ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5047/2009

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamantul D.P. a solicitat, în contradictoriu cu Ministerul Muncii, Familiei și Egalității de Șanse să se constate nulitatea absolută a Ordinului de destituire din funcția publică nr. 949 din 07 noiembrie 2007 emis de pârât și nulitatea absolută a Sesizării C.D. - Sesizarea nr. 764/ MB din 24 august 2007, invocând excepției decăderii dreptului organului de control de a înregistra la C.D. Sesizarea nr. 764 din 24 august 2007, precum și excepției prescripției aplicării sancțiunii disciplinare.

Pe fondul cauzei, reclamantul a solicitat să se dispună, în principal, anularea Ordinului nr. 949/2007, reintegrarea în funcția publică anterior deținută și obligarea la plata tuturor drepturilor salariale și a celorlalte drepturi de care a fost lipsit, inclusiv stimulentele lunare stabilite prin ordin al ministrului, începând cu data de 12 noiembrie 2007 și până la reintegrarea sa în funcție. În subsidiar, reclamantul a solicitat înlocuirea sancțiunii disciplinare aplicată „destituirea din funcție”, cu sancțiunea „mustrare scrisă”. În motivarea acțiunii, reclamantul a arătat că a deținut funcția de inspector șef adjunct relații de muncă în cadrul I.T.M.

București până la data de 12 noiembrie 2007, că prin Ordinul nr. 949/2007 emis de Ministrul Muncii, Familiei și Egalității de Șanse s-a dispus aplicarea sancțiunii disciplinare „destituirea din funcția publică” și încetarea raportului de serviciu începând cu data de 12 noiembrie 2007. Reclamantul a mai arătat că ordinul emis de pârât este nelegal, netemeinic, abuziv și dat cu încălcarea principiilor de drept generale și specifice domeniului de activitate al funcționarilor publici, cu încălcarea principiilor privind activitatea comisiilor de disciplină din cadrul autorităților și instituțiilor publice. Reclamantul a invocat nulitatea absolută a Ordinului nr. 949/2007, întrucât au fost încălcate dispozițiile art. 35 alin. (2) lit. c) din H.G.

nr. 1210/2003, în sensul că, pe de o parte, ordinul nu cuprinde o cerință obligatorie, respectiv aceea referitoare la motivele pentru care au fost înlăturate apărările pe care le-a formulat în timpul cercetării disciplinare prealabile, iar, pe de altă parte, ordinul nu prevede răspunsul comisiei de disciplină la cererea de disjungere a cauzei față de cauza ce-l privește pe inspectorul șef al I.T.M. De asemenea, s-a apreciat că au fost încălcate principiile după care își desfășoară activitatea C.D., respectiv: prezumția de nevinovăție, garantarea dreptului la apărare, celeritatea procedurii, contradictorialitatea, proporționalitatea, legalitatea sancțiunii, conform art. 19 din H.G. nr. 1210/2003.

Referitor la Sesizarea C.D. nr. 764/ MB din 24 august 2007, reclamantul a susținut că aceasta încalcă dispozițiile art. 24 alin. (2) lit. c) din H.G. nr. 1210/2003, în sensul că lipsește descrierea faptei concrete care constituie obiectul sesizării, situație în care C.D. avea obligația de a constata îndeplinirea sau nu a condițiilor obligatorii prevăzute de art. 24 alin. (2) lit. a), c) și e) și alin. (4), iar dacă oricare dintre condiții nu era îndeplinită să procedeze la clasarea sesizării.

A mai invocat reclamantul nulitatea absolută a sesizării și pentru faptul că aceasta constă din două acte administrative, respectiv Sesizarea nr. 764/ MB din 24 august 2007 și Raportul preliminar nr. 749 din 23 august 2007, care nu identifică persoane vinovate, nu stabilesc măsuri necesare remedierii, termene de rezolvare, responsabilități distincte pe funcții de răspundere, acte administrative care nu i-au fost comunicate, iar prin necomunicare a fost lipsit de posibilitatea de lua cunoștință, de a-și face apărarea și de a putea formula eventuale obiecțiuni. Reclamantul a afirmat că sunt aplicabile dispozițiile art. 24 alin. (4) din H.G.

nr. 1210/2003 care prevăd că sesizarea se poate face în termen de 15 zile lucrătoare de la data luării la cunoștință de către persoanele prevăzute la alin. (1), dar nu mai târziu de două luni de la data săvârșirii faptei care constituie abatere disciplinară, astfel că, față de faptele reținute în culpa persoanelor vizate, referitor la care se menționează că ar data de 3 ani, cu caracter de continuitate, a operat decăderea din dreptul de înregistrare a sesizării la C.D. S-a invocat prescripția aplicării sancțiunii disciplinare în raport cu prevederile art. 35 alin. (6) din H.G. nr. 1210/2003. A fost invocată și nulitatea absolută a cercetării disciplinare, pentru nerespectarea dispozițiilor art. 29 alin. (1) din H.G.

