ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4139/2012

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4139/2012 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2012)

Asupra recursului de

față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin acțiunea formulată, reclamantul B.G.F. a

solicitat suspendarea executării Ordinului nr. 7248 din 02 august 2011 emis de

pârâta Agenția Națională de Administrare Fiscală - Autoritatea Națională a

Vămilor, până la soluționarea irevocabilă a acțiunii în anulare, ce face

obiectul Dosarului nr. 1516/59/2011 al Curții de Apel Timișoara, cu cheltuieli

de judecată.

În motivarea cererii,

a arătat că prin Ordinul nr. 7248 din 02 august 2011 s-a dispus încetarea

raporturilor de serviciu ale reclamantului, prin eliberarea din funcția publică

de execuție de inspector vamal, grad profesional superior, la Biroul Vamal

Aeroport Timișoara din cadrul Direcției Județene pentru Accize și Operațiuni

Vamale Timișoara, în temeiul art. 97 lit. c), 99 alin. (1) lit. b), alin. (3)

și (5) din Legea nr. 188/1999.

Reclamantul a

apreciat că măsura eliberării din funcție este nelegală întrucât la baza

Ordinului nr. 7248 din 02 august 2011 au stat Ordinele emise de Președintele Agenției

Naționale de Administrare Fiscală nr. 2406 și 2407 din 04 iulie 2011, nr. 2589

din 12 iulie 2011 și nr. 2619 din 15 iulie 2011, care însă nu au fost publicate

în M. Of., așa cum impune art. 3, 11, 12, 16, 64 și 65 din Legea nr. 24/2000

privind normele de tehnică legislativă. S-a susținut că ordinele respective

sunt acte administrative cu caracter normativ, emise de o instituție centrală

de specialitate, impunându-se astfel publicarea în M. Of., ca și condiție

obligatorie pentru intrarea lor în vigoare.

Prin sentința civilă

nr. 184 din 14 martie 2012, Curtea de Apel Timișoara, secția contencios administrativ

și fiscal, a respins cererea reclamantului ca neîntemeiată.

Pentru a pronunța această

soluție instanța de fond a reținut că potrivit art. 15 alin. (1) din Legea nr. 554/2004,

pentru a se dispune măsura suspendării, este necesară îndeplinirea cumulativă a

trei condiții, și anume: sesizarea instanței cu o cerere în anularea actului administrativ,

cazul bine justificat și prevenirea unei pagube iminente.

Curtea de apel a reținut

că reclamantul a dovedit sesizarea Curții de Apel Timișoara cu o acțiune în anularea

aceluiași ordin emis de Autoritatea Națională a Vămilor.

Însă, reclamantul nu a

făcut dovada existenței cazului bine justificat, nefiind relevate împrejurări de

fapt și de drept legate de emiterea Ordinului nr. 7250 din 02 august 2011 care să

creeze o îndoială serioasă asupra legalității acestuia.

Astfel fiind, instanța

de fond nu a mai analizat susținerile reclamantului referitoare la condiția prevenirii

unei pagube iminente, definită de art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004

ca prejudiciul material, viitor și previzibil sau după caz perturbarea previzibilă

gravă a funcționării unei autorității publice instanța reține că în speță nu s-a

dovedit îndeplinirea acestei condiții.

Aceasta deoarece art.

14 alin. (1) permite suspendarea executării unui act administrativ doar în măsura

în care această condiție se verifică cumulativ cu cea vizând existența unui caz

bine justificat. Împotriva hotărârii instanței de fond, reclamantul B.G.F. a declarat

recurs, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie.

Recursul este întemeiat

pe dispozițiile art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, precum și pe Recomandarea

(89) din 13 septembrie 1989 a Comitetului de Miniștri al Consiliului Europei.

Recurentul arată că există

o îndoială puternică și evidentă asupra prezumției de legalitate care reprezintă

fundamentul caracterului executoriu al actului administrativ, suspendarea fiind

o situație de excepție.

