ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4838/2012

Decizia nr. 4838/2012

Asupra recursurilor de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin cererea înregistrată sub nr. x/39/2011 la data de 19 august 2011, astfel cum a fost ea precizată, completată și modificată, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtele B. București, C. - D. București, Guvernul României și intervenientul în numele altei persoane E. - prin B., următoarele:

1) să se dispună suspendarea executării Ordinelor nr. 2253 din 23 iunie 2011 și nr. 2353 din 29 iunie 2011, emise de B. București până la soluționarea irevocabilă a prezentei contestații, iar în subsidiar, să se constate că Ordinul nr. 2253 din 23 iunie 2011 fiind suspendat prin sentința nr. 220 din 13 iulie 2011 a Curții de Apel Galați, secția contencios administrativ și fiscal, în Dosarul nr. x/44/2011 - de la data suspendării până la soluționarea irevocabilă a acelui dosar, efectele ordinului fiind suspendat față de toate structurile pe care le vizează astfel că examenul de testare profesională în baza căruia a fost declarat respins este nelegal;

2) să se constate nulitatea absolută a Ordinului nr. 2253 din 23 iunie 2011 emis de B. prin care s-a aprobat structura organizatorică și statele de funcțiuni pentru D. al C., a secțiilor județene și a secției municipiului București ale C., precum și regulamentul pentru organizarea și desfășurarea examenului de testare profesională a funcționarilor publici prevăzut în anexa nr. 8 la acest ordin, precum și nulitatea absolută a Ordinului nr. 2353 din 29 iunie 2011 emis de aceeași pârâtă;

3) să se dispună anularea Deciziei nr. 1256 din 28 iulie 2011 emisă de B. - C. - D. prin care s-a dispus eliberarea sa din funcția publică de execuție teritorială de comisar clasa I, grad profesional superior la C. - Secția Județeană Suceava.

4) să se constate că examenul organizat de pârâta C. - D. - Secția Județeană Suceava este nul de drept;

5) să se dispună obligarea pârâtei C. - D. la reintegrarea reclamantului în funcția publică teritorială de execuție de comisar clasa I, grad profesional superior la C. - Secția Județeană Suceava.

6) obligarea pârâtei C. - D. la plata unei despăgubiri egale cu salariile indexate cu rata inflației de la data eliberării din funcție și până la data reintegrării efective, precum și toate celelalte drepturi de care ar fi beneficiat reclamantul dacă nu s-ar fi dispus măsura eliberării sale din funcție.

7) obligarea pârâtelor B. și C. - D. la plata de daune morale în sumă de 40.000 lei.

8) obligarea pârâtelor la plata cheltuielilor de judecată reprezentând onorariu de avocat în sumă de 1.240 lei.

9) să se ia act de renunțarea la judecata capătului de cerere privind excepția de nelegalitate a HG nr. 566/2011 (fila 216 dosar).

Prin întâmpinare, pârâta C. - D. a invocat pe cale de excepție necompetența materială a instanței cu privire la cererile 2, 3 și 4 din petit motivând că Decizia nr. 1256 din 28 iulie 2011 a fost emisă de C. - D. și excepția lipsei calității procesuale active în ce privește anularea Ordinul președintelui B. nr. 2253 din 23 iunie 2011 și H.G. nr. 566/2011. La judecarea excepției de necompetență materială a instanței cu privire la cererile 2, 3 și 4 din petit, pârâta a renunțat prin cererea depusă la fila 170 dosar.

Pe fond a solicitat respingerea acțiunii în ce privește capătul de cerere vizând anularea Deciziei nr. 1256 din 28 iulie 2011 emisă de C. - D.

Prin întâmpinare, pârâta B. a invocat pe cale de excepție lipsa calității procesuale pasive în ce privește cererea de anulare a Deciziei nr. 1256 din 28 iulie 2011, de obligare la reintegrare, de obligare la plata despăgubirilor și de constatare a nulității examenului organizat de C. - D.

Prin întâmpinare, pârâtul Guvernul României a solicitat respingerea, ca neîntemeiată, a excepției de nelegalitate a H.G.R. nr. 566 din 1 iunie 2011 pentru modificarea și completarea H.G. nr. 1324/2009 privind organizarea și funcționarea C., motivele expuse nefăcând obiectul analizei instanței, ca urmare a renunțării de către reclamant, la acest capăt de cerere.

La data de 20 octombrie 2011, E. - prin B. (în numele Guvernului României) a depus la dosar o cerere de intervenție - în ce privește capătul de cerere privind anularea H.G. nr. 566 din 1 iunie 2011, cerere admisă în principiu, prin încheierea de ședință din 17 noiembrie 2011.

Prin sentința nr. 48 din 7 februarie 2012, Curtea de Apel Suceava- Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a hotărât următoarele:

- a admis, în parte, acțiunea formulată de reclamantul F. în contradictoriu cu pârâții B., C. - D., Guvernul României și intervenientul în numele altei persoane E. - prin B.;

- a r

espins cererea de suspendare a executării Ordinelor nr. 2253 din 23 iunie 2011 și nr. 2353 din 29 iunie 2011, formulată în contradictoriu cu pârâta B. cu sediul în București, sector 5, ca nefondată;

- a anulat Ordinele nr. 2253 din 23 iunie 2011 și nr. 2353 din 29 iunie 2011 emise de B. și anexele la aceste ordine, în ce privește aprobarea structurii organizatorice, stabilirea numărului maxim de posturi și aprobarea statelor de funcții a Secției Județene Suceava;

- a anulat Decizia nr. 1256 din 28 iulie 2011 emisă de C. - D.;

- a anulat examenul organizat de pârâta C. - D. la Secția Județeană Suceava;

- a obligat C. - D. să reintegreze reclamantul în funcția publică teritorială de execuție de comisar clasa I, grad profesional superior la C. - Secția Județeană Suceava;

- a obligat C. - D. să plătească reclamantului o despăgubire egală cu salariile indexate cu rata inflației de la data eliberării din funcție și până la data reintegrării efective, precum și celelalte drepturi de care ar fi beneficiat dacă nu s-ar fi dispus măsura eliberării din funcție;

- a respins cererea de obligare a pârâtei C. - D. la plata daunelor morale, ca nefondată;

- a constatat că reclamantul a renunțat la judecarea excepției de nelegalitate a H.G. nr. 566/2011 în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României;

- a respins cererea de intervenție accesorie formulată de intervenienta B. cu sediul în București, sector 5, ca rămasă fără obiect și;

- a obligat fiecare din pârâții C. - D. și B., să plătească reclamantului câte 620 lei cheltuieli de judecată.

