ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2091/2010

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2091/2010 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2010)

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar,

constată următoarele:

Prin acțiunea formulată,

reclamantul D.V. a chemat în judecată pe pârâții Guvernul României

și Ministerul Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării

Rurale, solicitând instanței ca prin hotărârea ce se va pronunța,

să se dispună anularea O.U.G. nr. 37 din 22 aprilie 2009 privind

unele măsuri de îmbunătățire a activității

administrației publice și a Ordinului Ministrului Agriculturii,

Pădurilor și Dezvoltării Rurale nr. 518 din 24 aprilie 2009,

prin care a fost eliberat din funcție.

Prin aceeași cerere a solicitat

și suspendarea executării celor două acte administrative

contestate, până la soluționarea definitivă și

irevocabilă a cauzei.

În motivarea cererii reclamantul a

arătat că este funcționar public și din data de 21 iunie 2005

a fost numit în funcția de director adjunct al Direcției pentru

Agricultură și Dezvoltare Rurală Gorj prin O.M.A.D.R. nr. 583

din 21 iunie 2005, emis în urma concursului organizat la data de 16 iunie 2005.

Prin cererea de chemare în judecată

reclamantul a solicitat și sesizarea Curții Constituționale cu

soluționarea excepției de neconstituționalitate a

dispozițiilor O.U.G. nr. 37/2009, în conformitate cu prevederile art. 9

din Legea contenciosului administrativ.

Pârâtul Guvernul României, prin întâmpinare,

a invocat excepția lipsei calității procesuale pasive

arătând că, fiind un organ colegial, fără personalitate

juridică, poate sta în justiție, în calitate de pârât, numai în

litigiile de contencios administrativ, atunci când este contestată

legalitatea actelor administrative pe care le adoptă în exercitarea

atribuțiilor și competențelor sale legale, considerând că

în cauză calitate procesuală pasivă are Ministerul Agriculturii,

Pădurilor și Dezvoltării Rurale, această instituție fiind

emitenta actului administrativ individual contestat.

Referitor la cererea de anulare și

suspendare a O.U.G. nr. 37/2009 pârâtul Guvernul României a invocat

excepția inadmisibilității arătând că acțiunea

principală se identifică practic cu excepția de neconstituționalitate,

ambele având aceeași motivare, iar ordonanța de urgență nu

este un act administrativ, ci un act de putere, astfel încât nu este

susceptibil de o suspendare în sensul art. 14-15 din Legea nr. 554/2004.

Referitor la excepția de neconstituționalitate

a arătat că dispozițiile legale ce fac obiectul sesizării

instanței nu contravin prevederilor art. 115 alin. (4) și alin. (6)

din Constituție, republicată, considerând că invocarea excepției

de neconstituționalitate a O.U.G. nr. 37/2009 nu este de natură

să determine sesizarea Curții Constituționale.

Pârâtul Ministerul Agriculturii,

Pădurilor și Dezvoltării Rurale a formulat întâmpinare prin care

a solicitat respingerea acțiunii, în principal, ca fiind inadmisibilă

pentru lipsa plângerii prealabile, iar, în subsidiar, ca neîntemeiată. Cu

privire la cererea de suspendare și anulare a O.U.G. nr. 37/2009 a invocat

excepția lipsei calității procesuale pasive, arătând

că nu este emitentul O.U.G. nr. 37/2009, nefiind îndeplinită

condiția existenței identității între persoana pârâtului

și cel despre care se pretinde că este obligat în raportul juridic

dedus judecății.

La termenul din data de 29 octombrie 2009

reclamantul, a precizat că renunță la judecata cererii de

sesizare a Curții Constituționale cu excepția de

neconstituționalitate a dispozițiilor O.U.G. nr. 37/2009 și a

capetelor de cerere având ca obiect suspendarea executării și

anularea O.U.G. nr. 37/2009.

Prin sentința civilă nr. 415

din 5 noiembrie 2009, Curtea de Apel Craiova, secția contencios

administrativ și fiscal, a admis acțiunea; a anulat Ordinul nr. 518

din 24 aprilie 2009 emis de Ministerul Agriculturii, Pădurilor Și

Dezvoltării Rurale; a luat act de renunțarea la judecata capetelor de

cerere având ca obiect suspendarea executării și anularea O.U.G. nr. 37/2009,

precum și a excepției de neconstituționalitate și a fost

obligat pârâtul Ministerul Agriculturii, Pădurilor și

Dezvoltării Rurale către reclamant la 600 lei cheltuieli de

judecată.

Pentru a pronunța această

soluție, instanța de fond a reținut dispozițiile art. 246 C.

proc. civ. și că dispozițiile actului normativ în aplicarea

căruia a fost emis actul administrativ atacat au fost declarate

neconstituționale.

