ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4956/2012

Asupra recursurilor de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Reclamanții B.P.D.C., M.P.D., N.N.C., O.P., N.L. și M.L. în contradictoriu cu pârâtul M.F.P. – A.N.A.F. au solicitat anularea Ordinului nr. 2253 din 23 iunie 2011 emis de acesta și reintegrarea în funcțiile deținute anterior. Prin cererea precizatoare din data de 15 noiembrie 2011, reclamanții își precizează, completează și modifică cererea introductivă, solicitând: - menținerea acțiunii privind anularea Ordinului nr. 2253 din 23 iunie 2011 emis de pârâta A.N.A.F.; - să se ia act că reclamanții renunță la cererea privind reintegrarea în funcțiile deținute anterior; - completarea acțiunii cu excepția de nelegalitate a Ordinului nr. 2253 din 23 iunie 2011 al A.N.A.F.

și a H.G. României nr. 566 din 1 iunie 2011 pentru modificarea și completarea H.G. nr. 1324/ 2009, în temeiul disp. art. 132 alin. (1) C. proc. civ.; - să se constate că Ordinul nr. 2253 din 23 iunie 2011 emis de A.N.A.F. este nul absolut, fiind emis cu încălcarea art. 15 alin. (2) din Constituția României și art. 11 din Legea nr. 24/2000 republicată privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative. Prin încheierea de ședință din data de 17 noiembrie 2011, instanța dispune introducerea în cauză și citarea în calitate de pârât a Guvernului României. La data de 15 decembrie 2011 s-a depus la dosar o cerere de intervenție accesorie în interesul pârâtului Guvernul României din partea A.N.A.F.

Prin cererea înregistrată sub nr. 1086/39 la data de 9 noiembrie 2011 reclamantul M.P.D. a solicitat în contradictoriu cu pârâta A.N.A.F.

- Garda Financiară – Comisariatul General, să se dispună: - anularea Deciziei nr. 1255 din 28 iulie 2011 emisă de Comisarul General din cadrul Gărzii Financiare - Comisariatul General, prin care s-a dispus eliberarea reclamantului din funcția publică de execuție de comisar clasa I la Garda Financiara, secția Jud. Botoșani; - obligarea pârâtei la reintegrarea reclamantului în funcția publică teritorială de execuție de comisar clasa I în cadrul Gărzii Financiare, secția Jud. Botoșani; - obligarea pârâtei la plata unei despăgubiri egale cu salariile indexate cu rata inflației de la data eliberării sale din funcție și până la reintegrarea sa efectivă în funcție, precum și toate celelalte drepturi de care ar fi beneficiat; - să se constate că examenul organizat de pârâta Garda Financiara, secția Jud. Botoșani este nul de drept; - obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.

Prin Încheierea de ședință din 9 ianuarie 2012 pronunțată în Dosar nr. 1086/39/2011, instanța trimite cauza completului învestit cu soluționarea Dosarului nr. 933/39/2011, în temeiul disp. art. 164 alin. (1) C. proc. civ. Prin încheierea de Ședință din 26 ianuarie 2012, instanța conexează Dosar nr. 1086/39/2011 la prezenta cauză, în temeiul art. 164 alin. (2) C. proc. civ. și admite cererea de intervenție accesorie formulată de intervenientul accesoriu A.N.A.F. La termenul din data de 2 februarie 2012, ca urmare a conexării celor două cauze, reclamanții își restrâng acțiunea, solicitând următoarele: - să se ia act că reclamanții B.P.D.C., M.P.D., N.N.C., O.P., N.L. și M.L. renunță la judecarea cererii privind excepția de nelegalitate a Ordinului nr. 2253/2011 și a H.G.

nr. 566/2011, invocată în baza art. 4 din Legea nr. 554/2004, conform cererii depuse la fila 121 dosar împreună cu mandat special în acest sens; - să se ia act că doar reclamanții B.P.D.C., N.N.C., O.P., N.L. și M.L. renunță la cererea privind reintegrarea în funcțiile deținute anterior formulată în Dosar nr. 933/39/2011 prin acțiunea introductivă, conform cererii depuse la fila 125 dosar împreună cu mandat special în acest sens; - anularea Ordinului nr. 2253 din 23 iunie 2011 ca nelegal și netemeinic; - admiterea acțiunii formulate de reclamantul M.P.D.

