ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4956/2012
ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4956/2012 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2013)
Asupra recursurilor
de față;
Din examinarea
lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Reclamanții B.P.D.C., M.P.D., N.N.C., O.P., N.L.
și M.L. în contradictoriu cu pârâtul M.F.P. – A.N.A.F. au solicitat anularea
Ordinului nr. 2253 din 23 iunie 2011 emis de acesta și reintegrarea în
funcțiile deținute anterior.
Prin cererea precizatoare
din
data
de 15 noiembrie 2011, reclamanții își precizează, completează și modifică
cererea introductivă, solicitând:
- menținerea acțiunii
privind anularea Ordinului nr. 2253 din 23 iunie 2011 emis de pârâta A.N.A.F.;
- să se ia act că
reclamanții renunță la cererea privind reintegrarea în funcțiile deținute
anterior;
- completarea
acțiunii cu excepția de nelegalitate a Ordinului nr. 2253 din 23 iunie 2011 al
A.N.A.F. și a H.G. României nr. 566 din 1 iunie 2011 pentru modificarea și
completarea H.G. nr. 1324/ 2009, în temeiul disp. art. 132 alin. (1) C. proc.
civ.;
- să se constate că
Ordinul nr. 2253 din 23 iunie 2011 emis de A.N.A.F. este nul absolut, fiind
emis cu încălcarea art. 15 alin. (2) din Constituția României și art. 11 din
Legea nr. 24/2000 republicată privind normele de tehnică legislativă pentru
elaborarea actelor normative.
Prin încheierea de
ședință din data de 17 noiembrie 2011, instanța dispune introducerea în cauză
și citarea în calitate de pârât a Guvernului României.
La data de 15
decembrie 2011 s-a depus la dosar o cerere de intervenție accesorie în
interesul pârâtului Guvernul României din partea A.N.A.F.
Prin cererea
înregistrată sub nr. 1086/39 la data de 9 noiembrie 2011 reclamantul M.P.D. a
solicitat în contradictoriu cu pârâta A.N.A.F. - Garda Financiară –
Comisariatul General, să se dispună:
- anularea Deciziei nr.
1255 din 28 iulie 2011 emisă de Comisarul General din cadrul Gărzii Financiare
- Comisariatul General, prin care s-a dispus eliberarea reclamantului din funcția
publică de execuție de comisar clasa I la Garda Financiara, secția Jud.
Botoșani;
- obligarea pârâtei
la reintegrarea reclamantului în funcția publică teritorială de execuție de
comisar clasa I în cadrul Gărzii Financiare, secția Jud. Botoșani;
- obligarea pârâtei
la plata unei despăgubiri egale cu salariile indexate cu rata inflației de la
data eliberării sale din funcție și până la reintegrarea sa efectivă în
funcție, precum și toate celelalte drepturi de care ar fi beneficiat;
- să se constate că
examenul organizat de pârâta Garda Financiara, secția Jud. Botoșani este nul de
drept;
- obligarea pârâtei
la plata cheltuielilor de judecată.
Prin Încheierea de
ședință din 9 ianuarie 2012 pronunțată în Dosar nr. 1086/39/2011, instanța
trimite cauza completului învestit cu soluționarea Dosarului nr. 933/39/2011,
în temeiul disp. art. 164 alin. (1) C. proc. civ.
Prin încheierea de Ședință
din 26 ianuarie 2012, instanța conexează Dosar nr. 1086/39/2011 la prezenta
cauză, în temeiul art. 164 alin. (2) C. proc. civ. și admite cererea de
intervenție accesorie formulată de intervenientul accesoriu A.N.A.F.
La termenul din data
de 2 februarie 2012, ca urmare a conexării celor două cauze, reclamanții își
restrâng acțiunea, solicitând următoarele:
- să se ia act că
reclamanții B.P.D.C., M.P.D., N.N.C., O.P., N.L. și M.L. renunță la judecarea
cererii privind excepția de nelegalitate a Ordinului nr. 2253/2011 și a H.G. nr.
