ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 676/2010

Hotărârea instanței de fond Prin sentința civilă nr. 84/F - CONT din 20 mai 2009, Curtea de Apel Pitești, secția comercială, de contencios administrativ și fiscal, a admis cererea formulată de reclamantul A.L., în contradictoriu cu pârâții Guvernul României și Ministerul Tineretului și Sportului, și a dispus suspendarea executării Ordinului Ministrului Tineretului și Sportului nr. 514 din 23 aprilie 2009, până la pronunțarea instanței de fond asupra acțiunii în contencios administrativ ce formează obiectul dosarului nr. 551/46/2009. Pentru a hotărî astfel, curtea de apel a reținut în esență, următoarele: Prin ordinul nr. 514 din 23 aprilie 2009, emis în temeiul O.U.G. nr. 37/2009, reclamantul a fost eliberat din funcția de director executiv al Direcției pentru Sport a Județului Argeș. În temeiul art. 9 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, reclamantul a formulat, în dosarul nr. 551/46/2009 al Curții de Apel Pitești) o acțiune în contencios administrativ prin care susținând vătămarea dreptului său la muncă prin Ordonanța nr. 37/2009, a invocat neconstituționalitatea acesteia, precum și, ca o consecință directă, anularea Ordinului nr. 514/2009. Suspendarea executării acestui ordin a fost solicitată separat, prin acțiunea ce face obiectul prezentului dosar. A constatat instanța, că în cauză, fiind vorba de o cauză ce privește drepturi vătămate printr-o ordonanță, sau dispoziții dintr-o ordonanță, în temeiul art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, îndeplinirea procedurii prealabile nu este obligatorie. Asupra condițiilor suspendării, curtea de apel a constatat că acestea sunt îndeplinite în cauză, reținând în acest sens că, prin ordinul atacat, i s-a adus la cunoștință reclamantului că va beneficia, ca măsură de protecție, de dispozițiile art. 99 alin. (5)-(7) din Legea nr. 188/1999, potrivit cărora autoritatea are obligația de a-i pune funcționarului public la dispoziție în perioada de aviz, funcții publice corespunzătoare, iar dacă în cadrul autorității sau instituției publice nu există astfel de posturi, autoritatea ori instituția publică are obligația de a solicita Agenției Naționale a Funcționarilor Publici, în perioada de preaviz, lista funcțiilor publice vacante - obligație pe care, însă, autoritatea pârâtă nu și-a dus-o la îndeplinire până la momentul soluționării cererii de suspendare. Condiția privitoare la existența iminenței producerii unei pagube a fost reținută de prima instanță ca îndeplinită în cauză, în raport cu împrejurarea că măsura dispusă prin ordinul atacat determină consecințe grave pentru reclamant, care urmare a încetării raporturilor de serviciu prin eliberarea din funcția publică de conducere, și pe fondul neaplicării dispozițiilor art. 99 alin. (5)-(7) din Legea nr. 188/1999, își va pierde practic locul de muncă.

Cererile de recurs Împotriva acestei sentințe, au declarat recurs atât pârâtul Guvernul României, cât și pârâtul Ministerul Tineretului și Sportului. 2.1. Recursul declarat de Guvernul României. Prin cererea sa de recurs, pârâtul Guvernul României a invocat excepția lipsei calității sale procesuale pasive, solicitând instanței de control judiciar să caseze în parte sentința atacată și să dispună respingerea cererii de suspendare formulată în contradictoriu cu Guvernul României, ca fiind introdusă împotriva unei persoane lipsită de calitate procesuală pasivă. În motivarea excepției se arată că Guvernul României, ca organ colegial, fără personalitate juridică poate sta în justiție în calitate de pârât, numai în litigiile de contencios administrativ, atunci când este contestată legalitatea actelor administrative pe care le adoptă în exercitarea atribuțiilor și competențelor sale legale. Or, în speță, arată recurentul, calitate procesuală pasivă are Ministerul Tineretului și Sportului, această instituție fiind emitenta actului administrativ individual a cărui suspendare a fost solicitată. 