și să se dispună: - anularea Deciziei nr. 1255 din 28 iulie 2011 emisă de Comisarul General din cadrul Gărzii Financiare - Comisariatul General, prin care s-a dispus eliberarea reclamantului din funcția publică de execuție de comisar clasa I la Garda Financiara, secția Jud. Botoșani; - obligarea pârâtei la reintegrarea reclamantului în funcția publică teritorială de execuție de comisar clasa a I- a în cadrul Gărzii Financiare, secția Jud. Botoșani; - obligarea pârâtei la plata unei despăgubiri egale cu salariile indexate cu rata inflației de la data eliberării sale din funcție și până la reintegrarea sa efectivă în funcție, precum și toate celelalte drepturi de care ar fi beneficiat; - să se constate că examenul organizat de pârâta Garda Financiara, secția Jud. Botoșani este nul de drept; - obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.

5) - respingerea cererii de intervenție accesorie cu referire la capătul de cerere vizând excepția de nelegalitate a Ordinului nr. 2253/2011 și a H.G. nr. 566/2011, ca fiind rămasă fără obiect. Reprezentantul prim pârâtului și a intervenientului în numele altei persoane M.F.P. – A.N.A.F., solicită completarea citativului dosarului în sensul trecerii pe acesta a pârâtei Agenția Națională de Administrare Fiscală - Garda Financiară – Comisariatul General - parte în Dosar nr. 1086/39/2011 conexat la prezenta cauză și respingerea cererii de intervenție accesorie cu referire la capătul de cerere vizând excepția de nelegalitate a Ordinului nr. 2253/2011 și a H.G. nr. 566/2011, ca fiind rămasă fără obiect.

Prin încheierea de ședință din data de 2 februarie 2012, instanța a dispus completarea citativului dosarului cu pârâta A.N.A.F. - Garda Financiară – Comisariatul General. În ce privește acțiunea reclamanților formulată în Dosar nr. 933/39/2011, astfel cum a fost ea restrânsă la capătul de cerere vizând anularea Ordinului nr. 2253 din 23 iunie 2011 emis de A.N.A.F., reclamanții au arătat următoarele: La 23 iunie 2011, președintele A.N.A.F a emis Ordinul nr. 2253 din 23 iunie 2011 prin care a aprobat structura organizatorică a comisariatului general al gărzilor financiare și secțiilor județene, respectiv secțiilor municipiului București ale Gărzii Financiare. Au precizat reclamanții că ordinul sus-menționat a fost pus în executare înainte de intrarea lui în vigoare, înainte de publicarea în M. Of., așa cum prevăd în mod expres disp.

art. 11 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 și că nu există o concordanță între acesta și actele administrative cu o forță juridică superioară în temeiul și executarea căruia a fost emis, ținând seama de principiul ierarhiei și forței juridice consacrat de art. 1 alin. (5) din Constituția României și art. 4 alin. (3) din Legea 24/2000. Astfel, ordinul a fost emis în baza Legii nr. 188/1999 privind statutul funcționarilor publici, dar în realitate cu încălcarea disp. art. 27 și urm. și art. 99 alin. (1) din această lege, care stabilește în mod clar procedura de eliberare din funcția publică prin act administrativ în cazul reorganizării activității, procedură care a fost în totalitate încălcată prin modul de desfășurare a examenului.

În speță, s-a aprobat mai întâi organigrama, prin care pentru anumite funcții au fost reduse numărul de locuri iar pentru alte funcții publice, acestea au fost păstrate, încălcându-se principiul nediscriminării și al egalității de tratament. Practic, au arătat reclamanții că au fost obligați să concureze pentru ocuparea unor posturi care nu erau vacante, pentru că erau ocupate de ei. Au considerat că au fost încălcate disp. art. 41 alin. (1) din Constituția României privind dreptul la muncă și art. 99 și 100 din Legea nr. 188/1999, texte care nu permit emiterea unui preaviz pentru eliberarea din funcție decât la apariția cazului de eliberare din funcție. Prin întâmpinare, pârâtul Guvernul României a solicitat respingerea ca neîntemeiată a excepției de nelegalitate a H.G.

nr. 566 din 1 iunie 2011 pentru modificarea și completarea H.G. nr. 1324/2009 privind organizarea și funcționarea Gărzii Financiare, motivele expuse nefăcând obiectul analizei instanței, ca urmare a renunțării de către reclamanți la acest capăt de cerere (fila 121 dosar). La data de 15 decembrie 2011 M.F.P. prin A.N.A.F. a depus o cerere de intervenție în ce privește capătul de cerere privind anularea H.G. nr. 566 din 1 iunie 2011 la care părțile au solicitat la termenul din 2 februarie 2012 respingerea ei ca rămasă fără obiect ca urmare a renunțării la judecata capătului de cerere privind excepția de nelegalitate a H.G. nr. 566 din 1 iunie 2011. Prin întâmpinarea depusă în Dosarul nr. 1086/89/2011 conexat la prezenta cauză, pârâta Garda Financiară – Comisariatul General a solicitat respingerea ca neîntemeiată a acțiunii formulată de M.P.D.

