanță și care se referă la statutul juridic al unor funcționari publici de conducere din sfera serviciilor publice deconcentrate, a intervenit într-un domeniu pentru care nu avea competență materială, respectiv în domeniul legii organice, încălcând astfel dispozițiile art. 115 alin. (6) din Constituție. Declararea, prin intermediul excepției de neconstituționalitate, a neconstituționalității unei dispoziții legale conduce la suspendarea de drept și respectiv la încetarea efectelor sale juridice.

De altfel, prin art. XIV alin. (1) din O.U.G. nr. 105/2009 s-a dispus abrogarea O.U.G. nr. 37/2009. Constatând că Ordinul nr. 518/2009 a fost emis în aplicarea unor dispoziții legale declarate neconstituționale, s-a dispus anularea acestuia. 3. Calea de atac exercitată. Împotriva acestei hotărâri, pârâtul Ministerul Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale a declarat recurs, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie.

În motivele de recurs se arată că: - instanța de fond trebuia să respingă cererea ca lipsită de obiect întrucât reclamantul urmărește repunerea sa în funcția publică deținută anterior, ceea ce echivalează cu o întoarcere a executării unui act deja epuizat pentru că a fost executat prin eliberarea sa din funcție; - se critică soluția instanței de fond și pentru că a anulat ordinul atacat ca urmare a neconstituționalității actului normativ în temeiul căruia a fost emis, deși aceste susțineri contravin dispozițiilor art. 15 alin. (2) din Constituție, iar regimul și efectele actului juridic rezultă din legea aplicabilă la momentul încheierii sale și nu pot fi judecate în funcție de prevederi legale ulterioare.

Se susține că Ordinul nr. 518 din 24 aprilie 2009 a fost emis de Ministrul Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale în baza art. III alin. (1) din O.U.G. nr. 37/2009 iar funcția publică de director adjunct al serviciilor deconcentrate a fost eliminată din categoria funcțiilor publice reglementate de Legea nr. 188/1999, iar aceste dispoziții au fost declarate ulterior ca fiind neconstituționale, astfel că dispozițiile Deciziei nr. 1257 din 7 octombrie 2009 a Curții Constituționale se aplică pentru viitor, ceea ce presupune că legea în raport cu care se apreciază existența cauzei de nulitate este cea în vigoare la momentul emiterii actului administrativ. Se arată și faptul că, în perioada de la momentul eliberării reclamantului din funcția publică deținută și până la pronunțarea instanței, au fost organizate evaluări pentru ocuparea funcțiilor de director coordonator, evaluări finalizate cu emiterea unui act administrativ de numire în funcție.

S-a solicitat admiterea recursului, modificarea sentinței, în parte, și respingerea cererii de anulare a Ordinului M.A.P.D.R. nr. 5185 din 24 aprilie 2009 ca fiind, în principal, lipsită de obiect, iar în subsidiar, ca neîntemeiată. Intimatul-reclamant D.V. a formulat întâmpinare și a solicitat respingerea recursului. 4. Soluția instanței de recurs. După examinarea motivelor de recurs invocate, a dispozițiilor legale incidente în cauză, Înalta Curte va respinge recursul declarat pentru următoarele considerente: Mai întâi, va fi analizată susținerea din motivele de recurs referitoare la o eventuală respingere a acțiunii ca rămasă fără obiect deoarece am fi în prezenta unui act de executare imediată și că reclamantul a fost eliberat din funcție, actul fiind epuizat.

Aceste susțineri sunt nefondate deoarece acțiunea reclamantului nu a rămas fără obiect numai pentru că a fost executat actul administrativ prin care acesta a fost eliberat din funcția deținută. Acțiunea ar fi rămas fără obiect numai dacă actul administrativ atacat ar fi fost revocat de către autoritatea publică emitentă sau ar fi fost anulat pe cale judecătorească într-o altă acțiune, or, din probele aflate la dosar nu s-a produs niciuna din acestea. Referitor la criticile aduse instanței de fond în privința soluției pronunțate, Înalta Curte le va respinge ca nefondate. Ca regulă generală, în cazul declarării neconstituționalității unor legi sau ordonanțe, dispozițiile din lege sau alte acte normative cu aceeași forță juridică își încetează aplicabilitatea la împlinirea unui termen de 45 zile de la publicarea deciziei Curții, dacă în acest termen prevederile declarate neconstituționale nu sunt puse în acord cu dispozițiile Curții.

