ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 676/2010

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 676/2010 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2010)

Asupra recursurilor de față;

Din examinarea lucrărilor dosarului, constată

următoarele:

Prin sentința civilă nr. 84/F - CONT din 20 mai

2009, Curtea de Apel Pitești, secția comercială, de contencios

administrativ și fiscal, a admis cererea formulată de reclamantul A.L.,

în contradictoriu cu pârâții Guvernul României și Ministerul

Tineretului și Sportului, și a dispus suspendarea executării

Ordinului Ministrului Tineretului și Sportului nr. 514 din 23 aprilie 2009,

până la pronunțarea instanței de fond asupra acțiunii în

contencios administrativ ce formează obiectul dosarului nr. 551/46/2009.

Pentru a hotărî astfel, curtea de apel a reținut

în esență, următoarele:

Prin ordinul nr. 514 din 23 aprilie 2009, emis în temeiul

O.U.G. nr. 37/2009, reclamantul a fost eliberat din funcția de director

executiv al Direcției pentru Sport a Județului Argeș.

În temeiul art. 9 alin. (1) din Legea nr. 554/2004,

reclamantul a formulat, în dosarul nr. 551/46/2009 al Curții de Apel

Pitești) o acțiune în contencios administrativ prin care

susținând vătămarea dreptului său la muncă prin

Ordonanța nr. 37/2009, a invocat neconstituționalitatea acesteia,

precum și, ca o consecință directă, anularea Ordinului nr.

514/2009. Suspendarea executării acestui ordin a fost solicitată

separat, prin acțiunea ce face obiectul prezentului dosar.

A constatat instanța, că în cauză, fiind

vorba de o cauză ce privește drepturi vătămate printr-o

ordonanță, sau dispoziții dintr-o ordonanță, în

temeiul art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, îndeplinirea procedurii

prealabile nu este obligatorie.

Asupra condițiilor suspendării, curtea de apel a

constatat că acestea sunt îndeplinite în cauză, reținând în

acest sens că, prin ordinul atacat, i s-a adus la

cunoștință reclamantului că va beneficia, ca măsură

de protecție, de dispozițiile art. 99 alin. (5)-(7) din Legea nr.

188/1999, potrivit cărora autoritatea are obligația de a-i pune

funcționarului public la dispoziție în perioada de aviz, funcții

publice corespunzătoare, iar dacă în cadrul autorității sau

instituției publice nu există astfel de posturi, autoritatea ori

instituția publică are obligația de a solicita Agenției

Naționale a Funcționarilor Publici, în perioada de preaviz, lista

funcțiilor publice vacante - obligație pe care, însă,

autoritatea pârâtă nu și-a dus-o la îndeplinire până la momentul

soluționării cererii de suspendare.

Condiția privitoare la existența iminenței

producerii unei pagube a fost reținută de prima instanță ca

îndeplinită în cauză, în raport cu împrejurarea că măsura

dispusă prin ordinul atacat determină consecințe grave pentru

reclamant, care urmare a încetării raporturilor de serviciu prin

eliberarea din funcția publică de conducere, și pe fondul

neaplicării dispozițiilor art. 99 alin. (5)-(7) din Legea nr.

188/1999, își va pierde practic locul de muncă.

Împotriva acestei sentințe, au declarat recurs atât

pârâtul Guvernul României, cât și pârâtul Ministerul Tineretului și

Sportului.

2.1.

Recursul

declarat de Guvernul României.

Prin cererea sa de recurs, pârâtul Guvernul României a

invocat excepția lipsei calității sale procesuale pasive,

solicitând instanței de control judiciar să caseze în parte

sentința atacată și să dispună respingerea cererii de

suspendare formulată în contradictoriu cu Guvernul României, ca fiind

introdusă împotriva unei persoane lipsită de calitate procesuală

pasivă.