2.2. Recursul declarat de pârâtul Ministerul Tineretului și Sportului. Prin motivele de recurs, pârâtul Ministerul Tineretului și Sportului critică sentința atacată pentru nelegalitate și netemeinicie, solicitând modificarea în tot a acesteia, cu consecința respingerii ca neîntemeiată a acțiunii reclamantului. După o amplă și detaliată expunere a instituției suspendării executării actului administrativ, atât din perspectivă doctrinară, cât și jurisprudențială, recurentul susține, că în condițiile în care reclamantul-intimat nu a invocat nici un motiv de nelegalitate care să privească ordinul a cărui suspendare a solicitat-o, limitându-se la a invoca doar motive de neconstitutionalitate a actului normativ în baza căruia a fost emis ordinul menționat, este evident că în cauză nu poate fi vorba de un abuz al M.T.S. sau de o încălcare flagrantă a legii care să motiveze îndeplinirea condiției cazului bine justificat. Susține că, M.T.S., prin emiterea ordinului nr. 514/2009, nu a făcut altceva decât să pună în executare un act normativ în vigoare. Se arată că simplele critici de neconstitutionalitate formulate de intimatul-reclamant nu pot lipsi de efecte juridice O.U.G nr. 37/2009 și nici nu pot constitui motiv pentru suspendarea Ordinului nr. 514/2009. Recurentul înțelege să critice apoi soluția primei instanțe, în ceea ce privește aplicarea în cauză a dispozițiilor art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, în sensul constatării lipsei obligației îndeplinirii procedurii prealabile, recurentul susținând că această soluție este greșită raportat pe de o parte la faptul că prezenta cauză nu se înscrie în niciuna dintre situațiile exceptate de la parcurgerea procedurii prealabile iar, pe de altă parte, raportat la principiul de drept potrivit căruia excepțiile sunt de strictă interpretare. Referitor la argumentul reținut de prima instanță privind neîndeplinirea de către M.T.S. a obligațiilor prevăzute de art. 99 alin. (5)-(7) din Legea nr. 188/1999, recurentul susține că acesta este netemeinic, având în vedere schimbul de adrese existent între M.T.S. și Agenția Națională a Funcționarilor Publici pe de o parte, și între M.T.S. și reclamantul-intimat pe de altă parte. In acest sens se susține că M.T.S. a solicitat A.F.P. lista cu posturile vacante, că urmare a acestui demers, A.F.P. a transmis M.F.P. situația posturilor vacante din județul Argeș, care i-a fost comunicată intimatului-reclamant prin adresa nr. 2081 din 22 mai 2009, adresă prin care, în conformitate cu dispozițiile art. 99 alin. (7) din Legea nr. 188/1999, acestuia i s-a oferit o funcție publică vacantă de consilier clasa I, grad profesional superior, treapta de salarizare 1. In lipsa unui răspuns din partea intimatului-reclamant, s-a revenit prin adresa nr. 1443 din 28 mai 2009, solicitându-i-se acestuia un punct de vedere cu privire la funcția oferită. De asemenea, prin adresa nr. 2077 din 22 mai 2009, M.T.S., având în vedere că la data de 23 mai 2009 urma să înceteze raporturile de serviciu ale intimatului-reclamant, a transmis Agenției Naționale a Funcționarilor Publici datele referitoare la reclamantul-intimat în vederea includerii acestuia în corpul de rezervă al funcționarilor publici, potrivit dispozițiilor art. 105 alin. (l) din Legea nr. 188/1999. În ceea ce privește existența iminenței producerii unei pagube, recurentul-pârât Ministerul Tineretului și Sportului înțelege să critice, de această dată direct susținerile intimatului-reclamant, susținând că în cauză nu poate fi reținută nici producerea unor prejudicii materiale - acestea prin natura lor neputând constitui pagube ce nu ar putea fi recuperate, în ipoteza puțin probabilă a anulării ordinului contestat - și nici a unor prejudicii morale - acestea din urmă fiind, în opinia recurentului atât nejustificate, cât și nedovedite.

Apărările formulate în cauză La dosarul cauzei, intimatul-reclamant A.L. a depus întâmpinare, prin care a invocat lipsa calității de reprezentant al M.T.S., a SCA "Ț.Z.A." și a solicitat respingerea recursului formulat de către acest pârât ca nefondat, cu consecința menținerii ca legală și temeinică a hotărârii primei instanțe.

