ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 50/2010

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin acțiunea formulată, reclamantul I.S.L. a solicitat în contradictoriu cu A.N.S.V.S.A. București, suspendarea executării Ordinului nr. 69507/2009 emis de către pârâta, prin care s-a dispus încetarea raporturilor de serviciu prin eliberarea din funcția publică de director executiv adjunct al D.S.V.S.A. Bacău, din motive neimputabile, până la soluționarea definitivă și irevocabilă a acțiunii în anulare. În motivare, a arătat că eliberarea din funcție s-a dispus ca urmare a desființării postului, conform dispozițiilor art. III din O.U.G. nr. 37/2009, cu ignorarea totală a dispozițiilor Statutului funcționarilor publici.

Astfel, nu s-a prevăzut când și în ce condiții se poate realiza desființarea funcției publice și nici că O.U.G. nr. 37/2009 se completează cu prevederile Legii nr. 188/1999, care reglementează expres situațiile în care se dispune eliberarea din funcție din motive ce nu țin de persoana funcționarului. Reclamantul a mai precizat că atribuțiile funcției de director executiv adjunct al D.S.V.S.A. se regăsesc în proporție de peste 50 % în cele ale funcției de director coordonator al serviciului public, neintervenind modificări substanțiale. Prin întâmpinarea formulată pârâta A.N.S.V.S.A. a solicitat respingerea cererii ca neîntemeiată, arătând că președintele acestei instituții a emis ordinele prin care directorii executivi și directorii executivi adjuncți au fost eliberați din funcțiile publice din motive neimputabile acestora, în temeiul dispozițiilor imperative ale O.U.G.

nr. 37/2009, care prevăd desființarea funcțiilor respective. Prin hotărârea nr. 108/2009 din 21 iulie 2009, Curtea de Apel Bacău, secția comercială și de contencios administrative și fiscal, a respins, ca nefondată, acțiunea reclamantului. Pentru a pronunța această hotărâre, instanța de fond a reținut că din conținutul art. III alin. (1) din O.U.G. nr. 37/2009, rezultă că funcțiile publice care conferă calitatea de conducător al serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe ale administrației publice centrale din unitățile administrativ-teritoriale prevăzute în anexă, precum și adjuncții acestuia se desființează în termen de 32 de zile de la data intrării în vigoare a ordonanței.

Se observă că ordinul contestat a fost emis în aplicarea dispozițiilor legale mai sus enunțate, autoritatea emitentă neavând un drept de opțiune, astfel încât desființarea funcției s-a produs ope legis, cu consecința încetării raporturilor de serviciu ale reclamantului. Instanța de fond a apreciat că argumentele reclamantului nu sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ. Împotriva acestei hotărâri reclamantul I.S.L. a declarat recurs, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie. În motivarea recursului se arată că h otărârea atacată este nelegală fiind dată cu aplicarea greșită a legii întrucât, în cauză, sunt îndeplinite condițiile cumulative prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, atât sub aspectul existenței unor cauze temeinic justificate legate de pretinsa nelegalitate a Ordinului 69507/2009, cât și sub aspectul iminenței producerii unei pagube.

Recurentul consideră că există o îndoială puternică în privința prezumției de legalitate a actului administrativ atacat deoarece autoritatea emitentă nu a avut în vedere prevederile Legii nr. 188/1999 privind statutul funcționarilor publici care reglementează expres situațiile în care se dispune eliberarea din funcția publică din motive ce nu țin de persoana funcționarului, act normativ la care face trimitere chiar O.U.G. nr. 37/2009. În art. 99 din această lege, se arată că funcționarul public este eliberat din funcția publică deținută dacă autoritatea publică își reduce personalul ca urmare a reorganizării activității, cum, de altfel, s-a procedat în speță, dacă ne raportăm la însăși nota de fundamentare din preambulul O.U.G.

nr. 37/2009, respectiv „necesitatea eficientizării instituțiilor publice și a îmbunătățirii actului managerial”. Însă, conform art. 100 alin. (4) din Legea nr. 188/1999, în ipoteza reorganizării autorității sau instituției publice, reducerea unui post este justificată dacă atribuțiile aferente acestuia se modifică în proporție de 50 % sau dacă sunt modificate condițiile specifice de ocupare a postului respectiv referitoare la studii. Recurentul mai arată că încetarea raporturilor de serviciu fără a i se oferi un post vacant (deși a solicitat acest lucru), încadrarea unei alte persoane în funcția de Director coordonator adjunct al D.S.V.S.A. atribuțiile acestei noi funcții publice regăsindu-se în proporție de peste 50 % în cele ale funcției de director executiv adjunct al serviciului public menționat (funcția publică desființată ope legis în baza art. III alin. (1) din O.U.G.

nr. 37/2009) sunt elemente de nelegalitate care, constituie argumente juridice și aparent valabile în privința nelegalității ordinului contestat. Examinând cauza și sentința atacată, Înalta Curte constată că recursul este fondat. Pentru a ajunge la această soluție, instanța a avut în vedere considerentele în continuare arătate: Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, modificată, în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond.