566/2011, invocată în baza art. 4 din Legea nr. 554/2004, conform cererii
depuse la fila 121 dosar împreună cu mandat special în acest sens;
- să se ia act că
doar reclamanții B.P.D.C., N.N.C., O.P., N.L. și M.L. renunță la cererea
privind reintegrarea în funcțiile deținute anterior formulată în Dosar nr. 933/39/2011
prin acțiunea introductivă, conform cererii depuse la fila 125 dosar împreună
cu mandat special în acest sens;
- anularea Ordinului nr.
2253 din 23 iunie 2011 ca nelegal și netemeinic;
- admiterea acțiunii
formulate de reclamantul M.P.D. și să se dispună:
- anularea Deciziei nr.
1255 din 28 iulie 2011 emisă de Comisarul General din cadrul Gărzii Financiare
- Comisariatul General, prin care s-a dispus eliberarea reclamantului din
funcția publică de execuție de comisar clasa I la Garda Financiara, secția Jud.
Botoșani;
- obligarea pârâtei
la reintegrarea reclamantului în funcția publică teritorială de execuție de
comisar clasa a I- a în cadrul Gărzii Financiare, secția Jud. Botoșani;
- obligarea pârâtei
la plata unei despăgubiri egale cu salariile indexate cu rata inflației de la
data eliberării sale din funcție și până la reintegrarea sa efectivă în
funcție, precum și toate celelalte drepturi de care ar fi beneficiat;
- să se constate că
examenul organizat de pârâta Garda Financiara, secția Jud. Botoșani este nul de
drept;
- obligarea pârâtei
la plata cheltuielilor de judecată.
5) - respingerea
cererii de intervenție accesorie cu referire la capătul de cerere vizând
excepția de nelegalitate a Ordinului nr. 2253/2011 și a H.G. nr. 566/2011, ca
fiind rămasă fără obiect.
Reprezentantul prim
pârâtului și a intervenientului în numele altei persoane M.F.P. – A.N.A.F.,
solicită completarea citativului dosarului în sensul trecerii pe acesta a
pârâtei Agenția Națională de Administrare Fiscală - Garda Financiară –
Comisariatul General - parte în Dosar nr. 1086/39/2011 conexat la prezenta
cauză și respingerea cererii de intervenție accesorie cu referire la capătul de
cerere vizând excepția de nelegalitate a Ordinului nr. 2253/2011 și a H.G. nr. 566/2011,
ca fiind rămasă fără obiect.
Prin încheierea de
ședință din data de 2 februarie 2012, instanța a dispus completarea citativului
dosarului cu pârâta A.N.A.F. - Garda Financiară – Comisariatul General.
În ce privește
acțiunea reclamanților formulată în Dosar nr. 933/39/2011, astfel cum a fost ea
restrânsă la capătul de cerere vizând anularea Ordinului nr. 2253 din 23 iunie 2011
emis de A.N.A.F., reclamanții au arătat următoarele:
La 23 iunie 2011,
președintele A.N.A.F a emis Ordinul nr. 2253 din 23 iunie 2011 prin care a
aprobat structura organizatorică a comisariatului general al gărzilor
financiare și secțiilor județene, respectiv secțiilor municipiului București
ale Gărzii Financiare.
Au precizat
reclamanții că ordinul sus-menționat a fost pus în executare înainte de
intrarea lui în vigoare, înainte de publicarea în M. Of., așa cum prevăd în mod
expres disp. art. 11 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 și că nu există o
concordanță între acesta și actele administrative cu o forță juridică
superioară în temeiul și executarea căruia a fost emis, ținând seama de
principiul ierarhiei și forței juridice consacrat de art. 1 alin. (5) din
Constituția României și art. 4 alin. (3) din Legea 24/2000.
Astfel, ordinul a
fost emis în baza Legii nr. 188/1999 privind statutul funcționarilor publici,
dar în realitate cu încălcarea disp. art. 27 și urm. și art. 99 alin. (1) din
această lege, care stabilește în mod clar procedura de eliberare din funcția
publică prin act administrativ în cazul reorganizării activității, procedură
care a fost în totalitate încălcată prin modul de desfășurare a examenului.