Cercetarea sumară a situației

de drept a evidențiat faptul că ordinul de încetare a raportului de serviciu contestat

a fost emis în baza Ordinelor nr. 2406 din 04 iulie 2011 și nr. 2407 din 04

iulie 2011, ordine emise de Președintele Agenției Naționale de Administrare Fiscală

București, nepublicate în M. Of., inexistente din punct de vedere juridic și inopozabile

față de reclamantă.

Ordinele nr. 2406 și

nr. 2407 din 04 iulie 2011 sunt acte administrative cu caracter normativ întrucât

prin aceste acte s-a aprobat structura organizatorică și statul de funcții a Autorității

Naționale a Vămilor București și s-au aprobat Regulamentele pentru desfășurarea

examenului de testare profesională pentru funcționarii publici și personalul contractual,

prin anexele 11 și 12, ordinele fiind emise în baza Legii nr. 188/1999, a C. muncii

- republicat, și a H.G. nr. 513/2011, fiind norme de organizare și executare a unor

norme primare, rezultând din legi și hotărâri ale Guvernului, prezentând caracteristici

de generalitate, impersonalitate și abstracțiune, care nu privesc persoane determinate.

Cerința plângerii prealabile

a fost îndeplinită, aceasta fiind depusă la dosar, la fel și sesizarea instanței

de judecată cu acțiunea în anulare a Ordinului nr. 7248/2011 și a Ordinelor nr.

2406 și nr. 2407 din 04 iulie 2011, nr. 2589 din 12 iulie 2011, nr. 2619 din 15

iulie 2011 emise de Președintele Agenției Naționale de Administrare Fiscală.

Existența cazului bine

justificat trebuie reținută dacă din împrejurările cauzei rezultă o îndoială puternică

și evidentă asupra prezumției de legalitate care reprezintă fundamentul caracterului

executoriu al actului administrativ, suspendarea executării actului administrativ

constituind o situație de excepție, în cadrul căreia instanța are posibilitatea

să efectueze o cercetare sumară a aparenței dreptului, în cadrul acestei proceduri

neputând fi prejudecat fondul litigiului.

Ordinele nr. 2406 și

nr. 2407 din 04 iulie 2011 emise de Președintele Agenției Naționale de Administrare

Fiscală cuprind diferite Regulamente, respectiv reglementări de principiu cu caracter

obligatoriu în vederea aplicării unui număr nedeterminat de persoane, acestea se

încadrează în categoria actelor administrative normative, producând efecte „erga

omnes”, astfel încât în mod obligatoriu trebuiau publicate în M. Of.

Față de caracterul normativ

al ordinelor emise de intimata Agenția Națională de Administrare Fiscală și dispozițiile

imperative ale Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă rezultă

că nepublicarea acestora în M. Of., Partea I, atrage inexistența din punct de vedere

juridic și inopozabilitatea acestora față de reclamant și, pe cale de consecință,

această situație atrage nulitatea examenului de testare profesională, dar și a ordinului

emis pentru eliberarea din funcție prin încetarea raportului de serviciu.

Ori în cauza de față,

dispozițiile stabilite prin H.G. nr. 611/2008 pentru aprobarea normelor privind

organizarea și dezvoltarea carierei funcționarilor publici nu au fost abrogate printr-un

act normativ de același nivel sau de nivel superior, astfel încât este vădit nelegală,

procedura de emitere a unui alt regulament, adoptat printr-un ordin, act administrativ

normativ de nivel inferior, prin care a fost modificată întreaga procedură de organizare

și desfășurare a examenului, termenele stabilite prin H.G. nr. 611/2008 și Legea

nr. 188/1999, ordine care nici nu au fost publicate în M. Of., conform dispozițiilor

Legii nr. 24/2000, fapt ce atrage inexistența acestora din punct de vedere juridic,

față de prevederile art. 11 alin. (1) din legea enunțată, corelate cu dispozițiile

art. 100 alin. (1) și art. 108 alin. (4) din Constituție.

