ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2067/2012

Asupra recursului de față, Din examinarea lucrărilor din dosar a constatat următoarele: I. Circumstanțele cauzei 1. Cadrul procesual Prin cererea adresată Curții de Apel Suceava – secția comercială, de contencios administrativ și fiscal, reclamantul N.L. a chemat în judecată pârâtul Comisariatul General al Gărzii Financiare, pentru ca prin hotărârea ce se va pronunța să se dispună suspendarea executării Deciziei nr. 1377 din 1 septembrie 2011 emisă de Comisariatul General din Garda Financiară, până la pronunțarea instanței de fond asupra acțiunii în anularea acestui act. 2. Hotărârea Curții de Apel Prin sentința nr. 382 din 17 noiembrie 2011 a Curții de Apel Suceava a fost admisă cererea reclamantului N.L.

în contradictoriu cu pârâtul Comisariatul General al Gărzii Financiare București, în sensul că a fost dispusă executarea efectelor Deciziei nr. 1377 din 1 septembrie 2011 a Comisariatului General al Gărzii Financiare–Comisariatul General București, până la soluționarea cauzei având ca obiect anularea Deciziei nr. 1377 din 1 septembrie 2011. Pentru a pronunța această hotărâre, instanța a reținut că prin Decizia nr. 1377 din 1 septembrie 2011 emisă de Agenția Națională de Administrare Fiscală - Garda Financiară – Comisariatul General București s-a dispus eliberarea reclamantului N.L. din funcția publică teritorială de execuție de comisar clasa I, grad profesional superior la Garda Financiară - Secția Județeană Botoșani.

La baza emiterii acestei decizii au stat dispozițiile art. 3 alin. (2) și (4) din H.G. nr. 1324/2009, Ordinul nr. 2253/2011 emis de Președintele A.N.A.F. și rezultatele finale ale examenului de testare profesională desfășurat în perioada 11 iulie 2011 – 19 iulie 2011. Regulamentul pentru organizarea și desfășurarea examenului de testare profesională a funcționarilor publici din Garda Financiară, este cuprins în anexa 8 și face parte integrantă din Ordinul nr. 2253/2011 emis de Președintele A.N.A.F. Prin acest ordin s-a aprobat structura organizatorică a Comisariatului General al Gărzii Financiare și a secțiilor județene și Secției Municipiului București ale Gărzii Financiare. Conform art. 2 alin. (5) din H.G.

nr. 1324/2009 „Repartizarea numărului de posturi pentru Comisariatul General, secțiile județene și Secția Municipiului București se face prin ordin al președintelui Agenției Naționale de Administrare Fiscală, la propunerea comisarului general”. Competența de emitere a ordinelor de către președintele A.N.A.F. este stabilită în art. 12 alin. (3) din H.G. nr. 109/2009 care dispune „În exercitarea atribuțiilor sale, președintele Agenției Naționale de Administrare Fiscală emite ordine, în condițiile legii, precum și alte dispoziții necesare îndeplinirii atribuțiilor funcției”. Sintagma în condițiile legii nu poate fi interpretată decât în sensul că operațiunea emiterii ordinelor trebuie să îndeplinească condițiile de legalitate privind competența, forma și procedura de emitere și conformitatea lor cu actele normative cu forță juridică superioară.

Instanța de primă jurisdicție a reținut că, în justificarea cererii de suspendare, reclamantul a susținut că anexa 8 din Ordinul nr. 2253/2011 (Regulamentul pentru organizarea și desfășurarea examenului de testare profesională a funcționarilor publici din Garda Financiară) nu respectă procedura prevăzută de H.G. nr. 611 pentru aprobarea normelor privind organizarea și dezvoltarea carierei funcționarilor publici și că această nerespectare atrage sancțiunea nulității examenului, conform art. 71. S-a susținut de asemenea că Ordinul nr. 2253/2011 nu a fost publicat în M. Of. și este lipsit de orice efect. Instanța de fond a analizat îndeplinirea în cauză a condițiilor cerute de lege pentru suspendarea actului administrativ și a reținut că în cauză sunt îndeplinite cele două condiții cumulative.