În motivarea excepției se arată că Guvernul

României, ca organ colegial, fără personalitate juridică poate

sta în justiție în calitate de pârât, numai în litigiile de contencios

administrativ, atunci când este contestată legalitatea actelor

administrative pe care le adoptă în exercitarea atribuțiilor și

competențelor sale legale. Or, în speță, arată recurentul,

calitate procesuală pasivă are Ministerul Tineretului și

Sportului, această instituție fiind emitenta actului administrativ

individual a cărui suspendare a fost solicitată.

2.2.

Recursul

declarat de pârâtul Ministerul Tineretului și Sportului.

Prin motivele de recurs, pârâtul Ministerul Tineretului

și Sportului critică sentința atacată pentru nelegalitate

și netemeinicie, solicitând modificarea în tot a acesteia, cu

consecința respingerii ca neîntemeiată a acțiunii reclamantului.

După o amplă și detaliată expunere a

instituției suspendării executării actului administrativ, atât

din perspectivă doctrinară, cât și jurisprudențială,

recurentul susține, că în condițiile în care reclamantul-intimat

nu a invocat nici un motiv de nelegalitate care să privească ordinul

a cărui suspendare a solicitat-o, limitându-se la a invoca doar motive de

neconstitutionalitate a actului normativ în baza căruia a fost emis

ordinul menționat, este evident că în cauză nu poate fi vorba de

un abuz al M.T.S. sau de o încălcare flagrantă a legii care să

motiveze îndeplinirea condiției cazului bine justificat. Susține

că, M.T.S., prin emiterea ordinului nr. 514/2009, nu a făcut altceva

decât să pună în executare un act normativ în vigoare. Se arată

că simplele critici de neconstitutionalitate formulate de

intimatul-reclamant nu pot lipsi de efecte juridice O.U.G nr. 37/2009 și

nici nu pot constitui motiv pentru suspendarea Ordinului nr. 514/2009.

Recurentul înțelege să critice apoi soluția

primei instanțe, în ceea ce privește aplicarea în cauză a

dispozițiilor art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, în sensul constatării

lipsei obligației îndeplinirii procedurii prealabile, recurentul

susținând că această soluție este greșită

raportat pe de o parte la faptul că prezenta cauză nu se înscrie în

niciuna dintre situațiile exceptate de la parcurgerea procedurii prealabile

iar, pe de altă parte, raportat la principiul de drept potrivit

căruia excepțiile sunt de strictă interpretare.

Referitor la argumentul reținut de prima

instanță privind neîndeplinirea de către M.T.S. a

obligațiilor prevăzute de art. 99 alin. (5)-(7) din Legea nr.

188/1999, recurentul susține că acesta este netemeinic, având în

vedere schimbul de adrese existent între M.T.S. și Agenția

Națională a Funcționarilor Publici pe de o parte, și între M.T.S.

și reclamantul-intimat pe de altă parte.

In acest sens se susține că M.T.S. a solicitat A.F.P.

lista cu posturile vacante, că urmare a acestui demers, A.F.P. a transmis M.F.P.

situația posturilor vacante din județul Argeș, care i-a fost

comunicată intimatului-reclamant prin adresa nr. 2081 din 22 mai 2009, adresă

prin care, în conformitate cu dispozițiile art. 99 alin. (7) din Legea nr.

188/1999, acestuia i s-a oferit o funcție publică vacantă de

consilier clasa I, grad profesional superior, treapta de salarizare 1. In lipsa

unui răspuns din partea intimatului-reclamant, s-a revenit prin adresa nr.

1443 din 28 mai 2009, solicitându-i-se acestuia un punct de vedere cu privire

la funcția oferită. De asemenea, prin adresa nr. 2077 din 22 mai 2009,

M.T.S., având în vedere că la data de 23 mai 2009 urma să înceteze

raporturile de serviciu ale intimatului-reclamant, a transmis Agenției

Naționale a Funcționarilor Publici datele referitoare la reclamantul-intimat

în vederea includerii acestuia în corpul de rezervă al funcționarilor

publici, potrivit dispozițiilor art. 105 alin. (l) din Legea nr. 188/1999.