Examinând cauza și sentința

atacată, în raport de actele și lucrările dosarului, cu dispozițiile legale incidente,

inclusiv cu cele ale art. 304

1

C. proc. civ., Înalta Curte constată că

recursul este nefondat pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

Actul administrativ unilateral

cu caracter individual se bucură de prezumția de legalitate, fiind el însuși titlu

executoriu.

Suspendarea actului administrativ,

ca operațiune juridică de întrerupere vremelnică a efectelor acestuia reprezintă

o situație de excepție de la regula executării din oficiu și ea se poate dispune

numai dacă sunt îndeplinite condițiile prevăzute de lege.

Potrivit art. 14

alin. (1) din Legea nr. 554/2004, „în cazuri bine justificate și pentru prevenirea

unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice

care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate

să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ

unilateral până la pronunțarea instanței de fond. În cazul în care persoana vătămată

nu introduce acțiunea în anulare a actului în termen de 60 de zile, suspendarea

încetează de drept și fără nicio formalitate”.

Prin urmare, legea impune

următoarele condiții pentru a se dispune suspendarea executării în condițiile

art. 15 rap. la art. 14 din Legea nr. 554/ 2004:

- să se ceară suspendarea

executării unui act administrativ unilateral;

- să se facă dovada că

s-a formulat plângerea prealabilă;

- să se facă dovada existenței

„cazului bine justificat”;

- să se facă dovada „pagubei

iminente”.

Primele două condiții

sunt îndeplinite pentru că se solicită suspendarea unui act administrativ unilateral

și s-a formulat plângere prealabilă.

„Cazul bine justificat”

este definit în art. 2 lit. t) din Legea nr. 554/2004 ca fiind împrejurările legate

de starea de fapt și de drept care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă

în privința legalității actului administrativ.

Prin urmare, condiția

existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se regăsesc

argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ

aflat în litigiu.

Altfel spus, pentru a

interveni suspendarea executării unui act administrativ, trebuie să existe un indiciu

temeinic de nelegalitate.

În cadrul cererii de suspendare

instanța nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care

se întemeiază însăși cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să se

limiteze numai la împrejurări de fapt sau/și de drept care creează o îndoială puternică

asupra prezumției de legalitate de care se bucură actul administrativ, or asemenea

împrejurări nu au fost invocate de reclamantă pentru a se considera îndeplinită

condiția „cazului bine justificat”.

„Paguba iminentă”, o altă

condiție ce trebuie îndeplinită cumulativ pentru a se dispune suspendarea executării

unui act administrativ este definită în art. 2 lit. ș) din Legea nr. 554/2004, republicată,

ca fiind „prejudiciul material, viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea

previzibilă gravă a funcționării autorității publice sau a unui serviciu public”.

Și în privința acestei

condiții, susținerile sunt nefondate.

Recurentul-reclamant a

invocat numai pierderi de natură financiară, dar prejudiciile cauzate de emiterea

ordinului a cărui suspendare se solicită, dacă acesta va fi anulat, vor fi analizate

de către instanța investită cu soluționarea acțiunii în anulare.

În cadrul cererii de suspendare

se analizează numai prejudiciul material, viitor și previzibil și care nu ar putea

fi recuperat, or, în cazul anulării actului administrativ, instanța va obliga și

la recuperarea prejudiciilor cauzate.

Recurentul a invocat,

în sprijinul admiterii cererii de suspendare și Recomandarea (89)8 a Comitetului

de Miniștri, însă, trebuie avut în vedere faptul că aceasta vizează sistemul de

protecție care poate fi acordat luând în considerare interesele relevante, respectiv

ale societății, ale destinatarului actului și ale terțelor persoane.

Înalta Curte constată

că nici motivul de recurs privind nepublicarea ordinelor în M. Of. nu poate fi primit.

Modul de intrare în vigoare

a unui act normativ este reglementat în cuprinsul art. 11 din Legea nr. 24/2000.

Sancțiunea care se aplică în cazul nepublicării actelor normative este inopozabilitatea

acestora, evident cu excepțiile prevăzute în această lege, sau în alte legi cu caracter

special.