Hotărârea instanței de recurs 4.1. Recursul declarat de pârâtul Guvernul României este fondat Sub aspectul calității procesuale pasive a Guvernului României, Înalta Curte reține că existența acestei calități presupune identitate între persoana celui chemat în judecată și cel obligat în raportul juridic dedus judecății. Or, în prezenta cauză obiectul cererii îl reprezintă suspendarea unui act administrativ emis de către o altă autoritate, între reclamant și pârâtul Guvernul României neexistând astfel, raporturi juridice care să facă obiectul prezentei judecăți, fiind de altfel, lipsit de orice echivoc faptul că o instituție publică nu poate fi obligată în privința unor acte administrative emise de o altă instituție publică. Față de cele reținute, în temeiul art. 312 alin. (1)-(3) C. proc. civ., va fi admis recursul declarat de pârâtul Guvernul României și va fi modificată, în parte, sentința atacată, în sensul respingerii cererii formulate de reclamantul A.L. în contradictoriu cu acest pârât, ca fiind îndreptată împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă, și vor fi menținute celelalte dispoziții ale sentinței atacate. 4.2. Recursul declarat de pârâtul Ministerul Tineretului și Sportului este nefondat. Analizând cu prioritate în temeiul art. 137 C. proc. civ, excepțiile invocate în legătură cu acest recurs, respectiv excepția tardivității - invocată din oficiu și excepția lipsei calității de reprezentat a persoanei care a declarat recurs pentru Ministerul Tineretului și Sportului, Înalta Curte le va respinge ca neîntemeiate, pentru următoarele considerente: In ceea ce privește excepția tardivității declarării recursului, Înalta Curte constată că potrivit dispozițiilor art. 15 alin. (2) coroborate cu cele ale art. 14 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, hotărârea prin care se pronunță suspendarea poate fi atacată cu recurs în termen de 5 zile de la comunicare. În cauză, sentința civilă nr. 84/F- CONT din 20 mai 2009, i-a fost comunicată pârâtului Ministerul Tineretului și Sportului la data de 2 iunie 2009 (fila 49 din dos. de fond) iar recursul a fost promovat la data de 9 iunie 2009 (fila 29 din dos de recurs). Potrivit sistemului de calcul al termenelor stabilit prin dispozițiile art. 101 - 104 C. proc. civ., termenul de 5 zile instituit prin dispozițiile art. 14 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, s-a împlinit la data de 8 iunie 2009. Față de această împrejurare, la termenul din data de 25 noiembrie 2009, instanța, din oficiu, a invocat excepția tardivității declarării acestui recurs. La termenul din 10 februarie 2010, apărătorul ales al recurentului Ministerul Tineretului și Sportului, a solicitat respingerea ca neîntemeiată a acestei excepții, în raport cu faptul că data de 8 iunie 2009, data la care s-a împlinit termenul de recurs, a coincis cu cea de a doua zi de Rusalii, zi care potrivit Codului muncii, este declarată zi de sărbătoare legală. Din verificările efectuate, Înalta Curte constată că, într-adevăr ziua de 8 iunie 2009 a coincis cu cea de a doua zi de Rusalii, zi care, în conformitate cu dispozițiile art. 134 alin. (1) C. muncii, astfel cum a fost acesta modificat prin Legea nr. 202/2008, a fost declarată sărbătoare legală. Potrivit dispozițiilor art. 101 alin. (5) C. proc. civ., termenul care se sfârșește într-o zi de sărbătoare legală, sau când serviciul este suspendat, se va prelungi până la sfârșitul primei zile de lucru următoare. Având în vedere aceste dispoziții, Înalta Curte constată că recursul declarat de Ministerul Tineretului și Sportului, este declarat în termen, fiind declarat în data de 9 iunie 2009 ziua imediat următoare, celei în care era zi de sărbătoare legală , urmând să respingă astfel, excepția tardivității invocată din oficiu, ca neîntemeiată. In ceea ce privește cea de a doua excepție, cea a lipsei calității de reprezentant a persoanei ce a declarat recurs pentru Ministerul Tineretului și Sporturilor, Înalta Curte o va respinge de asemenea ca nefondată, având în vedere că la termenul din 10 februarie 2010, la dosarul cauzei a fost depusă dovada mandatului, respectiv contractul de asistență juridică încheiat între Ministerul Tineretului și Sportului și Societatea civilă de avocați T.Z.A. (fila 71 din dosarul de recurs). Sub aspectul motivelor de recurs susținute de Ministerul Tineretului și Sportului, Înalta Curte constată următoarele: Potrivit art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, plângerea prealabilă nu este obligatorie în cazul acțiunilor care privesc cererile persoanelor vătămate prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe. Art. 7 alin. (5) nu cerere ca excepția de neconstituționalitate să fie soluționată, deoarece conform art. 9 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, acțiunea se introduce însoțită de excepția de neconstituționalitate. Dacă acțiunea de anulare a actului administrativ emis în baza ordonanței se introduce fără ca în prealabil să se formuleze reclamație administrativă, rezultă că, în mod firesc, și cererea de suspendare a executării unui asemenea act administrativ se introduce în aceleași condiții. Nu are relevanță că cererea întemeiată pe dispozițiile art. 14 și art. 15 din Legea nr. 554/2004 a fost înregistrată separat de acțiunea în anulare. Soluția se desprinde și din lecturarea prevederilor art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 care vorbesc de sesizare, în condițiile art.