În ceea ce privește existența iminenței

producerii unei pagube, recurentul-pârât Ministerul Tineretului și

Sportului înțelege să critice, de această dată direct

susținerile intimatului-reclamant, susținând că în cauză nu

poate fi reținută nici producerea unor prejudicii materiale - acestea

prin natura lor neputând constitui pagube ce nu ar putea fi recuperate, în

ipoteza puțin probabilă a anulării ordinului contestat - și

nici a unor prejudicii morale - acestea din urmă fiind, în opinia

recurentului atât nejustificate, cât și nedovedite.

3.

Apărările

formulate în cauză

La dosarul

cauzei, intimatul-reclamant A.L. a depus întâmpinare, prin care a invocat lipsa

calității de reprezentant al M.T.S., a SCA "Ț.Z.A."

și a solicitat respingerea recursului formulat de către acest pârât

ca nefondat, cu consecința menținerii ca legală și

temeinică a hotărârii primei instanțe.

4.1. Recursul declarat de pârâtul Guvernul României este

fondat

Sub aspectul calității procesuale pasive a

Guvernului României, Înalta Curte reține că existența acestei

calități presupune identitate între persoana celui chemat în

judecată și cel obligat în raportul juridic dedus

judecății. Or, în prezenta cauză obiectul cererii îl

reprezintă suspendarea unui act administrativ emis de către o

altă autoritate, între reclamant și pârâtul Guvernul României

neexistând astfel, raporturi juridice care să facă obiectul prezentei

judecăți, fiind de altfel, lipsit de orice echivoc faptul că o

instituție publică nu poate fi obligată în privința unor

acte administrative emise de o altă instituție publică.

Față de cele reținute, în temeiul art. 312

alin. (1)-(3) C. proc. civ., va fi admis recursul declarat de pârâtul Guvernul

României și va fi modificată, în parte, sentința atacată,

în sensul respingerii cererii formulate de reclamantul A.L. în contradictoriu

cu acest pârât, ca fiind îndreptată împotriva unei persoane fără

calitate procesuală pasivă, și vor fi menținute celelalte

dispoziții ale sentinței atacate.

4.2. Recursul declarat de pârâtul Ministerul Tineretului

și Sportului este nefondat.

Analizând cu prioritate în temeiul art. 137 C. proc. civ,

excepțiile invocate în legătură cu acest recurs, respectiv

excepția tardivității - invocată din oficiu și

excepția lipsei calității de reprezentat a persoanei care a

declarat recurs pentru Ministerul Tineretului și Sportului, Înalta Curte

le va respinge ca neîntemeiate, pentru următoarele considerente:

In ceea ce privește excepția tardivității

declarării recursului, Înalta Curte constată că potrivit

dispozițiilor art. 15 alin. (2) coroborate cu cele ale art. 14 alin. (4)

din Legea nr. 554/2004, hotărârea prin care se pronunță

suspendarea poate fi atacată cu recurs în termen de 5 zile de la

comunicare.

În cauză, sentința civilă nr. 84/F- CONT din

20 mai 2009, i-a fost comunicată pârâtului Ministerul Tineretului și

Sportului la data de 2 iunie 2009 (fila 49 din dos. de fond) iar recursul a

fost promovat la data de 9 iunie 2009 (fila 29 din dos de recurs).

Potrivit sistemului de calcul al termenelor stabilit prin

dispozițiile art. 101 - 104 C. proc. civ., termenul de 5 zile instituit

prin dispozițiile art. 14 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, s-a împlinit

la data de 8 iunie 2009.

Față de această împrejurare, la termenul din

data de 25 noiembrie 2009, instanța, din oficiu, a invocat excepția

tardivității declarării acestui recurs.

La termenul din 10 februarie 2010, apărătorul ales

al recurentului Ministerul Tineretului și Sportului, a solicitat

respingerea ca neîntemeiată a acestei excepții, în raport cu faptul

că data de 8 iunie 2009, data la care s-a împlinit termenul de recurs, a

coincis cu cea de a doua zi de Rusalii, zi care potrivit Codului muncii, este

declarată zi de sărbătoare legală.

