ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1549/2012

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin sentința nr. 248/ CA din 28 noiembrie 2011, Curtea de Apel Oradea, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, a admis acțiunea formulată de reclamantul N.M., în contradictoriu cu pârâta A.N.A.F., și a dispus suspendarea executării Ordinului nr. 2253 din 23 iunie 2011 emis de conducătorul acestei autorități, până la soluționarea irevocabilă a acțiunii în anulare. Prin aceeași sentință, instanța a admis excepțiile lipsei calității procesuale pasive a pârâtelor Garda Financiară – Comisariatul General și Garda Financiară Bihor și a respins, ca atare, acțiunea în raport cu aceste autorități.

Pentru a pronunța această hotărâre, instanța a reținut următoarele: 1. Cu privire la excepții Garda Financiară Bihor și Garda Financiară – Comisariatul General nu au calitate procesuală pasivă în cauză, întrucât, în speță, se solicită suspendarea executării unui act emis de pârâta Agenția Națională de Administrare Fiscală, situație în care doar această autoritate are calitate procesuală pasivă în cauză, ca emitent al actului contestat. 2. Cu privire la fondul cererii de suspendare, s-a apreciat că aceasta îndeplinește condițiile prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/ 2004, respectiv existența unui caz bine justificat și necesitatea prevenirii unei pagube.

Prin ordinul contestat, a fost aprobată structura organizatorică a Comisariatului General al Gărzii Financiare, la nivel central și teritorial, a fost repartizat numărul maxim de posturi, și au fost aprobate statele de funcții și Regulamentul pentru organizarea și desfășurarea examenului de testare profesională a funcționarilor publici. Prin aspectele invocate de petent în susținerea cererii de suspendare, respectiv emiterea actului administrativ contestat cu încălcarea dispozițiilor Legii nr. 188/1999 privind statutul funcționarilor publici, a dispozițiilor H.G. nr. 611/2008 și O.G. nr. 137/2000, inexistența unei concordanțe între actul administrativ contestat și actele normative cu forță juridică superioară în temeiul și în executarea cărora a fost emis acesta, s-a constatat că s-a făcut dovada existenței unor împrejurări de fapt și de drept de natură a crea o serioasă îndoială asupra actului administrativ în litigiu.

În ceea ce privește condiția referitoare la prevenirea unei pagube, s-a considerat că prin punerea în aplicare a acestui ordin petentul este prejudiciat material, prin lipsirea de veniturile salariale pe toată perioada derulării acțiunii în anulare, prejudiciu care nu va mai putea fi reparat ulterior, printr-o eventuală anulare a actului administrativ. Împotriva acestei sentințe, considerând-o netemeinică și nelegală, a declarat recurs pârâta Agenția Națională de Administrare Fiscală. Prin cererea de recurs întemeiată în drept pe dispozițiile art. 304 pct. 7 și 9 C. proc. civ. și pe cele ale art. 304 1 C. proc. civ., s-a arătat că cererea de suspendare a rămas fără obiect pentru că începând cu data de 25 iulie 2011 Ordinul președintelui A.N.A.F.

nr. 2253/2011 și-a produs efectele, fiind deja emise decizii de eliberare din funcție/decizii de numire în funcția publică de execuție și că totodată instanța a omis a observa că reclamantul nu a urmat procedura prealabilă prevăzută de art. 7(1) din Legea contenciosului administrativ. Recurenta a mai subliniat că, în opinia sa, motivarea instanței de fond este una lacunară, nefiind respectate dispozițiile art. 261 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. potrivit cărora instanța este datoare a arăta motivele de fapt și de drept care au format convingerea sa, precum și a celor pentru care s-au înlăturat cererile părților. Nu rezultă care au fost motivele pe baza cărora s-au considerat îndeplinite cumulativ condițiile prevăzute de art. 15 raportat la art. 14 din Legea nr. 554/2004 pentru a se dispune suspendarea efectelor Ordinului președintelui A.N.A.F.