Pentru a pronunța această soluție, instanța de fond a reținut următoarele:

1) Printr-un capăt de cerere distinct, reclamantul a solicitat suspendarea Ordinul președintelui B. nr. 2253 din 23 iunie 2011 și Ordinul președintelui B. nr. 2253 din 29 iunie 2011 (fila 34 dosar). În legătură cu această cerere, instanța a reținut că premisa suspendării unui act administrativ, care se bucură de prezumția de legalitate, este că acest act nu și-a produs sau nu și-a produs în întregime efectele.

Din analiza Ordinului nr. 2253 din 23 iunie 2011 emis de E. - B. București rezultă că obiectul de reglementare al acestuia privește aprobarea structurii organizatorice, prin stabilirea numărului maxim de posturi pentru D. al C., secțiilor județene și a municipiului București și aprobarea noilor state de funcții (art. 1-4 din ordin). Aceste dispoziții au intrat în vigoare începând cu data de 25 iulie 2011.

De asemenea, prin același ordin, s-a aprobat Regulamentul pentru organizarea și desfășurarea examenului de testare profesională a funcționarilor publici, ultima probă desfășurându-se la data de 15 iulie 2011.

Prin Ordinul nr. 2353 din 29 iunie 2011 emis de E. - B. București s-a abrogat art. 6 din Anexa 8 la Ordinul nr. 2253 din 23 iunie 2011 prin care s-a stabilit Regulamentul pentru organizarea și desfășurarea examenului de testare profesională pentru funcționarii publici ale căror funcții au fost supuse reorganizării.

Prin urmare, efectele actelor administrative a căror suspendare se cere s-au produs anterior învestirii instanței cu cererea de suspendare, respectiv 22 septembrie 2011.

Față de aceste considerente, instanța a constatat că în condițiile executării celor două ordine, cererea reclamantului este nefondată.

Executarea ordinului înainte de judecarea cererii de suspendare și respingerea cererii reclamantului pentru acest motiv face inutilă cercetarea îndeplinirii condițiilor prevăzute de art. 14 din Legea nr. 544/2004.

2) Referitor la cererea de anulare a Ordinului nr. 2253 din 23 iunie 2011 și Ordinului nr. 2353 din 29 iunie 2011 emise de B., instanța a constatat că temeiurile juridice pe baza și în executarea cărora ordinele au fost emise sunt dispozițiile Legii nr. 188/1999, O.U.G. nr. 229/2008 și Legii nr. 161/2003.

Prin urmare, instanța a verificat conformitatea Ordinelor cu aceste acte normative, în considerarea faptului că legalitatea unui act administrativ este condiționată de conformitatea acestuia cu Constituția și legile în executarea cărora este dat.

Prin Ordinele supuse controlului de legalitate, s-a aprobat structura organizatorică a D. al C. și al secțiilor județene, s-a stabilit numărul maxim de posturi a funcționarilor publici ce urmează să-și desfășoare activitatea în cadrul acestor instituții și s-a aprobat regulamentul pentru organizarea și desfășurarea examenului de testare profesională.

Concluzia ce se desprinde din obiectul reglementarii celor două ordine și a documentației care a stat la baza emiterii lor este că acestea vizează reducerea funcțiilor publice de execuție în toate instituțiile pentru care s-a aprobat structura organizatorică, inclusiv la nivelul C. - Secția Suceava, unde numărul posturilor de execuție s-a redus cu cinci.

Deoarece prin dispozițiile O.U.G. nr. 229/2008, indicate de emitent în preambulul Ordinelor, se reglementează reducerea procentuală a funcțiilor publice de conducere, fără nici o reglementare privind funcțiile publice de execuție, instanța a constatat că acest act normativ nu poate fundamenta juridic cele două ordine contestate. În concluzie, menționarea în preambulul Ordinelor, a acestui act normativ este nelegală deoarece nu sunt emise în executarea lui.

Pentru a stabili conformitatea celor doua acte administrative cu dispozițiile Legii nr. 188/1999, care reglementează regimul general al raporturilor juridice dintre funcționarii publici și stat, instanța a reținut că scopul acestei legi, enunțat în art. 1 alin. (2) este acela de a asigura, în primul rând, un serviciu public stabil, în interesul cetățenilor și al autorităților și instituțiilor publice.

Premiza de la care pornește analiza legalității este aceea că anterior emiterii ordinelor, numărul funcționarilor publici a fost stabilit cu observarea nevoilor serviciului public, în așa fel ca serviciul public să-și realizeze competentele în condiții optime.

Este și motivul pentru care legiuitorul organic a prevăzut expres situațiile în care este posibilă reorganizarea serviciului public.

Din probele administrate în cauză rezultă că nu este dat nici unul din cazurile de restructurare a activității, prin reducerea numărului de posturi, care este singurul temei prevăzut de lege pentru reorganizarea instituției.

Așa cum se menționează în chiar nota de fundamentare a H.G. nr. 566/2011 (fila 110 dosar), reorganizarea prin reducerea numărului de posturi s-a făcut pentru reducerea cheltuielilor, iar nu ca urmare a reducerii activității.

La aceeași concluzie se ajunge și din analiza fișei posturilor funcționarilor publici dinainte și după reorganizare. Prin comparare se poate observa ca nu s-au modificat atribuțiile acestora. Astfel, se poate presupune că prin reducerea posturilor s-au multiplicat actele materiale corespunzătoare fiecărei atribuții, ceea ce poate conduce la disfuncționalități în cadrul instituției, cu consecința imposibilității realizării competențelor stabilite, în condiții optime.

Legalitatea celor două ordine nu poate fi reținută nici prin raportarea lor la dispozițiile C. muncii, care reglementează concedierea colectivă, considerate aplicabile speței potrivit art. 117 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici.