nr. 1210/2003, motivat de faptul că procesul-verbal de audiere nu a fost însușit prin semnarea fiecărei pagini de către președinte, membrii comisiei de disciplină, secretarul acesteia și persoana audiată. Referitor la abaterile reținute în sarcina sa, reclamantul a arătat că, încă de la înființarea C.M. București (1990), care a devenit ulterior E.M. din cadrul I.T.M. București, nu au existat condiții de lucru în ce privește spațiul de birouri și arhivă, calculatoare, logistică și personal specializat, că aceste dificultăți au fost aduse la cunoștință de circa 10 ani în urmă atât superiorilor săi, cât și instituțiilor abilitate, că a fost preocupat permanent pentru schimbarea modului de lucru și îmbunătățirea fluxului documentelor, accelerarea procesului de rezolvare a solicitărilor publicului, însă nu a putut acționa decât în limitele sale de competentă.

În acest sens reclamantul a făcut trimitere la numeroasele adrese și referate adresate conducerii I.T.M. București și I.M., apreciind că este o culpă la nivelul organelor de conducere si cu putere de deciziei pentru perpetuarea problemelor organizatorice cu care instituția se confruntă de mulți ani. Reclamantul a prezentat, în detaliu, argumentele pentru care apreciază că nu poate fi reținută vinovăția sa în săvârșirea faptelor reținute ca fiind abateri disciplinare. La data de 28 mai 2008, pârâtul a invocat excepția lipsei procedurii prealabile, pentru nerespectarea de către reclamant a prevederilor imperative ale art. 7 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004. De asemenea, reclamantul a invocat, la data de 30 septembrie 2008, excepția de nelegalitate a Ordinului nr. 949/2007, motivat de faptul că acesta nu cuprinde mențiuni privind necesitatea efectuării procedurii prealabile prevăzute de art. 7 din Legea nr. 554/2004.

Prin încheierea din data de 13 noiembrie 2008, prima instanță a respins, ca neîntemeiată, excepția privind neîndeplinirea procedurii prealabile și ca inadmisibilă excepția de nelegalitate. Prima instanță a reținut că dispozițiile art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 au fost respectate de către reclamant, această împrejurare rezultând din cererile înregistrate la autoritatea pârâtă sub nr. 336637 din 13 noiembrie 2007, nr. 335534 din 21 august 2008 și nr. 2619 din 01 octombrie 2008. Prima instanță a mai reținut că atunci când obiectul excepției coincide cu obiectul acțiunii principale, excepția de nelegalitate este inadmisibilă, întrucât se transformă într-o veritabilă acțiune directă, pierzându-și natura sa de excepție.

Prin Sentința Civilă nr. 1300 din 26 martie 2009 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, acțiunea formulată a fost admisă în parte, instanța constatând nulitatea Ordinului nr. 949/2007 emis de Ministerul Muncii, Familiei și Egalității de Șanse. Totodată, s-a dispus reintegrarea reclamantului în funcția publică deținută anterior, aceea de inspector șef adjunct relații de muncă în cadrul I.T.M. București și obligarea pârâtului la plata către reclamant a drepturilor salariale indexate, majorate și recalculate, precum și a celorlalte drepturi de care ar fi beneficiat, începând cu data de 12 noiembrie 2007 și până la data reintegrării efective în funcția publică.

A fost respinsă în rest acțiunea ca neîntemeiată. Pentru a pronunța această hotărâre, instanța a reținut că potrivit dispozițiilor art. 30 alin. (3) din H.G. nr. 1210/2003, în cazul în care se formulează obiecțiuni, C.D. are obligația de a le analiza în termenul fixat, dar nu mai puțin de 5 zile lucrătoare de la înregistrarea lor, acestea putând fi admise sau respinse. A mai reținut judecătorul fondului că în Procesul - Verbal de ședință nr. 252 din 01 noiembrie 2007 al C.D. s-a menționat că reclamantul a formulat obiecțiuni, în temeiul art. 30 alin. (3) din H.G. nr. 1210/2003, reținându-se că pe aspectele constatate de comisie apărările formulate nu sunt întemeiate. Soluția de respingere, ca neîntemeiate, a obiecțiunilor reclamantului a fost preluată în R.C.D.