Potrivit art. 11 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă „ În vederea intrării lor în vigoare, legile și celelalte acte normative adoptate de Parlament, hotărârile și ordonanțele Guvernului, deciziile primului-ministru, actele normative ale autorităților administrative autonome, precum și ordinele, instrucțiunile și alte acte normative emise de conducătorii organelor administrației publice centrale de specialitate se publică în M. Of. al României, Partea I” . Raportat la obligația de divulgare a actelor administrative cu caracter normativ, prin publicarea acestora în M. Of., în doctrina de drept administrativ s-a indicat cu deplin temei faptul că actele administrative nepublicate nu sunt obligatorii pentru particulari și nu sunt opozabile acestora.

Instanța de primă jurisdicție a cererii de suspendare a reținut că împrejurarea nepublicării Ordinul nr. 2253/2011 în M. Of. este de natură să creeze o îndoială serioasă asupra legalității concursului la care reclamantul a participat, deoarece în cazul în care acest ordin face parte din categoria actelor administrative cu caracter normativ, nu-i este opozabil. De asemenea, instanța a reținut că este discutabilă sub aspectul legalității și stabilirea unor reguli derogatorii prin Regulamentul pentru organizarea și desfășurarea examenului de testare profesională a funcționarilor publici față de H.G. nr. 611/2008, care prevăd că „Prezenta hotărâre reglementează organizarea și dezvoltarea carierei funcționarilor publici„ și „Cariera în funcția publică cuprinde ansamblul situațiilor juridice și efectele produse, care intervin de la data nașterii raportului de serviciu al funcționarului public până în momentul încetării acestui raport, în condițiile legii”.

Stabilirea unor termene mai scurte pentru anunțarea concursului și comunicarea bibliografiei, o altă modalitate de organizare a concursului și examinare a candidaților, defavorabilă reclamantului, ridică suspiciuni serioase că Ordinul nr. 2253/2011 corespunde actelor juridice cu forță juridică superioară. Îndoiala asupra legalității și opozabilității Ordinului nr. 2253/2011 atrage o îndoială puternică asupra legalității Deciziei nr. 1377 din 01 septembrie 2011 emisă de Agenția Națională de Administrare Fiscală - Garda Financiară – Comisariatul General București, ca act subsecvent. Instanța a reținut și condiția pagubei iminente, întrucât reclamantul este lipsit de drepturile salariale, situație de fapt agravată și de situația economică traversată de întreaga societate.

Îndoiala asupra legalității Deciziei nr. 1256 din 28 iulie 2011 face aplicabilă și Recomandarea nr. R (89) 8 a Consiliului de Miniștri către statele membre ale Uniunii Europene, privind protecția judiciară provizorie în materie de contencios administrativ, care prevede că atunci când o instanță este sesizată cu o contestație împotriva unui act administrativ și atâta timp cât această instanță încă nu s-a pronunțat cu privire la validitatea actului, reclamantul este îndreptățit să solicite masuri de protecție provizorie împotriva actului administrativ respectiv. 3. Recursul declarat de Comisariatul General al Gărzii Financiare Recurentul a criticat hotărârea instanței de fond ca nelegală și netemeinică, arătând că a fost dată cu încălcarea și aplicarea greșită a legii, motiv de recurs prevăzut de dispozițiile art. 304 pct. 9 C. proc.

civ. A susținut că în cauza dedusă judecății nu sunt îndeplinite condițiile prevăzute de lege pentru suspendarea actului administrativ. Astfel, în ceea ce privește condiția cazului bine justificat, recurentul a susținut că instanța poate verifica numai dacă sunt motive de vădită nelegalitate a actului, ori în cauza de față, motivele reținute de instanță puteau fi analizate numai cu ocazia soluționării fondului cauzei. S-a susținut că motivul de nelegalitate reținut de instanță privește ordinul O.P.A.N.A.F. nr. 2253/2011, act administrativ individual care nu a fost contestat de reclamant. S-a susținut că ordinul O.P.A.N.A.F. nr. 2253/2011 nu este un act administrativ normativ, astfel încât nu trebuie publicat în M. Of., întrucât este un act administrativ cu caracter individual.