Dreptul comun în materia concedierilor colective este format atât din prevederile C. muncii (art. 68-70) cât și din cele ale O.U.G. nr. 98/1999 privind protecția persoanelor ale căror contracte de muncă vor fi desfăcute ca urmare a concedierilor colective, care nu a fost abrogată în mod expres, rămânând în vigoare și aplicându-se în măsura în care nu contravin dispozițiilor C. muncii.

Așadar, reducerea numărului funcționarilor publici de execuție, prin extinderea noțiunii de reorganizare, la alte situații decât cele prevăzute de Legea nr. 188/1999, s-a făcut printr-o modificare a statutului funcționarului public, prin acte administrative secundare legii.

Toate aceste argumente conduc la concluzia că reducerea numărului funcționarilor publici la C. - Secția Suceava s-a dispus prin act administrativ secundum legem, cu încălcarea dispozițiilor constituționale și ale statutului funcționarului public. De asemenea s-au încălcat și dispozițiile art. 78 din Legea nr. 24/2000, care stabilesc imperativ că Ordinele trebuie să se limiteze strict la cadrul stabilit de actele pe baza și în executarea cărora au fost emise și nu pot conține soluții contrare care să contravină prevederilor acestora.

Emiterea ordinelor în această modalitate reprezintă, în opinia instanței, o exercitare a dreptului de apreciere al autorității publice emitente prin încălcarea competentelor prevăzute de lege și prin încălcarea drepturilor funcționarilor publici ceea ce constituie un exces de putere în sensul art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea contenciosului administrativ.

Față de aceste considerente, în temeiul art. 2 alin. (1) lit. n) și art. 18 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, instanța a anulat Ordinele nr. 2253 din 23 iunie 2011 și nr. 2353 din 29 iunie 2011 emise de B. și anexele la aceste ordine, în ce privește aprobarea structurii organizatorice, stabilirea numărului maxim de posturi și aprobarea statelor de funcții a Secției Județene Suceava.

3) O altă cauză de nelegalitate invocată de reclamant se referă la nepublicarea celor două ordine în M. Of.

Prin urmare, pentru intrarea în vigoare a acestor acte normative era obligatorie publicarea în M. Of., conform art. 11 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 și art. 55 alin. (1) din H.G. nr. 51/2009. Aceste ordine nu au fost publicate conform dispozițiilor legale, dar nepublicarea nu are consecințe asupra valabilității lor, ci asupra momentului de la care încep să-și producă efectele, respectiv să stabilească drepturi și obligații față de destinatari. Nepublicarea atrage deci inopozabilitatea actului astfel emis și nu nelegalitatea lui. O asemenea sancțiune poate atrage însă nelegalitatea actelor subsecvente.

4) Prin cerere incidentală, reclamantul a solicitat și anularea Deciziei nr. 1256 din 28 iulie 2011 emisă de C. - D., prin care a fost eliberat din funcția publică teritorială de execuție de comisar clasa I, grad profesional superior la C. - Secția Județeană Suceava, ca urmare a respingerii sale la examenul de testare profesională, organizat în baza Ordinul președintelui B. nr. 2253/2001. Așadar, Decizia nr. 1256 din 28 iulie 2011, act administrativ conform art. 99 alin. (1) din Legea nr. 188/1999, emisă de C. - D., este subsecventă ordinului menționat în preambul.

Este și cazul situației de față, când actele administrative normative principale, au fost anulate și în aceste condiții emiterea, în executarea lor, a unui act administrativ individual, este lipsită de suport juridic.

La această soluție se ajunge și dacă se ia în considerare faptul că Ordinele nr. 2253 din 23 iunie 2011 și Ordinele nr. 2353 din 29 iunie 2011 emise de B. nu și-au produs efectele față de reclamant, datorită nepublicării în M. Of., conform art. 11 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 și art. 55 alin. (1) din H.G. nr. 51/2009.

Prin urmare, în temeiul art. 18 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, s-a dispus și anularea Deciziei nr. 1256 din 28 iulie 2011 emisă de C. - D.

5) Prin anexa 8 la Ordinul nr. 2253 din 23 iunie 2011 modificat prin Ordinul nr. 2353 din 29 iunie 2011 emise de B. s-a stabilit procedura de verificare a cunoștințelor și aptitudinilor funcționarilor publici ale căror funcții au fost supuse reorganizării.

După cum s-a reținut anterior organizarea examenului contravine dispozițiilor Legii nr. 188/1999 și H.G. nr. 611/2008. Aceste vicii de legalitate sunt sancționate cu nulitatea absolută și expresă, art. 71 din H.G. nr. 611/2008, stabilind că „Concursurile pentru ocuparea funcțiilor publice din cadrul autorităților și instituțiilor publice, organizate cu nerespectarea prevederilor prezentei hotărâri, sunt nule de drept. Nulitatea se constată de instanța de contencios administrativ”.

Deoarece examenul este o operațiune administrativă care a stat la baza emiterii de către C. - D. a Deciziei nr. 1256 din 28 iulie 2011, s-a dispus anularea examenului organizat de pârâta C. - D. la Secția Județeană Suceava, în baza art. 18 din Legea contenciosului administrativ.

6) Prin dispozițiile art. 106 ale Legii nr. 188/1999 se consacră un contencios subiectiv de plină jurisdicție în reintegrare și despăgubiri, în acord și cu dispozițiile art. 18 alin. (3) din Legea nr. 554/2004.

În acest temei, ca urmare a anularii actului administrativ vătămător, respectiv Decizia nr. 1256 din 28 iulie 2011, instanța a dispus reintegrarea reclamantului în funcția publică teritorială de execuție de comisar clasa I, grad profesional superior la C. - Secția Județeană Suceava și să i se plătească o despăgubire egală cu salariile indexate cu rata inflației de la data eliberării din funcție și până la data reintegrării efective, precum și celelalte drepturi de care ar fi beneficiat dacă nu s-ar fi dispus măsura eliberării din funcție.

Deoarece prin art. 3 din H.G. nr. 566/2011, care a intrat în vigoare ulterior emiterii actelor administrative anulate de instanță, calitatea de ordonator de credite și de competență în numirea, angajarea, promovarea, sancționarea și eliberarea din funcție a personalului de execuție a fost transferată D., obligația de reintegrare și plata despăgubirilor va fi pusă în sarcina acestuia.