nr. 253/2007 și în ordinul de sancționare atacat, fără a se arăta argumentele care au stat la baza acesteia, în condițiile în care obiecțiunile vizau atât aspecte de ordin procedural în activitatea Comisiei cât și aspecte de fond, ce se impuneau a fi analizate pe linia existenței sau inexistenței elementelor constitutive ale abaterii disciplinare, dar și în privința individualizării sancțiunii. A apreciat prima instanță că o analiză temeinică a apărărilor formulate de funcționarul public, precum și prezentarea motivelor pentru care acestea au fost înlăturate erau obligatorii, având în vedere, pe de o parte, faptul că ele sunt prevăzute de lege sub sancțiunea nulității, iar, pe de altă parte, faptul că sancțiunile disciplinare se aplică gradual, în funcție de fapta comisă și de gradul de vinovăție, nivelul culpei reprezentând un element esențial în stabilirea sancțiunii.

În atare condiții s-a constatat întemeiat motivul de nulitate invocat de reclamant, constând în încălcarea dispozițiilor art. 35 alin. (5) lit. c) din H.G. nr. 1210/2003. S-a apreciat neîntemeiată excepția nulității Sesizării C.D., având în vedere că aceasta cuprinde elementele prevăzute la art. 24 alin. (2) din H.G. nr. 1210/2003. A mai reținut prima instanța că rezultatele Raportului preliminar au fost aduse la cunoștința reclamantului, astfel că nu poate opera nulitatea prevăzută de art. 25 alin. (5) din H.G. nr. 1210/2003, reclamantul având cunoștință de faptele ce fac obiectul cercetării disciplinare. Prevederile art. 24 alin. (4) din H.G. nr. 1210/2003 nu sunt incidente în cauză, deoarece faptele reținute au caracter continuu, iar prevederile art. 29 alin. (1) din același act normativ, nu instituie cerința semnării fiecărei pagini a procesului - verbal de audiere de către președinte, membrii comisiei de disciplină, secretarul acesteia și persoana audiată.

Totodată, faptul că în actul administrativ de aplicare a sancțiunii disciplinare nu s-a făcut referire la procedura plângerii prealabile prevăzută de art. 7 din Legea nr. 554/2004, nu constituie un motiv de nulitate. Împotriva acestei hotărâri a formulat recurs Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale, criticând soluția pronunțată pentru netemeinicie și nelegalitate, precizând că în temeiul O.U.G. nr. 37/2009, începând cu data de 25 mai 2009, funcția publică de conducere de Inspector Șef Adjunct Relații de Muncă în cadrul I.T.M. București, ocupată până la data emiterii ordinului atacat de reclamant, a fost desființată. În ce privește soluția de respingere a excepției lipsei procedurii prealabile, recurentul - pârât a precizat că scrisoarea reclamantului înregistrată la S.I.R.P., reprezintă doar o manifestare de voință a acestuia de a se prezenta în audiență la ministrul muncii.

A opinat recurentul că această manifestare de voință nu s-a consumat însă, astfel încât instanța de fond nu putea să își întemeieze soluția de respingere pe cele statuate de Înalta Curte de Casație și Justiție prin decizia nr. 123 din 18 ianuarie 2002. De la data comunicării ordinului atacat, reclamantul avea de dispoziție 30 de zile în care putea să depună un memoriu împotriva actului de destituire, astfel încât acțiunea formulată fără îndeplinirea procedurii prealabile este inadmisibilă. Pe fondul cauzei, recurentul a apreciat că dispozițiile art. 89 din Legea nr. 188/1999, pe baza cărora prima instanță și-a întemeiat pronunțarea, nu au nicio legătură cu cauza soluționată. Totodată, a susținut recurentul - reclamant că la paginile 4 și 5 din preambulul Ordinul nr. 949/2007 sunt cuprinse motivele pentru care au fost înlăturate apărările formulate de funcționarul public, astfel încât aprecierea instanței în sens contrar este greșită.

Analizând sentința atacată, în raport cu motivele de recurs formulate, cât și din oficiu, în baza art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte reține că recursul este fondat, pentru considerentele care vor fi expuse în continuare: Potrivit art. 109 C. proc. civ., oricine pretinde un drept împotriva unei alte persoane trebuie să facă o cerere înaintea instanței competente, în cazurile anume prevăzute de lege, sesizarea instanței putându-se face numai după îndeplinirea unei proceduri prealabile, în condițiile stabilite de acea lege, dovada în acest sens anexându-se la cererea de chemare în judecată.

În conformitate cu prevederea art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, înainte de a se adresa instanței de contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act administrativ individual trebuie să solicite autorității publice emitente sau autorității ierarhic superioare, dacă aceasta există, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea în tot sau în parte a acestuia. Procedura prealabilă a fost concepută în dreptul administrativ ca o cale care poate oferi persoanei vătămate posibilitatea de a obține rezolvarea diferendului prin recunoașterea dreptului sau a interesului legitim vătămat mai rapid, fără mijlocirea instanței.