În speță, s-a aprobat
mai întâi organigrama, prin care pentru anumite funcții au fost reduse numărul
de locuri iar pentru alte funcții publice, acestea au fost păstrate,
încălcându-se principiul nediscriminării și al egalității de tratament.
Practic, au arătat
reclamanții că au fost obligați să concureze pentru ocuparea unor posturi care
nu erau vacante, pentru că erau ocupate de ei.
Au considerat că au
fost încălcate disp. art. 41 alin. (1) din Constituția României privind dreptul
la muncă și art. 99 și 100 din Legea nr. 188/1999, texte care nu permit
emiterea unui preaviz pentru eliberarea din funcție decât la apariția cazului
de eliberare din funcție.
Prin întâmpinare,
pârâtul Guvernul României a solicitat respingerea ca neîntemeiată a excepției
de nelegalitate a H.G. nr. 566 din 1 iunie 2011 pentru modificarea și
completarea H.G. nr. 1324/2009 privind organizarea și funcționarea Gărzii
Financiare, motivele expuse nefăcând obiectul analizei instanței, ca urmare a
renunțării de către reclamanți la acest capăt de cerere (fila 121 dosar).
La data de 15
decembrie 2011 M.F.P. prin A.N.A.F. a depus o cerere de intervenție în ce
privește capătul de cerere privind anularea H.G. nr. 566 din 1 iunie 2011 la
care părțile au solicitat la termenul din 2 februarie 2012 respingerea ei ca
rămasă fără obiect ca urmare a renunțării la judecata capătului de cerere
privind excepția de nelegalitate a H.G. nr. 566 din 1 iunie 2011.
Prin întâmpinarea
depusă în Dosarul nr. 1086/89/2011 conexat la prezenta cauză, pârâta Garda
Financiară – Comisariatul General a solicitat respingerea ca neîntemeiată a
acțiunii formulată de M.P.D.
Curtea de Apel
Suceava, secția a II- a civilă, de contencios administrativ și fiscal, prin
Sentința civilă nr. 49 din 7 februarie 2012 a decis următoarele:
- a admis în parte
acțiunea formulată de reclamanții B.P.D.C., M.P.D., N.N.C., O.P., N.L. și M.L.,
în contradictoriu cu pârâții M.F.P. – A.N.A.F., A.N.A.F. – Garda Financiară –
Comisariatul General, Guvernul României și intervenientul în numele altei
persoane, A.N.A.F.;
- a anulat Ordinul nr.
2253 din 23 iunie 2011 emis de A.N.A.F. și anexele la acest ordin, în ce
privește aprobarea structurii organizatorice, stabilirea numărului maxim de
posturi și aprobarea statelor de funcții ale Secției Județene Botoșani;
- a constatat că
reclamanții au renunțat la judecarea excepției de nelegalitate a H.G. nr. 566/2011
în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României;
- a respins cererea
de intervenție accesorie formulată de intervenienta A.N.A.F., ca rămasă fără
obiect;
- a constatat că
reclamanții B.P.D.C., N.N., O.P., N.L. și M.L. au renunțat la cererea de
reintegrare în funcțiile deținute anterior;
- a anulat Decizia nr.
1255 din 28 iulie 2011 emisă de Garda Financiară – Comisariatul General prin
care s-a dispus eliberarea din funcție a reclamantului M.P.D.;
- a anulat examenul
organizat de pârâta Garda Financiară – Comisariatul General la secția Jud.
Botoșani;
- a obligat Garda
Financiară – Comisariatul General să reintegreze pe reclamantul M.P.D. în funcția
publică teritorială de execuție de comisar clasa a I- a, grad profesional
principal la Garda Financiară – secția Jud. Botoșani;
- a obligat Garda
Financiară – Comisariatul General să plătească reclamantului M.P.D. o
despăgubire egală cu salariile indexate cu rata inflației de la data eliberării
din funcție și până la data reintegrării efective, precum și celelalte drepturi
de care ar fi beneficiat dacă nu s-ar fi dispus măsura eliberării din funcție;
- a obligat pârâta A.N.A.F.
să plătească fiecărui reclamant câte 8,30 lei cheltuieli de judecată.
