ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5262/2012

Asupra recursului de față: Din analiza actelor și lucrărilor dosarului: 1. Circumstanțele cauzei. Prin acțiunea înregistrată la data de 15 noiembrie 2011,reclamanții N.N.C. și B.P.C. în contradictoriu cu Agenția Națională de Administrare Fiscală, Garda Financiară, Comisariatul General au solicitat să se dispună: - anularea deciziilor nr. X1 și nr. X2 din 4 august 2011 emise de Comisariatul General din Cadrul Gărzii Financiare; - obligarea pârâtei la reintegrarea lor în funcțiile publice de execuție deținute anterior emiterii deciziilor contestate; - constatarea nulității de drept a examenului organizat de pârâtă și - obligarea pârâtei la plata despăgubirilor echivalente cu salariile avute anterior emiterii deciziilor în litigiu, indexate cu rata inflației precum și la plata cheltuielilor de judecată.

Reclamanții și-au motivat acțiunea arătând că, prin deciziile menționate mai sus s-a dispus eliberarea lor din funcțiile publice teritoriale de execuție de comisari clasa I în cadrul Gărzii Financiare, secția Județeană Botoșani ca urmare a reorganizării Gărzii Financiare conform ordinului nr. 2253/2011 al Agenției Naționale de Administrare Fiscală. Prin întâmpinarea depusă la dosar, pârâta a invocat în principal excepția inadmisibilității acțiunii reclamanților pentru considerentul neîndeplinirii procedurii prealabile, condiție imperativă prevăzută de art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 iar în subsidiar a precizat că ordinul președintelui Agenției Naționale de Administrare Fiscală nr. 2253/2011 care a stat la baza organizării examenului și respectiv la baza emiterii deciziilor contestate nu este un act administrativ cu caracter normativ, întrucât nu se adresează „erga omnes", așa încât, în această situație, nu era necesară publicarea în M. Of.

al României. 2. Hotărârea instanței de fond. Prin sentința nr. 35 din 30 ianuarie 2012, Curtea de Apel Suceava, secția a II-a civilă contencios administrativ și fiscal a admis acțiunea reclamanților și a anulat deciziile nr. X1 și respectiv nr. X2 din 4 august 2011 emise de Comisariatul General al Gărzii Financiare, precum și examenul organizat de pârâtă, cu privire la reclamanții N.N.C. și B.P.C. A dispus reîncadrarea reclamanților N.N.C. și B.P.C. pe funcțiile avute anterior și plata drepturilor salariale de care au fost privați, până la data reîncadrării, indexate cu rata inflației. A respins, ca nefondată excepția inadmisibilității acțiunii invocată de pârâta Agenția Națională de Administrare Fiscală, Garda Financiară, Comisariatul General.

Pentru a hotărî astfel, prima instanță a reținut următoarele considerente: Cu privire excepția inadmisibilității acțiunii, instanța a apreciat că este neîntemeiată, având în vedere că din înscrisurile depuse la dosar rezultă că reclamanții au respectat cerințele impuse de prevederile art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 cu privire la parcurgerea procedurii prealabile. Pe fondul cererii de chemare în judecată, prima instanță a reținut următoarele considerente: Prin deciziile nr. X1 și nr. X2 din 4 august 2011, Comisarul General al Gărzii Financiare a dispus, începând cu data de 8 august 2011, eliberarea reclamanților din funcția publică teritorială de execuție de comisar clasa I grad profesional asistent, la Garda Financiară, secția Județeană Botoșani.

Măsurile astfel dispuse au fost motivate de reorganizarea Gărzii Financiare dispusă prin ordinul președintelui Agenției Naționale de Administrare Fiscală nr. 2253/2011 privind aprobarea noii structuri pe secții județene, divizii, servicii, compartimente, precum și a numărului total de posturi pe aceste structuri, făcând u-se trimitere la dispozițiile art. 97 lit. c) coroborate cu cele ale art. 99 (1) lit. b) alin. (2), (3), (5), art. 103 și art. 106 din Legea nr. 188/1999 (a se vedea considerentele celor două decizii).