Legea nr. 554/2004 instituie o procedură administrativă obligatorie, prealabilă sesizării instanței, exercitată sub forma recursului grațios sau ierarhic, această procedură fiind reglementată ca o condiție de exercitare a dreptului la acțiune, ca un fine de neprimire, neîndeplinirea acesteia fiind sancționată cu respingerea cererii ca inadmisibilă, în acord cu prevederile art. 109 alin. (2) C. proc. civ. Sub acest aspect, prima instanță a reținut că, în speța, de față reclamantul ar fi respectat dispozițiile art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, apreciind că o atare împrejurare ar rezulta din cererile înregistrate la autoritatea pârâtă sub nr. 336637 din 13 noiembrie 2007, nr. 335534 din 21 august 2008 și nr. 2619 din 01 octombrie 2008. La dosarul de fond se află cererea formulată de reclamant și înregistrată la autoritatea pârâtă sub nr. 336637 din 13 noiembrie 2007, prin care acesta solicită aprobarea unei audiențe.

Prin adresa cu același număr din 7 decembrie 2007, înscris aflat la dosarul de fond, autoritatea pârâtă aduce la cunoștința reclamantului că, în raport cu numărul de persoane înscrise și programul ministerului, i se vor comunica data și ora acordării audientei.

La dosarul de fond se află memoriul formulat de reclamant în susținerea cererii înregistrate sub nr. 336637 din 13 noiembrie 2007, memoriu înregistrat la autoritatea pârâtă la data de 22 iulie 2008, sub nr. 335534. Totodată, sub nr. 335534 din 21 august 2008, înscris depus la dosarul de fond, autoritatea pârâtă aduce la cunoștință reclamantului programarea sa la audiență pe data de 5 septembrie 2008, ora 11,45, iar prin Adresa nr. 2619 din 1 octombrie 2008 autoritatea pârâtă, prin ministru, comunică reclamantului că faptele sesizate de acesta fac obiectul dosarului aflat pe rolul instanței de judecată, astfel încât, în această etapă, instanța este în măsură să se pronunțe asupra legalității ordinului în speță.

Înalta Curte constată că cererea introductivă a fost depusă la instanța de contencios administrativ la data de 5 decembrie 2007, iar singurul demers efectuat de reclamant anterior acestei date îl reprezintă cererea înregistrată la autoritatea pârâtă sub nr. 336637 din 13 noiembrie 2007, prin care acesta solicită aprobarea unei audiente. Așadar, în mod greșit a apreciat prima instanță că înscrisurile și demersurile efectuate de reclamant ulterior sesizării instanței de contencios pot conduce la concluzia că în cauza de față a fost respectată dispoziția art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în sensul îndeplinirii procedurii prealabile.

În ce privește cererea înregistrată la autoritatea pârâtă sub nr. 336637 din 13 noiembrie 2007, Înalta Curte apreciază că simpla solicitare de către reclamant a unei audiențe nu suplinește cerința art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, neputând fi interpretată în sensul existenței unei solicitări, anterioară sesizării instanței, de revocare în tot sau în parte a actului contestat. Decizia nr. 123 din 18 ianuarie 2002 a Înaltei Curți de Casație și Justiție invocată de către intimatul - reclamant, nu poate fi reținută în soluționarea prezentei cauze, întrucât prin aceasta se are în vedere chiar prezentarea în audiență, iar nu simpla solicitare în acest sens.

Îndeplinirea procedurii pe parcursul soluționării cauzei este lipsită de relevanță juridică, iar reglementarea cuprinsă în art. 7 din Legea nr. 554/2004, modificată, este pe deplin justificată, întrucât instituie o cale mai rapidă de restabilire a legalității: posibilitatea de a obține revocarea actului printr-o procedură administrativă simplă, derulată înainte de momentul sesizării instanței de contencios administrativ. Prin urmare, în lipsa plângerii prealabile obligatorii, acțiunea având ca obiect anularea unui act administrativ adresată direct instanței de contencios administrativ este inadmisibilă. În raport de cele mai sus-menționate, Curtea apreciază că hotărârea recurată este nelegală, astfel încât, în temeiul art. 312 alin. (1) și alin. (3) C. proc.

civ., recursul formulat va fi admis, sentința atacată va fi casată, iar acțiunea formulată va fi respinsă ca inadmisibilă.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Admite recursul declarat de Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale împotriva Sentinței Civile nr. 1300 din 26 martie 2009 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal. Casează sentința atacată și respinge acțiunea ca inadmisibilă. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 12 noiembrie 2009.