În concluzie, excepția instituită de art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 rămâne valabilă și pentru cererea de suspendare, singura condiție pentru ca reclamantul să beneficieze de exceptarea de la obligația îndeplinirii procedurii prealabile, fiind ca în cauză să fie vorba de un drept sau de un interes legitim vătămat printr-o ordonanță sau dispoziții dintr-o ordonanță iar acțiunea în anularea actului a cărui suspendare se solicită, să fie însoțită de excepția de neconstitutionalitate a ordonanței în baza căruia a fost emis actul administrativ în discuție. Or, în cauză, condiția este îndeplinită, fiind neîndoielnic faptul că în dosarul nr. 551/46/2009, reclamantul a formulat în temeiul art. 9 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, acțiune în fața instanței de contencios administrativ, prin care invocând vătămarea dreptului său la muncă prin dispozițiile O.U.G. nr. 37/2009, a solicitat anularea ordinului nr. 514/2009 emis în temeiul acestei ordonanțe (și care face obiectul cererii de suspendare, analizată în faza procesuală a recursului în cauza de față) și a invocat, concomitent, excepția de neconstitutionalitate a ordonanței în discuție. In ceea ce privește critica de recurs privind greșita reținere de către prima instanță a neîndeplinirii de către de către M.T.S. a obligațiilor prevăzute de art. 99 alin. (5)-(7) din Legea nr. 188/1999, Înalta Curte o apreciază ca nefondată pentru următoarele considerente: In susținerea acestei critici pârâtul aduce ca argument, schimbul de adrese existent între M.T.S. și Agenția Națională a Funcționarilor Publici pe de o parte, și între M.T.S. și reclamantul-intimat pe de altă parte, arătând în esență, faptul că M.T.S. a solicitat A.F.P. lista cu posturile vacante, că urmare a acestui demers, A.F.P. a transmis M.F.P. situația posturilor vacante din județul Argeș, care i-a fost comunicată intimatului-reclamant prin adresa nr. 2081 din 22 mai 2009, adresă prin care, în conformitate cu dispozițiile art. 99 alin. (7) din Legea nr. 188/1999, acestuia i s-a oferit o funcție publică vacantă de consilier clasa I, grad profesional superior, treapta de salarizare 1. în lipsa unui răspuns din partea intimatului-reclamant, recurentul susține că a revenit prin adresa nr. 1443 din 28 mai 2009, solicitându-i acestuia un punct de vedere cu privire la funcția oferită. De asemenea, prin adresa nr. 2077 din 22 mai 2009, M.T.S., având în vedere că la data de 23 mai 2009 urma să înceteze raporturile de serviciu ale intimatului-reclamant, a transmis Agenției Naționale a Funcționarilor Publici datele referitoare la reclamantul-intimat în vederea includerii acestuia în corpul de rezervă al funcționarilor publici, potrivit dispozițiilor art. 105 alin. (1) din Legea nr. 188/1999. Tot acest schimb de adrese, însă, a avut loc, după cum lesne se poate observa, ulterior datei de 20 mai 2009, dată la care instanța de fond, prin sentința nr. 84/F - CONT (ce face obiectul recursului de față) admițând acțiunea formulată de reclamantul A.L., a dispus suspendarea executării ordinului Ministrului Tineretului și Sportului nr. 514 din 23 aprilie 2009, până la pronunțarea instanței asupra acțiunii în contencios administrativ ce face obiectul dosarului nr. 551/46/2009. Or, nu pot fi primite drept critici întemeiate împotriva celor reținute de prima instanță, aspecte ce au avut loc după ce instanța s-a pronunțat în respectiva cauză, soluționând-o. De altfel, nu poate fi considerată drept ducere la îndeplinire de către M.T.S. a obligației ce-i revenea potrivit dispozițiilor art. 99 alin. (5)-(7) din Legea nr. 188/1999 faptul că prin adresa nr. 2081 din 22 mai 2009, reclamantului i-a fost oferită funcția publică vacantă de consilier clasa I, grad profesional superior, treapta de salarizare 1, aceasta cu doar o zi înainte de data de 23 mai 2009, când intimatului-reclamant (astfel cum recunoaște de altfel și recurentul-pârât M.T.S.) urma să-i înceteze raporturile de serviciu, și după momentul la care prima