ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4139/2012

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin acțiunea formulată, reclamantul B.G.F. a solicitat suspendarea executării Ordinului nr. 7248 din 02 august 2011 emis de pârâta Agenția Națională de Administrare Fiscală - Autoritatea Națională a Vămilor, până la soluționarea irevocabilă a acțiunii în anulare, ce face obiectul Dosarului nr. 1516/59/2011 al Curții de Apel Timișoara, cu cheltuieli de judecată. În motivarea cererii, a arătat că prin Ordinul nr. 7248 din 02 august 2011 s-a dispus încetarea raporturilor de serviciu ale reclamantului, prin eliberarea din funcția publică de execuție de inspector vamal, grad profesional superior, la Biroul Vamal Aeroport Timișoara din cadrul Direcției Județene pentru Accize și Operațiuni Vamale Timișoara, în temeiul art. 97 lit. c), 99 alin. (1) lit. b), alin. (3) și (5) din Legea nr. 188/1999.

Reclamantul a apreciat că măsura eliberării din funcție este nelegală întrucât la baza Ordinului nr. 7248 din 02 august 2011 au stat Ordinele emise de Președintele Agenției Naționale de Administrare Fiscală nr. 2406 și 2407 din 04 iulie 2011, nr. 2589 din 12 iulie 2011 și nr. 2619 din 15 iulie 2011, care însă nu au fost publicate în M. Of., așa cum impune art. 3, 11, 12, 16, 64 și 65 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă. S-a susținut că ordinele respective sunt acte administrative cu caracter normativ, emise de o instituție centrală de specialitate, impunându-se astfel publicarea în M. Of., ca și condiție obligatorie pentru intrarea lor în vigoare. Prin sentința civilă nr. 184 din 14 martie 2012, Curtea de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal, a respins cererea reclamantului ca neîntemeiată.

Pentru a pronunța această soluție instanța de fond a reținut că potrivit art. 15 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, pentru a se dispune măsura suspendării, este necesară îndeplinirea cumulativă a trei condiții, și anume: sesizarea instanței cu o cerere în anularea actului administrativ, cazul bine justificat și prevenirea unei pagube iminente. Curtea de apel a reținut că reclamantul a dovedit sesizarea Curții de Apel Timișoara cu o acțiune în anularea aceluiași ordin emis de Autoritatea Națională a Vămilor. Însă, reclamantul nu a făcut dovada existenței cazului bine justificat, nefiind relevate împrejurări de fapt și de drept legate de emiterea Ordinului nr. 7250 din 02 august 2011 care să creeze o îndoială serioasă asupra legalității acestuia.

Astfel fiind, instanța de fond nu a mai analizat susținerile reclamantului referitoare la condiția prevenirii unei pagube iminente, definită de art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004 ca prejudiciul material, viitor și previzibil sau după caz perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorității publice instanța reține că în speță nu s-a dovedit îndeplinirea acestei condiții. Aceasta deoarece art. 14 alin. (1) permite suspendarea executării unui act administrativ doar în măsura în care această condiție se verifică cumulativ cu cea vizând existența unui caz bine justificat. Împotriva hotărârii instanței de fond, reclamantul B.G.F. a declarat recurs, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie.

Recursul este întemeiat pe dispozițiile art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, precum și pe Recomandarea (89) din 13 septembrie 1989 a Comitetului de Miniștri al Consiliului Europei. Recurentul arată că există o îndoială puternică și evidentă asupra prezumției de legalitate care reprezintă fundamentul caracterului executoriu al actului administrativ, suspendarea fiind o situație de excepție. Cercetarea sumară a situației de drept a evidențiat faptul că ordinul de încetare a raportului de serviciu contestat a fost emis în baza Ordinelor nr. 2406 din 04 iulie 2011 și nr. 2407 din 04 iulie 2011, ordine emise de Președintele Agenției Naționale de Administrare Fiscală București, nepublicate în M. Of., inexistente din punct de vedere juridic și inopozabile față de reclamantă.

Ordinele nr. 2406 și nr. 2407 din 04 iulie 2011 sunt acte administrative cu caracter normativ întrucât prin aceste acte s-a aprobat structura organizatorică și statul de funcții a Autorității Naționale a Vămilor București și s-au aprobat Regulamentele pentru desfășurarea examenului de testare profesională pentru funcționarii publici și personalul contractual, prin anexele 11 și 12, ordinele fiind emise în baza Legii nr. 188/1999, a C. muncii - republicat, și a H.G. nr. 513/2011, fiind norme de organizare și executare a unor norme primare, rezultând din legi și hotărâri ale Guvernului, prezentând caracteristici de generalitate, impersonalitate și abstracțiune, care nu privesc persoane determinate.