Astfel, prin Decizia nr. 1257 din 7

octombrie 2009 Curtea Constituțională a constatat că Legea

pentru aprobarea O.U.G. nr. 37/2009 este neconstituțională,

reținând că Guvernul, prin întreg conținutul reglementării

cuprinse în ordonanță și care se referă la statutul juridic

al unor funcționari publici de conducere din sfera serviciilor publice

deconcentrate, a intervenit într-un domeniu pentru care nu avea

competență materială, respectiv în domeniul legii organice,

încălcând astfel dispozițiile art. 115 alin. (6) din

Constituție.

Declararea, prin intermediul

excepției de neconstituționalitate, a

neconstituționalității unei dispoziții legale conduce la

suspendarea de drept și respectiv la încetarea efectelor sale juridice. De

altfel, prin art. XIV alin. (1) din O.U.G. nr. 105/2009 s-a dispus abrogarea

O.U.G. nr. 37/2009.

Constatând că Ordinul nr. 518/2009 a

fost emis în aplicarea unor dispoziții legale declarate

neconstituționale, s-a dispus anularea acestuia.

Împotriva acestei hotărâri, pârâtul

Ministerul Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale a

declarat recurs, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie.

În motivele de recurs se arată

că:

- instanța de fond trebuia să

respingă cererea ca lipsită de obiect întrucât reclamantul

urmărește repunerea sa în funcția publică

deținută anterior, ceea ce echivalează cu o întoarcere a

executării unui act deja epuizat pentru că a fost executat prin

eliberarea sa din funcție;

- se critică soluția

instanței de fond și pentru că a anulat ordinul atacat ca urmare

a neconstituționalității actului normativ în temeiul căruia

a fost emis, deși aceste susțineri contravin dispozițiilor art. 15

alin. (2) din Constituție, iar regimul și efectele actului juridic

rezultă din legea aplicabilă la momentul încheierii sale și nu

pot fi judecate în funcție de prevederi legale ulterioare.

Se susține că Ordinul nr. 518

din 24 aprilie 2009 a fost emis de Ministrul Agriculturii, Pădurilor

și Dezvoltării Rurale în baza art. III alin. (1) din O.U.G. nr. 37/2009

iar funcția publică de director adjunct al serviciilor deconcentrate

a fost eliminată din categoria funcțiilor publice reglementate de

Legea nr. 188/1999, iar aceste dispoziții au fost declarate ulterior ca

fiind neconstituționale, astfel că dispozițiile Deciziei nr. 1257

din 7 octombrie 2009 a Curții Constituționale se aplică pentru

viitor, ceea ce presupune că legea în raport cu care se apreciază

existența cauzei de nulitate este cea în vigoare la momentul emiterii

actului administrativ.

Se arată și faptul că, în

perioada de la momentul eliberării reclamantului din funcția

publică deținută și până la pronunțarea

instanței, au fost organizate evaluări pentru ocuparea

funcțiilor de director coordonator, evaluări finalizate cu emiterea

unui act administrativ de numire în funcție.

S-a solicitat admiterea recursului,

modificarea sentinței, în parte, și respingerea cererii de anulare a

Ordinului M.A.P.D.R. nr. 5185 din 24 aprilie 2009 ca fiind, în principal,

lipsită de obiect, iar în subsidiar, ca neîntemeiată.

Intimatul-reclamant D.V. a formulat

întâmpinare și a solicitat respingerea recursului.

recurs.

După examinarea motivelor de

recurs invocate, a dispozițiilor legale incidente în cauză, Înalta

Curte va respinge recursul declarat pentru următoarele considerente:

Mai întâi, va fi analizată

susținerea din motivele de recurs referitoare la o eventuală

respingere a acțiunii ca rămasă fără obiect deoarece

am fi în prezenta unui act de executare imediată și că reclamantul

a fost eliberat din funcție, actul fiind epuizat.

Aceste susțineri sunt nefondate

deoarece acțiunea reclamantului nu a rămas fără obiect

numai pentru că a fost executat actul administrativ prin care acesta a

fost eliberat din funcția deținută.

Acțiunea ar fi rămas

fără obiect numai dacă actul administrativ atacat ar fi fost

revocat de către autoritatea publică emitentă sau ar fi fost

anulat pe cale judecătorească într-o altă acțiune, or, din

probele aflate la dosar nu s-a produs niciuna din acestea.

Referitor la criticile aduse

instanței de fond în privința soluției pronunțate, Înalta

Curte le va respinge ca nefondate.

Ca regulă generală, în

cazul declarării neconstituționalității unor legi sau

ordonanțe, dispozițiile din lege sau alte acte normative cu

aceeași forță juridică își încetează aplicabilitatea

la împlinirea unui termen de 45 zile de la publicarea deciziei Curții,

dacă în acest termen prevederile declarate neconstituționale nu sunt

puse în acord cu dispozițiile Curții.