7) Reclamantul a solicitat și plata sumei de 40.000 lei daune morale. În legătură cu această cerere, s-a reținut că jurisprudența, mergând pe principiul restitutio in integrum, a stabilit constant că repararea integrală a prejudiciului presupune înlăturarea tuturor consecințelor dăunătoare ale unui fapt ilicit și culpabil, cu scopul de a repune persoana vătămată în situația anterioară.

Este neîndoielnic că reclamantul a suferit un prejudiciu moral, rezultat din emiterea unor acte administrative cu încălcarea dispozițiilor legale.

Dar anularea acestor acte, urmată de reintegrarea în funcție și plata de despăgubiri, în condițiile art. 106 din Legea nr. 188/1999, reprezintă o reparație echitabilă și compensatorie pentru reclamant. În consecință, făcând aplicarea art. 18 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, s-a respins acest capăt de cerere.

8) În temeiul art. 246 alin. (1) și (4) C. proc. civ., aplicabil conform art. 28 din Legea nr. 554/2004, instanța a constatat că reclamantul a renunțat la judecarea excepției de nelegalitate a H.G. nr. 566/2011 în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României. Pentru a pronunța această soluție instanța a constatat că reclamantul a formulat cererea de renunțare la judecată, după intrarea în dezbateri asupra fondului, iar pârâtul Guvernul României, căruia i s-a comunicat duplicatul cererii (fila 228 dosar) nu a formulat nici un răspuns ceea ce în opinia instanței, echivalează cu o acceptare tacită.

9) Cu referire la cererea de intervenție accesorie formulată de B. în interesul Guvernului României, instanța a reținut că a rămas fără obiect ca urmare a renunțării reclamantului la judecarea excepției de nelegalitate și în consecință va fi respinsă ca atare.

10) În temeiul art. 274 și art. 277 C. proc. civ., reținând culpa procesuală, concurentă și egală, a pârâților C. - D. și B., au fost obligați să plătească reclamantului câte 620 lei cheltuieli de judecată ( în total 1240 lei) reprezentând onorariu avocat, conform chitanțelor depuse la dosar.

Împotriva acestei hotărâri, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie, pârâtele B. și C. - D. au declarat recurs, invocând în drept dispozițiile art. 304 pct. 9 și art. 304

1

C. proc. civ.

3.1. Recursul declarat de pârâta C. - D.

În motivarea căii de atac, autoritatea pârâtă susține că hotărârea este, în parte, nelegală și netemeinică, fiind pronunțată cu încălcarea și aplicarea greșită a legii (art. 304 pct. 9 C. proc. civ.).

În ceea ce privește capătul de cerere privind anularea Ordinul președintelui B. nr. 2253/2011 si nr. 2353/2011, hotărârea instanței de fond a fost pronunțată în contradictoriu cu o persoană fără calitate procesuală pasivă.

În prezenta cauză, Ordinul președintelui B. nr. 2253/2011 și nr. 2353/2011, a căror anulare se solicită, au fost emise de către B., astfel încât nu pot genera obligații în sarcina instituției, B. fiind singura instituție în măsură să formuleze apărări cu privire la actele pe care le-a emis.

În ceea ce privește capătul de cerere prin care se solicită anularea deciziei nr. 1256/28 iulie 2011 emisă de Garda Finaciară-D., instanța de fond nu a constatat

niciun motiv de nelegalitate și netemeinicie cu privire strict la acest act administrativ, rezumându-se la a reține, în esență, ca fiind emisă în temeiul Ordinul președintelui B. nr. 2253/2011 și nr. 2353/2011, acte administrative principale care au fost anulate, pe cale de consecință, emiterea sa, în executarea ordinelor menționate anterior, fiind lipsită de suport juridic.

În ceea ce privește reținerile instanței de fond în sensul că Ordinul președintelui B. nr. 2253/2011 și nr. 2353/2011 au caracter normativ și că nu au fost publicate în M. Of., recurenta roagă instanța supremă să le înlăture ca fiind vădit neîntemeiate.

Față de cele prezentate anterior, rezultă fără putință de tăgada că nu poate fi reținută motivarea instanței de fond în sensul că Ordinele nr. 2253/2011 și nr. 2353/2011 emise de președintele B. sunt acte normative si trebuiau publicate în M. Of.

Este vădit nelegală motivarea instanței de fond potrivit căreia, în esență, „din probele administrate în cauză rezultă că nu este dat nici unul din cazurile de restructurare a activității, prin reducerea numărului de posturi, care este singurul temei prevăzut de lege pentru reorganizarea instituției.”

În prezenta cauză, susține recurenta, ne aflăm chiar în situația reglementată de dispozițiile legale indicate anterior în sensul că la nivelul C. a avut loc un proces de reorganizare prin reducerea unor posturi.

Prin reorganizarea care a avut loc la nivelul C. nu s-a procedat la reducerea unui post ca urmare a modificărilor aduse atribuțiilor de serviciu, ci a avut loc o reorganizare prin reducerea numărului de posturi, cu obligarea la încadrarea în cheltuielile bugetare alocate.

Este vădit neîntemeiată și motivarea instanței de fond potrivit căreia examenul este o operațiune administrativă care a stat la baza emiterii deciziei de eliberare din funcție nr. 52/2011, ce contravine dispozițiilor Legii nr. 188/1999 și H.G. nr. 611/2008.

În speța de față nu sunt aplicabile dispozițiile C. muncii, ci ale Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, republicată, cu modificările și completările ulterioare (lege specială care pe lângă faptul că reglementează raporturile de serviciu ale funcționarilor publici, prevede expres și procedura de urmat în cazul reorganizării instituției publice), motiv pentru care, în materia reorganizării, dispozițiile Legii nr. 188/1999 nu se pot completa cu dispozițiile C. muncii.

Astfel, dispozițiile art. 99 alin. (5) din Legea nr. 188/1999, republicată, (r2), cu modificările și completările ulterioare reglementează că, în cazul prevăzut la alin. (1) lit. b), în perioada de preaviz, dacă în cadrul autorității sau instituției publice există funcții publice vacante corespunzătoare, aceasta are obligația

de a le pune la dispoziția funcționarilor publici.