nr. 2253/2011, curtea de apel limitându-se la redarea susținerilor reclamantului, fără a răspunde și apărărilor pârâtei. O ultimă critică a vizat aplicarea greșită a dispozițiilor art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 de către instanța de fond, în condițiile în care în cauză nu s-a demonstrat existența unui caz bine justificat și nici iminența creării unei pagube. Au fost invocate în acest sens jurisprudența constantă în materie a Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția contencios administrativ și fiscal, și Decizia nr. 257 din 27 octombrie 2006 a Curții Constituționale, conform cărora este fără dubiu stabilit că suspendarea executării actelor administrative este o măsură de excepție care intervine când legea o prevede și în limitele/condițiile anume reglementate.

În concret, în speță nu s-au adus dovezi că există motive temeinice care să pună la îndoială legalitatea actului administrativ, simpla invocare a unor aspecte care țin de legalitatea actului nefiind suficientă și urmând a fi analizată în cadrul unei acțiuni în anulare. În acest sens, autoritatea recurentă a reiterat că Ordinul a cărui suspendare s-a cerut a fost emis cu respectarea dispozițiilor Legii nr. 188/1999 republicată, modificată și completată, având în vedere prerogativa organizatorică a angajatorului, drept recunoscut de art. 40 alin. (1) lit. a) și b) C. muncii republicat, iar exercitarea acestui drept nu poate fi asimilată unei fapte ilicite. Necesitatea reorganizării și funcțiile publice după reorganizare sunt aspecte ce țin de oportunitatea și nu de legalitatea emiterii unui act administrativ.

Și în privința pagubei iminente ca și condiție prevăzută de lege a fost invocată jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția contencios administrativ și fiscal, în interpretarea și aplicarea art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, cu mențiunea că în cauză lipsirea de venituri salariale a reclamantului pe perioada derulării acțiunii în anulare nu poate fi asimilată definiției legale a pagubei iminente, în plus reclamantul omițând să arate că figurează în concediu medical și că pentru această perioadă îi sunt plătite toate drepturile salariale. Examinând cauza, Înalta Curte reține că pentru incidența motivului de nelegalitate prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ. recursul este fondat, astfel că îl va admite în temeiul art. 312 alin. (1) și art. 312 alin. (3) C. proc.

civ., precum și a dispozițiilor art. 14 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 modificată și completată. Obiectul cererii de suspendare formulată în temeiul art. 15 raportat la art. 14 din Legea nr. 554/2004 de reclamantul N.M. a vizat efectele Ordinului nr. 2253 din 23 iunie 2011 emis de Președintele A.N.A.F., a cărui anulare s-a cerut în Dosarul nr. 414/35/2011 aflat pe rolul Curții de Apel Oradea (conform dovezilor existente în dosarul de fond, filele 7-15). În motivarea cererii de suspendare a executării actului administrativ pendinte s-a arătat că acesta nu a fost publicat în M. Of. și deci nu putea produce efecte, conform art. 11 alin. (1) și art. 12alin. (3) din Legea nr. 24/2000, că au fost nesocotite art. 99 și art. 100 din Legea nr. 188/1999 privind statutul funcționarilor publici, precum și dispozițiile H.G.

nr. 611/2008 și O.G. nr. 137/2000. În apărările A.N.A.F. dezvoltate în întâmpinarea formulată în cauză s-a arătat că Ordinul nr. 2253 nu are caracter normativ și deci nu este supus regimului de publicare în M. Of., că acesta a fost emis în temeiul Legii nr. 188/2009 și al Legii nr. 161/2003 și nu în ultimul rând că nu sunt îndeplinite cerințele prevăzute cumulativ de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

În argumentarea soluției asupra căreia s-a oprit, judecătorul fondului a arătat în mod extrem de sintetic faptul că aspectele invocate de reclamant privind încălcarea unor dispoziții legale sunt împrejurări de fapt și de drept de natură a creea o serioasă îndoială asupra actului administrativ în litigiu și că în ce privește paguba iminentă aceasta constă în faptul că prin punerea în aplicare a Ordinului petentul este lipsit de veniturile salariale pe toată durata acțiunii în anulare, iar acest prejudiciu nu va mai putea fi reparat ulterior printr-o eventuală anulare a actului administrativ. Potrivit art. 15 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 modificată și completată: „ Suspendarea executării actului administrativ unilateral poate fi solicitată de reclamant, pentru motivele prevăzute la art. 14, și prin cererea adresată instanței competente pentru anularea, în tot sau în parte, a actului atacat.