Pentru a pronunța
această hotărâre instanța a reținut următoarele:
Referitor la cererea
de anulare a Ordinului nr. 2253 din 23 iunie 2011 emis de A.N.A.F., instanța a
constatat că temeiurile juridice pe baza și în executarea cărora ordinul a fost
emis sunt dispozițiile Legii nr. 188/1999; O.U.G. nr. 229/2008 și Legea nr. 161/2003.
Menționarea O.U.G. nr.
229/2008 în preambulul ordinului, reține instanța de fond, este nelegală,
deoarece nu a fost emisă în executarea lui, ordonanța de urgență reglementând
reducerea procentuală a funcțiilor publice de conducere, fără nicio
reglementare privind funcțiile de execuție.
1). Cât privește
Legea nr. 188/1999, instanța a reținut că scopul acesteia, este acela de a
asigura, în primul rând, un serviciu public stabil, în interesul cetățenilor,
al autorităților și instituțiilor publice;
2). O altă cauză de
nelegalitate a ordinului, este aceea a nepublicării lui în M. Of., nepublicare
care are consecințe nu asupra valabilității lui ci asupra momentului de la care
începe să-și producă efectele;
3). Prin cererea
conexă, reclamantul M.P.D. a solicitat anularea Deciziei nr. 1255 din 28 iulie 2011
emisă de Garda Financiară – Comisariatul General, prin care a fost eliberat din
funcție ca urmare a respingerii sale la examenul de testare profesională
organizat în baza O.P.A.N.A.F. nr. 2253/2001.
Având în vedere că
Ordinul nr. 2253/2011 emis de A.N.A.F. nu și-a produs efectele față de
reclamant, datorită nepublicării în M. Of. și ținând seama de faptul că Decizia
nr. 1253/2001 este subsecventă Ordinului nr. 2253/2011, se va dispune pe cale
de consecință, anularea și a acestei decizii;
4). S-a mai reținut
și că organizarea examenului contravine dispozițiilor Legii nr. 188/1999 și
H.G: nr. 611/2008 și, întrucât examenul este o operațiune administrativă care a
stat la baza emiterii Deciziei nr. 1255 din 28 iulie 2011, în baza art. 18 din
Legea nr. 554/2004, se va dispune anularea acestuia și reintegrarea
reclamantului în funcția publică teritorială de execuție de comisar clasa a I-
a, grad profesional superior cu consecințele ce decurg din această reintegrare;
5). Potrivit art. 246
alin. (1) și (4) C. proc. civ., reclamantul a renunțat la judecarea excepției
de nelegalitate a H.G. nr. 566/2011 în contradictoriu cu Guvernul României;
6). Cât privește
cererea de intervenție accesorie formulată de A.N.A.F. în interesul Guvernului,
s-a reținut că a rămas fără obiect, întrucât s-a renunțat la judecarea
excepției de nelegalitate;
7). În baza acelorași
dispoziții ale art. 246 C. proc. civ. s-a luat act de voința reclamanților B.P.D.C.,
N.N.C., O.P., N.L. și M.L. de a renunța la cererea de reintegrare în funcție.
Împotriva acestei sentințe
au declarat recurs Garda Financiară – Comisariatul General și A.N.A.F.,
criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie.
Recursul declarat de
Garda Financiară – Comisariatul General
Recurenta a susținut,
în esență, următoarele motive de casare:
1). În ce privește
cererea de anulare a O.P.A.N.A.F. nr. 2253/2011, recurenta a invocat excepția
lipsei calității procesuale pasive cu motivarea că Ordinul nr. 2253/2011 este
emis de A.N.A.F. și, prin urmare, această instituție este aceea care este în
măsură să formuleze apărări cu privire la actul pe care l-a emis.
2). Referitor la
obligarea publicării O.P.A.N.A.F. nr. 2253 din 23 iunie 2011 în M. Of.,
recurenta susține că această constatare a instanței de fond nu poate fi
primită, întrucât acest ordin nu are o aplicabilitate generală și nu se
încadrează erga omnes.