În lipsa unor prevederi

legale exprese cu privire la modalitatea de organizare și desfășurare a examenului, procedura de examinare se stabilește de către fiecare autoritate sau instituție publică supusă reorganizării în parte, aceasta nefiind reglementată prin prevederile H.G. nr. 611/2008.

În ceea ce privește capătul de cerere prin care se solicita să se constate că examenul organizat de C.-D. la Secția Județeană Suceava este nul de drept, recurenta arată că acțiunea era inadmisibilă, astfel încât, în mod nelegal, instanța de fond a dispus anularea examenului organizat de pârâta Garda Financiara- D. la Garda Secția Județeană Suceava.

În ceea ce privește dispozițiile instanței de fond referitoare la reintegrarea intimatului-reclamant în funcția publică deținută anterior și plata de despăgubiri egale cu salariile indexate, începând cu data eliberării sale din funcția publică și până la reintegrarea efectivă, hotărârea este, de asemenea, nelegală și netemeinică.

Referitor la reintegrarea intimatului-reclamant in funcția publica deținuta anterior, postul ocupat de intimatul-reclamant a fost supus reorganizării, în prezent fiind ocupat de un funcționar public care a participat la examenul de testare profesională și a obținut un punctaj corespunzător.

În ceea ce privește obligarea la plata unei despăgubiri egale cu salariile indexate, se arată că hotărârea atacată este nelegală și netemeinică având în vedere că, de la data eliberării din funcție a intimatului-reclamant și până în prezent, salariile funcționarilor publici nu au fost indexate, astfel încât, nu exista temei de fapt și de drept pentru a se putea dispune plata unor drepturi de care intimatul-reclamant nu ar fi beneficiat nici dacă nu ar fi fost eliberat din funcție.

În ceea ce privește obligarea la plata cheltuielilor de judecată, hotărârea este, de asemenea, nelegală și netemeinică, având în vedere că nu sunt întrunite condițiile prevăzute de art. 274 alin. (1) C. proc. civ.

3.2. Recursul declarat de pârâta B.

Criticând soluția instanței de fond, recurenta-pârâtă susține că hotărârea este, în parte, nelegală si netemeinică, fiind pronunțată cu încălcarea si aplicarea greșită a legii (art. 304 pct. 9 C. proc. civ.).

În ceea ce privește capătul de cerere referitor la anularea Ordinelor președintelui B. nr. 2253/2011 și nr. 2353/2011, acțiunea era inadmisibilă, astfel încât în mod vădit nelegal instanța de fond a admis-o, dispunând anularea actelor administrative menționate anterior.

În subsidiar, referitor la capătul de cerere privind anularea Ordinelor președintelui B. nr. 2253/2011 si nr. 2353/2011, hotărârea instanței de fond este vădit nelegală și netemeinică și în ceea ce privește fondul cauzei.

Prin Ordinul președintelui B. nr. 2253/2011 (și nu prin Ordinul președintelui B. nr. 2353/2011), emis în vederea punerii în aplicare a prevederilor H.G. nr. 566/2011, s-a aprobat structura organizatorică a D. al C., a secțiilor județene și a Secției Municipiului București, repartizarea numărului maxim de posturi aprobat pentru C., statele de funcții pentru D. al C., secțiile județene și Secția Municipiului București, precum și Regulamentul pentru organizarea și desfășurarea examenului de testare profesională a funcționarilor publici.

În ceea ce privește reținerile instanței de fond în sensul că Ordinul președintelui B. nr. 2253/2011 și nr. 2353/2011 au caracter normativ și că nu au fost publicate în M. Of., recurenta roagă instanța supremă să le înlăture ca fiind

vădit neîntemeiate.

Prin reorganizarea care a avut loc la nivelul C. nu s-a procedat la reducerea unui post ca urmare a modificărilor aduse atribuțiilor de serviciu, ci a avut loc o reorganizare prin reducerea numărului de posturi, cu obligarea la încadrarea în cheltuielile bugetare alocate.

Nu poate fi reținută nici motivarea instanței de fond potrivit căreia „reorganizarea instituției prin reducerea numărului de posturi ar fi trebuit reflectată în Planul de ocupare a funcțiilor publice elaborat anual de către B.”

În lipsa unor prevederi legale exprese cu privire la modalitatea de organizare și desfășurare a examenului, procedura de examinare se stabilește de către fiecare autoritate sau instituție publică supusă reorganizării în parte, aceasta nefiind reglementată prin prevederile H.G. nr. 611/2008.

Referitor la capătul de cerere prin care se solicita anularea Deciziei nr. 1256 din 28 iulie 2011 emisă de C.-D., hotărârea a fost pronunțată, în ceea ce privește B., în contradictoriu cu o persoană fără calitate procesuală pasivă.

Așa cum se poate observa, decizia de eliberare din funcție indicată anterior a fost emisă de către C.-D.

În prezenta cauză, Decizia nr. 1256 din 28 iulie 2011, a cărei anulare se solicită, este emisă de către C.-D., astfel încât nu poate genera obligații în sarcina instituției recurente, autoritatea emitentă fiind singura în măsură să formuleze apărări cu privire la aceasta.

Examinând cauza în raport de actele și lucrările dosarului, de criticile formulate de recurenți, precum și de reglementările legale incidente, inclusiv cele ale art. 304

1

C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursurile sunt fondate, însă în limitele și pentru considerentele expuse în continuare, cu precizarea prealabilă că, în raport cu soluția pronunțată, instanța de control judiciar va proceda la sistematizarea motivelor de recurs, examinându-le împreună și pronunțându-se potrivit finalității acestora.

Astfel cum rezultă din expunerea rezumativă a lucrărilor dosarului, prin Decizia nr. 1256 din 28 iulie 2011 emisă de C. - D., reclamantul a fost eliberat din funcția publică teritorială de execuție de comisar clasa I, grad profesional superior la C. - Secția Județeană Suceava, ca urmare a respingerii sale la examenul de testare profesională, organizat în baza Ordinului președintelui B. nr. 2253/2001. Decizia nr. 1256 din 28 iulie 2011 este un act administrativ emis conform art. 99 alin. (1) din Legea nr. 188/1999 de C. - D., subsecventă ordinului menționat în preambul.