Din lecturarea textului legal anterior arătat rezultă că o primă cerință pentru a interveni această măsură excepțională de întrerupere a efectelor unui act administrativ este aceea de a fi în prezența unui asemenea act. Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din actul normativ mai sus citat, prin noțiunea de act administrativ se înțelege actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice. În mod evident, ordinul aflat în discuție adoptă o măsură prin care se modifică raportul de serviciu existent între o autoritate publică și un funcționar public.

În plus, măsura supusă analizei în cauza de față a fost luată în regim de putere publică, în vederea organizării executării unei norme cu putere de lege, respectiv, a O.U.G. nr. 37/2009. Actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate care, la rândul său, se bazează pe prezumția de autenticitate (actul emană de la cine se afirmă că emană) și pe prezumția de veridicitate (actul exprimă ceea ce în mod real a decis autoritatea emitentă). De aici rezultă principiul executării din oficiu, întrucât actul administrativ unilateral este el însuși titlu executoriu. Cu alte cuvinte, a nu executa actele administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu executa legea, ceea ce este de neconceput într-o bună ordine juridică, într-un stat de drept și o democrație constituțională.

Din acest motiv, suspendarea efectelor actelor administrative reprezintă o situație de excepție, la care judecătorul de contencios administrativ poate să recurgă atunci când sunt îndeplinite condițiile impuse de Legea nr. 554/2004. Așa cum am amintit mai sus, o condiție impusă de legiuitor pentru a se dispune această măsură este aceea a existenței unui caz bine justificat. Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ. Prin urmare, condiția existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.

Altfel spus, pentru a interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate. În acest context, trebuie subliniat faptul că, în prezent, principiul legalității a devenit un principiu fundamental în toate sistemele de drept, iar acesta constă în respectarea întocmai a legii de către destinatarii ei (cetățeanul și statul). În sistemul juridic românesc, acest principiu este reglementat în art. 1 alin. (5) și art. 16 alin. (2) din Constituție. Astfel, primul text constituțional precizează faptul că, în România, respectarea Constituției, a supremației sale și a legilor este obligatorie. Pe de altă parte, al doilea text cuprins în Legea fundamentală arată că nimeni nu este mai presus de lege.

În cazul actelor administrative, legalitatea înseamnă recunoașterea caracterului valabil al actelor și al efectelor lor până în momentul anulării, în baza prezumției de legalitate. Chiar dacă beneficiază de putere discreționară, autoritățile publice nu pot ignora legea, a cărei organizare a executării și executare în concret trebuie să o realizeze. Cu alte cuvinte, între actul administrativ și lege există în mod necesar un raport de subordonare. În cauza de față, Înalta Curte constată că suntem în prezența unui caz bine justificat în raport de împrejurarea că O.U.G. nr. 37/2009 a fost declarată neconstituțională, prin decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009 pronunțată de Curtea Constituțională.

Or, actul administrativ aflat în discuție a fost emis tocmai pentru a se asigura punerea în executare a unei norme cu putere de lege, respectiv, a ordonanței anterior individualizate. Potrivit art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, modificată, prin noțiunea de pagubă iminentă se înțelege prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public. În concepția instanței de control judiciar, și această condiție legală este îndeplinită în cauză, fiind vorba de diminuarea unor drepturi salariale; acest prejudiciu material este viitor și previzibil cu evidență. Pe de altă parte, se poate afirma faptul că măsura adoptată în privința intimatului, datorită, pe de-o parte, caracterului său imprevizibil iar, pe de altă parte, funcției de conducere deținute de acesta, poate genera o perturbare previzibilă gravă a funcționării serviciului public.

Suspendarea executării unui act administrativ are ca sediu al materiei dispozițiile art. 14 și art. 15 din Legea nr. 554/2004, modificată. Statutul funcționarilor publici nu cuprinde cazuri exprese de interzicere a adoptării unor asemenea măsuri, cu caracter excepțional, pe cale judiciară, în cazul încetării unui raport de serviciu. Astfel fiind, Înalta Curte constată că susținerile recurentului sunt întemeiate iar instanța de fond a pronunțat o hotărâre netemeinică și nelegală, motiv pentru care, în temeiul dispozițiilor art. 312 alin. (1) C. proc. civ., recursul va fi admis, sentința atacată va fi modificată în sensul că se va admite cererea reclamantului și se va dispune suspendarea executării Ordinului nr. 69507/2009 emis de pârâtă până la soluționarea irevocabilă a acțiunii în anularea actului administrativ atacat, iar în baza dispozițiilor art. 274 C. proc.

civ., intimata-pârâtă va fi obligată la plata cheltuielilor de judecată către recurentul-reclamant.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Admite recursul declarat de I.S.L., împotriva Hotărârii nr. 108/2009 din 21 iulie 2009 a Curții de Apel Bacău, secția comercială, de contencios administrativ și fiscal. Modifică sentința atacată în sensul că admite cererea reclamantului și dispune suspendarea executării Ordinului nr. 69507/2009 emis de pârâtă până la soluționarea irevocabilă a acțiunii în anulare a actului administrativ atacat. Obligă intimata-pârâtă la plata sumei de 2000 lei cheltuieli de judecată către recurentul-reclamant. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 13 ianuarie 2010.