În acest caz, instanța poate dispune suspendarea actului administrativ atacat, până la soluționarea definitivă și irevocabilă a cauzei. Cererea de suspendare se poate formula odată cu acțiunea principală sau printr-o acțiune separată, până la soluționarea acțiunii în fond.” În alin. (1) al art. 14 din același act normativ se prevede „ (1) În cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond”.

Rezultă din dispozițiile legale citate mai înainte că măsura întreruperii temporare a efectelor unui act administrativ este o măsură de excepție de la regula executării imediate și din oficiu a actului administrativ care se bucură de prezumția de legalitate, măsură care poate opera numai în condițiile îndeplinirii cumulative a două cerințe: existența cazului bine justificat și a pericolului producerii unei pagube iminente, așa cum sunt definite aceste sintagme prin art. 2 alin. (1) lit. t) și ș) din Legea nr. 554/2004 - caz bine justificat - „ împrejurările legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ” și paguba iminentă - „ prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public”.

Verificarea îndeplinirii celor două condiții presupune doar efectuarea unei cercetări sumare a aparenței dreptului. Aspectele evidențiate de reclamant privesc legalitatea actului și exced atribuțiilor pe care le are instanța de contencios sesizată cu o cerere de suspendare a executării actului administrativ în discuție, act prin care s-a aprobat structura organizatorică a Comisariatului General al Gărzii Financiare și a Secțiilor județene și a Secției Municipiului București ale Gărzii Financiare, dar vor putea face obiectul preocupării instanței învestite cu acțiunea în anulare a Ordinului nr. 2253/2011. Concluzia curții de apel privitoare la incidența art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 nu este susținută de probele iar acest lucru se reflectă în considerentele sentinței aflate în control judiciar.

În mod greșit s-a reținut că simpla invocare a unor aspecte de nelegalitate se circumscrie sintagmei de „caz bine justificat” și că lipsirea de veniturile salariale se încadrează în ceea ce legea a definit ca fiind „paguba iminentă”, mai exact că este incident în cauză art. 15 raportat la art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004. Ca argument suplimentar, Înalta Curte amintește Recomandarea nr. R (89)8 a Comitetului de Miniștri al Consiliului Europei către statele membre privind protecția provizorie în materie de contencios administrativ, potrivit căreia „măsurile de protecție provizorie pot fi îndeosebi acordate dacă executarea actului administrativ este de natură să cauzeze prejudicii grave, reparabile doar cu dificultate, și sub condiția existenței unui caz împotriva validității actului respectiv”.

Aceste cerințe nu se regăsesc în speță, nefiind arătate împrejurările de fapt și de drept care creează o îndoială serioasă asupra legalității actului a cărui suspendare s-a cerut și apreciindu-se greșit că prejudiciul constând în lipsirea reclamantului de venituri salariale nu va putea fi reparat ulterior, cu ocazia eventualei anulări a actului administrativ, în condițiile în care art. 18 alin. (3) coroborate cu art. 1 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ conduc în mod evident la o concluzie contrară. În contextul prezentat se impune ca, urmare admiterii recursului, să se modifice sentința atacată și să de dispună respingerea ca neîntemeiată a cererii de suspendare a executării Ordinului nr. 2253/2011 al Președintelui A.N.A.F.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Admite recursul declarat de pârâta A.N.A.F. împotriva sentinței nr. 248/ CA din 28 noiembrie 2011 a Curții de Apel Oradea, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal. Modifică sentința atacată în sensul că respinge cererea de suspendare, ca neîntemeiată. Irevocabilă. Pronunțată, în ședință publică, astăzi 22 martie 2012.