Din verificările efectuate, Înalta Curte constată

că, într-adevăr ziua de 8 iunie 2009 a coincis cu cea de a doua zi de

Rusalii, zi care, în conformitate cu dispozițiile art. 134 alin. (1) C.

muncii, astfel cum a fost acesta modificat prin Legea nr. 202/2008, a fost

declarată sărbătoare legală.

Potrivit dispozițiilor art. 101 alin. (5) C. proc. civ.,

termenul care se sfârșește într-o zi de sărbătoare

legală, sau când serviciul este suspendat, se va prelungi până la

sfârșitul primei zile de lucru următoare.

Având în vedere aceste dispoziții, Înalta Curte

constată că recursul declarat de Ministerul Tineretului și

Sportului, este declarat în termen, fiind declarat în data de 9 iunie 2009 ziua

imediat următoare, celei în care era zi de sărbătoare

legală , urmând să respingă astfel, excepția

tardivității invocată din oficiu, ca neîntemeiată.

In ceea ce privește cea de a doua excepție, cea a

lipsei calității de reprezentant a persoanei ce a declarat recurs

pentru Ministerul Tineretului și Sporturilor, Înalta Curte o va respinge

de asemenea ca nefondată, având în vedere că la termenul din 10

februarie 2010, la dosarul cauzei a fost depusă dovada mandatului,

respectiv contractul de asistență juridică încheiat între

Ministerul Tineretului și Sportului și Societatea civilă de

avocați T.Z.A. (fila 71 din dosarul de recurs).

Sub aspectul motivelor de recurs susținute de

Ministerul Tineretului și Sportului, Înalta Curte constată

următoarele:

Potrivit art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, plângerea

prealabilă nu este obligatorie în cazul acțiunilor care privesc

cererile persoanelor vătămate prin ordonanțe sau dispoziții

din ordonanțe.

Art. 7 alin. (5) nu cerere ca excepția de

neconstituționalitate să fie soluționată, deoarece conform

art. 9 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, acțiunea se introduce

însoțită de excepția de neconstituționalitate.

Dacă acțiunea de anulare a actului administrativ

emis în baza ordonanței se introduce fără ca în prealabil

să se formuleze reclamație administrativă, rezultă că,

în mod firesc, și cererea de suspendare a executării unui asemenea

act administrativ se introduce în aceleași condiții.

Nu are relevanță că cererea întemeiată

pe dispozițiile art. 14 și art. 15 din Legea nr. 554/2004 a fost

înregistrată separat de acțiunea în anulare.

Soluția se desprinde și din lecturarea

prevederilor art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 care vorbesc de sesizare,

în condițiile art. 7.

În concluzie, excepția instituită de art. 7 alin.

(5) din Legea nr. 554/2004 rămâne valabilă și pentru cererea de

suspendare, singura condiție pentru ca reclamantul să beneficieze de

exceptarea de la obligația îndeplinirii procedurii prealabile, fiind ca în

cauză să fie vorba de un drept sau de un interes legitim

vătămat printr-o ordonanță sau dispoziții dintr-o ordonanță

iar acțiunea în anularea actului a cărui suspendare se solicită,

să fie însoțită de excepția de neconstitutionalitate a

ordonanței în baza căruia a fost emis actul administrativ în

discuție. Or, în cauză, condiția este îndeplinită, fiind

neîndoielnic faptul că în dosarul nr. 551/46/2009, reclamantul a formulat

în temeiul art. 9 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, acțiune în fața

instanței de contencios administrativ, prin care invocând

vătămarea dreptului său la muncă prin dispozițiile

O.U.G. nr. 37/2009, a solicitat anularea ordinului nr. 514/2009 emis în temeiul

acestei ordonanțe (și care face obiectul cererii de suspendare,

analizată în faza procesuală a recursului în cauza de față)

și a invocat, concomitent, excepția de neconstitutionalitate a ordonanței

în discuție. In ceea ce privește critica de recurs privind

greșita reținere de către prima instanță a

neîndeplinirii de către de către M.T.S. a obligațiilor

prevăzute de art. 99 alin. (5)-(7) din Legea nr. 188/1999, Înalta Curte o

apreciază ca nefondată pentru următoarele considerente:

In susținerea acestei critici pârâtul aduce ca

argument, schimbul de adrese existent între M.T.S. și Agenția

Națională a Funcționarilor Publici pe de o parte, și între M.T.S.