Instanța de contencios

administrativ nu are competența de a constata existența unei stări de fapt, ci ea

se pronunță așa cum s-a precizat mai sus asupra legalității unui act administrativ,

respectiv în sensul verificării respectării condițiilor de legalitate a actului,

adică al conformității acestuia cu actul normativ cu forță juridică superioară,

în baza căruia a fost emis.

Referitor la acest aspect,

trebuie precizat că un act administrativ poate fi calificat ca act administrativ

normativ sau individual în raport de conținutul acestuia și efectele produse în

ordinea juridică.

Actul administrativ normativ

este acel act administrativ prin care se formulează reguli de drept generale și

impersonale, aplicabile unui număr nedeterminat de subiecte de drept.

Actul administrativ individual

este acel act administrativ prin care se stabilesc reguli precise în legătură cu

un număr relativ restrâns și determinat de subiecți de drept.

Așa cum corect a reținut

și instanța de fond, ordinele a căror nelegalitate este invocată în prezenta cauză

nu sunt acte administrative cu caracter normativ pentru că ele nu conțin reglementări

de principiu, nu au aplicabilitate generală, nu se adresează și nu produs efecte

erga omnes, ci sunt acte cu caracter individual pentru că ele se adresează unui

număr restrâns și bine definit de subiecte de drept, respectiv funcționarilor publici

și personalului contractual din cadrul Autoriății Naționale a Vămilor.

Fiind clarificată caracterizarea

acestor acte normative, în cauză, devin aplicabile dispozițiile art. 11 alin.

(2) lit. b) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru

elaborarea actelor normative, republicată, dispoziții potrivit cărora „Nu sunt supuse

regimului de publicare în M. Of. al României: b) actele normative clasificate, potrivit

legii, precum și cele cu caracter individual emise de autoritățile administrative

autonome și de organele administrației publice centrale de specialitate”, precum

și dispozițiile art. 55 alin. (3) din Anexa 1 la H.G. nr. 561/2009: „nu sunt supuse

regimului de publicare în M.Of. al României, Partea I, ordinele, instrucțiunile

și alte acte cu caracter normativ clasificate potrivit legii, precum și cele cu

caracter individual”.

Pentru că nu era necesară

publicarea actelor administrative cu caracter individual, atacate pe calea excepției

de nelegalitate, nu vor fi analizate nici consecințele nepublicării actelor administrative

normative.

Referitor la critica invocată,

respectiv încălcarea dispozițiilor Legii nr. 188/1999 și a H.G. nr. 611/2008, se

constată că susținerile recurentei sunt nefondate.

Prin emiterea ordinelor

a căror suspendare se solicită nu au fost încălcate prevederile Legii nr. 188/1999

și ale H.G. nr. 611/2008, deoarece funcționarilor publici, ca urmare a reorganizării

Agenției Naționale a Vămilor, li s-a comunicat un preaviz și, în perioada preavizului,

puteau opta pentru numirea în una din funcțiile publice vacante corespunzătoare,

dispoziții ce au fost respectate în cazul recurentului.

În privința organizării

testării profesionale ca un concurs, Înalta Curte constată că nici aceste dispoziții

din ordine nu sunt nelegale, având în vedere că art. 100 alin. (3) din Legea

nr. 188/1999 prevede obligativitatea organizării unui examen de către autoritatea

publică în cazul în care existau mai multe persoane care au optat pentru ocuparea

aceleiași funcții publice, iar Regulamentul aprobat se referea chiar la organizarea

și desfășurarea examenului de testare profesională.

Astfel fiind, Înalta Curte

constată că susținerile și criticile recurentului sunt neîntemeiate, iar instanța

de fond a pronunțat o hotărâre temeinică și legală, pe care o va menține.

În consecință, pentru

considerentele arătate și în conformitate cu dispozițiile art. 312 alin. (1) C.

proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat

de B.G.F. împotriva sentinței civile nr. 184 din 14 martie 2012 a Curții de Apel

Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată, în ședință

publică, astăzi 16 octombrie 2012.