Recurentul a criticat hotărârea instanței de fond întrucât a reținut că este discutabilă sub aspectul legalității și stabilirea unor reguli derogatorii prin Regulamentul pentru organizarea și desfășurarea examenului de testare profesională a funcționarilor publici față de H.G. nr. 611/2008, arătând că testarea profesională la care au fost supuși funcționarii publici nu a fost un concurs în sensul recrutării sau promovării, ci o modalitate prevăzută de lege de a se asigura celor ale căror funcții se reduc, posturi de nivelul celei deținute sau inferioare. Recurentul a criticat și reținerea de către instanță ca îndeplinită a condiției pagubei iminente, în condițiile în care lipsirea de venitul salarial este consecința firească a eliberării din funcție și nu poate conduce automat la concluzia că este îndeplinită această condiție legală.

II. Decizia instanței de recurs Înalta Curte de Casație și Justiție sesizată cu soluționarea recursului declarat, analizând motivele de recurs formulate în raport cu sentința atacată, materialul probator și dispozițiile legale incidente în cauză va respinge recursul ca nefondat pentru considerentele ce urmează: Prin Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 s-au instituit proceduri speciale de suspendare a executării actului administrativ, proceduri prevăzute de art. 14 și art. 15 din lege, atât în faza procedurii prealabile prevăzută de art. 7 din actul normativ indicat, cât și în faza sesizării instanței cu cererea de anulare a respectivului act administrativ.

Analizând actele și lucrările dosarului, Înalta Curte reține faptul că reclamantul prezintă cazul bine justificat ca fiind acela al existenței unor indicii temeinice cu privire la nelegalitatea actului administrativ atacat, fiind arătate împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură a induce o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ, a abuzului autorității, a atitudinii acesteia, fiind arătate și diligențele depuse de reclamant și efectele posibile și previzibile ale executării actului administrativ, iar Înalta Curte reține că toate aceste situații sunt de natură a argumenta cazul bine justificat.

Înalta Curte a constatat că instanța de fond a dat o interpretare corectă dispozițiilor legale, întrucât întotdeauna suspendarea actului administrativ se circumscrie noțiunii de protecție provizorie a drepturilor și intereselor particularilor până la momentul la care instanța competentă va cenzura legalitatea actului, consacrată prin mai multe instrumente juridice internaționale atât în sistemul Consiliului Europei, cât și în ordinea juridică a Uniunii Europene. Din acest punct de vedere, actul normativ incident în cauză răspunde recomandărilor Comitetului de Miniștri din cadrul Consiliului Europei, pentru că prevede atribuția instanței de contencios administrativ de a ordona măsuri provizorii de protecție a drepturilor și intereselor particularilor, atunci când acestea sunt supuse unui risc iminent de vătămare, pentru a se evita exercitarea abuzivă a prerogativelor de care dispun autoritățile publice.

Cazul bine justificat și iminența unei pagube sunt analizate în funcție de circumstanțele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care efectuează o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt și de drept prezentate de partea interesată; acestea trebuie să ofere indicii suficiente de răsturnare a prezumției de legalitate și să facă verosimilă iminența producerii unei pagube, în cazul particular supus evaluării. Or, prin sentința recurată, instanța a făcut o analiză teoretică a premiselor suspendării executării actului administrativ, reținând existența în concret a cazului bine justificat și a iminenței unei pagube în raport cu natura și amploarea măsurii dispuse de autoritatea publică emitentă.

Pentru aceste considerente, Înalta Curte reține că în mod corect instanța de fond a prezentat situația de fapt și de drept existentă, astfel încât hotărârea atacată este legală și temeinică, motiv pentru care, în conformitate cu dispozițiile art. 312 C. proc. civ., va respinge recursul formulat ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul formulat de Comisariatul General al Gărzii Financiare împotriva sentinței nr. 382 din 17 noiembrie 2011 a Curții de Apel Suceava, secția contencios administrativ și fiscal ca nefondat. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 27 aprilie 2012.