Deciziile Curții Constituționale

sunt obligatorii și produc efecte de la data publicării, acesta

constituind un mod specific de ieșire din vigoare, mai precis de încetare

a efectelor juridice a dispozițiilor unei legi sau ordonanțe.

Deciziile Curții

Constituționale privind admiterea unei excepții de

neconstituționalitate sunt de imediată aplicare, cu consecința

înlăturării normei declarate neconstituționale, a eliminării

acesteia din sistemul normativ, care astfel a devenit inexistentă, decizia

Curții Constituționale fiind definitivă și obligatorie, cu

efecte

erga omnes

, iar textul neconstituțional își pierde

eficiența.

În situația în care

soluția Curții Constituționale nu ar avea aplicare directă

și imediată, ar însemna că întreaga procedură ar fi

lipsită de finalitate, ceea ce nu poate constitui scopul unei

reglementări.

Dimpotrivă, orice acțiune

de legiferare are caracter pozitiv, astfel că numai în sensul precizat mai

sus pot fi interpretate dispozițiile constituționale și cele din

Legea nr. 47/1992, lege organică, ce stabilește în concret

atribuțiile și competențele Curții Constituționale.

Alături de argumentele expuse

mai sus, Înalta Curte reține ca având aplicabilitate în cauză decizia

nr. 186/1999 a Curții Constituționale, în care s-a subliniat că

în considerarea efectelor obligatorii și erga omnes ale deciziilor

Curții Constituționale, instanțele judecătorești

trebuie să facă aplicarea directă a dispozițiilor

constituționale relevante, în sensul de a înlătura dispozițiile

neconstituționale, dacă legiuitorul nu a procedat la modificarea sau

abrogarea acelor prevederi

Plenul Curții

Constituționale, în temeiul art. 146 lit. a) din Constituție și

art. 15 și urm. din Legea nr. 47/1992, a exercitat controlul de

constituționale a priori asupra legii de aprobare a ordonanței

și totodată asupra ordonanței respective, care constituie

conținutul normativ al legii.

Prin decizia nr. 1257 din 7

octombrie 2009 s-a declarat neconstituțională legea de aprobare a

O.U.G. nr. 37/2009, iar din analiza considerentelor deciziei viciul

neconstituționalității afectează însuși actul normativ

aprobat prin această lege.

Prin decizia nr. 1629 din 3

decembrie 2009 în cadrul căreia s-a soluționat excepția de

neconstituționalitate a O.U.G. nr. 37/2009 și O.U.G. nr. 105/2009 s-a

declarat neconstituțională și O.U.G. nr. 105/2009.

La pronunțarea acestei ultime

decizii s-a avut în vedere că prin decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009 în

cadrul controlului a priori s-a declarat neconstituțională legea de

aprobare a O.U.G. nr. 37/2009, controlul de constituționalitate

raportându-se indisolubil la actul normativ supus aprobării prin lege. În

considerentele deciziei au fost explicate motivele de

neconstituționalitate a reglementărilor cuprinse în O.U.G. nr. 37/2009,

conchizând Curtea Constituțională că modalitatea de reglementare

a funcției publice, „actul administrativ” de numire reprezintă

construcții juridice deficitare și confuze care ridică problema

statutului juridic al directorului coordonator și a naturii juridice a

contractului de management.

S-a precizat că potrivit

deciziei nr. 1257 din 7 octombrie 2009, au fost încălcate, la adoptarea

O.U.G. nr. 37/2009, prevederile art. 15 din Constituție, statutul juridic

al funcției publice de conducere, reglementat prin Legea nr. 188/1999,

care este lege organică, Guvernul intervenind astfel într-un domeniu

pentru care nu avea competență materială.

Întrucât excepția ridicată

privind neconstituționalitatea O.U.G. nr. 37/2009 era deja

soluționată prin decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009, Curtea

Constituțională prin decizia nr. 1629/2009 a declarat

neconstituțională și O.U.G. nr. 105/2009, pentru că aceasta

conține aceleași reglementări și aceleași soluții

legislative ca și cele care au constituit obiectul criticii de

neconstituționalitate formulate de autorul excepției.

În fața unui astfel de comportament

constituțional rezultă că efectele deciziei pronunțate în

controlul a priori se extind în mod evident și asupra soluțiilor

adoptate în cazul excepției de neconstituționalitate, întrucât legea

a fost declarată neconstituțională înainte de promulgare și

ca urmare nu a avut o existență juridică proprie.

În cazul actelor administrative,

prin Legea nr. 554/2004, care are caracter de lege organică, potrivit art.

73 alin. (1) lit. n) din Constituția României, s-a creat un cadru juridic

special.