Deciziile Curții Constituționale sunt obligatorii și produc efecte de la data publicării, acesta constituind un mod specific de ieșire din vigoare, mai precis de încetare a efectelor juridice a dispozițiilor unei legi sau ordonanțe. Deciziile Curții Constituționale privind admiterea unei excepții de neconstituționalitate sunt de imediată aplicare, cu consecința înlăturării normei declarate neconstituționale, a eliminării acesteia din sistemul normativ, care astfel a devenit inexistentă, decizia Curții Constituționale fiind definitivă și obligatorie, cu efecte erga omnes , iar textul neconstituțional își pierde eficiența. În situația în care soluția Curții Constituționale nu ar avea aplicare directă și imediată, ar însemna că întreaga procedură ar fi lipsită de finalitate, ceea ce nu poate constitui scopul unei reglementări.

Dimpotrivă, orice acțiune de legiferare are caracter pozitiv, astfel că numai în sensul precizat mai sus pot fi interpretate dispozițiile constituționale și cele din Legea nr. 47/1992, lege organică, ce stabilește în concret atribuțiile și competențele Curții Constituționale.

Alături de argumentele expuse mai sus, Înalta Curte reține ca având aplicabilitate în cauză decizia nr. 186/1999 a Curții Constituționale, în care s-a subliniat că în considerarea efectelor obligatorii și erga omnes ale deciziilor Curții Constituționale, instanțele judecătorești trebuie să facă aplicarea directă a dispozițiilor constituționale relevante, în sensul de a înlătura dispozițiile neconstituționale, dacă legiuitorul nu a procedat la modificarea sau abrogarea acelor prevederi Plenul Curții Constituționale, în temeiul art. 146 lit. a) din Constituție și art. 15 și urm. din Legea nr. 47/1992, a exercitat controlul de constituționale a priori asupra legii de aprobare a ordonanței și totodată asupra ordonanței respective, care constituie conținutul normativ al legii.

Prin decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009 s-a declarat neconstituțională legea de aprobare a O.U.G. nr. 37/2009, iar din analiza considerentelor deciziei viciul neconstituționalității afectează însuși actul normativ aprobat prin această lege. Prin decizia nr. 1629 din 3 decembrie 2009 în cadrul căreia s-a soluționat excepția de neconstituționalitate a O.U.G. nr. 37/2009 și O.U.G. nr. 105/2009 s-a declarat neconstituțională și O.U.G. nr. 105/2009. La pronunțarea acestei ultime decizii s-a avut în vedere că prin decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009 în cadrul controlului a priori s-a declarat neconstituțională legea de aprobare a O.U.G. nr. 37/2009, controlul de constituționalitate raportându-se indisolubil la actul normativ supus aprobării prin lege.

În considerentele deciziei au fost explicate motivele de neconstituționalitate a reglementărilor cuprinse în O.U.G. nr. 37/2009, conchizând Curtea Constituțională că modalitatea de reglementare a funcției publice, „actul administrativ” de numire reprezintă construcții juridice deficitare și confuze care ridică problema statutului juridic al directorului coordonator și a naturii juridice a contractului de management. S-a precizat că potrivit deciziei nr. 1257 din 7 octombrie 2009, au fost încălcate, la adoptarea O.U.G. nr. 37/2009, prevederile art. 15 din Constituție, statutul juridic al funcției publice de conducere, reglementat prin Legea nr. 188/1999, care este lege organică, Guvernul intervenind astfel într-un domeniu pentru care nu avea competență materială.

Întrucât excepția ridicată privind neconstituționalitatea O.U.G. nr. 37/2009 era deja soluționată prin decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009, Curtea Constituțională prin decizia nr. 1629/2009 a declarat neconstituțională și O.U.G. nr. 105/2009, pentru că aceasta conține aceleași reglementări și aceleași soluții legislative ca și cele care au constituit obiectul criticii de neconstituționalitate formulate de autorul excepției. În fața unui astfel de comportament constituțional rezultă că efectele deciziei pronunțate în controlul a priori se extind în mod evident și asupra soluțiilor adoptate în cazul excepției de neconstituționalitate, întrucât legea a fost declarată neconstituțională înainte de promulgare și ca urmare nu a avut o existență juridică proprie.