Curtea de Apel Suceava, secția a II- a civilă, de contencios administrativ și fiscal, prin Sentința civilă nr. 49 din 7 februarie 2012 a decis următoarele: - a admis în parte acțiunea formulată de reclamanții B.P.D.C., M.P.D., N.N.C., O.P., N.L. și M.L., în contradictoriu cu pârâții M.F.P. – A.N.A.F., A.N.A.F. – Garda Financiară – Comisariatul General, Guvernul României și intervenientul în numele altei persoane, A.N.A.F.; - a anulat Ordinul nr. 2253 din 23 iunie 2011 emis de A.N.A.F. și anexele la acest ordin, în ce privește aprobarea structurii organizatorice, stabilirea numărului maxim de posturi și aprobarea statelor de funcții ale Secției Județene Botoșani; - a constatat că reclamanții au renunțat la judecarea excepției de nelegalitate a H.G.

nr. 566/2011 în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României; - a respins cererea de intervenție accesorie formulată de intervenienta A.N.A.F., ca rămasă fără obiect; - a constatat că reclamanții B.P.D.C., N.N., O.P., N.L. și M.L. au renunțat la cererea de reintegrare în funcțiile deținute anterior; - a anulat Decizia nr. 1255 din 28 iulie 2011 emisă de Garda Financiară – Comisariatul General prin care s-a dispus eliberarea din funcție a reclamantului M.P.D.; - a anulat examenul organizat de pârâta Garda Financiară – Comisariatul General la secția Jud. Botoșani; - a obligat Garda Financiară – Comisariatul General să reintegreze pe reclamantul M.P.D. în funcția publică teritorială de execuție de comisar clasa a I- a, grad profesional principal la Garda Financiară – secția Jud. Botoșani; - a obligat Garda Financiară – Comisariatul General să plătească reclamantului M.P.D.

o despăgubire egală cu salariile indexate cu rata inflației de la data eliberării din funcție și până la data reintegrării efective, precum și celelalte drepturi de care ar fi beneficiat dacă nu s-ar fi dispus măsura eliberării din funcție; - a obligat pârâta A.N.A.F. să plătească fiecărui reclamant câte 8,30 lei cheltuieli de judecată. Pentru a pronunța această hotărâre instanța a reținut următoarele: Referitor la cererea de anulare a Ordinului nr. 2253 din 23 iunie 2011 emis de A.N.A.F., instanța a constatat că temeiurile juridice pe baza și în executarea cărora ordinul a fost emis sunt dispozițiile Legii nr. 188/1999; O.U.G. nr. 229/2008 și Legea nr. 161/2003. Menționarea O.U.G. nr. 229/2008 în preambulul ordinului, reține instanța de fond, este nelegală, deoarece nu a fost emisă în executarea lui, ordonanța de urgență reglementând reducerea procentuală a funcțiilor publice de conducere, fără nicio reglementare privind funcțiile de execuție.

1). Cât privește Legea nr. 188/1999, instanța a reținut că scopul acesteia, este acela de a asigura, în primul rând, un serviciu public stabil, în interesul cetățenilor, al autorităților și instituțiilor publice; 2). O altă cauză de nelegalitate a ordinului, este aceea a nepublicării lui în M. Of., nepublicare care are consecințe nu asupra valabilității lui ci asupra momentului de la care începe să-și producă efectele; 3). Prin cererea conexă, reclamantul M.P.D. a solicitat anularea Deciziei nr. 1255 din 28 iulie 2011 emisă de Garda Financiară – Comisariatul General, prin care a fost eliberat din funcție ca urmare a respingerii sale la examenul de testare profesională organizat în baza O.P.A.N.A.F.

nr. 2253/2001. Având în vedere că Ordinul nr. 2253/2011 emis de A.N.A.F. nu și-a produs efectele față de reclamant, datorită nepublicării în M. Of. și ținând seama de faptul că Decizia nr. 1253/2001 este subsecventă Ordinului nr. 2253/2011, se va dispune pe cale de consecință, anularea și a acestei decizii; 4). S-a mai reținut și că organizarea examenului contravine dispozițiilor Legii nr. 188/1999 și H.G: nr. 611/2008 și, întrucât examenul este o operațiune administrativă care a stat la baza emiterii Deciziei nr. 1255 din 28 iulie 2011, în baza art. 18 din Legea nr. 554/2004, se va dispune anularea acestuia și reintegrarea reclamantului în funcția publică teritorială de execuție de comisar clasa a I- a, grad profesional superior cu consecințele ce decurg din această reintegrare; 5). Potrivit art. 246 alin. (1) și (4) C. proc.