Decizia atacată a fost emisă în temeiul dispozițiilor art. 6 alin. (1) din H.G. nr. 1324/2009 privind organizarea și funcționarea C. și ale Ordinului președintelui B. nr. 2253/2011 de aprobare a noii structuri pe Secții județene, divizii, servicii, compartimente, precum și a numărului total de posturi pe aceste structuri, acordându-i-se reclamantului preavizul de 30 de zile calendaristice prin adresa din 23 iunie 2011.

Înalta Curte apreciază că este neîntemeiată susținerea intimatului-reclamant potrivit căreia Ordinul președintelui B. nr. 2253/2011 este un act administrativ cu caracter normativ, care nu a fost publicat în M. Of. al României, fiind astfel lipsit de efecte juridice, de unde rezultă caracterul nelegal al întregii proceduri de eliberare din funcție, respectiv caracterul nelegal al tuturor actelor emise în această procedură.

Caracterizarea unui act administrativ ca individual sau normativ se face în raport de conținutul acestuia și efectele produse în ordinea juridică.

Actul administrativ normativ este acel act administrativ prin care se formează reguli de drept generale și impersonale, se stabilesc situații juridice cu același caracter, aplicabile unui număr nedeterminat de subiecte de drept.

Actul administrativ normativ, din punct de vedere material, al cuprinsului său, se aseamănă cu legile, pentru că edictează reguli, norme, dispoziții generale și obligatorii pentru un număr nelimitat de subiecte.

Actul administrativ individual este un act administrativ concret, care privește un subiect de drept.

În speță, Ordinul nr. 2253/2011 privind structura organizatorică și statele de funcții ale C. este un act administrativ individual, deoarece se referă la structura și competențele acestei instituții și prin el nu se instituie norme juridice care să reglementate situații juridice cu caracter de generalitate, impersonale.

În fapt, prin Ordinul nr. 2253/2011 al președintelui B. s-a aprobat structura organizatorică a D. al C., a secțiilor județene și a Secției Municipiului București, repartizarea numărului maxim de posturi aprobat pentru C., statele de funcții pentru D. al C., secțiile județene și Secția Municipiului București, precum și Regulamentul pentru organizarea și desfășurarea examenului de testare profesională a funcționarilor publici din cadrul instituției.

Din cele arătate anterior, rezultă fără putință de tăgadă că Ordinul președintelui B. nr. 2253/2011 nu poate reprezenta un act cu caracter normativ, întrucât acesta nu prevede reglementări de principiu și nu are o aplicabilitate generală, nu se adresează și nu produce efecte erga omnes, ci se adresează unui număr restrâns și bine definit de subiecte de drept, respectiv funcționarilor publici și personalului contractual din cadrul C.

Actul sus menționat se încadrează, deci, în categoria actelor administrative individuale, astfel cum susțin și autoritățile recurente.

Astfel, ordinul ce stă la baza deciziei atacate este un act administrativ care produce efecte numai în raport cu persoanele care au făcut parte din cadrul structurii C., respectiv ale căror funcții au fost supuse reorganizării prin reducerea numărului de posturi, ca atare el se adresează unui număr determinat de subiecte de drept, neputându-se reține aplicabilitatea erga omnes a acestuia, rolul său fiind acela de a organiza în temeiul H.G. nr. 1324/2009 structura concretă a C.

În aceste condiții, în speță nu sunt aplicabile dispozițiile art. 11 alin. (1) din Legea nr. 24/2000, cerința publicării fiind prevăzută de lege în raport de un act administrativ cu caracter normativ, iar nu individual, cum este cazul ordinului invocat în speță.

Devin astfel aplicabile dispozițiile art. 11 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 24/2004 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, potrivit cărora: „(2) Nu sunt supuse regimului de publicare în M. Of. al României: b) actele normative clasificate, potrivit legii, precum și cele cu caracter individual, emise de autoritățile administrative autonome și de organele administrației publice centrale de specialitate.", precum și dispozițiile art. 55 alin. (3) din Anexa 1 la H.G. nr. 561/2009 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea și prezentarea proiectelor de documente de politici publice, a proiectelor de acte normative, precum și a altor documente, în vederea adoptării/aprobării, potrivit cărora: „Nu sunt supuse regimului de publicare în M. Of. al României, Partea I, ordinele, instrucțiunile și alte acte cu caracter normativ clasificate potrivit legii, precum și cele cu caracter individual”.

Se reține, prin urmare, că, în speță, au fost respectate dispozițiile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 republicată, cu modificările și completările ulterioare.

Pe de altă parte, se constată că Ordinul președintelui B. nr. 2253/2011 a fost publicat pe site-ul C. și pe site-ul B.

Astfel, prin preavizul comunicat la data de 23 iunie 2011, reclamantului i s-a adus la cunoștință, în esență, că funcția publică în care era numit a fost supusă reorganizării, că i se acordă un preaviz de 30 de zile calendaristice începând cu data comunicării respectivului preaviz, potrivit prevederilor art. 99 alin. (1) lit. b) și alin. (3) din Legea nr. 188/1999, (r2), cu modificările și completările ulterioare și că poate opta pentru numirea în una din funcțiile publice vacante corespunzătoare din cadrul C., potrivit noii Structuri organizatorice aprobată prin Ordinul nr. 2253/2011 al președintelui B., conform art. 99 alin. (5) și alin. (7) din Legea nr. 188/1999.

Totodată, în preaviz s-a arătat că lista funcțiilor publice de execuție vacante, pentru care reclamantul putea opta potrivit noii structuri organizatorice aprobată, va fi publicată pe site-ul C. și site-ul B. și afișată la avizierul D. și al secțiilor teritoriale ale C.

În conținutul aceluiași preaviz, s-a precizat că Ordinul nr. 2253/2011 a fost afișat pe site-ul C. și site-ul B. și la avizierul D. și al secțiilor teritoriale ale C.