și reclamantul-intimat pe de altă parte, arătând în

esență, faptul că M.T.S. a solicitat A.F.P. lista cu posturile

vacante, că urmare a acestui demers, A.F.P. a transmis M.F.P.

situația posturilor vacante din județul Argeș, care i-a fost

comunicată intimatului-reclamant prin adresa nr. 2081 din 22 mai 2009,

adresă prin care, în conformitate cu dispozițiile art. 99 alin. (7)

din Legea nr. 188/1999, acestuia i s-a oferit o funcție publică

vacantă de consilier clasa I, grad profesional superior, treapta de

salarizare 1. în lipsa unui răspuns din partea intimatului-reclamant,

recurentul susține că a revenit prin adresa nr. 1443 din 28 mai 2009,

solicitându-i acestuia un punct de vedere cu privire la funcția

oferită. De asemenea, prin adresa nr. 2077 din 22 mai 2009, M.T.S., având

în vedere că la data de 23 mai 2009 urma să înceteze raporturile de

serviciu ale intimatului-reclamant, a transmis Agenției Naționale a

Funcționarilor Publici datele referitoare la reclamantul-intimat în

vederea includerii acestuia în corpul de rezervă al funcționarilor

publici, potrivit dispozițiilor art. 105 alin. (1) din Legea nr. 188/1999.

Tot acest schimb de adrese, însă, a avut loc, după

cum lesne se poate observa, ulterior datei de 20 mai 2009, dată la care

instanța de fond, prin sentința nr. 84/F - CONT (ce face obiectul recursului

de față) admițând acțiunea formulată de reclamantul A.L.,

a dispus suspendarea executării ordinului Ministrului Tineretului și

Sportului nr. 514 din 23 aprilie 2009, până la pronunțarea

instanței asupra acțiunii în contencios administrativ ce face

obiectul dosarului nr. 551/46/2009.

Or, nu pot fi primite drept critici întemeiate împotriva

celor reținute de prima instanță, aspecte ce au avut loc

după ce instanța s-a pronunțat în respectiva cauză,

soluționând-o.

De altfel, nu poate fi considerată drept ducere la

îndeplinire de către M.T.S. a obligației ce-i revenea potrivit

dispozițiilor art. 99 alin. (5)-(7) din Legea nr. 188/1999 faptul că

prin adresa nr. 2081 din 22 mai 2009, reclamantului i-a fost oferită

funcția publică vacantă de consilier clasa I, grad profesional

superior, treapta de salarizare 1, aceasta cu doar o zi înainte de data de 23

mai 2009, când intimatului-reclamant (astfel cum recunoaște de altfel

și recurentul-pârât M.T.S.) urma să-i înceteze raporturile de

serviciu, și după momentul la care prima instanță se

pronunțase asupra cererii de suspendare, admițând-o.

Tot nefondate sunt și susținerile recurentului

pârât M.T.S. în ceea ce privește neaplicarea în cauză a Deciziei nr. 1257/2009

din 7 octombrie 2009, prin care Curtea Constituțională a constatat

neconstituționalitatea legii de aprobare a O.U.G. nr. 37/2009.

Este adevărat că soluția Curții

Constituționale a fost ulterioară datei la care prima

instanță a soluționat cererea de suspendare a executării

ordinului nr. 514/2009, însă aceasta nu face ca cele dispuse de către

instanța de contencios constituțional prin Decizia nr. 1257/2009,

să fie irelevante speței de față.