Ordinul președintelui Agenției Naționale de Administrare Fiscală nr. 2253/2011, care a stat la baza emiterii celor două decizii de eliberare din funcție a reclamanților reglementează nu numai noua structură organizatorică a Comisariatului General al Gărzii Financiare și a celorlalte structuri teritoriale, ci aprobă și Regulamentul pentru organizarea și desfășurarea examenului de testare profesională a funcționarilor publici, examen la care au fost supuși reclamanții. Curtea a stabilit că ordinul președintelui Agenției Naționale de Administrare Fiscală nr. 2253/2011 are caracter normativ întrucât conține reguli generale de conduită, impersonale și de aplicabilitate repetată, care privesc un număr nedeterminat de subiecți, apărările pârâtei care vizează aplicabilitatea lui internă, nefiind de natură să înlăture această calificare și să îl transformă în act administrativ cu caracter individual.

Așa fiind, nepublicarea actului administrativ normativ în M. Of., așa cum prevăd dispozițiile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 24/2000, antrenează nulitatea actelor emise în baza lui. Din această perspectivă, ordinul sus-menționat, act administrativ cu caracter normativ, nefiind publicat în M. Of. este inopozabil reclamanților, iar actele și faptele administrative emise/consumate în baza lor, Deciziile nr. X1 și nr. X2 din 4 august 2011 și respectiv examenul organizat în perioada 11-16 iulie 2011, în privința reclamanților, sunt lovite de nulitate. 3. Recursul declarat în cauză. împotriva acestei hotărâri a declarat recurs pârâta Garda Financiară Comisariatul General, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie și invocând prevederile art. 304 pct. 9 C. proc.

civ. Recurenta a susținut că instanța de fond nu a constatat nici un motiv de nelegalitate și netemeinicie cu privire le deciziile nr. X1 din 4 august 2011 și nr. X2 din 4 august 2011, emise de Garda Financiară, rezumându-se la a reține că ordinul nr. 2253/2011 emis de președintele Agenției Naționale de Administrare Fiscală nefiind publicat în M. Of. este inopozabil reclamanților iar actele emise în baza lui sunt lovite de nulitate. Or, a susținut recurenta, ordinul nr. 2253/2011 prin care s-a stabilit structura organizatorică și repartizarea numărului de posturi pentru Garda Financiară are un caracter normativ, fiind emis în baza dispozițiilor H.G. nr. 566/20111 și H.G. nr. 1324/2009. De asemenea, cele două decizii, decizia nr. X1 din 4 august 2011 și nr. X2 din 4 august 2011 au fost emise cu respectarea dispozițiilor art. 99 și 100 din Legea nr. 188/1999.

4. Considerentele Înaltei Curți de Casație și Justiție. Înalta Curte, analizând actele și lucrările dosarului în raport cu criticile formulate și dispozițiile legale aplicabile, constată că recursul este fondat pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare. Deciziile nr. X1 din 4 august 2011 și nr. X2 din 4 august 2011 au fost emise în temeiul dispozițiilor art. 6 alin. (1) din H.G.

nr. 1324/2009 privind organizarea și funcționarea Gărzii Financiare și ale ordinului președintelui Agenției Naționale de Administrare Fiscală nr. 2253/2011 de aprobare a noii structuri pe secții județene, divizii, servicii, compartimente, precum și a numărului total de posturi pe aceste structuri, acordându-li-se reclamanților preavizul de 30 de zile calendaristice prin adresele din 23 iunie 2011. Înalta Curte apreciază că în mod greșit prima instanță a reținut că ordinul președintelui Agenției Naționale de Administrare Fiscală nr. 2253/2011 este un act administrativ cu caracter normativ, care nu a fost publicat în M. Of. al României, fiind astfel lipsit de efecte juridice, de unde rezultă caracterul nelegal al întregii proceduri de eliberare din funcție, respectiv caracterul nelegal al tuturor actelor emise în această procedură.

Caracterizarea unui act administrativ ca individual sau normativ se face în raport de conținutul acestuia și efectele produse în ordinea juridică. Actul administrativ normativ este acel act administrativ prin care se formează reguli de drept generale și impersonale, se stabilesc situații juridice cu același caracter, aplicabile unui număr nedeterminat de subiecte de drept. Actul administrativ normativ, din punct de vedere material, al cuprinsului său, se aseamănă cu legile, pentru că edictează reguli, norme, dispoziții generale și obligatorii pentru un număr nelimitat de subiecte. Actul administrativ individual este un act administrativ concret, care privește un subiect de drept.