Mai mult decât atât, reclamantul a optat pentru ocuparea unei funcții publice vacante corespunzătoare din cadrul C., potrivit noii structuri organizatorice aprobată prin Ordinul nr. 2253/2011 și a participat la examenul de testare profesională.

În ceea ce privește argumentele referitoare la efectele sentinței civile nr. 220 din 13 iulie 2011, pronunțată de Curtea de Apel Galați în Dosarul nr. x/44/2011, Înalta Curte apreciază că acestea sunt neîntemeiate, întrucât această sentință nu produce efecte și în privința reclamantului.

Astfel, hotărârea judecătorească indicată anterior a fost pronunțată în Dosarul nr. x/44/2011, care s-a aflat pe rolul Curții de Apel Galați, iar calitatea de pârâți în proces au avut-o F. - reclamant și B. - pârâtă, iar efectele acesteia se produc numai în ceea ce privește părțile din respectiva cauza.

De altfel, chiar în cuprinsul sentinței civile nr. 220 din 13 iulie 2011 instanța de judecată a dispus „suspendarea efectelor Ordinul președintelui B. nr. 2253/2011, față de petentul din prezenta cauză”.

Cum intimatul-reclamant A. nu a fost parte în dosarul în care s-a dispus suspendarea efectelor Ordinul președintelui B. nr. 2253/2011, act administrativ individual, sentința pronunțată nu poate produce efecte cu privire la acesta.

Totodată, Înalta Curte apreciază că, în speță, au fost respectate dispozițiile art. 3 alin. (4) din H.G. nr. 1324/2009 privind organizarea C., modificată prin H.G. nr. 566/2011, raportat la prevederile art. 99 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 188/1999, în sensul că este legală emiterea preavizului de către C. - Secția Județeană Gorj și emiterea deciziei de eliberare din funcție de către C. - D.

Astfel, potrivit art. 11 din H.G. nr. 566/2011 pentru modificarea și completarea H.G. nr. 1324/2009 privind organizarea și funcționarea C.: "(1) Încadrarea personalului în limita numărului de posturi și în noua structură organizatorică se face în condițiile legii, în termen de 45 de zile de la data intrării în vigoare a prezentei hotărâri. (2) Până la data expirării termenului prevăzut la alin. (1), activitatea C. este supusă dispozițiilor cuprinse în actele normative privind organizarea și funcționarea acesteia, în vigoare până la data intrării în vigoare a prezentei hotărâri”.

Așadar, potrivit acestei dispoziții tranzitorii, până la expirarea termenului de 45 de zile pentru încadrarea personalului în limita numărului de posturi și în noua structură organizatorică, activitatea C. este supusă dispozițiilor cuprinse în actele normative privind organizarea și funcționarea acesteia, în vigoare până la data intrării în vigoare a prezentei hotărâri, respectiv dispozițiile H.G. nr. 1324/2009, în forma de până la data apariției H.G. nr. 566/2011.

Potrivit art. 3 alin. (4) din H.G. nr. 1324/2009 (forma anterioară apariției H.G. nr. 566/2011): „Comisarul general numește, angajează, promovează, sancționează și eliberează din funcție, în condițiile legii, personalul de execuție din D., precum și personalul de conducere din D. și comisarii șefi divizie din secțiile județene și Secția Municipiului București, cu avizul conform al președintelui B., cu excepția comisarului general prim-adjunct și comisarilor generali adjuncți, care sunt numiți prin ordin al președintelui B., cu avizul conform al ministrului finanțelor publice”.

Deci, potrivit formei textului art. 3 alin. (4) în vigoare la momentul emiterii preavizului nr. 804158 din 23 iunie 2011, Comisarul General numește, angajează, promovează, sancționează și eliberează din funcție, în condițiile legii, personalul de execuție din D., nu și personalul de execuție din cadrul secțiilor județene. Forma modificată a textului art. 3 alin. (4) din H.G. nr. 1324/2009, potrivit dispoziției tranzitorii prevăzute de art. 11 din H.G. nr. 566/2011, a devenit incidentă în termen de 45 de zile de la data intrării în vigoare a H.G. nr. 566/2011, termen care nu se împlinise la data emiterii preavizului nr. 804158 din 23 iunie 2011.

În consecință, în mod corect a fost emis preavizul menționat anterior de către C. - Secția Suceava, în condițiile în care reclamantul ocupa o funcție publică de execuție în cadrul acelei instituții, astfel cum în mod corect susțin și recurentele-pârâte.

Faptul că preavizul a fost emis de către o altă persoană decât aceea care a emis decizia de eliberare din funcție nu împietează în niciun fel asupra legalității acesteia din urma, atâta timp cât, atât preavizul, cât și decizia de eliberare din funcție, au fost emise de către persoana care avea competența legală de emitere la data de 23 iunie 2011, respectiv 28 iulie 2011.

Referitor la reținerile instanței de fond privind încălcarea dispozițiilor art. 65 alin. (2) C. muncii, aplicabile potrivit art. 117 din Legea nr. 188/1999 și a celor conținute de art. 104 din Legea nr. 188/1999, Înalta Curte apreciază că necesitatea reorganizării este un aspect ce ține de oportunitatea și nu de legalitatea emiterii unui act administrativ, or, în contextul prezentei cauze, aspectele ce țin de oportunitatea emiterii actului administrativ nu sunt de natură să antreneze anularea actului.

Prin H.G. nr. 566/2011 pentru modificarea și completarea H.G. nr. 1324/2009 privind organizarea și funcționarea C., a fost redus numărul de posturi al acestei instituții de la 1805 la 1092, structura organizatorică a C. și a structurilor din cadrul acestei instituții fiind stabilită în funcție de posturile necesare pentru o bună desfășurare a activității C.

Art. 99 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 188/1999, republicată, (r2), cu modificările și completările ulterioare, prevede:

„(1) Persoana care are competența legală de numire în funcția publică va dispune eliberarea din funcția publică prin act administrativ, care se comunică funcționarului public în termen de 5 zile lucrătoare de la emitere, în următoarele cazuri:

b) autoritatea sau instituția publică își reduce personalul ca urmare a reorganizării activității, prin reducerea postului ocupat de funcționarul public; (...)".