În cazul actelor administrative, prin Legea nr. 554/2004, care are caracter de lege organică, potrivit art. 73 alin. (1) lit. n) din Constituția României, s-a creat un cadru juridic special. Astfel, potrivit art. 9 alin. (1) și (5) din Legea nr. 554/2004 persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanțe sau dispoziții din Ordonanțe, poate introduce acțiune la instanța de contencios administrativ, acțiune care poate avea ca obiect acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin aceste Ordonanțe, anularea actelor administrative emise în baza acestora, precum și după caz, obligarea unei autorități publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei operațiuni administrative.

Același text de lege reglementează în alin. (4) situația acțiunilor formulate de o persoană vătămată, în cazul în care s-a declarat neconstituțională ordonanța prin admiterea unei excepții într-o altă cauză. Din interpretarea logică, ca metodă de interpretare a normei de drept, Înalta Curte constată că legiuitorul a prevăzut că în ipoteza admiterii excepției de neconstituționalitate a ordonanței într-o altă cauză, efectele se produc, de la data admiterii excepției și în cauze similare, care au ca temei juridic aceleași prevederi declarate neconstituționale. În litigiul care formează obiectul prezentei analize judiciare, reclamantul-intimat a solicitat anularea ordinului de eliberare din funcție, temeiul juridic fiind Legea nr. 554/2004, invocându-se și neconstituționalitatea ordonanței care a stat la baza adoptării actului administrativ.

Prin decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009 și Decizia nr. 1629 din 3 decembrie 2009, Curtea Constituțională a declarat neconstituțională Legea de aprobare a O.U.G. nr. 37/2009 și implicit această ordonanță, precum și O.U.G. nr. 105/2009. În consecință în baza art. 9 din Legea nr. 554/2004 efectele acestei decizii se extind și asupra celorlalte cauze având ca obiect anularea actelor administrative emise în baza O.U.G. nr. 37/2009. Eliberarea reclamantului dintr-o funcție publică în alte situații decât cele reglementate în Legea nr. 188/1999 reprezintă un act nelegal, de natură a afecta în mod evident securitatea raporturilor de funcție, care se circumscrie noțiunii de securitate socială, protejată prin Convenția Europeană a Drepturilor Omului și actele comunitare, precum și alte tratate internaționale la care România este parte și a căror îndeplinire este obligată să o asigure potrivit art. 11 și art. 20 din Constituția României.

În ceea ce privește ultra-activitatea O.U.G. nr. 37/2009, ca urmare a faptului că funcția deținută de reclamant a fost și rămâne desființată, Înalta Curte arată că legea de aprobare a acestei Ordonanțe a fost constatată prin decizia nr. 1257/2009 ca neconstituțională, iar analiza de neconstituționalitate a avut în vedere atât legea de aprobare cât și însăși ordonanța de urgență, întrucât Parlamentul nu a adoptat legea, ci a aprobat Ordonanța de urgență, corpul legii fiind reprezentat de înseși dispozițiile ordonanței. Înalta Curte arată că actele și măsurile adoptate în baza acestei Ordonanțe sunt afectate de viciul de neconstituționalitate al ordonanței și în consecință, corect au fost anulate de instanța de fond.

În ceea ce privește desființarea funcției deținută de reclamant, arătăm că potrivit celor două decizii ale Curții Constituționale măsura contravine constituției. De asemenea Curtea Europeană a Drepturilor Omului a arătat că principiul preeminenței dreptului și noțiunea de proces echitabil consacrate de art. 6 din Convenție se opun oricărei ingerințe a puterii legislative în administrarea justiției, în scopul influențării soluționării judicioase a unui litigiu. Ori prin adoptarea O.U.G. nr. 105/2009 s-a săvârșit tocmai o astfel de încălcare a art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, care corect a fost sancționată de instanța de fond cu anularea actului vătămător.

Desființarea postului deținut de reclamant prin cele 2 ordonanțe este lipsită de efecte juridice din moment ce ambele ordonanțe au fost declarate neconstituționale, astfel că se revine la forma și structura reglementată de Legea nr. 188/1999, care este lege organică și ale cărei dispoziții sunt de natură să asigure stabilitatea funcției publice, ca element al securității sociale. În raport de considerentele de mai sus, în baza art. 312 C. proc. civ. și art. 20 din Legea nr. 554/2004, recursul va fi respins ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul declarat de Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale împotriva sentinței civile nr. 415 din 5 noiembrie 2009 a Curții de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 23 aprilie 2010.