În speță, ordinul nr. 2253/2011 privind structura organizatorică și statele de funcții ale Gărzii Financiare este un act administrativ individual, deoarece se referă la structura și competențele acestei instituții și prin el nu se instituie norme juridice care să reglementate situații juridice cu caracter de generalitate, impersonale. În fapt, prin ordinul nr. 2253/2011 al președintelui Agenției Naționale de Administrare Fiscală s-a aprobat structura organizatorică a Comisariatului General al Gărzii Financiare, a secțiilor județene și a secției Municipiului București, repartizarea numărului maxim de posturi aprobat pentru Garda Financiară, statele de funcții pentru Comisariatul General al Gărzii Financiare, secțiile județene și secția Municipiului București, precum și Regulamentul pentru organizarea și desfășurarea examenului de testare profesională a funcționarilor publici din cadrul instituției.

Din cele arătate anterior, rezultă fără putință de tăgadă că ordinul președintelui Agenției Naționale de Administrare Fiscală nr. 2253/2011 nu poate reprezenta un act cu caracter normativ, întrucât acesta nu prevede reglementări de principiu și nu are o aplicabilitate generală, nu se adresează și nu produce efecte erga omnes, ci se adresează unui număr restrâns și bine definit de subiecte de drept, respectiv funcționarilor publici și personalului contractual din cadrul Gărzii Financiare. Actul sus menționat se încadrează, deci, în categoria actelor administrative individuale ce produce efecte numai în raport cu persoanele care au făcut parte din cadrul structurii Gărzii Financiare, respectiv ale căror funcții au fost supuse reorganizării prin reducerea numărului de posturi, ca atare el se adresează unui număr determinat de subiecte de drept, neputându-se reține aplicabilitatea erga omnes a acestuia, rolul său fiind acela de a organiza în temeiul H.G.

nr. 1324/2009 structura concretă a Gărzii Financiare. În aceste condiții, nu sunt aplicabile dispozițiile art. 11 alin. (1) din Legea nr. 24/2000, cerința publicării fiind prevăzută de lege în raport de un act administrativ cu caracter normativ, iar nu individual, cum este cazul ordinului invocat în speță. Nu poate fi reținută nici susținerea potrivit căreia ordinul președintelui Agenției Naționale de Administrare Fiscală nr. 2253/2011 nu a fost publicat nici pe site-ul Gărzii Financiare și nici pe site-ul Agenției Naționale de Administrare Fiscală.

Astfel, prin preavizele comunicate la data de 23 iunie 2011, reclamanților li s-a adus la cunoștință, în esență, că funcția publică în care sunt numiți a fost supusă reorganizării, că li se acordă un preaviz de 30 de zile calendaristice începând cu data comunicării respectivului preaviz, potrivit prevederilor art. 99 alin. (1) lit. b) și alin. (3) din Legea nr. 188/1999, (r2), cu modificările și completările ulterioare și că, puteau opta pentru numirea în una din funcțiile publice vacante corespunzătoare din cadrul Gărzii Financiare, potrivit noii Structuri organizatorice aprobată prin ordinul nr. 2253/2011 al președintelui Agenției Naționale de Administrare Fiscală, conform art. 99 alin. (5) și alin. (7) din Legea nr. 188/1999.

Totodată, în preaviz s-a arătat că lista funcțiilor publice de execuție vacante, pentru care reclamanții ar putea opta potrivit noii structuri organizatorice aprobată, va fi publicată pe site-ul Gărzii Financiare și site-ul Agenției Naționale de Administrare Fiscală și afișată la avizierul Comisariatului General și al secțiilor teritoriale ale Gărzii Financiare. În conținutul preavizelor s-a precizat că ordinul nr. 2253/2011 a fost afișat pe site-ul Gărzii Financiare și site-ul Agenției Naționale de Administrare Fiscală și la avizierul Comisariatului General și al secțiilor teritoriale ale Gărzii Financiare. Mai mult decât atât, reclamanții au optat pentru ocuparea unei funcții publice vacante corespunzătoare din cadrul Gărzii Financiare, potrivit noii structuri organizatorice aprobată prin ordinul nr. 2253/2011 și au participat la examenul de testare profesională.