3). Instanța de fond
nu a constatat nici un motiv de nelegalitate și neteemeinicie cu privire strict
la Decizia nr. 1255 din 28 iulie 2011 ci doar s-a rezumat la a reține că
Ordinul nr. 2253/2011 nu și-a produs efecte față de reclamant, întrucât nu a
fost publicat în M. Of.
4). Motivarea
instanței de fond este netemeinică și nelegală și pentru faptul că a reținut că
examenul este o operațiune administrativă care a stat la baza emiterii deciziei
de eliberare din funcție.
Cât privește
reintegrarea intimatului - reclamant, recurenta arată că postul acestuia a fost
supus reorganizării și în prezent este ocupat de un funcționar public prin
examen.
5). Privitor la
obligarea recurentei la plata cheltuielilor de judecată, s-a reținut că în
cauză nu sunt întrunite condițiile prevăzute de art. 274 alin. (1) C. proc.
civ.
Recursul declarat de
A.N.A.F.
Hotărârea instanței
de fond este vădit eronată, întrucât prin O.P.A.N.A.F. nr. 2253/2011 nu s-a
stabilit numărul maxim de posturi a funcționarilor publici ce urmează să-și
desfășoare activitatea în cadrul acestor instituții, ci acest lucru s-a
stabilit prin H.G. nr. 566/2011.
Prin urmare, susține
această recurentă, H.G. nr. 566/2011 a stat la baza emiterii O.P.A.N.A.F. nr. 2253/2011
iar prin adoptarea acestei hotărâri de Guvern s-a stabilit cadrul legislativ în
ceea ce privește oportunitatea și necesitatea restructurării Gărzii Financiare.
Recurenta susține că
structura organizatorică și statul de funcții ale instituțiilor publice nu pot
avea un caracter normativ, întrucât pe de o parte nu se adresează tuturor
subiecților de drept iar, pe de altă parte, având în vedere că aceasta se
aprobă printr-un act administrativ intern.
Printr-o altă
critică, recurenta a susținut că reținerile instanței de fond în sensul că O.P.A.N.A.F.
nr. 2253/2011 are caracter normativ și că nu a fost publicat în M. Of., sunt
neîntemeiate, deoarece acest ordin nu poate prezenta un act cu caracter
normativ, neavând o aplicabilitate generală ci se adresează unui număr restrâns
de subiecți, respectiv funcționarilor publici și personalului contractual din
cadrul Gărzii Financiare.
Nu poate fi reținută
motivarea instanței de fond potrivit căreia „se poate presupune că prin
reducerea posturilor s-au multiplicat actele materiale corespunzătoare fiecărei
atribuții, ceea ce poate conduce la disfuncționalități în cadrul instituției cu
consecința imposibilității realizării competențelor stabilite, în condiții
optime”.
Recurenta arată că
aspectul la care se referă instanța de fond ține de oportunitatea actului
administrativ iar nu de legalitatea acestuia ori, instanța de contencios poate
analiza numai aspecte care țin de legalitatea actului administrativ.
Examinând cauza și
sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, precum și cu
dispozițiile legale incidente pricinii, Înalta Curte constată că recursurile
sunt întemeiate pentru considerentele ce vor fi expuse în cele ce urmează.
Așa cum s-a arătat la
pct. 1 al acestor considerente instanța de fond și-a argumentat soluția de
anulare a Deciziei nr. 1255 din 28 iulie 2011 emisă de Comisariatul General –
Garda Financiară, în primul rând, pe concluzia că acest act administrativ are
ca temei juridic Ordinul nr. 2253/2011 emis de A.N.A.F., care este lovit de
sancțiunea inexistenței sale, deoarece fiind un act administrativ cu caracter
normativ, trebuia publicat în M. Of. al României, potrivit art. 11 din Legea nr.
24/2000.
Deci, cu alte
cuvinte, soluționarea cauzei depinde de calificarea Ordinului nr. 2253/2011 ca
fiind un act administrativ cu caracter normativ sau un act administrativ cu
caracter individual.