Înalta Curte, ca instanță de recurs,

îndreptățită în virtutea dispozițiilor art. 304

1

C. proc. civ., să judece cauza sub toate aspectele acesteia, nu poate ca

soluționând recursul la o dată ulterioară celei la care Curtea

Constituțională s-a pronunțat asupra unui aspect esențial

în dezlegarea acestuia, să facă abstracție de soluția

Curții Constituționale și să soluționeze cauza cu

totala ignorare a celor reținute de aceasta prin Decizia nr. 1257/2009.

De aceea, Înalta Curte, reținând faptul că la

temelia caracterului executoriu al unui act administrativ stă

prezumția de legalitate care funcționează în favoarea acestuia

ca urmare a faptului că orice act administrativ este emis în baza și

în limitele legii, va constata că în situația în care temeiul legal

al unui act administrativ a fost declarat neconstituțional, prezumția

de legalitate nu mai funcționează în favoarea respectivului act, ceea

ce face să existe un caz bine justificat pentru suspendarea sa până

la soluționarea cererii de anulare.

Acest argument vine doar ca o completare a celor ce, în mod

legal și temeinic, au fost reținute de prima instanță cu

privire la îndeplinirea în cauză a cazului bine justificat, ca una din

cerințele impuse de lege pentru suspendarea executării unui act

administrativ.

În ceea ce privește cea de a doua condiție,

prevăzută de lege pentru suspendarea executării unui act

administrativ, respectiv prevenirea producerii unei pagube iminente, Înalta

Curte apreciază că instanța de fond a reținut în mod corect

consecințele de ordin patrimonial care decurg din ordinul atacat, fiind de

necontestat faptul că urmare a emiterii acestui ordin intimatul-reclamant

a fost eliberat din funcția publică anterior deținută, ceea

ce a condus la pierderea drepturilor sale de natură salarială,

reclamantul fiind astfel afectat în mod direct în ceea ce privește

veniturile necesare traiului zilnic, și aceasta, de un act administrativ

în favoarea căruia nu mai există prezumția de legalitate.

Susținerile recurentului M.T.S. potrivit cărora

prejudiciul de ordin patrimonial suferit de reclamant nu este de natură a

fi imposibil de recuperat în eventualitatea anulării ordinului atacat în

cauză, sunt irelevante în privința constatării celei de a doua

condiții impuse de lege pentru suspendarea executării unui act

administrativ, aceasta întrucât, dincolo de dificultatea recuperării

prejudiciului suferit, se constată faptul că legea nu

condiționează îndeplinirea acestei condiții de caracterul

irecuperabil al pagubei, ci doar de iminența producerii ei - situație

de necontestat în cauza de fată.

Concluzionând, Înalta Curte apreciază criticile

recurentului M.T.S. privind neîndeplinirea condițiilor cumulative impuse

de lege pentru suspendarea executării actului administrativ unilateral ca neîntemeiate,

constatându-se că intimatul-reclamant a dovedit atât existența

cazului bine justificat pentru măsura provizorie solicitată, cât

și iminența producerii unei pagube dificil de reparat prin încetarea

raporturilor sale de serviciu, dispusă prin ordinul emis de ministerul

recurent.

Față de considerentele care au fost expuse,

constatând că încheierea instanței de fond este legală și temeinică

și că, nu există motive de modificare sau de casare a acesteia,

în temeiul dispozițiilor art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va

respinge recursurile formulate în cauză ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

DECIDE

Respinge excepția lipsei calității de reprezentant a

persoanei care a declarat recursul pentru Ministerul Tineretului și

Sportului, precum și excepția tardivității recursului

declarat de acest pârât, invocată din oficiu.

Admite recursul declarat de Guvernul României. Modifică

în parte sentința atacată, în sensul că respinge cererea

formulată de reclamant față de acest pârât, pentru lipsa

calității procesuale pasive.

Menține restul dispozițiilor sentinței

și respinge ca nefondat recursul formulat de Ministerul Tineretului

și Sportului.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică,

astăzi 10 februarie 2010.