Cerința plângerii prealabile a fost îndeplinită, aceasta fiind depusă la dosar, la fel și sesizarea instanței de judecată cu acțiunea în anulare a Ordinului nr. 7248/2011 și a Ordinelor nr. 2406 și nr. 2407 din 04 iulie 2011, nr. 2589 din 12 iulie 2011, nr. 2619 din 15 iulie 2011 emise de Președintele Agenției Naționale de Administrare Fiscală. Existența cazului bine justificat trebuie reținută dacă din împrejurările cauzei rezultă o îndoială puternică și evidentă asupra prezumției de legalitate care reprezintă fundamentul caracterului executoriu al actului administrativ, suspendarea executării actului administrativ constituind o situație de excepție, în cadrul căreia instanța are posibilitatea să efectueze o cercetare sumară a aparenței dreptului, în cadrul acestei proceduri neputând fi prejudecat fondul litigiului.

Ordinele nr. 2406 și nr. 2407 din 04 iulie 2011 emise de Președintele Agenției Naționale de Administrare Fiscală cuprind diferite Regulamente, respectiv reglementări de principiu cu caracter obligatoriu în vederea aplicării unui număr nedeterminat de persoane, acestea se încadrează în categoria actelor administrative normative, producând efecte „erga omnes”, astfel încât în mod obligatoriu trebuiau publicate în M. Of. Față de caracterul normativ al ordinelor emise de intimata Agenția Națională de Administrare Fiscală și dispozițiile imperative ale Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă rezultă că nepublicarea acestora în M. Of., Partea I, atrage inexistența din punct de vedere juridic și inopozabilitatea acestora față de reclamant și, pe cale de consecință, această situație atrage nulitatea examenului de testare profesională, dar și a ordinului emis pentru eliberarea din funcție prin încetarea raportului de serviciu.

Ori în cauza de față, dispozițiile stabilite prin H.G. nr. 611/2008 pentru aprobarea normelor privind organizarea și dezvoltarea carierei funcționarilor publici nu au fost abrogate printr-un act normativ de același nivel sau de nivel superior, astfel încât este vădit nelegală, procedura de emitere a unui alt regulament, adoptat printr-un ordin, act administrativ normativ de nivel inferior, prin care a fost modificată întreaga procedură de organizare și desfășurare a examenului, termenele stabilite prin H.G. nr. 611/2008 și Legea nr. 188/1999, ordine care nici nu au fost publicate în M. Of., conform dispozițiilor Legii nr. 24/2000, fapt ce atrage inexistența acestora din punct de vedere juridic, față de prevederile art. 11 alin. (1) din legea enunțată, corelate cu dispozițiile art. 100 alin. (1) și art. 108 alin. (4) din Constituție.

Examinând cauza și sentința atacată, în raport de actele și lucrările dosarului, cu dispozițiile legale incidente, inclusiv cu cele ale art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare. Actul administrativ unilateral cu caracter individual se bucură de prezumția de legalitate, fiind el însuși titlu executoriu. Suspendarea actului administrativ, ca operațiune juridică de întrerupere vremelnică a efectelor acestuia reprezintă o situație de excepție de la regula executării din oficiu și ea se poate dispune numai dacă sunt îndeplinite condițiile prevăzute de lege.

Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, „în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond. În cazul în care persoana vătămată nu introduce acțiunea în anulare a actului în termen de 60 de zile, suspendarea încetează de drept și fără nicio formalitate”. Prin urmare, legea impune următoarele condiții pentru a se dispune suspendarea executării în condițiile art. 15 rap. la art. 14 din Legea nr. 554/ 2004: - să se ceară suspendarea executării unui act administrativ unilateral; - să se facă dovada că s-a formulat plângerea prealabilă; - să se facă dovada existenței „cazului bine justificat”; - să se facă dovada „pagubei iminente”.

Primele două condiții sunt îndeplinite pentru că se solicită suspendarea unui act administrativ unilateral și s-a formulat plângere prealabilă. „Cazul bine justificat” este definit în art. 2 lit. t) din Legea nr. 554/2004 ca fiind împrejurările legate de starea de fapt și de drept care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ. Prin urmare, condiția existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu. Altfel spus, pentru a interveni suspendarea executării unui act administrativ, trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate.

În cadrul cererii de suspendare instanța nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăși cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să se limiteze numai la împrejurări de fapt sau/și de drept care creează o îndoială puternică asupra prezumției de legalitate de care se bucură actul administrativ, or asemenea împrejurări nu au fost invocate de reclamantă pentru a se considera îndeplinită condiția „cazului bine justificat”. „Paguba iminentă”, o altă condiție ce trebuie îndeplinită cumulativ pentru a se dispune suspendarea executării unui act administrativ este definită în art. 2 lit. ș) din Legea nr. 554/2004, republicată, ca fiind „prejudiciul material, viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării autorității publice sau a unui serviciu public”.