Instanța de fond a
reținut că Ordinul nr. 2253/2011 are caracter normativ, invocând prevederile art.
3 lit. a) din Legea nr. 52/2003 potrivit cărora actele cu aplicabilitate
generală, emise sau adoptate de o autoritate publică, sunt acte normative.
Or, așa cum se va
argumenta în continuare, Ordinul nr. 2253/2011 este un act administrativ care
nu are aplicabilitate generală și nu are caracter normativ în sensul
prevederilor generale ale Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu
modificările și completările ulterioare.
Criteriile
principale, în raport cu care actele administrative se clasifică în acte cu
caracter normativ și acte cu caracter individual sunt, pe de o parte scopul
pentru care acestea au fost adoptate sau emise și, pe de altă parte, întinderea
efectelor juridice produse.
Astfel, în ceea ce
privește primul criteriu, în doctrină este unanim acceptat că actele
administrative cu caracter normativ sunt adoptate/emise în scopul organizării
executării legii/ dispozițiilor legale, în timp ce actele administrative cu
caracter individual se emit totdeauna exclusiv pentru punerea în aplicare,
pentru aplicarea în concret a legii/dispozițiilor legale.
Or, în cauză, este
necontestat, că Ordinul nr. 2253/2011 a fost emis pentru aplicarea în concret a
dispozițiilor H.G. nr. 566/2011 care a modificat și completat H.G. nr. 1324/2009
privind organizarea și funcționarea Gărzii Financiare, având astfel caracterul
unor acte administrative cu caracter individual.
În ceea ce privește
întinderea efectelor produse, actele administrative cu caracter normativ conțin
reguli/ norme cu caracter general, având aplicabilitate într-un număr nedefinit
de situații, astfel că produc:efecte juridice erga omnes față de un număr
nedefinit de persoane, în timp ce actele administrative cu caracter individual
urmăresc realizarea unor raporturi juridice într-o situație strict determinată
și produc efecte fie față de o singură persoană, fie față de un număr
determinat sau determinabil de persoane.
Or, în cauză, Ordinul
nr. 2253/2011 a aprobat structura organizatorică centrală și teritorială a
Gărzii Financiare și, respectiv, statele de funcții ale acestora, precum și
numărul maxim de posturi, fiind astfel aplicabile în situații strict
determinate și producând efecte juridice în raport cu un număr determinant/
determinabil de persoane, fiind astfel și din acest punct de vedere acte
administrative cu caracter individual.
Deci, aprecierile și
argumentele instanței de fond sunt lipsite de temei, astfel încât dispozițiile art.
11 din Legea nr. 24/2000 nu sunt aplicabile în privința Ordinului nr. 2253/2011,
neexistând obligația publicării lor în M. Of. al României, Partea I, ci doar a
ceea a aducerii lor la cunoștința celor vizați, ceea ce s-a făcut prin
comunicarea lor la toate structurile A.N.V. și pe pagina web a acestei
autorități, operațiuni necontestate în cauza de față.
Astfel fiind, având
în vedere considerentele expuse, recursurile formulate sunt întemeiate, urmând
să fie admise, iar acțiunea reclamanților să fie respinsă ca neîntemeiată.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Admite recursurile
declarate de A.N.A.F. și de Garda Financiară – Comisariatul General împotriva Sentinței
civile nr. 49 din 7 februarie 2012 a Curții de Apel Suceava, secția a II-a
civilă, de contencios administrativ și fiscal.
Modifică în parte
sentința atacată, în sensul că respinge acțiunea reclamanților B.P.D.C., M.P.D.,
N.N.C., O.P., N.L. și M.L., ca neîntemeiată.
Menține dispozițiile
din sentința atacată prin care s-a constatat că reclamanții au renunțat la
judecarea excepției de nelegalitate a H.G. nr. 566/2011 și la cererea de
reintegrare în funcțiile deținute, precum și de respingere a cererii de
intervenție accesorie formulată de A.N.A.F.
Irevocabilă.
Pronunțată în ședință
publică, astăzi 22 noiembrie 2013.