civ., reclamantul a renunțat la judecarea excepției de nelegalitate a H.G. nr. 566/2011 în contradictoriu cu Guvernul României; 6). Cât privește cererea de intervenție accesorie formulată de A.N.A.F. în interesul Guvernului, s-a reținut că a rămas fără obiect, întrucât s-a renunțat la judecarea excepției de nelegalitate; 7). În baza acelorași dispoziții ale art. 246 C. proc. civ. s-a luat act de voința reclamanților B.P.D.C., N.N.C., O.P., N.L. și M.L. de a renunța la cererea de reintegrare în funcție. Împotriva acestei sentințe au declarat recurs Garda Financiară – Comisariatul General și A.N.A.F., criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie. Recursul declarat de Garda Financiară – Comisariatul General Recurenta a susținut, în esență, următoarele motive de casare: 1). În ce privește cererea de anulare a O.P.A.N.A.F.

nr. 2253/2011, recurenta a invocat excepția lipsei calității procesuale pasive cu motivarea că Ordinul nr. 2253/2011 este emis de A.N.A.F. și, prin urmare, această instituție este aceea care este în măsură să formuleze apărări cu privire la actul pe care l-a emis. 2). Referitor la obligarea publicării O.P.A.N.A.F. nr. 2253 din 23 iunie 2011 în M. Of., recurenta susține că această constatare a instanței de fond nu poate fi primită, întrucât acest ordin nu are o aplicabilitate generală și nu se încadrează erga omnes. 3). Instanța de fond nu a constatat nici un motiv de nelegalitate și neteemeinicie cu privire strict la Decizia nr. 1255 din 28 iulie 2011 ci doar s-a rezumat la a reține că Ordinul nr. 2253/2011 nu și-a produs efecte față de reclamant, întrucât nu a fost publicat în M. Of.

4). Motivarea instanței de fond este netemeinică și nelegală și pentru faptul că a reținut că examenul este o operațiune administrativă care a stat la baza emiterii deciziei de eliberare din funcție. Cât privește reintegrarea intimatului - reclamant, recurenta arată că postul acestuia a fost supus reorganizării și în prezent este ocupat de un funcționar public prin examen. 5). Privitor la obligarea recurentei la plata cheltuielilor de judecată, s-a reținut că în cauză nu sunt întrunite condițiile prevăzute de art. 274 alin. (1) C. proc. civ. Recursul declarat de A.N.A.F. Hotărârea instanței de fond este vădit eronată, întrucât prin O.P.A.N.A.F. nr. 2253/2011 nu s-a stabilit numărul maxim de posturi a funcționarilor publici ce urmează să-și desfășoare activitatea în cadrul acestor instituții, ci acest lucru s-a stabilit prin H.G.

nr. 566/2011. Prin urmare, susține această recurentă, H.G. nr. 566/2011 a stat la baza emiterii O.P.A.N.A.F. nr. 2253/2011 iar prin adoptarea acestei hotărâri de Guvern s-a stabilit cadrul legislativ în ceea ce privește oportunitatea și necesitatea restructurării Gărzii Financiare. Recurenta susține că structura organizatorică și statul de funcții ale instituțiilor publice nu pot avea un caracter normativ, întrucât pe de o parte nu se adresează tuturor subiecților de drept iar, pe de altă parte, având în vedere că aceasta se aprobă printr-un act administrativ intern. Printr-o altă critică, recurenta a susținut că reținerile instanței de fond în sensul că O.P.A.N.A.F.

nr. 2253/2011 are caracter normativ și că nu a fost publicat în M. Of., sunt neîntemeiate, deoarece acest ordin nu poate prezenta un act cu caracter normativ, neavând o aplicabilitate generală ci se adresează unui număr restrâns de subiecți, respectiv funcționarilor publici și personalului contractual din cadrul Gărzii Financiare. Nu poate fi reținută motivarea instanței de fond potrivit căreia „se poate presupune că prin reducerea posturilor s-au multiplicat actele materiale corespunzătoare fiecărei atribuții, ceea ce poate conduce la disfuncționalități în cadrul instituției cu consecința imposibilității realizării competențelor stabilite, în condiții optime”. Recurenta arată că aspectul la care se referă instanța de fond ține de oportunitatea actului administrativ iar nu de legalitatea acestuia ori, instanța de contencios poate analiza numai aspecte care țin de legalitatea actului administrativ.