Și în privința acestei condiții, susținerile sunt nefondate. Recurentul-reclamant a invocat numai pierderi de natură financiară, dar prejudiciile cauzate de emiterea ordinului a cărui suspendare se solicită, dacă acesta va fi anulat, vor fi analizate de către instanța investită cu soluționarea acțiunii în anulare. În cadrul cererii de suspendare se analizează numai prejudiciul material, viitor și previzibil și care nu ar putea fi recuperat, or, în cazul anulării actului administrativ, instanța va obliga și la recuperarea prejudiciilor cauzate. Recurentul a invocat, în sprijinul admiterii cererii de suspendare și Recomandarea (89)8 a Comitetului de Miniștri, însă, trebuie avut în vedere faptul că aceasta vizează sistemul de protecție care poate fi acordat luând în considerare interesele relevante, respectiv ale societății, ale destinatarului actului și ale terțelor persoane.

Înalta Curte constată că nici motivul de recurs privind nepublicarea ordinelor în M. Of. nu poate fi primit. Modul de intrare în vigoare a unui act normativ este reglementat în cuprinsul art. 11 din Legea nr. 24/2000. Sancțiunea care se aplică în cazul nepublicării actelor normative este inopozabilitatea acestora, evident cu excepțiile prevăzute în această lege, sau în alte legi cu caracter special. Instanța de contencios administrativ nu are competența de a constata existența unei stări de fapt, ci ea se pronunță așa cum s-a precizat mai sus asupra legalității unui act administrativ, respectiv în sensul verificării respectării condițiilor de legalitate a actului, adică al conformității acestuia cu actul normativ cu forță juridică superioară, în baza căruia a fost emis.

Referitor la acest aspect, trebuie precizat că un act administrativ poate fi calificat ca act administrativ normativ sau individual în raport de conținutul acestuia și efectele produse în ordinea juridică. Actul administrativ normativ este acel act administrativ prin care se formulează reguli de drept generale și impersonale, aplicabile unui număr nedeterminat de subiecte de drept. Actul administrativ individual este acel act administrativ prin care se stabilesc reguli precise în legătură cu un număr relativ restrâns și determinat de subiecți de drept.

Așa cum corect a reținut și instanța de fond, ordinele a căror nelegalitate este invocată în prezenta cauză nu sunt acte administrative cu caracter normativ pentru că ele nu conțin reglementări de principiu, nu au aplicabilitate generală, nu se adresează și nu produs efecte erga omnes, ci sunt acte cu caracter individual pentru că ele se adresează unui număr restrâns și bine definit de subiecte de drept, respectiv funcționarilor publici și personalului contractual din cadrul Autoriății Naționale a Vămilor. Fiind clarificată caracterizarea acestor acte normative, în cauză, devin aplicabile dispozițiile art. 11 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, dispoziții potrivit cărora „Nu sunt supuse regimului de publicare în M. Of.

al României: b) actele normative clasificate, potrivit legii, precum și cele cu caracter individual emise de autoritățile administrative autonome și de organele administrației publice centrale de specialitate”, precum și dispozițiile art. 55 alin. (3) din Anexa 1 la H.G. nr. 561/2009: „nu sunt supuse regimului de publicare în M.Of. al României, Partea I, ordinele, instrucțiunile și alte acte cu caracter normativ clasificate potrivit legii, precum și cele cu caracter individual”. Pentru că nu era necesară publicarea actelor administrative cu caracter individual, atacate pe calea excepției de nelegalitate, nu vor fi analizate nici consecințele nepublicării actelor administrative normative. Referitor la critica invocată, respectiv încălcarea dispozițiilor Legii nr. 188/1999 și a H.G.

nr. 611/2008, se constată că susținerile recurentei sunt nefondate. Prin emiterea ordinelor a căror suspendare se solicită nu au fost încălcate prevederile Legii nr. 188/1999 și ale H.G. nr. 611/2008, deoarece funcționarilor publici, ca urmare a reorganizării Agenției Naționale a Vămilor, li s-a comunicat un preaviz și, în perioada preavizului, puteau opta pentru numirea în una din funcțiile publice vacante corespunzătoare, dispoziții ce au fost respectate în cazul recurentului. În privința organizării testării profesionale ca un concurs, Înalta Curte constată că nici aceste dispoziții din ordine nu sunt nelegale, având în vedere că art. 100 alin. (3) din Legea nr. 188/1999 prevede obligativitatea organizării unui examen de către autoritatea publică în cazul în care existau mai multe persoane care au optat pentru ocuparea aceleiași funcții publice, iar Regulamentul aprobat se referea chiar la organizarea și desfășurarea examenului de testare profesională.

Astfel fiind, Înalta Curte constată că susținerile și criticile recurentului sunt neîntemeiate, iar instanța de fond a pronunțat o hotărâre temeinică și legală, pe care o va menține. În consecință, pentru considerentele arătate și în conformitate cu dispozițiile art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul declarat de B.G.F. împotriva sentinței civile nr. 184 din 14 martie 2012 a Curții de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Irevocabilă. Pronunțată, în ședință publică, astăzi 16 octombrie 2012.