Astfel, potrivit art. 9 alin. (1)

și (5) din Legea nr. 554/2004 persoana vătămată într-un

drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanțe sau

dispoziții din Ordonanțe, poate introduce acțiune la

instanța de contencios administrativ, acțiune care poate avea ca

obiect acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin aceste

Ordonanțe, anularea actelor administrative emise în baza acestora, precum

și după caz, obligarea unei autorități publice la emiterea

unui act administrativ sau la realizarea unei operațiuni administrative.

Același text de lege

reglementează în alin. (4) situația acțiunilor formulate de o

persoană vătămată, în cazul în care s-a declarat

neconstituțională ordonanța prin admiterea unei excepții într-o

altă cauză.

Din interpretarea logică, ca

metodă de interpretare a normei de drept, Înalta Curte constată

că legiuitorul a prevăzut că în ipoteza admiterii excepției

de neconstituționalitate a ordonanței într-o altă cauză,

efectele se produc, de la data admiterii excepției și în cauze

similare, care au ca temei juridic aceleași prevederi declarate

neconstituționale.

În litigiul care formează

obiectul prezentei analize judiciare, reclamantul-intimat a solicitat anularea

ordinului de eliberare din funcție, temeiul juridic fiind Legea nr. 554/2004,

invocându-se și neconstituționalitatea ordonanței care a stat la

baza adoptării actului administrativ.

Prin decizia nr. 1257 din 7

octombrie 2009 și Decizia nr. 1629 din 3 decembrie 2009, Curtea

Constituțională a declarat neconstituțională Legea de

aprobare a O.U.G. nr. 37/2009 și implicit această

ordonanță, precum și O.U.G. nr. 105/2009.

În consecință în baza art.

9 din Legea nr. 554/2004 efectele acestei decizii se extind și asupra

celorlalte cauze având ca obiect anularea actelor administrative emise în baza

O.U.G. nr. 37/2009.

Eliberarea reclamantului dintr-o

funcție publică în alte situații decât cele reglementate în

Legea nr. 188/1999 reprezintă un act nelegal, de natură a afecta în

mod evident securitatea raporturilor de funcție, care se circumscrie

noțiunii de securitate socială, protejată prin Convenția

Europeană a Drepturilor Omului și actele comunitare, precum și

alte tratate internaționale la care România este parte și a

căror îndeplinire este obligată să o asigure potrivit art. 11

și art. 20 din Constituția României.

În ceea ce privește

ultra-activitatea O.U.G. nr. 37/2009, ca urmare a faptului că funcția

deținută de reclamant a fost și rămâne

desființată, Înalta Curte arată că legea de aprobare a

acestei Ordonanțe a fost constatată prin decizia nr. 1257/2009 ca

neconstituțională, iar analiza de neconstituționalitate a avut în

vedere atât legea de aprobare cât și însăși ordonanța de

urgență, întrucât Parlamentul nu a adoptat legea, ci a aprobat

Ordonanța de urgență, corpul legii fiind reprezentat de înseși

dispozițiile ordonanței.

Înalta Curte arată că

actele și măsurile adoptate în baza acestei Ordonanțe sunt

afectate de viciul de neconstituționalitate al ordonanței și în

consecință, corect au fost anulate de instanța de fond.

În ceea ce privește

desființarea funcției deținută de reclamant,

arătăm că potrivit celor două decizii ale Curții

Constituționale măsura contravine constituției.

De asemenea Curtea Europeană a

Drepturilor Omului a arătat că principiul preeminenței dreptului

și noțiunea de proces echitabil consacrate de art. 6 din

Convenție se opun oricărei ingerințe a puterii legislative în

administrarea justiției, în scopul influențării

soluționării judicioase a unui litigiu.

Ori prin adoptarea O.U.G. nr. 105/2009

s-a săvârșit tocmai o astfel de încălcare a art. 6 din

Convenția Europeană a Drepturilor Omului, care corect a fost sancționată

de instanța de fond cu anularea actului vătămător.

Desființarea postului

deținut de reclamant prin cele 2 ordonanțe este lipsită de

efecte juridice din moment ce ambele ordonanțe au fost declarate neconstituționale,

astfel că se revine la forma și structura reglementată de Legea

nr. 188/1999, care este lege organică și ale cărei

dispoziții sunt de natură să asigure stabilitatea funcției

publice, ca element al securității sociale.

În raport de considerentele de mai

sus, în baza art. 312 C. proc. civ. și art. 20 din Legea nr. 554/2004,

recursul va fi respins ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de Ministerul

Agriculturii și Dezvoltării Rurale împotriva sentinței civile

nr. 415 din 5 noiembrie 2009 a Curții de Apel Craiova, secția

contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în

ședință publică, astăzi 23 aprilie 2010.