instanță se pronunțase asupra cererii de suspendare, admițând-o. Tot nefondate sunt și susținerile recurentului pârât M.T.S. în ceea ce privește neaplicarea în cauză a Deciziei nr. 1257/2009 din 7 octombrie 2009, prin care Curtea Constituțională a constatat neconstituționalitatea legii de aprobare a O.U.G. nr. 37/2009. Este adevărat că soluția Curții Constituționale a fost ulterioară datei la care prima instanță a soluționat cererea de suspendare a executării ordinului nr. 514/2009, însă aceasta nu face ca cele dispuse de către instanța de contencios constituțional prin Decizia nr. 1257/2009, să fie irelevante speței de față. Înalta Curte, ca instanță de recurs, îndreptățită în virtutea dispozițiilor art. 304 1 C. proc. civ., să judece cauza sub toate aspectele acesteia, nu poate ca soluționând recursul la o dată ulterioară celei la care Curtea Constituțională s-a pronunțat asupra unui aspect esențial în dezlegarea acestuia, să facă abstracție de soluția Curții Constituționale și să soluționeze cauza cu totala ignorare a celor reținute de aceasta prin Decizia nr. 1257/2009. De aceea, Înalta Curte, reținând faptul că la temelia caracterului executoriu al unui act administrativ stă prezumția de legalitate care funcționează în favoarea acestuia ca urmare a faptului că orice act administrativ este emis în baza și în limitele legii, va constata că în situația în care temeiul legal al unui act administrativ a fost declarat neconstituțional, prezumția de legalitate nu mai funcționează în favoarea respectivului act, ceea ce face să existe un caz bine justificat pentru suspendarea sa până la soluționarea cererii de anulare. Acest argument vine doar ca o completare a celor ce, în mod legal și temeinic, au fost reținute de prima instanță cu privire la îndeplinirea în cauză a cazului bine justificat, ca una din cerințele impuse de lege pentru suspendarea executării unui act administrativ. În ceea ce privește cea de a doua condiție, prevăzută de lege pentru suspendarea executării unui act administrativ, respectiv prevenirea producerii unei pagube iminente, Înalta Curte apreciază că instanța de fond a reținut în mod corect consecințele de ordin patrimonial care decurg din ordinul atacat, fiind de necontestat faptul că urmare a emiterii acestui ordin intimatul-reclamant a fost eliberat din funcția publică anterior deținută, ceea ce a condus la pierderea drepturilor sale de natură salarială, reclamantul fiind astfel afectat în mod direct în ceea ce privește veniturile necesare traiului zilnic, și aceasta, de un act administrativ în favoarea căruia nu mai există prezumția de legalitate. Susținerile recurentului M.T.S. potrivit cărora prejudiciul de ordin patrimonial suferit de reclamant nu este de natură a fi imposibil de recuperat în eventualitatea anulării ordinului atacat în cauză, sunt irelevante în privința constatării celei de a doua condiții impuse de lege pentru suspendarea executării unui act administrativ, aceasta întrucât, dincolo de dificultatea recuperării prejudiciului suferit, se constată faptul că legea nu condiționează îndeplinirea acestei condiții de caracterul irecuperabil al pagubei, ci doar de iminența producerii ei - situație de necontestat în cauza de fată. Concluzionând, Înalta Curte apreciază criticile recurentului M.T.S. privind neîndeplinirea condițiilor cumulative impuse de lege pentru suspendarea executării actului administrativ unilateral ca neîntemeiate, constatându-se că intimatul-reclamant a dovedit atât existența cazului bine justificat pentru măsura provizorie solicitată, cât și iminența producerii unei pagube dificil de reparat prin încetarea raporturilor sale de serviciu, dispusă prin ordinul emis de ministerul recurent. Față de considerentele care au fost expuse, constatând că încheierea instanței de fond este legală și temeinică și că, nu există motive de modificare sau de casare a acesteia, în temeiul dispozițiilor art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursurile formulate în cauză ca nefondat.