Examinând cauza și sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, precum și cu dispozițiile legale incidente pricinii, Înalta Curte constată că recursurile sunt întemeiate pentru considerentele ce vor fi expuse în cele ce urmează. Așa cum s-a arătat la pct. 1 al acestor considerente instanța de fond și-a argumentat soluția de anulare a Deciziei nr. 1255 din 28 iulie 2011 emisă de Comisariatul General – Garda Financiară, în primul rând, pe concluzia că acest act administrativ are ca temei juridic Ordinul nr. 2253/2011 emis de A.N.A.F., care este lovit de sancțiunea inexistenței sale, deoarece fiind un act administrativ cu caracter normativ, trebuia publicat în M. Of. al României, potrivit art. 11 din Legea nr. 24/2000.

Deci, cu alte cuvinte, soluționarea cauzei depinde de calificarea Ordinului nr. 2253/2011 ca fiind un act administrativ cu caracter normativ sau un act administrativ cu caracter individual. Instanța de fond a reținut că Ordinul nr. 2253/2011 are caracter normativ, invocând prevederile art. 3 lit. a) din Legea nr. 52/2003 potrivit cărora actele cu aplicabilitate generală, emise sau adoptate de o autoritate publică, sunt acte normative. Or, așa cum se va argumenta în continuare, Ordinul nr. 2253/2011 este un act administrativ care nu are aplicabilitate generală și nu are caracter normativ în sensul prevederilor generale ale Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările și completările ulterioare.

Criteriile principale, în raport cu care actele administrative se clasifică în acte cu caracter normativ și acte cu caracter individual sunt, pe de o parte scopul pentru care acestea au fost adoptate sau emise și, pe de altă parte, întinderea efectelor juridice produse. Astfel, în ceea ce privește primul criteriu, în doctrină este unanim acceptat că actele administrative cu caracter normativ sunt adoptate/emise în scopul organizării executării legii/ dispozițiilor legale, în timp ce actele administrative cu caracter individual se emit totdeauna exclusiv pentru punerea în aplicare, pentru aplicarea în concret a legii/dispozițiilor legale. Or, în cauză, este necontestat, că Ordinul nr. 2253/2011 a fost emis pentru aplicarea în concret a dispozițiilor H.G.

nr. 566/2011 care a modificat și completat H.G. nr. 1324/2009 privind organizarea și funcționarea Gărzii Financiare, având astfel caracterul unor acte administrative cu caracter individual. În ceea ce privește întinderea efectelor produse, actele administrative cu caracter normativ conțin reguli/ norme cu caracter general, având aplicabilitate într-un număr nedefinit de situații, astfel că produc:efecte juridice erga omnes față de un număr nedefinit de persoane, în timp ce actele administrative cu caracter individual urmăresc realizarea unor raporturi juridice într-o situație strict determinată și produc efecte fie față de o singură persoană, fie față de un număr determinat sau determinabil de persoane.

Or, în cauză, Ordinul nr. 2253/2011 a aprobat structura organizatorică centrală și teritorială a Gărzii Financiare și, respectiv, statele de funcții ale acestora, precum și numărul maxim de posturi, fiind astfel aplicabile în situații strict determinate și producând efecte juridice în raport cu un număr determinant/ determinabil de persoane, fiind astfel și din acest punct de vedere acte administrative cu caracter individual. Deci, aprecierile și argumentele instanței de fond sunt lipsite de temei, astfel încât dispozițiile art. 11 din Legea nr. 24/2000 nu sunt aplicabile în privința Ordinului nr. 2253/2011, neexistând obligația publicării lor în M. Of. al României, Partea I, ci doar a ceea a aducerii lor la cunoștința celor vizați, ceea ce s-a făcut prin comunicarea lor la toate structurile A.N.V.

și pe pagina web a acestei autorități, operațiuni necontestate în cauza de față. Astfel fiind, având în vedere considerentele expuse, recursurile formulate sunt întemeiate, urmând să fie admise, iar acțiunea reclamanților să fie respinsă ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Admite recursurile declarate de A.N.A.F. și de Garda Financiară – Comisariatul General împotriva Sentinței civile nr. 49 din 7 februarie 2012 a Curții de Apel Suceava, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal. Modifică în parte sentința atacată, în sensul că respinge acțiunea reclamanților B.P.D.C., M.P.D., N.N.C., O.P., N.L. și M.L., ca neîntemeiată. Menține dispozițiile din sentința atacată prin care s-a constatat că reclamanții au renunțat la judecarea excepției de nelegalitate a H.G. nr. 566/2011 și la cererea de reintegrare în funcțiile deținute, precum și de respingere a cererii de intervenție accesorie formulată de A.N.A.F. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 22 noiembrie 2013.