Dispozițiile art. 99 alin. (5) din același act normativ reglementează că în cazul prevăzut la alin. (1) lit. b), în perioada de preaviz, dacă în cadrul autorității sau instituției publice există funcții publice vacante corespunzătoare, aceasta are obligația de a le pune la dispoziția funcționarilor publici.

Potrivit dispozițiilor art. 100 alin. (1) și (3) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, republicată, cu modificările și completările ulterioare, în situația reorganizării și în cazul în care există mai mulți funcționari publici care optează pentru aceeași funcție publică, se organizează examen de către autoritatea publică.

În prezenta cauză, prin preaviz i s-a comunicat reclamantului faptul că funcția publică în care era numit a fost supusă reorganizării, că i se acordă un preaviz de 30 de zile calendaristice, începând cu data comunicării respectivului preaviz, potrivit prevederilor art. 99 alin. (1) lit. b) și alin. (3) din Legea nr. 188/1999, (r2), cu modificările și completările ulterioare, și că putea opta pentru numirea în una din funcțiile publice vacante corespunzătoare din cadrul C., potrivit noii structuri organizatorice aprobată prin Ordinul nr. 2253/2011 al președintelui B., conform art. 99 alin. (5) și alin. (7) din Legea nr. 188/1999.

De asemenea, în conținutul aceluiași preaviz s-a menționat că, în situația în care pentru funcția pentru care a optat, la data de 1 iulie 2011 există și alte opțiuni exprimate, în zilele de 11 iulie și 15 iulie 2011 se desfășoară examenul pentru numirea în funcții.

Față de considerentele expuse anterior, Înalta Curte apreciază că, prin reorganizarea care a avut loc la nivelul C., nu s-a procedat la reducerea unui post ca urmare a modificărilor aduse atribuțiilor de serviciu, astfel cum a susținut intimatul-reclamant și nici nu ne aflăm în vreuna din celelalte situații prevăzute de art. 100 alin. (1) din Legea nr. 188/1999 republicată, cu modificările și completările ulterioare, ci a avut loc o reorganizare prin reducerea numărului de posturi, cu obligarea la încadrarea în cheltuielile bugetare alocate. În această situație nu erau incidente prevederile art. 100 alin. (2) din același act normativ, ci, conform art. 100 alin. (3) din Legea nr. 188/1999, trebuia organizat examen în situația în care existau mai multe persoane care optaseră pentru ocuparea aceleiași funcții publice.

Înalta Curte reține temeinicia argumentelor expuse de către autoritățile recurente vizând interpretarea prevederilor art. 99 alin. (5) și (6) din Legea nr. 188/1999 de către autoritatea publică.

Potrivit art. 99 alin. (6) din Legea nr. 188/1999, republicată, cu modificările și completările ulterioare: „În cazurile prevăzute la alin. (1) lit. a), c) și e), dacă nu există funcții publice vacante corespunzătoare în cadrul autorității sau instituției publice, autoritatea ori instituția publică are obligația de a solicita Agenției Naționale a Funcționarilor Publici, în perioada de preaviz, lista funcțiilor publice vacante (...)".

Astfel, numai în ipoteza în care nu există funcții publice vacante corespunzătoare în cadrul instituției publice, aceasta solicită Agenției Naționale a Funcționarilor Publici, în perioada de preaviz, lista funcțiilor publice vacante.

Or, așa cum s-a reținut anterior, prin preavizul nr. 804158 din 23 iunie 2011 i s-a adus la cunoștința reclamantului faptul că putea opta pentru numirea în una din funcțiile publice vacante corespunzătoare din cadrul C., potrivit noii structuri organizatorice aprobată prin Ordinul nr. 2253/2011 al președintelui B., conform art. 99 alin. (5) și alin. (7) din Legea nr. 188/1999.

În acord cu susținerile din cererile de recurs, instanța de control judiciar reține că, în lipsa unor prevederi legale exprese cu privire la modalitatea de organizare și desfășurare a examenului, procedura de examinare se stabilește de către fiecare autoritate sau instituție publică supusă reorganizării în parte, aceasta nefiind reglementată prin prevederile H.G. nr. 611/2008.

Așadar, testarea profesională la care au fost supuși funcționarii publici din cadrul C. nu a fost un concurs în sensul recrutării sau promovării așa cum este prevăzut în Legea nr. 188/1999, ci o modalitate prevăzută de lege de a se asigura celor ale căror funcții se reduc posturi de nivelul celei deținute sau inferioare.

Prin urmare, în mod eronat instanța de fond a reținut că erau incidente în cauză prevederile H.G. nr. 611/2008.

Pentru aceste motive, în temeiul dispozițiilor art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 și ale art. 312 alin. (2) și (3) C. proc. civ., recursurile vor fi admise, cu consecința modificării hotărârii atacate în sensul respingerii acțiunii ca nefondată.

În mod corect, însă, în temeiul art. 246 alin. (1) și (4) C. proc. civ., instanța de fond a constatat că reclamantul a renunțat la judecarea excepției de nelegalitate a H.G. nr. 566/2011 în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României (fila nr. 216 dosar fond).

Cu referire la cererea de intervenție accesorie formulată de B. în interesul Guvernului României, instanța de fond a reținut în mod just că aceasta a rămas fără obiect ca urmare a renunțării reclamantului la judecarea excepției de nelegalitate.

Pentru aceste argumente, vor fi menținute dispozițiile din sentința atacată prin care s-a constatat că reclamantul a renunțat la judecarea excepției de nelegalitate a H.G. nr. 566/2011 și de respingere a cererii de intervenție accesorie formulată de B.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursurile declarate de B. și de C. - D. împotriva sentinței nr. 48 din 7 februarie 2012 a Curții de Apel Suceava, secția a II-a civilă și de contencios administrativ și fiscal.

Modifică în parte sentința atacată în sensul că respinge acțiunea reclamantului A., ca nefondată.

Menține dispozițiile din sentința atacată prin care s-a constatat că reclamantul a renunțat la judecarea excepției de nelegalitate a H.G. nr. 566/2011 și de respingere a cererii de intervenție accesorie formulată de B.

Irevocabilă.

Pronunțată, în ședință publică, astăzi 16 noiembrie 2012.