În ceea ce privește susținerea reclamanților potrivit căreia deciziile atacate sunt nelegale întrucât au fost emise cu încălcarea dispozițiilor art. 99 alin. (3), (5), și (6) din Legea nr. 188/1999, care prevăd că mai întâi trebuie să se exprime manifestarea de voința în sensul eliberării din funcție, iar ulterior sa se respecte termenul de preaviz, Înalta Curte retine că este neîntemeiată. Astfel dispozițiile art. 99 alin. (5) din Legea nr. 188/1999 republicată cu modificările ulterioare, reglementează că, în cazurile prevăzute la alin. (1) lit. b), c) și e), în perioada de preaviz, dacă în cadrul, autorității sau instituției publice există funcții publice vacante corespunzătoare, aceasta are obligația de a le pune la dispoziția funcționarilor publici.

Or, în cazul celor doi reclamanți în cuprinsul preavizelor care le-au fost comunicate la data de 23 iunie 2011, s-a menționat că lista funcțiilor publice de execuție vacante pentru care puteau opta aceștia, potrivit noii structurii organizatorice aprobate, a fost publicata pe site-ul Gărzii Financiare și Agenției Naționale de Administrare Fiscală și afișată la avizierul Comisariatului General și al secțiilor teritoriale ale Gărzii Financiare. De asemenea, potrivit dispozițiilor art. 100 alin. (1) și (3) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, republicată, cu modificările și completările ulterioare, în ipoteza reorganizării și în cazul în care există mai mulți funcționari publici care optează pentru aceeași funcție publică, se organizează examen de către autoritatea publică.

Totodată prin decizia nr. 4623 din 28 octombrie 2010, Înalta Curte de Casație și Justiție. secția contencios administrativ și fiscal, a statuat că preavizul de 30 zile trebuie să fie anterior eliberării din funcția publică. De altfel și din modul de redactare a dispozițiilor art. 99 alin. (5) din Legea nr. 188/1999 republicată cu modificările ulterioare, rezultă că preavizul se acordă anterior atât eliberării din funcție cât și organizării și susținerii testării profesionale la care sunt supuși funcționarii publici, în situația în care sunt mai multe persoane care optează pentru ocuparea aceleiași funcții publice. În prezenta cauza, ambii reclamanți și-au exprimat opțiunea pentru ocuparea uneia din funcțiile publice corespunzătoare noii structuri organizatorice.

În ceea ce privește susținerile reclamanților prin care invocă, în esența, încălcarea art. 99 alin. (1) lit. b) și a art. 100 alin. (5) din Legea nr. 188/1999 Înalta Curte reține că și acestea sunt neîntemeiate. Astfel, la nivelul Gărzii Financiare a avut loc o reorganizare a instituției, prin reducerea numărului de posturi, cu obligarea la încadrarea în cheltuielile bugetare alocate, astfel încât în conformitate cu art. 100 alin. (3) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, republicată, cu modificările și completările ulterioare, era necesară organizarea examenului în situația în care existau mai multe persoane care optaseră pentru ocuparea aceleiași funcții publice.

De asemenea, prin restructurarea Gărzii Financiare s-a avut în vedere:diminuarea cheltuielilor curente de administrare, prin reducerea numărului maxim de posturi aprobat pentru Garda Financiara cu un număr de 713 posturi de conducere și de execuție; asigurarea unei structuri simple și eficiente; simplificarea procesului decizional; posibilitatea realocării personalului în funcție de noua structura. Se retine, de asemenea că din conținutul deciziilor atacate rezultă că motivul eliberării din funcție l-a constituit faptul că posturile ocupate de către reclamanți au fost reduse ca urmare a procesului de restructurare fiind, prin urmare, incidente dispozițiile art. 99 alin. (1) lit. b), alin. (2), alin. (3) alin. (5) și art. 103 din Legea nr. 188/1999, (r2), cu modificările și completările ulterioare.

În concluzie, fată de considerentele anterior enunțate, constatând că motivele de recurs sunt întemeiate, Înalta Curte va admite recursul cu consecința modificării sentinței recurate în sensul respingerii acțiunii reclamanților.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Admite recursul declarat de Garda Financiară, Comisariatul General împotriva sentinței nr. 35 din 30 ianuarie 2012 a Curții de Apel Suceava, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal. Modifică sentința atacată în sensul că respinge acțiunea reclamanților N.N.C. și B.P.C., ca neîntemeiată. Irevocabilă. Pronunțată, în ședință publică, astăzi 11 decembrie 2012.